LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE E DELLE MOZIONI
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1 5 8 CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE GENERALE DEI DISEGNI DI LEGGE
CAPO VI.
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE
E DELLE MOZIONI
A) CAMERA DEI DEPUTATI *
1°) Sistemi di discussione. — I modi di discussione dei disegni di
legge previsti dal Regolamento della Camera in armonia con la Costitu-
zione della Repubblica (art. 72) sono tre:
a) Sistema ordinario. — Il disegno di legge, esaminato da una Com-
missione in sede referente, è sottoposto all'Assemblea; diremo appresso come
si svolge la discussione.
b) Sistema delle Commissioni in sede legislativa. — Il disegno di legge
può essere assegnato in prima istanza, dal Presidente della Camera, ad una
Commissione in sede legislativa; può anche verificarsi il caso, come già si
è accennato, che una Commissione in sede referente chieda al Presidente
della Camera, al quale spetta concederla, salvo diverso avviso della Assem-
blea, l'assegnazione in sede legislativa di un disegno di legge, ne abbia o no
la Commissione iniziato l'esame. Si dirà in seguito del funzionamento delle
Commissioni legislative.
e) Procedimento abbreviato delV articolo 85 del Regolamento. — Il di-
segno di legge, esaminato da una Commissione in sede referente, è sottoposto
alla Camera per la discussione generale, che si conclude con la determinazione
di così detti criteri informativi. Quindi il disegno di legge è rinviato alla
stessa Commissione, per la formulazione definitiva degli articoli in base
a quei criteri. La Camera poi delibera su ogni singolo articolo senza di-
chiarazioni di voto ed infine sull'intero disegno di legge: prima della votazione
finale sono consentite dichiarazioni di voto.
2°) Norme per la discussione. — La discussione in Assemblea plenaria
è disciplinata da norme del Regolamento ma anche da consuetudini:
esporremo le une e le altre facendo presente che esse si applicano a tutti e
tre i sistemi di discussione suindicati.
a) La discussione generale - Sospensiva - Pregiudiziale - Preclusione. —
La discussione dei disegni o proposte di legge si divide in tre parti
distinte: discussione generale, ordini del giorno, discussione degli articoli.CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE GENERALE DEI DISEGNI DI LEGGE 1 5 9
La discussione generale (1) abbraccia l'intero disegno di legge e verte
su t u t t e le sue p a r t i . Però il Ministro o il deputato proponente o dieci
deputati possono chiedere che essa abbia luogo per ciascuna parte o ciascun
titolo e la Camera delibera, sentiti non più di due oratori, uno prò e uno
contro per non più di 15 m i n u t i ciascuno. (Reg. art. 80). (2)
La discussione generale costituisce la prima fase del procedimento di
discussione: v i è la possibilità di interdirla con le proposte di sospensiva
e di pregiudiziale.
(1) Per evitare l'eccessivo dilungarsi dei dibattiti, con pregiudizio della fun-
zionalità dell'istituto parlamentare, la Giunta del Regolamento aveva proposto
alla Camera di introdurre nel Begolamento la norma seguente:
« Il Presidente convoca, ogni qual volta lo ritenga utile, i Vicepresidenti, i
Presidenti delle Commissioni ed i Presidenti dei Gruppi parlamentari per esami-
nare l'ordine dei lavori dell'Assemblea. Il Governo è informato dal Presidente del
giorno e dell'ora della conferenza per farvi assistere un suo rappresentante.
« Nella seduta successiva alla riunione il Presidente comunica all'Assemblea
gli accordi intervenuti.
« Dopo il terzo giorno dall'iscrizione di un argomento all'ordine del giorno, la
Camera può, su proposta del Presidente, deliberare - con la procedura dell'arti-
colo 77 - di organizzare la discussione. In tal caso il Presidente indice la riunione
di cui al primo comma per stabilire, sentiti gli inscritti non rappresentati da
un gruppo politico, l'ordine degli interventi nonché il numero prevedibile e la
data delle sedute necessarie. Nessuna nuova iscrizione potrà essere ammessa du-
rante la discussione, restando salve le dichiarazioni di voto.
« Restano fermi tutti i poteri del Presidente per assicurare, a norma dell'ar-
ticolo 10, il buon andamento dei lavori della Camera ».
La Giunta in appoggio alla sua proposta osservò che la disposizione con-
sacrava una prassi già adottata in questa Legislatura, allo scopo di imprimere ai
lavori della Camera, mediante il concorso dei Gruppi parlamentari, un ritmo co-
stante e coordinato, e di evitare che iniziative singole vengano a deviarne il
regolare andamento. Aggiunse che un sistema analogo era previsto dal nuovo
Regolamento della Camera francese, che lo aveva accolto nell'intento di ren-
dere più organiche le discussioni».
Nella seduta del 14 novembre 1949, manifestarono la loro perplessità circa
l'innovazione i deputati Targetti e Giolitti per il timore che ne potesse derivare
pregiudizio alle minoranze. Il Presidente Gronchi e l'onorevole Dominedò rile-
varono come scopo della disposizione fosse proprio quello di tutelare le minoran-
ze. La Camera deliberò, su proposta dell'onorevole Targetti, di rinviare la discus-
sione per attendere il consolidamento della prassi. La proposta è stata ripresa
dalla Giunta nel marzo 1950 e ora trovasi davanti alla Camera. Si noti che, in
sostanza, con essa, al voto sulla chiusura si sostituisce un accordo preventivo
per accelerare i lavori parlamentari.
(2) Al Senato la votazione su tale richiesta non può avvenire che per alzata
e seduta.160 CAMERA DEI DEPUTATI: PREGIUDIZIALE, SOSPENSIVA, RINVIO
La sospensiva è diretta a rinviare la discussione; la pregiudiziale invece
ha per scopo di proporre alla Camera di non discutere un determinato argo-
mento o il progetto di legge iscritto all'ordine del giorno e del quale dovreb-
bési iniziare la discussione generale: l'una e l'altra questione possono essere
proposte prima che si entri nella discussione ed anche a discussione generale
iniziata, ma, mentre nel primo caso la proposta può essere presentata da un
singolo deputato, allorché, invece, la discussione è già stata iniziata, devono
essere sottoscritte da quindici deputati (1). La Camera delibera immedia-
tamente, dopo aver sentito non più di quattro deputati, compreso il pro-
ponente, due prò e due contro. (Reg. art. 89) (2).
Quando sia stata proposta e respinta la sospensiva, la pregiudiziale non
può essere più proposta (3). Infatti — come è rimasto acquisito dalla con-
suetudine — il fatto di chiedere la sospensione, sia pure sine die, della di-
scussione di un argomento, significa che della materia si possa discutere,
anche se non subito, ciò che è escluso dalla pregiudiziale. Se invece la
pregiudiziale è respinta, la sospensiva può sempre essere sollevata in
quanto proposta meno radicale.
Si deve poi tener distinta la sospensiva, che è rinvio a tempo in-
determinato - fino a che, cioè, l'oggetto della discussione non sia nuova-
mente iscritto all'ordine del giorno — dal rinvio puro e semplice che è, di
norma, a data determinata, ovvero ad altra sede, ad altro argomento, cioè, di
cui la Camera sia già investita o si presume sarà investita entro breve termine.
È di questo tipo il rinvio di un articolo o di un emendamento (mentre la so-
spensiva, come la pregiudiziale non può essere opposta ad emendamenti) (4)
ad altra parte dello stesso disegno di legge o ad altro disegno di legge. Del
rinvio puro e semplice non è traccia nel regolamento cosi come non vi è
menzione del rinvio ad una Giunta o Commissione per supplemento di in-
dagine, esame o istruttoria. E ciò perché si tratta di situazioni di fatto,
mentre la sospensiva tecnica è un istituto che produce determinate conse-
guenze di diritto, come quella che occorre una espressa formale delibera-
zione della Camera per reiscrivere l'argomento all'ordine del giorno.
Su questi rinvìi si pronuncia la Camera, a meno che il rinvio non operi
di diritto quando sia chiesto dal Governo, dalla Commissione o da dieci de-
(1) Nelle Commissioni in sede legislativa la pregiudiziale o la sospensiva può
essere proposta da un solo deputato anche se la discussione è già iniziata.
(2) Al Senato questa votazione ha luogo soltanto per alzata e seduta.
(3) Vedasi il n. 2 del Cap. II della Parte Terza.
(4) Ciò è ovvio: quando si è già in sede di discussione degli articoli, è ormai
definitivamente superato il punto relativo al riconoscimento generico circa l'oppor-
tunità della legge; si tratta solo di fissarne le singole norme.CAMERA DEI DEPUTATI: LA PRECLUSIONE 161
putati o non lo chieda la Commissione finanze e tesoro su articoli aggiun-
tivi o emendamenti comportanti aumento di spesa o diminuzione di en-
trata per lo Stato. (Reg. art. 86, 5° e 6° comma).
Occorre anche distinguere la pregiudiziale dalla preclusione - istituto
di cui il Regolamento non fa cenno, anche se è rimasto acquisito dalla
consuetudine — che è eccepibile allorché la Camera stia per prendere
una deliberazione in contrasto, con altra precedentemente adottata nell'am-
bito "del medesimo oggetto di discussione o anche di altro strettamente
connesso.
Riguardo alle conseguenze, la preclusione equivale formalmente alla
pregiudiziale perchè produce l'arresto definitivo della discussione sull'oggetto
a cui è riferita: ma ne differisce, tuttavia, per i motivi che debbono accom-
pagnarne la proposta. Infatti mentre i motivi della pregiudiziale sono in ge-
nere di ordine politico, più che tecnico, la preclusione deve essere specifi-
camente motivata nel merito: occorre cioè illustrare la contradizione che
si ritiene di ravvisare tra il contenuto della norma ed altra norma già
approvata.
La preclusione trae le sue origini storiche e giuridiche dalla norma di cui
all'articolo 84, 3° comma del Regolamento, ove è detto che non si possono
riproporre sotto forma di emendamenti gli ordini del giorno respinti nella
discussione generale, nel qual caso è proponibile la pregiudiziale: Io sviluppo
e l'interpretazione analogica di questa disposizione ha condotto ad esten-
dere il caso ivi raffigurato a quello di emendamenti o, in genere, di pro-
poste che riproducano emendamenti precedentemente respinti, o contra-
stanti con altri già approvati, ovvero al caso di riproduzione di pro-
poste di qualsiasi natura, ivi comprese sospensiva e pregiudiziale e, in
genere, tutte le eccezioni preliminari, che fossero già state sollevate e
respinte.
Sulla sussistenza della preclusione può pronunciasi il Presidentej che
decide, in tal caso, inappellabilmente. Egli può, per altro, sottoporre
la questione all'Assemblea.
Di solito il Presidente si avvale della facoltà che gli conferisce il
Regolamento (« non si potranno riproporre », ecc.), quando ritiene evidente
la sussistenza della preclusione (1); mentre si rimette alla Camera quando
ritiene che il caso sia opinabile.
(1) Cfr. il n. 1 del Capo II della Parte Terza (pag. 237-239) dove sono
indicate alcune decisioni in merito alla preclusione.
11.162 CAMERA DEI DEPUTATI: CHIUSURA DELLA DISCUSSIONE GENERALE
Il solo caso in cui la preclusione opera di diritto è quello della pre-
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sentazione di u n progetto che riproduca altro progetto respinto da meno
di sei mesi (Reg. Camera, art. 68 e Reg. Senato art. 56).
b) La chiusura. — Nella discussione generale h a n n o diritto di parlare,
secondo l'ordine di iscrizione (1), i deputati i quali si siano iscritti al banco
della Presidenza dal momento nel quale la Camera abbia posto all'ordine
del giorno il progetto di legge (Reg. art. 70). Anche senza la preventiva
iscrizione, non è vietato a chiunque lo voglia di chiedere di parlare sul-
l'argomento; in ogni momento può poi essere chiesta la chiusura della di-
scussione generale anche da u n singolo d e p u t a t o , e, se altri dieci l'ap-
poggino, il Presidente deve metterla ai v o t i , accordando la facoltà di
parlare, nel caso di opposizione alla proposta di chiusura, a non più di due
d e p u t a t i , u n p ^ ^ ò e uno a favore (Reg. art. 82) (2).
Approvata la chiusura della discussione generale, il Regolamento
riserva la facoltà di parlare ai Ministri per dichiarazioni a nome del
Governo (3) e ai d e p u t a t i soltanto per u n a p u r a e succinta dichiarazione
di voto (4) (Reg. art. 83). Sebbene il Regolamento n o n lo dica espres-
(1) È consentito lo scambio di turno fra i deputati. Coloro che non siano pre-
senti alla chiama perdono definitivamente la iscrizione. (Reg. art. 70, 2° comma).
(2) Al Senato la votazione su tale proposta non può aver luogo che per
alzata e seduta.
(3) Se siano in discussione provvedimenti di precedenti governi, i deputati,
i quali appartennero ai Governi che li adottarono, hanno diritto di ottenere la
parola al termine della discussione (Reg. art. 73, 2° comma).
(4) A proposito delle dichiarazioni di voto, la Giunta del Regolamento aveva
proposto alla Camera di limitarne il tempo a dieci minuti. Venuta in discussione
la proposta nella seduta del 14 novembre 1949, l'innovazione fu combattuta dalle
minoranze le quali vi ravvisarono una menomazione dei loro diritti. Fu posto ai voti
il principio di limitare nel tempo la dichiarazione di voto - essendovi emendamenti
estensivi - ed il principio fu respinto. Il Presidente allora tenne a sottolineare che
la reiezione di tale principio non poteva significare ammissibilità di dichiarazione di
voto a tempo indeterminato, e che, pertanto, rimaneva integro quanto era già
acquisito nella consuetudine: la facoltà discrezionale del Presidente, cioè, di apprez-
zare la durata consentibile di ciascuna dichiarazione di voto. Nessuno sollevò obie-
zioni anche perché proprio sulla esistenza di tale consuetudine si erano fondati gli
avversari della norma (deputati Gullo e Covelli). La Giunta del resto, nel presentare
la norma alla Camera l'aveva accompagnata con la seguente osservazione:
« Già nella prassi non si ammette, per le dichiarazioni di voto, Una durata
superiore, di regola, a 10 minuti; ora sembra opportuno precisare tale durata
affinché il termine pura e succinta con cui il Regolamento caratterizza la dichia-
razione di voto trovi, nello stesso testo dell'articolo 81, il necessario riscontro per
quanto riguarda il tempo ».CAMERA DEI DEPUTATI: LO SVOLGIMENTO DI ORDINI DEL GIORNO 163
samente, tale facoltà è riservata anche al relatore o ai relatori, i quali
a nome della Commissione, hanno presentato alla Camera la relazione (1).
Però se i Ministri, dopo aver fatto le loro, dichiarazioni, a chiusura avve-
nuta, chiedano ancora di essere sentiti a norma dell'articolo 64 della
Costituzione, che dà loro diritto di parlare t u t t e le volte che lo desiderino,
la discussione generale s'intende riaperta (Reg. art. 83).
Abbiamo veduto che la discussione può essere interrotta con la presen-
tazione della sospensiva o della pregiudiziale. P u ò accadere altrettanto
se u n d e p u t a t o voglia fare u n richiamo al Regolamento, perchè il Regola-
mento dà a tali richiami la precedenza sulla questione principale. D e t t a pre-
cedenza spetta anche ai richiami per l'ordine del giorno o per la priorità
della votazione (2). F a t t o il richiamo, su di esso non possono parlare che
due deputati, uno contro ed uno a favore, e per non più di quindici m i n u t i
ciascuno. L a Camera decide per alzata e seduta (Reg. art. 79). ^
e) Gli ordini del giorno. — La seconda fase della discussione comprende
- dopo l'intervento del relatore e del Governo — lo svolgimento degli
ordini del giorno concernenti il contenuto della legge, che ne determinino
o ne modifichino il concetto o servano di istruzione alle Commissioni,
ed è più limitata in quanto non si estende oltre i p u n t i in essi deter-
minati (3). Ciascun deputato può presentare, durante la discussione
generale o anche p r i m a che essa sia aperta, u n ordine del giorno e può
svolgerlo, parlando in d e t t a discussione, sènza alcuna limitazione di tempo;
se però il presentatore, p u r essendo iscritto, non abbia svolto l'ordine del
giorno nella discussione generale e sia intervenuta la chiusura, allora egli ha
diritto di svolgerlo e per un t e m p o non eccedente i venti minuti (4). Non
(1) Parla prima il relatore di minoranza e poi quello di maggioranza, il quale
deve replicare a tutti gli oratori. In caso di relazione orale, invece, riferisce prima
il rappresentante della maggioranza, come avviene per la relazione scritta. Secondo
la prassi può pure parlare, dopo la fine della discussione generale, il Presiden-
te della Commissione.
(2) Il richiamo alla priorità della votazione costituisce appello al metodo se-
guito dalla Presidenza nel porre in votazione ordini del giorno o emendamenti.
(3) In pratica però può avvenire che siano presentati ordini del giorno gene-
rici o così Iati da rendere possibile all'oratore di spaziare entro l'intero campo del
disegno di legge in discussione. L'unica limitazione effettiva è nel tempo accor-
dato per lo svolgimento.
(4) Il regolamento non fa una classificazione, secondo il loro carattere, degli
ordini del giorno di merito ai fini della precedenza nella votazione. In pratica essi
possono dividersi in emendativi, diretti ad emendare il disegno di legge; in reiettivi,164 CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE DECLI ARTICOLI
possono, invece, essere svolti gli ordini del giorno presentati dopo la chiu-
sura, che però — se mantenuti — sono posti egualmente in votazione (1).
Su tutti gli ordini del giorno che non siano ritirati o non siano deca-
duti per assenza dei presentatori, deve avvenire la votazione prima del
passaggio alla discussione degli articoli; la precedenza è data all'ordine del
giorno puro e seniplice..(2), che ha il significato di impedire la delibera-
zione della Camera sull'argomento discusso (Reg. art. 81). Esso in sostanza
equivale alla pregiudiziale. Questa impedisce che si discuta, e quindi pre-
clude la discussione generale o la interrompe; l'ordine del giorno puro e
semplice impedisce invece il voto sul passaggio agli articoli, cioè impedisce,
in sostanza, che si deliberi sulla legge.
d) La discussione degli articoli. - Gli emendamenti. — Deliberato dalla
Camera il passaggio alla discussione degli articoli (3), questa avviene sepa-
ratamente sopra ogni articolo del progetto di legge (4). Ciascun deputato
diretti a respingerlo; infine in ordini del giorno di approvazione. I primi hanno la
precedenza e tra essi i più larghi, quelli cioè che chiudono l'adito al minor nu-
mero di proposte; seguono i reiettivi e infine quelli per il passaggio alla discus-
sione degli articoli (Cfr. MANCINI e GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento italiano,
n. 355).
(1) Il Presidente interpella i presentatori di ordini del giorno. Se li ritirano,
possono parlare per cinque minuti. Se li mantengono non possono aggiungere altro.
(2) L'ordine del giorno puro e semplice è quello che conclude non già con un
invito o esortazione, ma con la frase: « La Camera passa all'ordine del giorno » e
cioè passa ad esaminare altro argomento che si trova successivamente all'ordine
del giorno; in altri termini esso è diretto a troncare e fare abbandonare
l'esame dell'argomento in discussione, vai quanto dire a respingerlo.
(3) L'opposizione al passaggio agli articoli si estrinseca, di solito, con la pre-
sentazione di un ordine del giorno di diniego. Per consuetudine, quando non vi sono
opposizioni, s'intende che la Camera acconsente al passaggio, senza che si abbia
una espressa deliberazione, ma se vi è opposizione, si effettua la votazione.
(4) Nella seduta della Camera del 20 dicembre 1949 è stata risolta una que-
stione in materia di determinazione del testo che deve servire di base per la discus-
sione degli articoli.
Di regola il Governo non si suole opporre a che la discussione si apra sul testo
della Commissione. Nel caso in esame — disegno di legge sulla delega al Presidente
della Repubblica per concessione di indulto - il deputato Clerici prese l'inizia-
tiva di chiedere che la discussione avvenisse sul testo del Governo, e il Governo
fece propria questa richiesta. Il Vicepresidente Tosato non diede alla richiesta va-
lore automaticamente decisivo, ma interpellò la Camera. Ed è quel che si deve
fare in simili casi. Non è possibile infatti ammettere che il Governo abbia la fa-
coltà di far aprire di diritto la discussione sul suo testo tutte le volte che esso Jo
chieda: in tal caso il lavoro della Commissione sarebbe messo nel nulla ad libitumCAMERA DEI DEPUTATI: GLI EMENDAMENTI 165
può intervenire nella discussione e proporre emendamenti ed articoli ag-
giuntivi. Gli uni e gli altri sono di regola presentati per iscritto al Pre-
sidente, che li trasmette alla Commissione, almeno ventiquattro ore prima
della discussione degli articoli ai quali si riferiscono e sono distribuiti stam-
pati al principio della seduta (Reg. artt. 86 e 87); ma non è vietato proporli
nella stessa seduta durante la discussione: perchè, però, possano essere svolti,
discussi o votati debbono essere presentati almeno un'ora prima dell'inizio
della seduta (1) e sottoscritti da dieci deputati. Gli emendamenti ad emen-
damenti possono essere presentati nella stessa seduta — sempre che stret-
tamente connessi con la proposta che mirano ad emendare — se firmati
da dieci deputati, e possono essere svolti. (Reg. art. 86, comma 1, 2
e 3) (2). Il Governo, la Commissione o dieci deputati, che non siano tra i
del Governo con la richiesta di cui sopra. È dovere quindi del Presidente di
interpellare la Camera se consente alla richiesta del Governo, dato che la Com-
missione ha agito come organo della Camera e pertanto è la stessa Camera che
deve decidere se accedere o meno alla richiesta del Governo.
La questione per altro aveva un precedente : nella seduta, infatti, del 10 di-
cembre 1947 della Costituente, discutendosi il disegno di legge sul riordinamento
dei Corpi consultivi del Ministero della pubblica istruzione, il Presidente Terracini
interpellò l'Assemblea per decidere se la discussione dovesse farsi sul testo della
Commissione o su quello governativo, come chiedeva il Ministro, e la Costituente
deliberò di accogliere la proposta del Ministro, cui si era associato l'onorevole
Tonello.
(1) La Giunta del Regolamento aveva proposto alla Camera — che ne discusse
nella seduta del 14 novembre 1949 - di sopprimere l'ammissibilità di emendamenti
presentati nel corso della seduta se firmati da 10 deputati. La proposta era accom-
pagnata dalle seguenti osservazioni: « Il secondo comma dell'articolo 83 consente
la presentazione di emendamenti nella stessa seduta, con la firma di dieci depu-
tati. Ciò produce inconvenienti gravi, ormai unanimemente riconosciuti, dato che,
per non addivenire a continui rinvìi a norma del quarto comma dello stesso ar-
ticolo, si finisce con l'esaminare affrettatamente proposte presentate all'ultimo
momento, senza la garanzia di una matura meditazione. Naturalmente resta salva
la facoltà di presentare, nella stessa seduta, emendamenti ad emendamenti ».
Vi si opposero i deputati Laconi e Pajetta Gian Carlo che furono anche contrari
alla proposta Targetti di sostituire alla soppressione, la limitazione di presentazione
degli emendamenti ad un'ora prima della seduta. Furono favorevoli a questa pro-
posta l'onorevole Dominedò ed il relatore Ambrosini, il quale chiese che fosse
espressamente fatta salva la possibilità di presentare emendamenti ad emenda-
menti in corso di seduta. La proposta Targetti fu approvata.
(2) Nella citata seduta del 20 dicembre 1949 si presentò un caso nuovo. Avendo
la Camera aderito alla richiesta del deputato Clerici, fatta propria dal Governo, di
prendere come base della discussione di un disegno di legge (delega al Capo dello Sta-
to di emanare indulto) il testo del Governo e non quello della Commissione, gli emen-166 CAMERA DEI DEPUTATI: GLI EMENDAMENTI
proponenti, possono però chiedere il rinvio della discussione degli emenda-
menti e degli articoli aggiuntivi, presentati nella seduta o un'ora prima, al
giorno successivo.
Gli emendamenti implicanti direttamente o indirettamente aumento di
spese o diminuzione di entrate, sono trasmessi, appena presentati, alla Com-
missione finanze e tesoro perchè li esamini e v a l u t i nelle loro conseguenze
finanziarie. Se si t r a t t a di emendamenti presentati un'ora p r i m a della seduta
o di emendamenti ad emendamenti la Commissione finanze e tesoro può chie-
dere il rinvio della discussione al giorno successivo. I l deputato il quale
abbia presentato u n emendamento può ritirarlo e in t a l caso ha diritto di
esporne le ragioni per un t e m p o non eccedente i cinque m i n u t i ; m a ciascun
deputato ha a sua volta il diritto di farlo proprio. Naturalmente, allo
scopo di evitare intralci nella discussione e i n t e n t i ostruzionistici, vi è il di-
vieto di riproporre sotto forma di emendamenti o di articoli aggiuntivi gli
ordini del giorno che fossero stati respinti nella discussione generale: se ciò
avvenisse, ogni deputato avrebbe il diritto di opporre la preclusione, la pro-
posta cioè di non procedere alla discussione. (Reg., art. 84 e 87). All'in-
fuori di questo caso non è possibile proporre contro emendamenti né la
pregiudiziale, n é la sospensiva, né l'ordine del giorno puro e semplice, né
alcun altro ordine del giorno che non costituisca u n emendamento (1)
(Reg. art. 88).
damenti già presentati nelle condizioni volute dal Regolamento sul testo della Com-
missione furono subito riferiti al testo del Governo. Il Presidente decise inoltre,
data la particolare situazione derivante dal mutamento della base di discussione
avvenuto nella stessa seduta, di consentire ai singoli deputati di presentare, senza
l'osservanza delle normali formalità del Regolamento, quanto al tempo e al numero
di firme, gli emendamenti che essi avrebbero ritenuto di apportare al testo del Go-
verno, che soltanto in quel momento veniva assunto come base della discussione.
(1) Anche per quanto riguarda gli emendamenti, il regolamento della Camera
non contiene alcuna classificazione ai fini della precedenza nella votazione. Il
BENTHAM (Essay on politicai tacties) divide gli emendamenti in due categorie: nel-
l'una pone i « soppressivi, aggiuntivi e sostitutivi » nella seconda « i divisivi, riu-
nitivi, traspositivi » e crede che si debba dare la precedenza alla seconda categoria
e tra quelli di essa ai divisivi; nella prima accorda la priorità ai soppressivi..
Lo stesso Bentham ha scritto, ed è verissimo, che la sagacia e l'abilità di un
Presidente si misurano nella votazione degli emendamenti.
Occorre attenersi sempre al principio di tener presenti tutte le varie
proposte, affinché nessun deputato sia privato del diritto di pronunziarsi su cia-
scuna di esse.
In generale si sogliono raggruppare gli emendamenti in soppressivi, sostitu-
tivi totali, sostitutivi parziali, aggiuntivi. I soppressivi a loro volta possonoCAMERA DEI DEPUTATI: IL COORDINAMENTO DEGLI ARTICOLI 167
Potrebbe avvenire che, u n deputato formulasse ordini del giorno,
emendamenti o articoli aggiuntivi con frasi sconvenienti o riferentisi ad
argomenti affatto estranei all'oggetto della discussione. I n t a l caso il Presi-
dente può rifiutarsi di metterli in votazione e se il proponente insista, de-
cide la Camera, senza discussione, per alzata e seduta, qualora il Presidente
abbia r i t e n u t o opportuno consultarla. (Reg. art. 90).
3°) Il coordinamento. — Lo stadio di discussione dei disegni di legge
si chiude con l'approvazione dell'ultimo articolo. T u t t a v i a può avvenire che
t r a gli emendamenti approvati sorgano antinomie, si accerti cioè che alcuni
sembrino inconciliabili con lo scopo della legge o con qualche sua disposi-
zione. I l Regolamento (art. 91) dà i n questi casi, p r i m a che il disegno di
legge sia votato a scrutinio segreto, facoltà alla Commissione o al Governo
di richiamare l'attenzione della Camera su questa circostanza, nonché sulle
essere totali o parziali. Se sono totali, e non vi sono altri emendamenti sostitutivi
al testo cui si riferiscono, si pone ai voti il mantenimento del testo, e i favore-
voli alla soppressione possono votare contro. Se, invece, vi sono emendamenti
sostitutivi, è necessario porre ai voti per prima la soppressione che è la proposta
più lontana in quanto la più radicale. Se essa è approvata, cadono le altre proposte;
se è respinta, si passa agli emendamenti sostitutivi. Si mettono per primi ai voti
i più lontani - in base al principio suesposto che bisogna sempre riservare a cia-
scuno il diritto di votare su tutte le proposte - venendo, via via, ai più vicini al
testo in discussione.
Se le sostituzioni totali sono respinte, si passa a quelle parziali. Trattandosi
di articoli di un disegno di legge, gli emendamenti sostitutivi sono parziali se si
riferiscono a singoli commi o a parte di essi. Si procede anche qui in base al cri-
terio di dare la precedenza ai più lontani dal testo del comma o dell'alinea o del-
l'inciso. Anche qui può accadere che sia chiesta la soppressione di una parte
del testo: se non vi sono altre proposte sostitutive, si pone ai voti il testo. In caso
contrario si pone ai voti, per prima, la soppressione.
Ma questo quadro teorico può subire mutamenti per le peculiari caratteristiche
dei vari casi e-la complessità degli emendamenti presentati, ed allora, ripetesi,
spetta al Presidente sapersi districare dal groviglio spesso assai fitto, e sistemare le
proposte secondo l'ordine che egli ritiene più logico.
Il Presidente ha poi facoltà di dichiarare assorbiti gli emendamenti che risul-
tano superati dal voto su altri emendamenti, perché in essi sostanzialmente con-
tenuti, ovvero di dichiarare preclusi quelli evidentemente contrastanti con altri
già approvati.
Nel caso di emendamenti ad emendamenti non sono ammissibili i sostitu-
tivi totali dell'emendamento, né aggiunte che non siano strettamente connes-
se con l'emendamento; in caso diverso si frustrerebbe l'intento limitativo
della norma regolamentare di cui all'articolo 86. Si ammettono, pertanto, so-
lo gli emendamenti sostitutivi parziali dell'emendamento cui si riferiscono.168 CAMERA DEI DEPUTATI: COMMISSIONI IN SEDE LEGISLATIVA
correzioni di forma che il testo richiede e di proporre le modificazioni oppor-
tune. Al riguardo delibera la Camera, sentito l'autore dell'emendamento o
un altro in sua vece, u n membro della Commissione e il Ministro interessato.
A p a r t e questa procedura, il Presidente è sempre autorizzato a com-
piere il coordinamento formale con il concorso del relatore e del Ministro
competente, p r i m a di trasmettere l'attestato dell'avvenuta approvazione
(Messaggio) all'altro ramo del Parlamento o al Governo per la promul-
gazione (1).
4°) La discussione nelle Commissioni in sede legislativa. — Come già si è
detto, un disegno di legge può essere esaminato ed approvato dalle Commissioni
permanenti in sede legislativa purché non si t r a t t i di materia costituzio-
nale ed elettorale, di delega legislativa, di autorizzazione a ratificare trat-
t a t i internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi concernenti ma-
teria tributaria (2).
La Commissione in sede legislativa - alle cui discussioni ogni deputato
può partecipare, però senza diritto di v o t o — si sostituisce alla Camera in t u t t o
quanto concerne l'esame e la deliberazione del progetto. Essa delibera u d i t a
la relazione orale del relatore nominato dal Presidente della Commissione
medesima dopo il ricevimento del disegno di legge: la discussione procede
secondo le norme per l'Assemblea plenaria, fatta eccezione per gli emen-
damenti, i quali sono illimitati mente proponibili nel corso della seduta,
nonché per il numero minimo di firme necessario per chiedere la verifica
del numero legale (cpiattrp) e lo scrutinio segreto (cinque). I ministri
possono essere rappresentati dal Sottosegretario di Stato.
Se il disegno di legge in esame i m p o r t a u n aumento dell'onere finan-
ziario dello Stato è necessario che la Commissione finanze e tesoro esprima
il suo parere scritto e motivato nei t e r m i n i e nelle forme di cui all'arti-
(1) Per la procedura e la prassi del coordinamento si può consultare MANCINI
e GALEOTTI, op. cit., pagg. 273 a 276. Richiamiamo l'attenzione sulla prassi stabi-
litasi per la correzione di errori materiali. Se il testo approvato non è stato ancora
trasmesso all'altra Camera, si procede senz'altro alla correzione. Ugualmente si può
procedere nel caso di trasmissione già avvenuta, dandone avviso al Presidente del-
l'altra Camera. Ma qualora non si sia provveduto in tempo alla correzione dell'errore
prima che il testo sia stato approvato dall'altra Camera, e questa lo modifichi, il
disegno di legge deve necessariamente ritornare all'Assemblea che per prima lo
ha approvato.
(2) Cfr. art. 72, commi 3 e 4 della Costituzione. L'eccezione della materia tri-
butaria è contemplata dall'articolo 40, ultimo comma del Regolamento.*
CAMERA DEI DEPUTATI: IL PROCEDIMENTO ABBREVIATO 169
colo 31, 3° comma. Se la Commissione n o n intende attenersi al parere
della Commissione finanze e tesoro e questa insista, si procede a Com-
missioni riunite (1).
La Costituzione ed il Regolamento prevedono che, fino al momento
dell'approvazione definitiva, il progetto di legge possa essere rinviato al-
l'Assemblea se il Governo o u n decimo dei componenti della Camera o
un quinto dei componenti la Commissione lo richiedano (2). Tale rinvio può
estrinsecarsi i n u n duplice senso:
o) rinvio della discussione dell'intero progetto all'Assemblea per
discuterlo e deliberarlo nelle forme ordinarie.
6) rinvio all'Assemblea per la sola votazione finale a scrutinio se-
greto con dichiarazioni di voto.
La pubblicità delle discussioni nelle Commissioni legislative è assicu-
rato dalla pubblicazione di u n resoconto stenografico (3).
5°) Il procedimento abbreviato dell'articolo 85 del Regolamento. — L a
Camera può adottare u n a terza procedura la quale, sotto u n certo aspetto,
adombra il sistema detto delle t r e letture, caratteristico del Parlamento
inglese (4).
(1) Questo nuovo sistema ha sostituito l'altro, in vigore fino al 14 novembre
1949, per cui le Commissioni erano integrate da apposite Sottocommissioni per il
parere finanziario, composte di un numero variabile di membri nominati dal Presi-
dente della Commissione finanze e tesoro, i quali intervenivano, con diritto di voto,
alle sedute in cui si discutevano provvedimenti che implicavano onere finanziario
per lo Stato.
Per gli emendamenti, presentati in Commissione in sede legislativa, a disegni
di legge su cui sia già stato dato il parere della Commissione finanze e tesoro si ap-
plica l'art. 86 del Regolamento 4 comma.
(2) Si tenga inoltre presente, che, qualora la rimessione alla Camera avvenga
dopo che la discussione generale in seno alla Commissione sia stata esaurita, non
occorre più che la Commissione si riunisca in sede referente, essendo sufficiente
che sia presentata senz'altro alla Presidenza la relazione scritta, per la immediata
discussione in Assemblea. Naturalmente la rimessione opera in toto e quindi
l'Assemblea procede ex novo alla discussione generale e all'esame degli articoli.
(3) Delle sedute è redatto un processo verbale ed un estratto della discussione
viene anche pubblicato (Reg. art. 41) in un apposito Bollettino delle Commissioni,
che dà pure notizia delle sedute in sede referente. Anche in questa sede sono compi-
lati processi verbali a cura dei Segretari.
(4) Questa innovazione ha molto contribuito alla celerità dei lavori legislativi.
Basti far presente che più di due terzi dei disegni di legge sono oggi discussi e
deliberati dalle Commissioni in sede legislativa, e ciò mentre l'Assemblea con->
170 CAMERA DEI DEPUTATI: IL PROCEDIMENTO ABBREVIATO
Il disegno di legge preventivamente esaminato dalla Commissione com-
petente in sede referente, è sottoposto nelle forme ordinarie all'esame della
Camera. Questa può decidere, dopo la discussione generale, e previa la
approvazione dei criteri informativi della legge, di deferire alla Commis-
sione la formulazione definitiva degli articoli, riservandosi però l'approva-
zione formale degli stessi articoli senza dichiarazioni di voto, nonché l'ap-
provazione del disegno di legge nel suo complesso con dichiarazioni di voto (1).
tinua i suoi lavori legislativi e quelli, non meno importanti, di carattere poli-
tico. In altre parole, con tale nuova procedura si è raggiunto l'effetto di far
lavorare contemporaneamente la Camera e le Commissioni. È bene avvertire che
le Commissioni in sede legislativa, se sono munite di potere deliberante alla
stessa stregua dell'Assemblea, restano però sempre organi della Camera, e quindi
non possono deliberare separatamente e autonomamente su questioni di carattere
generale (eccezioni di incostituzionalità, preclusione, ecc.) che restano di esclusiva
competenza dell'Assemblea, unico dovendo essere in simili casi il giudizio sovrano
della Camera. (Cfr. n. 1 del Capo I I della Parte Terza).
(1) Non si tratta qui del deferimento alla Commissione da parte del-
l'Assemblea di un disegno in sede legislativa; bensì di una vera e propria delega
interna dell'Assemblea stessa, la quale, dopo aver stabilito i criteri informa-
tori del disegno di legge, richiede alla Commissione solo l'opera tecnica della formu-
lazione definitiva degli articoli, al fine di evitare troppo lunghe discussioni nella
Camera, ma salvo sempre la formale approvazione, da parte dell'Assemblea,
degli articoli medesimi e dell'intera legge. Da ciò consegue che in questa ipotesi
non opera la facoltà del quinto della Commissione o del decimo della Camera per
il ritorno alla Assemblea, perché i deputati avranno sempre modo di votare e
dichiarare il loro voto in Assemblea, mentre la sopraddetta facoltà è concessa,
appunto, per il fatto che il normale procedimento della Commissione legislativa
è fine a se stesso.
La nuova procedura ha già dato buoni frutti per l'acceleramento dei lavori
legislativi: infatti, dopo oltre un anno di esame da parte della Commissione in sede
referente e della Camera, il disegno di legge sulle locazioni urbane è potuto entrare,
in poche settimane, nel 1949, nella fase definitiva dell'approvazione, grazie appunto
al rinvio alla Commissione per la formulazione definitiva degli articoli. Questo
precedente pone anche in rilievo il successo del metodo, caratteristicamente
parlamentare, di attuare notevoli riforme attraverso la prassi. Infatti due impor-
tanti disegni di legge, quello suindicato circa le locazioni urbane e l'altro sulla ri-
forma di alcuni articoli del Codice di procedura civile, erano stati dalla Camera
deferiti, per la formulazione definitiva degli articoli, alla Commissione perma-
nente ancor prima che fosse introdotta nel Regolamento la norma relativa.
L'adozione di questa procedura da parte della Camera (avvenuta mediante
l'approvazione dell'articolo 85 del Regolamento nella seduta del 15 novembre 1949)
diede luogo ad una ampia discussione sulla sua costituzionalità.
La Giunta del Regolamento, nel dare ragione della innovazione osservò che
ad essa si era pervenuti, nell'intento di snellire i lavori parlamentari, prendendo leCAMERA DEI DEPUTATI: IL PROCEVIMENTO ABBREVIATO 171
Ai lavori della Commissione per la formulazione degli articoli
può partecipare qualsiasi deputato con diritto di presentare e di discutere
emendamenti m a senza d i r i t t o di v o t o .
La n a t u r a della Commissione in questa particolare sede - né referente
né legislativa — è affatto sui generis.
La Commissione agisce in base a u n a delega dell'Assemblea nel campo
tecnico, m a le sue formulazioni non possono essere più poste in discus-
sione. Sono soltanto sottoposte a u n a condizione: quella della ratifica d a
parte della Camera mediante l'approvazione formale, senza dichiarazioni di
voto. Da ciò consegue, fra l'altro, che, a Camera chiusa per crisi di Governo,
mosse dal 2° comma dell'art. 72 della Costituzione che demanda ai regola-
menti delle Assemblee "di stabilire procedimenti abbreviati per i disegni di
legge dei quali è dichiarata l'urgenza. Gli onorevoli Capalozza, Gullo e Laconi
sostennero che procedimento abbreviato non poteva significare un abbreviamento
della procedura di approvazione delle leggi, ma soltanto quello dei termini sanciti
dai regolamenti. Fu anche affermato che la nuova norma avrebbe, oltreché nella
forma, anche nella sostanza violato la Costituzione, in quanto le minoranze sareb-
bero state private dell'esercizio della facoltà di chiedere che dell'esame del disegno
di legge sia investita, invece della Commissione, l'Assemblea. Furono, poi, manife-
state perplessità sul modo pratico di determinare i criteri informativi della legge
ed avanzate riserve sulla opportunità di seguire il metodo, di approvare i primi
articoli in Assemblea, demandando la deliberazione degli altri alla Commissione.
Replicarono gli onorevoli Avanzini, Tosato, Dominedò e Ambrosini osservando
che l'espressione « procedimento abbreviato » non poteva riferirsi ai soli termini,
ma doveva, per letterale interpretazione, consentire innovazione procedurali di
una certa ampiezza. Si fece poi rilevare che il nuovo sistema — elaborato in base
ad una larga delega costituzionale - non eccedeva i limiti costituzionali imposti
alla delega legislativa poiché esso si poneva a giusta distanza fra la delega parziale
esterna prevista dall'art. 76 (delega al Governo) e quella totale interna prevista
dall'art. 72 della Costituzione (Commissioni legislative). Si sottolineò, infatti, che la
nuova disposizione regolamentare dava luogo ad una delega interna parziale e con-
dizionata e che il diiitto di iniziativa era amplissimamente tutelato, anzitutto dal
preliminare esame della Commissione in sede referente e, quindi, dalla possibilità
di presentare relazioni di minoranza; in secondo luogo dalla possibilità di discutere
sui criteri direttivi quale guida per la elaborazione degli articoli in Commissione
e infine dalla possibilità - per tutti i deputati — di presentare emendamenti in
quest'ultima sede, e dalla approvazione dei singoli articoli e del complesso del
progetto da parte dell'Assemblea.
Quanto all'eccezione di incostituzionalità, si fece osservare che, così posto il
problema, essa non poteva sussistere, perché non solo si trattava di una delega
esplicita, ma non se ne eccedevano i limiti, e che, comunque, non poteva reputarsi
incostituzionale quel che sarebbe stato non già contro la Costituzione, ma solo
diretto ad ottemperarne un comando e ad ampliarne il respiro.172 CAMERA DEI DEPUTATI: DISEGNI DI LECCE EMENDATI DAL SENATO
come n o n è possibile che le Commissioni funzionino in sede legislativa (per-
ché m a n c a il contraddittorio col Governo), ugualmente non è possibile che
esse funzionino in questa particolare sede, e per lo stesso motivo.
L'articolo 85 contiene u n a n o r m a regolamentare i n esecuzione di u n a
norma costituzionale. Occorrerà integrarlo con alcune modalità di at-
tuazione. I n t a n t o la prassi si orienta nel senso che i « criteri informativi »
della legge debbano essere contenuti in Una speciale «risoluzione», che la
Commissione stessa, o qualsiasi deputato, può sottoporre alla Camera al
t e r m i n e della discussione generale, e che sostituisce il passaggio alla di-
scussione degli articoli. Inoltre, come l'articolo 91 prevede il coordina-
mento fra articoli di u n disegno di legge che appaiano contradittori fra
di loro, o inconciliabili con lo scopo della legge, così sembra possa pro-
cedersi nello stesso modo se sia eccepita la inconciliabilità con la risolu-
zione sui «criteri informativi», a p p r o v a t a dalla Camera, di uno o più
articoli « formulati definitivamente » dalla Commissione. Il coordinamento
si renderà poi indispensabile nel caso di reiezione di u n o o più articoli.
6°) Discussione di disegni di legge emendati dal Senato. — I disegni di
legge approvati dalla Camera, ritrasmessi dal Senato con modificazioni, se-
guono il procedimento adottato nella p r i m a discussione: quindi, se erano
stati deliberati da u n a Commissione in sede legislativa, è questa che li riprende
in esame (Reg. art. 67).
Se invece si t r a t t a di disegno di legge a p p r o v a t o dall'Assemblea ple-
naria, è ad essa che spetta il nuovo esame. Ciò anche nel caso di di-
segno di legge deliberato con le n o r m e del procedimento abbreviato, di
cai all'articolo 85 del Regolamento. È vero che la formulazione degli
articoli è s t a t a delegata alla Commissione, m a alla loro approvazione h a
provveduto la Camera, quindi è l a Camera che deve procedere all'esame
delle modificazioni.
La Commissione, così come la Camera, può deliberare soltanto sulle
modificazioni apportate dal Senato; nuovi emendamenti possono essere presi
in considerazione nel solo caso che siano in correlazione con gli emendamenti
introdotti dal Senato. (Reg. a r t . 67, 3° e 4° comma). Questa n o r m a è co-
m u n e col Regolamento del Senato ( a r t . 54).
Ricordiamo infine -* per t e r m i n a r e l'esposizione delle n o r m e relative
alla discussione, che u n progetto respinto dalla Camera — o da u n a Com-
missione legislativa - non può essere ripresentato se non dopo sei mesi
(Reg. a r t . 68): è, come già si è osservato, l'unico caso della preclusione
di d i r i t t o .CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE DELLE MOZIONI 173
7°) La discussione delle mozioni. — Alla discussione dei disegni di
legge è equiparata quella delle mozioni. La natura delle mozioni e la
procedura di presentazione (anche nei riguardi della mozione di fiducia o di
sfiducia al Governo) nonché la procedura di discussione e di votazione, sa-
ranno esposte nel Capo V i l i relativo alla iniziativa parlamentare e alla
funzione ispettiva, amministrativa e politica del Parlamento. (Cfr. pa-
gine 207 a 210). Qui ci limitiamo ad osservare che le mozioni, a pari dei
disegni di legge, comportano una discussione generale senza limitazione
di oratori e la presentazione di ordini del giorno e di emendamenti
(Reg. art. 129).
I METODI DI DISCUSSIONE IN ASSEMBLEE STRANIERE: PREMESSA. — I re-
golamenti di Assemblee straniere sono tutti informati, nelle loro linee generali
relative al metodo di discussione delle leggi, all'uno o all'altro dei due sistemi
fondamentali che si sono sempre contesi il campo nella procedura parlamen-
tare: il sistema delle tre letture e quello dell'esame preliminare, da parte di
Unici o Commissioni, precedente alla discussione nell'Assemblea plenaria.
L'uno o l'altro sistema hanno tuttavia ricevuto particolare fisionomia nelle
varie Assemblee con norme proprie: riteniamo perciò non priva di interesse,
trattandosi della funzione fondamentale delle Assemblee legislative, una espo-
sizione alquanto ampia delle regole procedurali in vigore in vari Parlamenti,
riportandole sotto la distinzione fondamentale dei paesi a sistema delle tre
letture e di quelli con metodo di discussione preliminare al di fuori del-
l'Assemblea. Esporremo quindi i sistemi dell'Inghilterra e degli Stati Uniti
d'America, come quelli rispondenti al sistema classico delle tre letture; i
sistemi della Francia, del Belgio e della Svizzera, come rispondenti
al sistema classico francese dell'esame preliminare al di fuori dell'Assem-
blea plenaria; quello, infine, della Svezia, che risente di entrambi i
sistemi.
a) II sistema inglese. — L'Inghilterra è, come è noto, la culla del
sistema delle tre letture (1). Le norme permanenti dei Comuni contengono,
nei riguardi del sistema soltanto, due regole di carattere generale, che affer-
(1) L'origine del sistema delle tre letture risale nel Parlamento inglese a tem-
pi assai remoti. Prima dell'invenzione della stampa e quando tre quarti dei deputati
erano analfabeti, ogni proposta si leggeva tre volte nella Camera dei Comuni. Di
qui il sistema delle tre letture,174 LA. DISCUSSIONE DEI « BILLS » ALLA CAMERA DEI COMUNI
mano il principio (1). Ma le modalità del metodo sono d a t e m p o imme-
morabile raccomandate alla tradizione e noi le riassumeremo nel modo p i ù
chiaro possibile anche se sintetico, giovandoci, oltre che delle singole
regole permanenti, anche della prassi, che il Broglio e più di recente
Sir G. Campion (2) espongono in base alla classica trattazione del-
PErskine May (3).
Il bill di cui la Camera h a autorizzato l a presentazione, r e d a t t o per
iscritto, è presentato alla Presidenza. I l Clerk d à l e t t u r a del titolo e il Pre-
sidente interroga la Camera se desideri che sia l e t t o subito. Sorgen'do oppo-
sizione, la Camera decide senza discussione; m a se opposizione n o n sorge,
ciò che è nella pratica comune, il disegno di legge si ritiene letto p e r la prima
volta e si fissa la seconda l e t t u r a per u n determinato giorno: i n t a n t o il disegno
di legge è s t a m p a t o e distribuito. L a p r i m a l e t t u r a , che ai t e m p i nei quali
la s t a m p a ancora n o n era s t a t a i n v e n t a t a avveniva di f a t t o , si riduce così
alla l e t t u r a del titolo: ecco perché le t r e letture, anziché il senso proprio
d'una volta, hanno u n senso esclusivamente tecnico. Fissato il giorno della
seconda lettura, il bill è iscritto nell'ordine del giorno (Order Book) e attende
il suo t u r n o di discussione (4). Posto il bill in discussione di seconda lettura,
su domanda del proponente, questi ne espone i principi generali; oratori di
p a r t e contraria lo combattono e viene quindi posta la questione se debbasi ap-
(1) Norme permanenti, ediz. 1946, Parte I, Public Business:
n. 32: 1°) « Quando un progetto di legge sia presentato da un membro,
in ottemperanza ad un ordine della Camera, ovvero pervenga dai Lords, le
questioni « che questo progetto di legge sia ora letto la prima volta » e « che
questo progetto di legge sia stampato », saranno decise senza emendamento né
discussione; 2°) Ogni membro della Camera può, se lo ritenga opportuno, previo
annunzio, presentare un progetto di legge senza che vi sia ordine della Camera per
iniziarlo e quando un progetto di legge sia stato così presentato, la intestazione del
medesimo sarà letta dal Clerk al banco centrale: il progetto di legge si considere-
rà quindi letto la prima volta e sarà stampato ».
n. 33: « Quando, su un emendamento alla questione che un progetto di
legge sia « ora » letto una seconda volta, ovvero la terza volta, venga deliberato
che la parola « ora » o altra che sia proposto di omettere restino a farne parte,
il Presidente della Camera dichiarerà senz'altro che il progetto di legge sia letto
una seconda o la terza volta, a seconda dei casi ».
(2) BROGLIO, op. cit., cap. I I , pagg. 278 e segg. e Sir GILBERT CAMPION, op.
«j*., cap. VI, pagg. 199 a 230.
(3) ERSKINE MAY, op. cit. Cap. XV « Proceedings of Parliament in passing
public bills ».
(4) Vedi retro Cap. V, pag. 150.LA DISCUSSIONE DEI « BILLS » ALLA CAMERA DEI COMUNI 175
provare la seconda lettura (1), oppure se il progetto debba essere rinviato ad
una determinata epoca, che è proposta in genere al di là della durata della
sessione, con significato così di reiezione del bill, ma con ossequio formale
alla antecedente deliberazione della Camera circa la seconda lettura, pur to-
gliendo ad essa ogni effetto.
Approvata la seconda lettura, ammesso cioè il bill nelle sue linee ge-
nerali, il Presidente propone che si fissi il giorno per Tesarne degli arti-
coli in Comitato. In tal giorno, esauriti gli argomenti iscritti con prece-
denza nell'ordine del giorno, il Presidente abbandona il seggio senza porre
alcuna questione e lo cede al Chairman (Presidente) del Comitato. Il bill,
sempre dopo la seconda lettura, può essere rinviato, salvo che non si tratti
di progetti riguardanti tributi o il fondo consolidato o autorizzazione di spese
o di progetti per convalidazione di ordinanze provvisorie (2), ad uno dei
cinque Comitati permanenti, secondo la distribuzione che ne fa lo
Speaker (3).
Nel Comitato generale o nei Comitati permanenti è compiuto il lavoro
minuto di esame degli articoli. I Comitati, come criterio di massima, hanno
facoltà di introdurre nei progetti gli emendamenti che ritengano opportuni
purché siano connessi con la materia di ciascun progetto: inoltre se gli emen-
damenti esorbitino dall'argomento, non rientrino cioè nel titolo, occorre, per
proporli, l'autorizzazione della Camera e poi, correlativamente, deve essere
emendato il titolo facendone una speciale relazione alla Camera. Una norma
particolare riguarda gli articoli di legge relativi a somme o a termini: nel
bill vi è una lacuna (blank) con la prima proposta provvisoria stampata in
corsivo: se nessuna questione è posta e nessuna modificazione è apportata alle
parole stampate in corsivo, la proposta provvisoria è presentata alla Camera
(1) La proposta di chiusura della discussione s'intende approvata quando ab-
bia riportato, nella votazione per divisione, non meno di cento voti. (Norme pernia
nenti, edizione 1946, n. 27). La stessa norma si applica alle discussioni dei Comitati
permanenti, dove però basta la maggioranza di venti voti. (Norme permanenti, n. 47,
comma 5°).
(2) Cfr. Norme permanenti, ediz. 1946, Parte I, Public Business, nn. 51 e 46.
(3) Lo Speaker però deve sempre assegnare i disegni di legge pubblici riferentisi
esclusivamente alla Scozia al medesimo Comitato che è composto di tutti i membri
rappresentanti i collegi elettorali scozzesi e, in più, di dieci a quindici membri da
nominarsi per ciascun disegno di legge dal Select Committee, in modo che la pro-
porzione dei vari partiti corrisponda a quella dell'intera Camera. Inoltre per tutti
i disegni di legge riguardanti esclusivamente il Galles e il Monmouthshire, il Comita-
to deve essere costituito in modo da comprendere tutti i deputati dei collegi eletto-
rali di dette regioni. Cfr. Norme permanenti citate nn. 47, comma 2°, e 48.176 LA DISCUSSIONE DEI « BILLS » ALLA CAMERA DEI COMUNI
come definitiva (1). Nei riguardi degli emendamenti, t a n t o lo Speaker quanto i
Presidenti dei Comitati permanenti h a n n o u n a particolare facoltà: quella di far-
ne una scelta i n v i t a n d o , se lo credano opportuno, i proponenti a fornire chiari-
menti sul merito di essi (2). Se il Comitato generale non esaurisce il suo lavoro in
una seduta, il Chairmanne informa la Camera e chiede la facoltà di continuarlo
in u n altro giorno; quando invece lo abbia t e r m i n a t o , il Chairman riferisce im-
mediatamente sul progetto stesso alla Camera, la quale prende a t t o senza di-
scussione degli emendamenti eventualmente a p p o r t a t i e fissa il giorno per la
presa in considerazione: occorre notare che nello stadio di relazione non può
proporsi nessun emendamento che non avrebbe p o t u t o essere presentato in Co-
m i t a t o senza autorizzazione. I n detto giorno la Camera è libera di accettare,
respingere o modificare gli emendamenti introdotti; ogni membro può propor-
ne altri ed anche articoli nuovi, che sono discussi prima degli emendamenti.
Nel caso di proposta di nuovi articoli, il Presidente della Camera o
del Comitato i n v i t a il proponente a presentarli e se ne fa subito la prima
lettura, per poi passare alla seconda l e t t u r a e alla richiesta che facciano parte
del bill. Ma può anche essere richiesto il rinvio al Comitato e su di esso, in
caso di opposizione, la Camera decide, sentito il proponente e u n oratore
contrario. Il rinvio p u ò essere all'occorrenza r i p e t u t o finché occorra.
E poi fissato il giorno della terza l e t t u r a nella quale possono proporsi an-
cora e m e n d a m e n t i , che però siano di p u r a forma.
Il bill, così approvato, passa d a u n a Camera all'altra. Se l'accordo t r a le
due Camere sia raggiunto, passa alla sanzione regia; nel caso invece di emen-
damenti, ritorna all'altra Camera che ne rinvia l'esame a un giorno succes-
sivo, salvo che non deliberi l'esame immediato. E allorché si t r a t t i di pro-
getti v e n u t i o r i m a n d a t i dai Lords con emendamenti relativi a sanzioni di
indole pecuniaria o fiscale, la Camera dei Comuni non può insistere nel pri-
vilegio di precedenza, quando scopo della sanzione sia di assicurare l'appli-
cazione della legge e di punirne le infrazioni o q u a n d o si t r a t t i di progetti di
legge di p o r t a t a locale o personale o di disposizioni che non concernano il bi-
lancio dello Stato (3).
(1) Cfr. Norme permanenti nn. 34, 35 e 36. BROGLIO, op. cit., pag. 289 a 292,
ERSKINE MAY, op. cit., pag. 402 a 411 e per le norme minute di procedura della di-
scussione di emendamenti in Comitati, Sir G. CAMPION, op. cit., pagg. 216 a 220.
(2) Norme permanenti n. 28 e Sir G. CAMPION, op. cit., pag. 187.
(3) Norme permanenti, nn. 37 a 44. A complemento di quanto è stato esposto
nel testo, riportiamo qui un'altra parte del già citato discorso dello Speaker D.
Clifton Brown:
« I progetti di legge presentati dal Governo sono sottoposti alla Camera dei
Comuni e discussi in quattro fasi successive prima di passare alla Camera dei Lords,Puoi anche leggere
