IT IL SOSTEGNO AGROAMBIENTALE È BEN CONCEPITO E GESTITO IN MODO SODDISFACENTE? - CORTE DEI CONTI EUROPEA
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ISSN 1831-0869
CORTE DEI CONTI
EUROPEA
2011
Relazione speciale n. 7
IL SOSTEGNO AGROAMBIENTALE
È BEN CONCEPITO E GESTITO IN
MODO SODDISFACENTE?
IT
Relazione speciale n. 7 2011 IL SOSTEGNO AGROAMBIENTALE È BEN CONCEPITO E GESTITO IN MODO SODDISFACENTE? (presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma del TFUE) CORTE DEI CONTI EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUSSEMBURGO Telefono +352 4398-1 Telefax +352 4398-46410 E-mail: euraud@eca.europa.eu Internet: http://www.eca.europa.eu Relazione speciale n. 7 2011 Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu). Una scheda catalografica figura alla fine del volume. Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2011 ISBN 978-92-9237-207-1 doi:10.2865/4502 © Unione europea, 2011 Riproduzione autorizzata con citazione della fonte. Printed in Luxembourg
3
INDICE
Paragrafo
GLOSSARIO
I-V SINTESI
1-12 INTRODUZIONE
1-2 AGRICOLTURA E AMBIENTE – UN BINOMIO AMBIVALENTE
3-11 SOSTEGNO UE PER I PAGAMENTI AGROAMBIENTALI
12 PRECEDENTI AUDIT SVOLTI DALLA CORTE
13-16 ESTENSIONE ED APPROCCIO DELL’AUDIT
17-94 OSSERVAZIONI
17-51 A POLITICA AGROAMBIENTALE È CONCEPITA E MONITORATA IN MODO DA POTER PRODURRE BENEFICI
L
AGROAMBIENTALI TANGIBILI?
20-27 GLI OBIET TIVI DEI PAGAMENTI AGROAMBIENTALI NON SONO SUFFICIENTEMENTE SPECIFICI DA PERMET TERE
DI VALUTARE SE SIANO STATI RAGGIUNTI
28-34 LE PRESSIONI AMBIENTALI CITATE NON GIUSTIFICANO CHIARAMENTE I PAGAMENTI AGROAMBIENTALI
35-39 ESEMPI DI PRATICHE CONCEPITE PER PRODURRE BENEFICI AGROAMBIENTALI TANGIBILI
40-51 NON È FACILE MONITORARE LE REALIZZAZIONI CONSEGUITE GRAZIE ALLA POLITICA AGROAMBIENTALE
52-69 LI AGRICOLTORI RICEVONO UN SOSTEGNO ADEGUATO IN TERMINI DI CONSULENZA
G
E PERCEPISCONO IMPORTI DI AIUTI CORRETTI?
54-57 GLI AGRICOLTORI RICEVONO IN GENERE ADEGUATO SOSTEGNO, CON ISTRUZIONI APPROPRIATE, MA LA
DIFFUSIONE DELLE BUONE PRATICHE PUÒ ESSERE MIGLIORATA
58-69 DEBOLEZZE NELLA DETERMINAZIONE DEGLI IMPORTI DEGLI AIUTI PER I PAGAMENTI AGROAMBIENTALI
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?4
70-94 A GESTIONE DELLA POLITICA AGROAMBIENTALE TIENE CONTO DELLE SPECIFICHE NECESSITÀ IN
L
MATERIA AMBIENTALE?
72-83 USO LIMITATO DELLE PROCEDURE DI CONCENTRAZIONE E DI SELEZIONE
84-94 L’ALLOCAZIONE DEI FONDI NON GARANTISCE UN IMPIEGO OT TIMALE DELLE RISORSE
95-100 CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
ALLEGATO I - P
RINCIPALI CONSTATAZIONI TRATTE DALLE PRECEDENTI RELAZIONI DELLA
CORTE SUL SETTORE AGROAMBIENTALE
ALLEGATO II - D
ESCRIZIONE E INDICAZIONE DELL’ORIGINE DEI CRITERI DI AUDIT USATI PER
RISPONDERE AI QUESITI DI AUDIT
ALLEGATO III - I NDICATORI DI PRODOTTO E DI RISULTATO PRESENTATI DAGLI OTTO STATI
MEMBRI OGGETTO DELL’AUDIT
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?5
GLOSSARIO
Agricoltura biologica: Metodo di produzione dei prodotti agricoli destinato a ridurre al minimo l’im-
patto umano sull’ambiente. Dal 1991 sono stati definiti dei requisiti a livello dell’UE, riguardanti anche
i metodi di produzione e le ispezioni. Attualmente disciplinata dal regolamento (CE) n. 834/2007 del
Consiglio.
Attività agricola ad elevato valore naturalistico: Tipi di attività agricola e di terreni agricoli con carat-
teristiche tali da favorire la conservazione di alti livelli di biodiversità o specie ed habitat per i quali
esistano problemi di conservazione.
Bacino idrografico: Il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di
torrenti, fiumi ed eventualmente laghi per sfociare al mare in un’unica foce, a estuario o delta (articolo 2
della direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque).
Indicatori di impatto: Utilizzati per misurare gli effetti socioeconomici e ambientali a lungo termine che
è possibile osservare dopo un certo periodo per lo sviluppo rurale stabilito a livello di programma. Gli
indicatori pertinenti ai pagamenti agroambientali sono: l’inversione di tendenza nella perdita di biodi-
versità, l’andamento dell’avifauna delle zone agricole, il mantenimento di terreni agricoli e forestali ad
elevato valore naturalistico, il miglioramento della qualità dell’acqua e il contributo alla lotta contro il
cambiamento climatico.
Indicatori di prodotto: Misurano le attività realizzate nell’ambito di un intervento; per il settore agro-
ambientale, il numero di imprese/contratti, la superficie (o numero di ettari) o il numero di animali per
i quali viene erogato un sostegno a titolo della misura.
Indicatori di risultato: Misurano i cambiamenti diretti generati dagli interventi del programma; per le
misure dell’asse 2 che comprendono le misure agroambientali, la superficie (numero di ettari) soggetta
ad un’efficace gestione del territorio che contribuisce a un obiettivo specifico (ad es. il miglioramento
della qualità dell’acqua).
Livello di riferimento: La situazione rispetto alla quale si misura che i pagamenti agroambientali forni-
scano agli agricoltori una compensazione unicamente per l’utilizzo di pratiche agronomiche più onerose
rispetto a quelle imposte per legge. Un elemento importante del livello di riferimento è la «condizio -
nalità», relativamente alle condizioni e ai criteri indicati negli allegati II e III del regolamento (CE) n.
73/2009 del Consiglio in materia di sanità pubblica, salute degli animali e delle piante, benessere degli
animali e mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali
Orientamenti strategici comunitari: Priorità UE per lo sviluppo rurale per il periodo di programmazione
2007-2013 adottate dal Consiglio (decisione 2006/144/CE).
PAC: Politica agricola comune.
Pagamenti agroambientali: La misura finanziariamente più importante per l’attuazione della politica
UE di sviluppo rurale, introdotta inizialmente nella PAC nel 1987 su base facoltativa e dal 1992 come
misura obbligatoria per gli Stati membri. Attualmente disciplinata dall’articolo 39 del regolamento (CE)
n. 1698/2005 del Consiglio.
Pratiche agronomiche: Metodi di produzione agricola che possono avere effetti positivi o negativi
sull’ambiente.
Produzione integrata: Metodo colturale, per il quale non è stato definito un insieme uniforme di obbli-
ghi a livello UE, che mira ad utilizzare risorse naturali ed a attuare attività agricole sostenibili, in partico-
lare riducendo al minimo l’uso di prodotti inquinanti.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?6
Programma di sviluppo rurale: Documento fondamentale di programmazione preparato da uno Stato
membro e approvato dalla Commissione per la pianificazione e l’attuazione della politica di sviluppo
rurale dell’UE. Copre il periodo tra il 1° gennaio 2007 e il 31 dicembre 2013 e può contenere fino a 40
misure, una delle quali è rappresentata dai pagamenti agroambientali.
Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione: Approccio elaborato dalla Commissione e dagli
Stati membri per riferire in merito all’esecuzione finanziaria, ai prodotti, ai risultati e agli impatti dei
programmi di sviluppo rurale.
Sottomisura (azione) agroambientale: Regime di aiuto utilizzato dagli Stati membri per eseguire
i pagamenti agroambientali, caratterizzato dalle pratiche agronomiche che gli agricoltori sono tenuti ad
applicare. Un programma di sviluppo rurale include più sottomisure (azioni) agroambientali, in genere
circa dieci. Esempi di sottomisure agroambientali sono l’estensivizzazione delle tecniche colturali, la
rotazione delle colture e le azioni per la conservazione della biodiversità.
Stato membro: Nel contesto del presente audit, le autorità competenti per la gestione dei pagamenti
agroambientali. Gli Stati membri designano un’autorità di gestione a tale fine. In Stati membri quali
Germania, Spagna e Italia suddivisi in regioni, ciascuna regione dispone di un programma separato e di
un’autorità di gestione distinta.
Superficie fisica sovvenzionata: Superficie agricola utilizzata da agricoltori o altri gestori del territorio
soggetta a impegni agroambientali. Se ad una stessa superficie si applicano più impegni, la superficie
totale soggetta a tali impegni può essere contata una sola volta ai fini di tale indicatore.
Zone Natura 2000: Rete UE di siti di protezione della natura istituita dalla direttiva Habitat del 1992
(direttiva 92/43/CEE del Consiglio).
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?7
SINTESI
I.
Gli interventi agroambientali costitui-
s c o n o u n a p o l i t i c a fo n d a m e n t a l e d e l l ’ U E :
essi ammontano a circa 2,5 miliardi di euro
d i fo n d i U E a l l ’a n n o e m i ra n o a s o d d i s f a re
la crescente domanda di ser vizi ambien-
t a l i d a p a r t e d e l l a s o c i e t à . Ta l e p o l i t i c a
è g e s t i t a i n m o d o c o n c o r re n t e d a l l a Co m -
missione e dagli Stati membr i. I pagamenti
a gro a m b i e n t a l i s o n o c a ra t te r i z z a t i d a u n a
grande varietà di pratiche agronomiche
utilizzate negli Stati membri e dall’ade -
sione volontaria degli agricoltori. In tale
contesto, l ’audit della Cor te ha valutato se
questa misura di sviluppo rurale sia ben
concepita e gestita.
II.
La Cor te ha riscontrato che gli obiettivi
d e f i n i t i d a g l i S t a t i m e m b r i s o n o n u m e ro s i
e n o n s u f f i c i e n te m e n te s p e c i f i c i p e r v a l u -
t a r n e i l c o n s e g u i m e n t o. S e b b e n e l e p r e s -
sioni ambientali siano state indicate nei
programmi di sviluppo rurale, è difficile
su tale base giustificare in modo chiaro
la necessità dei pagamenti agroambien-
t a l i . L’at t u a z i o n e d e l q u a d ro co m u n e p e r i l
monitoraggio e la valutazione rappresenta
un progresso per quanto r iguarda i sistemi
d i m o n i t o r a g g i o, e s o n o s t a t i i n d i v i d u a t i
anche alcuni esempi di buone pratiche al
d i f u o r i d i q u e s t o q u a d ro c o m u n e. N o n d i-
m e n o, s o n o e m e r s i n o t e v o l i p r o b l e m i p e r
q u a n to r i g u a rd a l a p e r t i n e n z a e l ’a t te n d i -
b i l i t à d e l l e i n fo r m a z i o n i s u l l a g e s t i o n e. I n
p a r t i co l a re, l e i n fo r m a z i o n i d i s p o n i b i l i s u i
benefici ambientali dei pagamenti agroam-
bientali erano molto scarse.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?8
SINTESI
III. V.
Gli agricoltori costituiscono un elemento La Corte formula le seguenti
e s s e n z i a l e p e r l ’a t t u a z i o n e d e i p a g a m e n t i raccomandazioni:
a gro a m b i e nt a l i , e d è i m p o r t a nte c h e r i ce -
va n o u n a d e g u ato s o s te gn o s o t to fo r m a d i — — l a Co m m i s s i o n e e g l i S t a t i m e m b r i d o -
co n s u l e n z a e c h e g l i a i u t i f i n a n z i a r i fo r n i- vrebbero meglio chiarire e documen-
scano loro i giusti incentivi. I sistemi per tare nonché presentare rendiconti più
fornire consulenza agli agricoltori sono dettagliati in merito alle sottomisure
s t a t i i n g e n e r e s o d d i s f a c e n t i . Pe r c o n t r o, agroambientali;
per quanto r iguarda gli impor ti degli aiuti,
sono stati individuati notevoli problemi, —— l a Co m m i s s i o n e d ov re b b e p ro c e d e re
c h e va n n o d a c a re n ze n e l l o ro c a l co l o f i n o ad una valutazione più rigorosa degli
a d u n a s c a r s a d i f fe r e n z i a z i o n e d e g l i a i u t i elementi fondamentali dei programmi
i n f u n z i o n e d e l l e co n d i z i o n i d e i s i t i re gi o - di sviluppo rurale pr ima di approvar li;
n a l i o l o cali.
— — p e r i l p ro s s i m o p e r i o d o d i p ro gra m m a -
IV. zione, la Commissione dovrebbe valu-
La normativa UE prevede che gli Stati tare se:
membri concedano il sostegno tenendo
co nto d e l l e e s i g e n ze s p e c i f i c h e. D a l l ’a u d i t —— la spesa agroambientale debba es-
è e m e r s o p e rò c h e l a m a g g i o r p a r t e d e l l a sere più mirata;
s p e s a è s t at a d e s t i n at a a s o t to m i s u re o r i z-
zontali, senza alcuna procedura di sele- —— l e s o t t o m i s u r e c o n m a g g i o r i p o -
z i o n e . Ta l e a s s e g n a z i o n e d i r i s o r s e n o n tenzialità ambientali debbano be-
è stata giustificata da decisioni sul grado n e f i c i a re d i u n t a s s o d i a i u t i U E p i ù
a u s p i c a b i l e d i co n ce n t ra z i o n e d e g l i i n te r- elevato;
ve nt i , b a s ate s u l l a va l u t a z i o n e d e i re l at i v i
c o s t i . Le d e c i s i o n i i n m a t e r i a d i g e s t i o n e, —— occorra introdurre una distinzione
inoltre, non sono state sufficientemente netta tra le sottomisure agroambien-
fondate su elementi probatori e i paga- tali semplici e quelle che impongo-
m e nt i n o n s o n o s t at i co n ce nt rat i s u s p e c i - no requisiti più impegnativi; e se
f i c i p ro b lemi ambientali.
— — gli Stati membri debbano essere più
proattivi nella gestione dei paga-
menti agroambientali.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?9
INTRODUZIONE
AG R I CO LT U R A E A M B I E N T E — U N B I N O M I O
A M B I VA L E N T E
1. A par tire dagli anni settanta e ottanta, vi è stata una crescen- 1
Considerando 35 del
te a t te n z i o n e p e r g l i e f fe t t i n e g a t i v i p ro d o t t i d a l l ’a gr i co l t u r a regolamento del Consiglio (CE)
sull’ambiente. Questi riguardano, tra l’altro, la sempre maggio - n. 1698/2005, del 20 settembre
re specializzazione delle aziende agr icole, l ’uso di fer tilizzanti 2005, sul sostegno allo sviluppo
e pesticidi, l ’elevata densità degli animali e, soprattutto negli rurale da parte del Fondo
Stati membri dell’Europa meridionale, l’estensione delle super- europeo agricolo per lo sviluppo
fici ir r igue. Le garanzie di prezzo per i prodotti agr icoli prece - rurale (FEASR) (GU L 277 del
dentemente offer te nel quadro della Politica agr icola comune 21.10.2005, pag.1).
hanno incoraggiato queste pratiche agronomiche intensive.
2. Alcuni tipi di agricoltura estensiva, d’altra par te, possono pre -
ser vare il patrimonio ambientale degli spazi rurali. L’abbando -
no delle aziende estensive e dei ter reni di loro per tinenza co-
stituisce un problema crescente in alcune regioni dell ’Unione
europea (UE), che produce un impatto negativo sulla diversità
b iologica e paesaggistica, oltre ad accrescere il r ischio di in -
cendi boschivi.
S O S T E G N O U E P E R I PAG A M E N T I
AG R O A M B I E N TA L I
3. Dal 1987, l’UE ha cofinanziato i pagamenti agroambientali de -
gli Stati membri per rispondere alla duplice sfida di ridurre
g l i e f fe t t i n e g at i v i d e l l ’a gr i co l t u ra i nte n s i va e m a nte n e re g l i
effetti positivi dell ’agr icoltura estensiva. L’obiettivo di questi
p a g a m e nt i è « i n co ra g gi a re u l te r i o r m e nte g l i a gr i co l to r i e g l i
a l t r i g e s to r i d e l te r r i to r i o a re n d e re u n s e r v i z i o a l l ’i nte ra s o -
c i e t à a t t r a v e r s o l ’i n t r o d u z i o n e o l a p r o s e c u z i o n e d e l l ’a p p l i -
c a z i o n e d i m e t o d i d i p ro d u z i o n e a g r i c o l a c o m p a t i b i l i c o n l a
t u t e l a e c o n i l m i g l i o r a m e n t o d e l l ’a m b i e n t e , d e l p a e s a g g i o
e delle sue caratteristiche, delle risorse naturali, del suolo
e della diversità genetica» 1 .
Fondi UE assegnati ai pagamenti agroambientali per
il per iodo 2007-2013: 22, 2 m i l i a rd i d i e u ro
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?10
4. D a l 2 0 0 0 , i p a g a m e n t i a g ro a m b i e n t a l i s o n o s t a t i p a r t e i n t e - 2
Gli importi di 2,5 e 7,7 miliardi
grante della politica di svilu ppo rurale dell ’UE, attuata attra - di euro rappresentano un
verso i programmi di sviluppo rurale predisposti dagli Stati andamento normale della
membri per un periodo di sette anni. Gli Stati membri sono te - spesa. Lo stanziamento iniziale
nuti ad includere nei loro programmi i pagamenti agroambien- per le misure agroambientali
tali e, per il periodo attualmente in corso, ossia 2007 ‑2013, gli nel 2007 (20,2 miliardi di euro)
Stati membri hanno assegnato agli stessi 22,2 miliardi di euro è stato aumentato di 2 miliardi
di fondi UE. La figura 1 mostra gli stanziamenti per Stato mem- di euro a seguito della revisione
b ro. La spesa effettiva dell ’UE per l ’esercizio finanziar io 2009 della PAC (nel contesto della
è a m m o n t a t a a 2 , 5 m i l i a r d i d i e u r o, e a 7 , 7 m i l i a r d i d i e u r o valutazione dello stato di salute
per la prima metà del periodo di programmazione (1° gennaio della PAC e del piano europeo di
2 007 - 1° luglio 2010) 2 . ripresa economica). In aggiunta,
la spesa nel 2007 e 2008 è stata
relativamente modesta, in
quanto i programmi erano
ancora in fase di approvazione.
FIGURA 1
F O N D I U E A S S E G N AT I A I PAG A M E N T I AG R O A M B I E N TA L I ( 2007 - 2013 )
( Q UA L I A P P R O VAT I N E I P R O G R A M M I D I S V I LU P P O R U R A L E P R I M A
DI DICEMBRE 2009)
2 500
2 000
(in milioni di euro)
1 500
1 000
500
0
Belgio
Bulgaria
Repubblica Ceca
Danimarca
Germania
Irlanda
Grecia
Spagna
Francia
Italia
Cipro
Lettonia
Lituania
Lussemburgo
Ungheria
Malta
Paesi Bassi
Austria
Polonia
Portogallo
Romania
Slovenia
Slovacchia
Finlandia
Svezia
Regno Unito
Estonia
Fonte: DG Agricoltura e sviluppo rurale, Rural Development in the European Union — Statistical and Economic Information
— Report 2009, dicembre 2009 (Sezione 4.1.1 EAFRD — Overview of the Financial Plans).
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?11
5. I p a g a m e nt i a gro a m b i e nt a l i s o n o i n g e n e re at t u at i m e d i a nte
l a s t i p u l a d i co nt rat t i t ra u n e nte p u b b l i co n e l l o S t ato m e m -
bro e un beneficiario (agricoltore o gestore del territorio).
Q uesti contratti, che in genere coprono un per iodo che va da
c i nque a sette anni al massimo, specificano gli impegni che il
beneficiario è tenuto ad assumere. Questi impegni riguardano
t u t t a u n a s e r i e d i p r a t i c h e a g ro n o m i c h e c h e p o s s o n o e s s e re
ra ggruppate come segue.
Principali gruppi di pratiche agronomiche per i pagamenti agroambientali
o Agricoltura biologica (cfr. glossario)
o Produzione integrata (cfr. glossario)
o Altra estensivizzazione delle tecniche colturali: riduzione dei fertilizzanti, riduzione dei
pesticidi ed estensivizzazione dell’allevamento
o Rotazione delle colture, mantenimento dei terreni ritirati dalla produzione (set-aside)
o Azioni per evitare o ridurre l’erosione del suolo
o Risorse genetiche (razze locali minacciate di abbandono, vegetali minacciati di erosione
genetica)
o Azioni per la conservazione e valorizzazione della biodiversità
o Salvaguardia del paesaggio, compresa conservazione delle caratteristiche tradizionali dei
terreni agricoli
o Interventi connessi all’acqua (esclusa la gestione dei nutrienti agricoli), quali la creazione di
fasce tampone e di margini dei campi, la gestione delle zone umide.
6. Un principio fondamentale per i pagamenti agroambientali
è la volontarietà della decisione degli agricoltori di presentare
d o m a n d a e s t i p u l a re u n co n t ra t to. C i ò s i gn i f i c a c h e i l l i ve l l o
dei pagamenti deve essere sufficientemente attraente in rela -
z i one agli impegni da assum ere e ai relativi costi. I l sostegno
concesso ai beneficiari deve essere basato unicamente sui co -
sti aggiuntivi e sulle mancate entrate der ivanti dagli impegni
agroambientali; esiste anche la possibilità di includere i costi
d i transazione.
7. I pagamenti agroambientali non possono compensare gli
agricoltori per l’utilizzo di pratiche obbligatorie per legge.
La situazione rispetto alla quale sono misurati gli impegni
aggiuntivi compor ta la deter minazione di un «livello di base»
o «livello di riferimento». I vantaggi ambientali attesi al di
sopra di tale livello possono variare in misura significativa,
e d i p e n d o n o p r i n c i p a l m e n te d a q u a n to s o n o i m p e gn a t i ve l e
pratiche agronomiche in questione. Si veda la figura 2 per
u l ter ior i dettagli.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?12
8. Le v a l u t a z i o n i d e l l e m i s u re a g ro a m b i e n t a l i i n d i v i d u a n o d u e 3
Il documento della
p ossibili approcci per l ’attuazione delle stesse, indicati come Commissione «Impact
«largo e poco profondo» contro «stretto e profondo» o «regimi Assessment of rural development
di livello base» contro «regimi di livello superiore», oppure «di programmes in view of
b a s e » co nt ro « p i ù i m p e gn at i vo » 3 . Ta l e d i s t i n z i o n e s i b a s a s u l post-2006 rural development
c o n c e t t o c h e i d u e a p p r o c c i s e g u o n o u n a l o g i c a fo n d a m e n - policy» (Valutazione d’impatto
t a l m e n t e d i ve r s a p e r d a re a t t u a z i o n e a i p a g a m e n t i a g ro a m - dei programmi di sviluppo
b i e n t a l i : s o n o d i ve r s e l e a re e d i a p p l i c a z i o n e d e l l e s o t t o m i - rurale in vista della politica
s u re, c o m e p u re i l n u m e ro d e i b e n e f i c i a r i i n t e re s s a t i , i c o s t i di sviluppo rurale post-2006)
amministrativi e di bilancio sostenuti, le norme applicabili (DG Agricoltura, relazione
p e r l a g e s t i o n e e g l i e f fe t t i a t t e s i . Q u e s t e d u e m o d a l i t à b e n finale presentata dall’EPEC,
consolidate di analisi delle sottomisure agroambientali non fi- novembre 2004) menziona
gurano nella normativa, il che lascia alle autorità responsabili a pag. 85 che il dibattito «stretto
la scelta dell ’approccio da utilizzare in base al contesto e alla e profondo» o «largo e poco
natura dei problemi. La comunicazione della Commissione4 profondo» è stato importante sin
che ha avviato il dibattito per il periodo successivo al 2013 dall’introduzione della politica
p ro p o n e, c o m e o p z i o n e, c h e a z i o n i a g ro a m b i e n t a l i s e m p l i c i agroambientale e che entrambi
e generalizzate siano par te dei pagamenti diretti. gli approcci sono applicati dai
programmi agroambientali
attuali. Questa distinzione
è stata inclusa in diverse altre
relazioni di valutazione per
la Commissione europea sin
dal 1998 (valutazione del
Foto 1: Esempio di inter vento agroambientale in Inghilterra che mostra, da regolamento (CEE) n. 2078/92,
sinistra a destra, una par ticella con frumento, un margine coltivato a fasce documento DG AgricolturaI
non trattato e una striscia seminata con «sementi miste per uccelli selvatici». VI/7655/98).
4
«La PAC verso il 2020:
rispondere alle future sfide
dell’alimentazione, delle
risorse naturali e del territorio»,
COM(2010) 672 def. del 18
novembre 2010.
© Unione europea, fonte: Corte dei conti europea.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?13
9. Le sottomisure agroambientali di base possono costituire
u n m o d o e co n o m i c a m e nte e f f i c a ce p e r e s e g u i re i p a g a m e nt i
a groambientali quando è necessar io inter venire su una vasta
area. Queste sottomisure sono caratterizzate da azioni sempli-
ci e generalizzate (cioè mantenimento delle super fici prative,
coper ture vegetali delle super fici agricole) e da un elevato
n umero di beneficiar i. Dal momento che gli obblighi imposti
agli agr icoltor i sono limitati, gli impor ti degli aiuti sono rela-
t i vamente modesti.
FIGURA 2
LO G I C A D I I N T E R V E N TO D E I PAG A M E N T I AG R O A M B I E N TA L I
Benefici ambientali per
i requisiti
più impegnativi
Livello Circa 600 000 agricoltori
di beneficiari di pagamenti
impegno agroambientali (su 17,5 milioni di
ettari) che hanno applicato requisiti Livello di riferimento
più stringenti di quelli
obbligatoriimposti dalla normativa
Circa 7,3 milioni di agricoltori (su 160 milioni di ettari) che devono soddisfare requisiti obbligatori
Numero di beneficiari, superficie
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?14
10. Sottomisure più impegnative, per contro, possono essere 5
Un’eccezione è costituita
adattate alle circostanze locali e richiedere tipi di gestione dall’agricoltura biologica,
a z i e n d a l e p i ù co m p l e s s i e d i m p e gn at i v i . G l i St at i m e m b r i at- che rappresenta uno dei tipi
tuano in genere questi regimi in aree geograficamente più di gestione aziendale più
l i m i t a t e 5 c h e c o i nv o l g o n o u n n u m e r o r i d o t t o d i b e n e f i c i a r i . impegnativi, ma che è attuato su
A causa dei requisiti più stringenti imposti agli agricoltori, una superficie geograficamente
compor tanti maggior i costi e/o perdita di reddito, gli impor ti estesa.
degli aiuti sono relativamente elevati. I n ragione dei requisiti
p iù str ingenti, adattati ad aree specifiche, le sottomisure più
i m p e gn at i ve p o s s o n o p o te n z i a l m e nte p ro d u r re m a g gi o r i b e -
nefici ambientali per ettaro sovvenzionato, ma ad un costo più
e l evato.
11. La Commissione e gli Stati membri attuano una gestione
co n co r re n te d e i p a g a m e n t i a gro a m b i e n t a l i . L a Co m m i s s i o n e
valuta ed approva i programmi di sviluppo rurale preparati
e presentati dagli Stati membri. Questi ultimi adottano tutte le
d i sposizioni nor mative, legislative e amministrative r ichieste
affinché i fondi siano spesi in modo corretto. Gli agricoltori (o
i gestor i del ter r itor io) stipulano un contratto con l ’organo di
g estione competente nello Stato membro e hanno la respon -
s a b i l i t à d i a p p l i c a re e f fe t t i va m e nte l e p rat i c h e a gro n o m i c h e
confor memente alle disposizioni contrattuali.
I pagamenti agroambientali in breve
o Incoraggiano gli agricoltori ad applicare metodi di produzione agricola compatibili con la
tutela dell’ambiente.
o Politica fondamentale dell’UE per la quale vengono spesi ogni anno 2,5 miliardi di euro di
fondi UE.
o Obbligatori per gli Stati membri, ma volontari per gli agricoltori.
o Gli impegni devono essere superiori ad un livello di riferimento.
o I pagamenti sono determinati in base ai costi aggiuntivi e al mancato introito, con la possibili-
tà di includere i costi di transazione. Sono vietati incentivi.
o Responsabilità condivise tra la Commissione e gli Stati membri.
P R E C E D E N T I AU D I T S V O LT I D A L L A CO R T E
12. La Cor te ha svolto in passato un audit dei pagamenti agroam -
bientali, individuando una serie di debolezze. Le principali
s ono r ipor tate nell ’allega to I.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?15
ESTENSIONE ED APPROCCIO DELL’AUDIT
13. Scopo del presente audit è stabilire se i regimi agroambientali 6
Il gruppo era composto da
siano ben concepiti e se siano gestiti in modo soddisfacen- nove esperti: tre provenienti
t e. Pi ù s p e c i f i c a m e n t e, l ’a u d i t m i r a a r i s p o n d e re a i s e g u e n t i da istituti di ricerca pubblici
q uesiti: (il francese «Institut national
de recherche agronomique», il
—— la politica agroambientale è concepita e monitorata in tedesco «von Thünen Institute»
modo da poter produr re benefici ambientali tangibili? e l’irlandese «Teagasc Research
Centre»), due da università
— — gli agricoltori ricevono un sostegno adeguato in termini di (Copenaghen e Gloucestershire),
consulenza e percepiscono impor ti di aiuti cor retti? due da organismi europei
(l’Agenzia europea dell’ambiente
— — la gestione della politica agroambientale tiene conto delle e il Centro comune di ricerca),
specifiche necessità in mater ia ambientale? uno da una ONG ambientalista
e uno da un’organizzazione di
rappresentanza degli agricoltori
14. L a Cor te ha stabilito cr iter i di audit relativamente alla conce - a livello UE.
z i o n e , a l l ’a t t u a z i o n e e a l m o n i t o r a g g i o / a l l a v a l u t a z i o n e d e i
pagamenti agroambientali. Questi criteri sono stati definiti 7
Tali pratiche sono, ad
a par tire dalla legislazione, dai documenti della Commissione esempio, la consulenza fornita
e da pubblicazioni e studi scientifici (cfr. allegato II). La Cor te ai beneficiari per aiutarli ad
ha consultato un gruppo di esper ti in materia agroambientale 6 applicare le sottomisure, la
riguardo alla validità e alla fattibilità di questi criteri di audit. concezione e il monitoraggio di
H a individuato inoltre, attraverso un esame documentale e la sottomisure basate sugli effetti
s uccessiva consultazione del gruppo di esper ti, un elenco r i- e le sottomisure focalizzate
s t re t t o d e l l e m i g l i o r i p r a t i c h e 7 c o n s i d e r a t e d a l l a l e t t e r a t u r a su bisogni identificati con
s c i e n t i f i c a p a r t i c o l a r m e n t e a d a t t e a c o n t r i b u i re a l m i g l i o r a- precisione.
mento dell’efficacia delle sottomisure agroambientali. La Cor te
h a effettuato visite in I nghilter ra, nella R enania-Palatinato in
G e r m a n i a e n e l l a re gi o n e f ra n ce s e d e l « Ce nt ro » , d ove h a p o -
t uto osser vare esempi di tali pratiche.
15. L’audit è iniziato con un esame documentale di 203 contratti
agroambientali selezionati in modo casuale tra le spese di-
c h i a r a t e d a g l i S t a t i m e m b r i a l l a Co m m i s s i o n e p e r l ’e s e rc i z i o
2 008. I l campione includeva 48 programmi di sviluppo rurale
i n 21 Stati membr i.
16. L a Co r te h a s e l e z i o n ato p o i o t to p ro gra m m i p e r u l te r i o r i ve -
rifiche dettagliate. Gli Stati membri (regioni) selezionati(e)
s ono stati(e) Spagna (Andalusia), I talia (Piemonte), G er mania
( B e r l i n o e B r a n d e b u r g o ) , S v e z i a , A u s t r i a , U n g h e r i a , Po l o n i a
e Fr a n c i a . I n c i a s c u n o S t a t o m e m b ro, p e r d i ve r s e s o t t o m i s u-
re a gro a m b i e nt a l i , s o n o s t at i ra cco l t i e l e m e nt i p ro b ato r i c h e
sono stati poi esaminati attraverso inter viste e analisi dei do -
cumenti e dei dati. S ono state inoltre visitate diverse aziende
a g r i c o l e p e r e s a m i n a r e l ’a t t u a z i o n e d e i p a g a m e n t i a g r o a m -
b i e n t a l i a l i ve l l o d i a z i e n d a co n g l i a gr i co l to r i e g l i i s p e t to r i
re sponsabili dei controlli in loco.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?16
OSSERVAZIONI
L A P O L I T I C A AG R O A M B I E N TA L E È CO N C E P I TA
E M O N I TO R ATA I N M O D O D A P OT E R P R O D U R R E
B E N E F I C I A M B I E N TA L I TA N G I B I L I ?
17. L a b a s e gi u r i d i c a co n t i e n e d i ve r s i e l e m e n t i c h e m i r a n o a f a r 8
Cfr. in particolare gli
sì che i pagamenti agroambientali compor tino effettivamente articoli 16, lettera a) e c), 81,
b e n e f i c i p e r l ’a m b i e n t e. G l i S t a t i m e m b r i d e vo n o d e s c r i ve re paragrafo 1 del regolamento (CE)
nei programmi di sviluppo rurale la situazione di par tenza n. 1698/2005 del Consiglio
i n c u i s i t r o v a l ’a m b i e n t e. D e v o n o i n c l u d e r e i n o l t r e u n a d e - e l’allegato II del regolamento
s c r i z i o n e e u n a gi u s t i f i c a z i o n e d e i d i ve r s i t i p i d i i m p e gn i a s - (CE) n. 1974/2006 della
s u nt i p e r r i ce ve re i p a g a m e nt i a gro a m b i e nt a l i i n b a s e a l l ’i m- Commissione (GU L 368 del
p at to a m b i e nt a l e at te s o i n re l a z i o n e a l l e n e ce s s i t à e p r i o r i t à 23.12.2006, pag. 15).
a mbientali 8 .
9
Regolamento (CE, Euratom)
n. 1605/2002 del Consiglio, del
18. I pr incipi della sana gestione finanziar ia di cui all ’ar ticolo 27 25 giugno 2002, che stabilisce
d el regolamento finanziar io 9 r ichiedono che vengano definiti il regolamento finanziario
o b i e t t i v i s p e c i f i c i , m i s u ra b i l i , re a l i z z a b i l i , p e r t i n e nt i e co r re - applicabile al bilancio generale
d a t i d i u n t e r m i n e. O g n i p ro g r a m m a d i s v i l u p p o r u r a l e d e ve delle Comunità europee
includere informazioni sugli obiettivi specifici verificabili delle (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).
m i s u r e e l ’a n d a m e n t o, l ’e f f i c i e n z a e l ’e f f i c a c i a d e l l e m i s u r e
d evono poter essere misurati in relazione a tali obiettivi 8 .
19. La Cor te ha esaminato se gli obiettivi inclusi nei program-
m i di sviluppo rurale per i pagamenti agroambientali fossero
sufficientemente precisi (specifici, misurabili e corredati di
u n t e r m i n e ) d a fo r n i r e u n a b a s e v a l i d a p e r v a l u t a r n e i l c o n -
s eguimento. La Cor te ha esa minato inoltre se i programmi di
sviluppo rurale fornissero elementi sufficienti per giustificare
i l r icorso ai pagamenti agroambientali in relazione alle pres -
sioni ambientali individuate. Poiché per giudicare se le politi -
che abbiano ottenuto i r isultati attesi è fondamentale dispor -
re di dati di buona qualità, la Cor te ha valutato se i sistemi
d i m o n i to ra g gi o p ro d u ce va n o d at i at te n d i b i l i e p e r t i n e nt i a i
f i n i d e l l a v a l u t a z i o n e d e g l i e f fe t t i a m b i e n t a l i d e i p a g a m e n t i
a groambientali.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?17
GLI OBIET TIVI DEI PAGAMENTI AGROAMBIENTALI NON SONO
SUFFICIENTEMENTE SPECIFICI DA PERMET TERE DI VALUTARE
SE SIANO STATI RAGGIUNTI
Gli obiettivi agroambientali sono stabiliti come par te del quadro
complessivo per lo sviluppo rurale
20. I l quadro giuridico relativo allo sviluppo rurale, del quale i pa -
g amenti agroambientali fanno par te, è definito da nor mativa
di alto livello. I l Consiglio ha deciso le priorità per lo sviluppo
rurale dell’UE per il periodo 2007-2013 negli orientamenti stra-
tegici comunitari (cfr. glossario). I pagamenti agroambientali,
insieme ad altre misure a favore dello sviluppo rurale, dovreb -
b ero appor tare un contr ibuto in tre settor i pr ior itar i a livello
UE: la biodiversità e la preser vazione e lo sviluppo dell’attività
a gr i co l a e d i s i s te m i fo re s t a l i a d e l e v a to v a l o re n a t u ra l i s t i co
e dei paesaggi agrari tradizionali, il regime delle acque e il
c ambiamento climatico.
21. Gli obiettivi dell’UE, come definiti nel regolamento (CE)
n. 1698/2005, sono alquanto generici, come è consueto per
l e d i s p o s i z i o n i n o r m a t i v e d i a l t o l i v e l l o. I l r e g o l a m e n t o d e l
Consiglio raggruppa gli obiettivi della politica di sviluppo ru-
ra le in gruppi coerenti di misure (chiamati «assi»). L’obiettivo
dell’asse in cui rientrano i pagamenti agroambientali è di valo-
rizzare l’ambiente e lo spazio naturale sostenendo la gestione
d el ter r itor io.
Obiettivi numerosi e complessi
22. O gn i S t a to m e m b ro d e ve p re s e n t a re u n p i a n o s t ra te gi co n a -
z i o n a l e c h e i n d i c h i l e p r i o r i t à d e l l ’a z i o n e d e l Fo n d o e u ro p e o
a gr i co l o p e r l o s v i l u p p o r u ra l e e d e l l o St ato m e m b ro i n q u e -
stione, tenendo conto degli orientamenti strategici comunita-
ri, degli obiettivi specifici per lo sviluppo rurale e delle risorse
finanziarie disponibili. I programmi di sviluppo rurale devono
g arantire che il sostegno UE allo sviluppo rurale contr ibuisca
a realizzare le priorità e gli obiettivi definiti negli orienta-
menti strategici comunitari e nei piani strategici nazionali.
D o v re b b e ro i n c l u d e re u n a d e s c r i z i o n e d e g l i a s s i e d e l l e m i -
s ure proposte per ciascuno di essi, in par ticolare gli obiettivi
specifici ver ificabili che consentono di misurare l ’andamento,
l ’efficienza e l ’efficacia del programma.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?18
Dato che la misura agroambientale per il programma 10
La valutazione ambientale
andaluso contiene un numero molto alto di obiettivi, strategica costituisce parte della
r isulta difficile misurare i r i s u l t at i valutazione ex ante (cfr. nota 11)
e deve rispondere ai requisiti
della valutazione ambientale
di cui alla direttiva 2001/42/CE
23. Gli obiettivi dei pagamenti agroambientali indicati nei vari del Parlamento europeo e del
d o c u m e n t i d i p ro g r a m m a z i o n e d e t e r m i n a n o s p e s s o u n q u a- Consiglio (GU L 197 del
d r o d i r i fe r i m e n t o e c c e s s i v a m e n t e c o m p l i c a t o, c o m e r i s u l t a 21.7.2001, pag. 30) («direttiva
d a l l ’e s e m p i o d e l l ’An d a l u s i a . I l p i a n o s t rate gi co n a z i o n a l e i n - sulla valutazione ambientale
d i ca 20 obiettivi ambientali. I l programma di sviluppo rurale, strategica»).
p e r d a re at t u a z i o n e a q u e s t a s t r u t t u ra , d e s c r i ve i p a g a m e nt i
agroambientali in una sezione generale contenente otto obiet- 11
La valutazione ex ante forma
tivi che sono diversi dai 20 obiettivi precedentemente indicati parte integrante dell’iter di
o che sono r ifor mulati in modo più gener ico. elaborazione di un programma
di sviluppo rurale ed è intesa
a ottimizzare la ripartizione delle
24. In aggiunta, il programma di sviluppo rurale contiene obiettivi risorse finanziarie e a migliorare
p er ciascuna delle 15 sottomisure agroambientali (51 in tota- la qualità della programmazione.
le), che in alcuni casi sono a loro volta parzialmente o comple -
t a m e n te d i ve r s i d a g l i o b i e t t i v i i n d i c a t i n e l l a p a r te g e n e r a l e.
Considerato il quadro di riferimento complessivo, comprese la
valutazione ambientale strategica 10 e la valutazione ex ante 11 ,
r i s u l t a d i f f i c i l e m i s u r a re i r i s u l t a t i a c a u s a d e l l ’a l t i s s i m o n u-
m ero di obiettivi.
25. L a Cor te ha r ilevato che gli obiettivi inclusi nei programmi di
sviluppo rurale non erano definiti in modo specifico e misura-
b ile né erano cor redati di un ter mine. Gli Stati membr i hanno
formulato obiettivi utilizzando generalmente termini non spe -
cifici, come «ridurre», «proteggere», «contribuire» ecc. In molti
c a s i i n c u i l a q u a n t i f i c a z i o n e s a re b b e s t a t a p o s s i b i l e ( a d e s.
u na r iduzione del 20 %), non si è proceduto in tal senso. A ti -
t o l o e s e m p l i f i c a t i vo, g l i o b i e t t i v i i n d i c a t i p e r l e s o t to m i s u re
a groambientali in Polonia, come «utilizzo adeguato del suolo
e protezione delle acque», non sono ver ificabili. Gli obiettivi
n o n i n c l u d o n o i n o l t re i l i ve l l i d i r i fe r i m e n to, c h e d e s c r i v a n o
l a s i t u a z i o n e e s i s t e n t e p r i m a d e l l ’a t t u a z i o n e d e i p a g a m e n t i
a g r o a m b i e n t a l i , n é d e f i n i s c o n o l ’o r i z z o n t e t e m p o r a l e e n t r o
cui dovrebbero essere raggiunti. Tali debolezze, riscontrate in
t u t t i g l i S t at i m e m b r i co nt ro l l at i , re n d o n o d i f f i c i l e gi u d i c a re
s e gli obiettivi siano stati raggiunti.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?19
26. Nondimeno, sono stati osser vati buoni esempi di obiettivi spe -
cifici e misurabili. I n Svezia, gli obiettivi agroambientali sono
stati integrati in un insieme di obiettivi di qualità ambientale
n azionali che erano stati adottati dal Par lamento svedese nel
1999. L’orizzonte temporale indicato per tali obiettivi è il 2020,
ma per la maggior par te di essi sono stati definiti anche valori
o biettivo inter medi con r ifer imento alla situazione nel 2010.
27. G l i e s e m p i m i g l i o r i s o n o r i s u l t a t i e s s e re l e co s i d d e t te s o t to -
misure «orientate agli effetti», la cui attuazione por ta a ri-
s u l t a t i c h e s o n o d i r e t t a m e n t e o s s e r v a b i l i i n l o c o. I n A n d a -
l u s i a , Pi e m o n t e e Fr a n c i a , q u e s t e s o t t o m i s u r e r i g u a r d a v a n o
l a p ro te z i o n e d i ra z ze m i n a cc i ate d i a b b a n d o n o ( c f r. f o to 2 ) .
Le s o t t o m i s u r e n e l l a R e n a n i a - Pa l a t i n a t o e i n Fr a n c i a , s u c u i
è stato svolto il controllo nel quadro dell’esame delle pratiche
migliori, riguardavano la gestione dei pascoli (cfr. riquadro 3).
Fo to 2 : e s e m p i o d i i nte r ve nto a g ro a m b i e nt a l e i n Fra n c i a : p ro t e z i o n e d i
una razza di c avalli («Ardennese») min a cc i at a d i a b b a n d o n o.
© Unione europea, fonte: Corte dei conti europea.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?20
L E P R E S S I O N I A M B I E N TA L I C I TAT E N O N G I U S T I F I C A N O
C H I A R A M E N T E I PAG A M E N T I AG R O A M B I E N TA L I
Le pressioni ambientali vengono individuate nei programmi di
sviluppo rurale
28. Tu t t i i p ro gr a m m i d i s v i l u p p o r u r a l e co n t ro l l a t i i n d i v i d u av a -
n o l e p re s s i o n i a m b i e nt a l i e s i s te nt i . Q u e s te r i g u a rd ava n o, i n
p a r t i co l a re, l a p e rd i t a d i b i o d i ve r s i t à , l e m i n a cce p e r l a q u a -
l i t à d e l l e r i s o r s e i d r i c h e, l ’e ro s i o n e d e i s u o l i , l ’i n q u i n a m e nto
a t m o s fe r i c o e i l c a m b i a m e n t o c l i m a t i c o. L’i n d i v i d u a z i o n e d i
q ueste pressioni si basava in larga misura sugli or ientamenti
s t r a t e g i c i c o m u n i t a r i i n c u i i l Co n s i g l i o d e f i n i s c e l e p r i o r i t à
d ell ’UE per il per iodo di programmazione per lo sviluppo ru -
ra le 2007-2013.
29. A sette degli otto programmi di sviluppo rurale controllati
s ono allegate car te che indicano dove si manifestano le pres-
s i o n i a m b i e n t a l i i n d i v i d u a t e. G l i S t a t i m e m b r i h a n n o p o t u t o
fornire in genere documenti a sostegno della loro analisi delle
pressioni ambientali (ad esempio dati e studi). A titolo illustra-
t i vo, i l p ro g r a m m a d i s v i l u p p o r u r a l e d e l Pi e m o n t e c o n t i e n e
diverse car te che mostrano le minacce esistenti per i suoli
( diminuzione della mater ia organica, compattazione e conta-
minazione del suolo ecc.). L’autorità di gestione è stata anche
in grado di fornire dati che classificano ciascuno dei 1 206
comuni della regione (e por zioni specifiche di questi) in base
a l r i s c h i o d i e r o s i o n e d e l s u o l o, c o n u n a r i p a r t i z i o n e i n t r e
c l a s s i ( m e n o d i t r e t o n n e l l a t e p e r e t t a r o a l l ’a n n o, t r a 3 e 1 5
tonnellate e oltre 15 tonnell ate).
30. Tu t t a v i a , i n d i v e r s i p r o g r a m m i c o n t r o l l a t i , l e q u e s t i o n i a m -
bientali sono state descritte in termini generali senza indicare
un chiaro collegamento con le sottomisure agroambientali.
I n Spagna, I talia e Francia, ad esempio, alcune delle pressioni
ambientali indicate nei programmi di sviluppo rurale non era -
no oggetto dei pagamenti agroambientali. Tali casi non erano
s piegati nei programmi.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?21
I c o l l e g a m e n t i t r a l ’a m b i e n t e e l e p r a t i c h e a g r o n o m i c h e s o n o
molteplici e difficili da stabilire con esattezza
31. Una valutazione del grado di conseguimento degli obiettivi 12
Conservazione della
a gro a m b i e nt a l i d i p e n d e d a l l ’e s i s te n z a d i u n n e s s o t ra l e s o t- biodiversità e delle zone ad
t o m i s u re a gro a m b i e n t a l i e l e p re s s i o n i a m b i e n t a l i . Le s o t to - alto valore naturale, tutela delle
m i s u re a g ro a m b i e n t a l i p o s s o n o a ve re u n e f fe t t o p o s i t i vo s u risorse idriche, riduzione delle
d i v e r s e p r e s s i o n i a m b i e n t a l i ( a c q u a , s u o l o, a r i a , b i o d i v e r s i - emissioni di gas a effetto serra,
t à e c c . ) Pe r l e p r e s s i o n i a m b i e n t a l i n o n è p o s s i b i l e s t a b i l i r e mantenimento dell’attività
c h i a ra m e nte u n o rd i n e d i p r i o r i t à o u n a c l a s s i f i c a , i n q u a nto agricola nelle zone minacciate di
riguardano elementi che sono tutti rilevanti, di diversa natura abbandono, tutela del territorio.
e non confrontabili.
32. Di conseguenza, i programmi di sviluppo rurale sottoposti
a controllo forniscono solo informazioni limitate, o addirittura
n essuna infor mazione, sull ’impor tanza relativa delle pressio -
n i a m b i e n t a l i i n d i v i d u a t e. I n a g g i u n t a , n o n i n d i c a n o p re c i s i
collegamenti con le sottomisure agroambientali proposte.
Ciò rende difficile valutare fino a che punto le sottomisure
i n f l u i s c a n o s u l l a s p e c i f i c a p re s s i o n e a m b i e nt a l e i n d i v i d u at a .
Per tale ragione, la maggior par te degli Stati membr i valuta il
c o n s e g u i m e n t o d e g l i o b i e t t i v i a g ro a m b i e n t a l i g l o b a l m e n t e,
considerando tutte le sottomisure nel loro complesso.
33. I n b a s e a i p ro g r a m m i d i s v i l u p p o r u r a l e, e s i s t o n o m o l t e p l i c i
re l a z i o n i t r a l e p re s s i o n i a m b i e n t a l i e l e p r a t i c h e a g ro n o m i -
c h e s o v ve n z i o n a t e n e l l ’a m b i t o d e l l e m i s u re a g ro a m b i e n t a l i .
Pe r f a r f ro nte a q u e s to a s p e t to, i n d u e d e g l i o t to p ro gra m m i
co nt ro l l at i , i n e s s i t ra l e p re s s i o n i a m b i e nt a l i e l e s o t to m i s u -
re agroambientali potrebbero essere classificati come diretti
o i n d i r e t t i . A d e s e m p i o, i n Pi e m o n t e , u n a d e l l e s o t t o m i s u r e
a g ro a m b i e n t a l i c o n t ro l l a t e ( s o s t e g n o a l l a « p ro d u z i o n e i n t e -
g r a t a » , c f r. g l o s s a r i o ) a v r e b b e d o v u t o c o n t r i b u i r e a q u a t t r o
d ei cinque obiettivi ambientali 1 2 , ma soltanto uno è stato se -
l e zionato come obiettivo diretto pr incipale (protezione della
q u a l i t à d e l l ’a c q u a ) . Q u e s t o a i u t a a c h i a r i re i l c o n t r i b u t o d e i
p a g a m e n t i a g ro a m b i e n t a l i i n v i s t a d e l c o n s e g u i m e n t o d e g l i
o biettivi ambientali indicati nella nor mativa di r ifer imento.
34. Un altro esempio di collegamento diretto tra una sottomisura
a groambientale e le pressioni individuate è stato r iscontrato
i n Po l o n i a . I n b a s e a l p ro gra m m a d i s v i l u p p o r u ra l e p o l a cco,
l ’erosione eolica costituisce una minaccia per il 28 % del ter-
ritorio. L’introduzione di una coper tura del suolo durante l ’in -
verno costituisce una pratica agronomica che limita l’erosione
del suolo causata, tra l’altro, dal vento. Questa pratica riceve il
sostegno dei pagamenti agroambientali inclusi nel programma
d i sviluppo rurale della Polonia, come illustrato dalla foto 3.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?22
Foto 3: esempio di inter vento agroambientale in Polonia che mostra, da un
lato, una sup er ficie senza cop er tura vegetale e un suolo so ggetto ad ero -
sione eolica, mentre a sinistra il suolo è coltivato a segale nell’ambito della
sottomisura agroambientale destinata a proteggere il suolo dall’erosione.
© Unione europea, fonte: Corte dei conti europea.
E S E M P I D I P R AT I C H E CO N C E P I T E P E R P R O D U R R E
B E N E F I C I AG R O A M B I E N TA L I TA N G I B I L I
Norme chiare nella ripar tizione delle risorse
35. U na volta individuate le pressioni ambientali, l ’assegnazione
di risorse va giustificata in base alla loro efficacia nel rag-
g i u n g e re i b e n e f i c i a m b i e n t a l i n e l l e zo n e i n te re s s a te a co s t i
ra gi o n e vo l i . A t a l e r i g u a rd o, l ’ I n g h i l te r ra , a d e s e m p i o, c h e l a
Cor te ha visitato per esaminare i casi di miglior i pratiche, at-
t ua un approccio che separa le sottomisure di base da quelle
d i livello più alto. Ciò ha migliorato la chiarezza e la visibilità
d ei r isultati, come descr itto nel riquadro 1.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?23
36. Tre d e g l i S t a t i m e m b r i c o n t ro l l a t i u s a n o a n c h e s t a n z i a m e n t i
d i b i l a n c i o d i s t i nt i p e r i d i ve r s i t i p i d i s o t to m i s u re. L’ U n g h e -
ria afferma, nel proprio programma di sviluppo rurale, che
non intende spendere più del 35 % dei fondi assegnati per
s o t t o m i s u r e c o n r i s u l t a t i a m b i e n t a l i m o d e s t i . L a Po l o n i a h a
a ssegnato una specifica dotazione a due delle nove sottomi -
s u re d e l p ro p r i o p ro gra m m a d i s v i l u p p o r u ra l e. L a d o t a z i o n e
a s s e gn at a a c i a s c u n a d i e s s e, r i g u a rd a nt i l a p ro te z i o n e d e l l e
s p e c i e av i co l e m i n a cc i ate d i e s t i n z i o n e e d e g l i h a b i t at n at u -
ra l i n e l l e zo n e N at u ra 2 0 0 0 , ra p p re s e nt a i l 1 9 % d e l l e r i s o r s e
totali destinate ai pagamenti agroambientali per il periodo
2 0 0 7 ‑ 2 0 1 3 . L a Fr a n c i a h a s t a n z i a t o i l 2 7 % d e l l a d o t a z i o n e
2 007-2013 alle sottomisure mirate descr itte nel riquadro 5.
Analisi carente delle politiche alternative ai pagamenti
agroambientali
37. I pagamenti agroambientali sono una delle tante politiche
utilizzate per tutelare e migliorare l’ambiente. Gli Stati membri
p o s s o n o a g i r e a n c h e , a d e s e m p i o, m e d i a n t e i n t e r v e n t i n o r -
mativi, introducendo imposte specifiche o offrendo maggiore
fo r m a z i o n e e c o n s u l e n z a . A n a l i z z a r e q u e s t e p o l i t i c h e a l t e r -
n at i ve co n s e nt i re b b e d i d i m o s t ra re s e l ’a p p ro cc i o b a s ato s u i
p a g a m e n t i a g ro a m b i e n t a l i r a p p re s e n t i i l m o d o m i g l i o re p e r
a f frontare le pressioni ambientali individuate.
RIQUADRO 1
L E S OT TO M I S U R E D I B A S E E Q U E L L E D I L I V E L LO P I Ù A LTO I N I N G H I LT E R R A
In Inghilterra, le autorità nazionali hanno individuato pressioni ambientali in diverse aree geografiche.
Hanno analizzato quale tipo di sottomisura (in Inghilterra distinte in regimi di base e regimi di più
alto livello) fosse più efficace in termini di costi per ottenere benefici ambientali. Ciò ha fatto sì che
la dotazione per i regimi di livello base fosse determinata in funzione dell’obiettivo di concludere
contratti agroambientali di livello base per il 70 % dei terreni agricoli. La dotazione restante è stata
assegnata a regimi di livello più alto ed è stata ripartita tra nove regioni in funzione delle dimensioni
e delle caratteristiche ambientali, nonché del numero passato e previsto di adesioni al regime.
In ciascuna regione, sono state individuate le cosiddette «aree bersaglio» per le quali è stato definito
un ordine di priorità nell’ambito del regime di livello più alto sulla base di criteri quali la rilevanza ai
fini della biodiversità, il paesaggio, la protezione delle risorse naturali (ad esempio, l’erosione), ecc.
Per ciascuna area bersaglio, i potenziali beneficiari ricevono informazioni sulle attività di gestione del
territorio adeguate alla zona in questione. Sono definiti indicatori specifici per monitorare i risultati
ottenuti (cfr. paragrafo 51).
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?24
38. L a Cor te ha r ilevato solo due casi (Francia e Svezia) in cui tali 13
Relazione speciale n. 8/2008:
p olitiche alter native sono state esplicitamente analizzate nei «La condizionalità costituisce
programmi di sviluppo rurale. I l programma di sviluppo rurale una politica efficace?», paragrafo
s ve d e s e s p i e g a c h e l e d i s p o s i z i o n i n o r m a t i ve i n v i g o re s o n o 60 e riquadro 3.
l o strumento alter nativo più impor tante per r idur re l ’impatto
n e g a t i vo d e l l ’ u s o d e i fe r t i l i z z a n t i e d e i p ro d o t t i f i to s a n i t a r i .
I l programma presenta una previsione degli andamenti futur i
e a u s p i c a l a r i d e f i n i z i o n e d e i p a g a m e n t i a gro a m b i e n t a l i a l l a
luce delle modifiche legislative. I l programma francese descri-
ve la sinergia tra le politiche nazionali e quella UE e indica che
i pagamenti agroambientali sono uno degli strumenti disponi-
b ili (insieme alla nor mativa nazionale, la politica fiscale ecc.)
p e r a f f ro n t a re a l c u n e q u e s t i o n i ( b i o d i ve r s i t à , r i s o r s e i d r i c h e
e cc.).
39. In Polonia e Germania (Berlino e Brandeburgo), i programmi di
s v i l u p p o r u ra l e n o n s p i e g ava n o p e rc h é i p a g a m e nt i a gro a m-
bientali fossero il modo migliore per rispondere alle necessità
i n m a te r i a d i a m b i e n te. Ad e s e m p i o, l a s o t to m i s u r a a gro a m -
b i e n t a l e a d o t t a t a d a l l a Po l o n i a r i g u a rd o a l l e f a s c e t a m p o n e
lungo i corsi d’acqua avrebbe anche potuto essere attuata
attraverso la condizionalità, che costituisce par te del livello di
r i fer imento (c fr. glossar io). Q uesta osser vazione era già stata
p resentata in una precedente relazione della Cor te 1 3 .
N O N È FAC I L E M O N I TO R A R E L E R E A L I Z Z A Z I O N I
CO N S E G U I T E G R A Z I E A L L A P O L I T I C A AG R O A M B I E N TA L E
Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione rappresenta
u n p r o g r e s s o, m a n o n p r o d u c e d a t i s u f f i c i e n t i , p e r t i n e n t i
e attendibili
40. Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione per
i programmi di sviluppo rurale 2007-2013 rappresenta un pro-
g r e s s o r i s p e t t o a l l a s i t u a z i o n e a n t e r i o r e a l 2 0 0 7 . Tr a l ’a l t r o,
q u e s t o q u a d ro fo r n i s c e u n i n s i e m e d i i n d i c a t o r i c o m u n i c h e
gli Stati membri devono includere nei loro programmi. Gli
i ndicator i di prodotto e di r isultato vengono comunicati ogni
a nno alla Commissione. Q uest ’ultima ver ifica poi la coerenza
e l ’a t t e n d i b i l i t à d e g l i i n d i c a t o r i e d e i d a t i c o m u n i c a t i . S u l l a
base di tali verifiche, la Commissione ha individuato numerose
carenze, principalmente la mancanza o l’inesattezza dei dati, la
scarsa coerenza tra le diverse tabelle e gli errori nei rendiconti
d i spesa.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?25
41. L’audit della Cor te ha confer mato le carenze individuate dalla 14
Si tratta di una
Commissione ed ha riscontrato che i dati forniti da diversi semplificazione adottata
Stati membri non erano attendibili. Ad esempio, in Andalusia, nell’ambito del quadro comune
gli indicatori di prodotto e di risultato non avevano alcun col - per il monitoraggio e la
l e g a m e n t o c o n l e s p e s e a g r o a m b i e n t a l i . I n Fr a n c i a , l a Co r t e valutazione. Alcune sottomisure
h a r i l e v a t o n u m e ro s e d e b o l e z z e, t r a c u i d a t i m a n c a n t i n e l l e producono benefici non appena
t a b e l l e t r a s m e s s e a l l a C o m m i s s i o n e p e r l ’e s e r c i z i o 2 0 0 8 . I n attuate, altre invece iniziano
a ggiunta, la pratica di continuare ad includere i dati dopo la a fornirne solo alla fine del
s c a d e n z a d e i c o n t r a t t i n o n f a c h e g o n f i a re i r i s u l t a t i re l a t i v i ciclo di vita dei regimi in causa.
alla spesa dell’UE. I regimi completati vengono considerati Si è giunti così all’adozione
come se continuassero a produrre ancora gli stessi effetti fino di un unico approccio, che
a l la fine del per iodo di programmazione 1 4 . presuppone che gli effetti
continuino anche dopo la fine
del regime. Ciò non è sempre
42. I l quadro comune per il monitoraggio e la valutazione include vero, ad esempio quando un
i n d i c a t o r i d i p r o d o t t o, r i s u l t a t o e i m p a t t o. G l i S t a t i m e m b r i agricoltore che ha ricevuto
d e vo n o t ra s m e t te re a l l a Co m m i s s i o n e u n a re l a z i o n e a n n u a l e il sostegno per cinque anni
s ullo stato di attuazione del programma, comprendente indi - per convertirsi all’agricoltura
c a t o r i d i p ro d o t t o e d i r i s u l t a t o. I d a t i fo r n i t i d a g l i o t t o S t a - biologica ritorna all’agricoltura
t i m e m b r i s o t to p o s t i a d a u d i t n e l l e r i s p e t t i ve re l a z i o n i s u l l o convenzionale dopo la fine del
stato di attuazione per il 2009 sono r ipor tati nell ’ allega to III . contratto.
Gli indicatori di impatto misurano i fenomeni più generali che
sono influenzati da molti altri fattori oltre al sostegno erogato 15
Gli indicatori di impatto
n ell ’ambito del programma di sviluppo rurale 1 5 . sono: l’inversione di tendenza
nella perdita di biodiversità, il
mantenimento di terreni agricoli
43. L’i n d i c a t o r e d i r i s u l t a t o ( « a r e a s o g g e t t a a d u n a e f f i c a c e g e - e forestali ad elevato valore
s t i o n e d e l t e r r i t o r i o » ) è p a r t i c o l a r m e n t e i n s o d d i s f a c e n t e. I n naturalistico, il miglioramento
pratica, è identico al dato indicato dagli Stati membri come della qualità dell’acqua e il
indicatore di prodotto «area soggetta a sostegno agroambien- contributo alla lotta contro il
tale». Ciò av viene perché gli Stati membri non distinguono tra cambiamento climatico.
questi due indicatori e ritengono che tutte le aree per le quali
sono stati stipulati contratti abbiano raggiunto gli obiettivi
«con successo». Per questo motivo, i benefici ambientali sono
oggetto di un monitoraggio insufficiente: l’audit ha riscontra -
to casi in cui il contratto agroambientale non aveva raggiunto
g li obiettivi, ma è stato pur sempre incluso nell ’indicatore di
r i s u l t a t o. N e l l a p ro s s i m a s e z i o n e, ve n g o n o fo r n i t i e s e m p i d i
co m e s a re b b e p o s s i b i l e m i g l i o ra re q u e s to a s p e t to ( c f r. p a ra -
grafi 48-51).
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?26
44. Poiché il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione 16
Il quadro comune per il
è un sistema standardizzato, l’ar ticolo 81 del regolamento (CE) monitoraggio e la valutazione
n. 1698/2005 richiede che gli Stati membri utilizzino un nume - include i seguenti indicatori di
ro limitato di indicatori supplementari. S ebbene tutti gli Stati riferimento relativi a zone di
m e m b r i co nt ro l l at i a b b i a n o i n c l u s o i n d i c ato r i s u p p l e m e nt a r i specifico interesse ambientale:
nei loro programmi, in tutti sono state rilevate carenze. Le terreni agricoli e forestali ad
c a re n ze p r i n c i p a l i r i g u a rd ava n o i l f at to c h e a l c u n i i n d i c ato r i elevato valore naturalistico, zone
supplementari, anche se specificati nei programmi di sviluppo inquinate da nitrati e pesticidi
r u ra l e, n o n e ra n o i n c l u s i n e i re n d i co nt i o s i s ov ra p p o n e va n o (zone vulnerabili), aree a rischio
a g l i i n d i c a to r i co m u n i e s i s te n t i , n o n e ra n o s u f f i c i e n te m e n te di erosione del suolo, zone
s p e c i f i c i o e r a n o a d d i r i t t u r a i n e s i s t e n t i p e r l e p re s s i o n i a m - svantaggiate, zone di agricoltura
bientali indicate. A illustrazione di quest ’ultima debolezza, estensiva e zone Natura 2000.
l ’ U n g h e r i a d i s p o n e d i u n a s e r i e d i s o t t o m i s u re a g ro a m b i e n -
tali che affrontano specifiche questioni ambientali, quali il
r ischio elevato di erosione idr ica ed eolica e la conser vazione
d e l l e s p e c i e av i co l e m i n a cc i ate d i e s t i n z i o n e. Pe r co nt ro, n e l
programma di sviluppo rurale non sono stati inclusi indicatori
s upplementar i per monitorare gli effetti prodotti.
Il quadro comune per il monitoraggio e la valutazione
non è concepito per la valutazione degli effetti ambientali
45. I benefici ambientali dei pagamenti agroambientali dipendono
dalle caratteristiche della zona in cui vengono attuati. Vi sono
zo n e co n p ro b l e m i a m b i e n t a l i s p e c i f i c i , co m e q u e l l e i n c l u s e
n e g l i i n d i c ato r i d i r i fe r i m e nto d e l q u a d ro 1 6 , e a l t re zo n e n o n
s o g g e t t e a p re s s i o n i a m b i e n t a l i g e n e r a l i . È q u i n d i p e r t i n e n-
te monitorare dove i fondi vengano spesi. Ciononostante, gli
S t a t i m e m b r i n o n e f fe t t u a n o u n m o n i to ra g gi o s u l l ’e n t i t à d e i
fondi spesi nelle singole zone a cui essi sono destinati. Ad
esempio, alcuni Stati membri hanno indicato nei programmi di
sviluppo rurale che l’attuazione delle politiche agroambientali
nelle zone Natura 2000 costituiva una pr ior ità. Non sono stati
però in grado di fornire informazioni su quanto fosse stato
e ffettivamente speso in tali zone.
Relazione speciale n. 7/2011 – Il sostegno agroambientale è ben concepito e gestito in modo soddisfacente?Puoi anche leggere
