IL SISTEMA DI GOVERNO MULTILIVELLO: LE QUESTIONI APERTE - FORMAZIONE AVANZATA
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FORMAZIONE AVANZATA
IL SISTEMA DI GOVERNO MULTILIVELLO: LE
QUESTIONI APERTEIndice
1. L’esigenza di formazione in materia di relazioni tra livelli di governo pag. 3
2. Obiettivi e destinatari pag. 5
3. Programma di dettaglio pag. 6
4. Regolamento pag. 11
21. L’esigenza di formazione in materia di relazioni tra livelli di governo
Nell’ordinamento della Repubblica Italiana sono presenti numerosi elementi che vanno nella
direzione del federalismo, in particolare in seguito alla riforma del 2001 del titolo V della parte
seconda della Costituzione, articoli da 114 a 133, che attende ancora una piena attuazione.
La legge delega 5 maggio 2009, n. 42 sul federalismo fiscale, con il corredo dei successivi nove
decreti legislativi emanati nell’esercizio della delega, ha posto le basi di una trasformazione del
sistema di rapporti finanziari intergovernativi di grande portata. Il processo di attuazione del
nuovo impianto normativo, che prevedeva peraltro l’adozione di una nutrita serie di
provvedimenti governativi e ministeriali nell’arco di un triennio, si è dipanato in percorsi lungo
i quali si è proceduto a velocità diverse. In alcune direzioni, quale la costruzione dei fabbisogni
standard per i comuni e le province e la sperimentazione delle nuove regole contabili e di
bilancio, i risultati sono stati molto importanti. Per altri versi, invece, il processo attuativo della
riforma è stato segnato da ritardi e incertezze. Si pensi alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni, la fiscalizzazione dei trasferimenti regionali agli enti locali, la messa a punto
del nuovo sistema di perequazione delle risorse ai diversi livelli sub-centrali di governo,
l’istituzione della conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.
L’acutizzarsi della crisi economica e finanziaria nell’ultima fase della legislatura e l’apertura di
una fase politica di natura straordinaria con la costituzione di un governo tecnico sostenuto da
un’ampia maggioranza parlamentare di natura bipartisan non poteva non riflettersi sul processo
di attuazione della riforma. L’azione del governo Monti non si è tuttavia caratterizzata, come
era nelle attese di molti, per avere accantonato i principali temi del federalismo fiscale.
Tutt’altro. L’attività governativa e parlamentare di fine legislatura ha finito per imprimere un
nuovo significativo impulso al processo di riforma delle relazioni finanziarie e istituzionali tra i
diversi livelli di governo. Si pensi ai radicali interventi nel campo della finanza comunale, con
l’istituzione dell’Imu e della Tares; all’avvio delle pratiche di spending review; al disegno di
riforma delle province e l’istituzione delle città metropolitane; all’introduzione nella
Costituzione del principio del pareggio di bilancio, con le ricadute che comporta sul piano dei
rapporti finanziari intergovernativi; alle iniziative per un’ulteriore revisione del titolo V della
Costituzione.
Anche quest’inizio di legislatura ha visto in primo piano alcuni temi di particolare rilievo per le
prospettive di evoluzione del sistema di governo multi-livello: si pensi agli impegni assunti dal
nuovo governo per una revisione del sistema complessivo della tassazione locale degli immobili
3e al disegno di legge costituzionale per l’abolizione delle province che è seguito alla sentenza
della Corte Costituzionale n. 220 del 3 luglio 2014. I nodi in tema di rapporti intergovernativi
che andranno sciolti nella legislatura sono numerosi: l’esigenza di interventi di rango
costituzionale, per la rivisitazione del sistema di riparto delle competenze tra Stato e regioni e
per la costruzione di un nuovo sistema di governo delle relazioni finanziarie intergovernative; la
messa a punto del nuovo sistema perequativo che possa finalmente consentire il superamento
del criterio della spesa storica; le scelte concernenti la natura e il ruolo dell’ente intermedio;
l’esigenza di riassetto del sistema dei tributi locali a partire dall’IMU.
L’obiettivo del progetto formativo è di fornire a chi opera nella pubblica amministrazione ai
diversi livelli di governo le chiavi metodologiche e il bagaglio informativo necessari per operare
consapevolmente in un campo, quello delle relazioni tra i livelli di governo, che da una parte
risulta molto complesso e in continua evoluzione e, dall’altra, può risultare decisivo per il
rilancio del nostro Paese, non solo sul terreno economico, ma anche su quello delle pratiche
istituzionali e di amministrazione.
Le esigenze di riforma del sistema di relazioni finanziarie e istituzionali tra i livelli di governo
sono infatti strettamente legate a quelle di una profonda trasformazione delle modalità di
funzionamento delle pubbliche amministrazioni. I cittadini e le imprese si aspettano dalla
riforma delle relazioni intergovernative un contributo alla crescita del paese. Tale obiettivo
richiede che le pubbliche amministrazioni sappiano innovare e migliorare l'offerta dei loro
servizi e che al loro interno si inneschi un equilibrato processo di rinnovamento verso la
gestione per obiettivi, la semplificazione, la responsabilizzazione.
Gli ultimi sviluppi in materia di federalismo fiscale rendono oggi tale trasformazione ancor più
urgente. Essi sono il portato ultimo di una dinamica di valorizzazione delle autonomie che ha
percorso l’ultimo ventennio. Si è trattato di una trasformazione che ha inciso profondamente
sulla struttura e sulla cultura istituzionali di un Paese ad assetto politico accentrato e
caratterizzato da un pronunciato dualismo economico-sociale. Il processo giunge ora a un
momento decisivo. Modificare la costituzione fiscale della Repubblica significa, infatti,
ridisegnare e rifunzionalizzare l’intero sistema dei rapporti tra livelli di governo (multilevel
governance) del Paese. In questione sono quindi, oltre i modelli di gestione amministrativa,
l’interpretazione del ruolo dei governi territoriali di diverso livello, la corretta individuazione
delle loro funzioni, le modalità della loro collaborazione e, soprattutto, della loro relazione con
le comunità governate. Tutto ciò implicherà la riconsiderazione e la messa a punto delle
interazioni interne al settore pubblico allargato e tra questo e il settore privato.
4La crescente interdipendenza tra livelli di governo implica la necessità per il personale
amministrativo di ridefinire le modalità di assunzione delle decisioni in un contesto
caratterizzato dalla compresenza dei modelli gerarchici tradizionali e di nuovi strumenti
contrattuali o comunque consensuali (protocolli di intesa, accordi di programma, eccetera),
estesi anche al settore privato.
Né è da trascurare che tra i livelli di governo attivi e partecipi della ridefinizione della
governance vi è quello europeo, produttore al tempo stesso di risorse e vincoli, che a cascata o
direttamente si riversano sul funzionamento di regioni ed enti locali.
Non è difficile comprendere come questo ampio, incisivo cambiamento postuli un
miglioramento qualitativo dell’attività amministrativa in tutti i settori: dagli enti locali ai
governi regionali, dalle aziende sanitarie agli apparati ministeriali centrali. Ed è chiaro che a
monte di questo miglioramento, che investe la cultura e le tecniche dell’amministrazione, vi è la
necessità di produrre una nuova visione e comprensione della struttura di governo del Paese,
nonché nuove capacità di analisi delle politiche pubbliche e di disegno istituzionale.
2. Obiettivi e destinatari
L’obiettivo generale del progetto è sviluppare competenze professionali in grado di svolgere un
ruolo attivo in questo nuovo scenario e in particolare nelle “nuove” amministrazioni, integrando
competenze giuridiche, economiche e gestionali. Il corso è rivolto a tutti i dirigenti e funzionari
delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, ai dipendenti delle seguenti amministrazioni:
Comuni e Province
A) Dirigenti o funzionari responsabili dei seguenti uffici:
1) Ufficio bilancio
2) Ufficio tributi
3) Ufficio demanio
B) Segretari comunali e provinciali
Amministrazioni centrali e loro articolazioni
Agenzie fiscali
Corte dei Conti
5 Regioni
A) Direzione Generale bilancio
B) Direzione Generale sanità
C) Ufficio Controlli (revisore conti)
La partecipazione potrà essere estesa anche a coloro che occupano posizioni politiche
nell’ambito delle amministrazioni sub-centrali (consiglieri e assessori di Regioni, Province,
Comuni).
3. Il programma di dettaglio
Le attività didattiche sono strutturate in un corso di sei giornate, ciascuna di 6 ore e in quattro
seminari di approfondimento su temi specifici di particolare attualità. Sarà ammessa
l’iscrizione anche a singoli seminari.
La progettazione e il coordinamento del corso sono affidati al prof. Luca Antonini, Professore
ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università di Padova, presidente della Copaff, Capo
Dipartimento per le Riforme istituzionali della PCM e docente di Riforma del Federalismo
fiscale e sua attuazione presso la SNA e al prof. Ernesto Longobardi, Professore ordinario di
Scienza delle Finanze presso il Dipartimento di Scienze economiche e metodi matematici
dell’Università degli Studi di Bari “A. Moro”, membro della Copaff e docente di Federalismo
fiscale presso la SNA.
Le classi non potranno superare i 25 partecipanti, raggruppati secondo criteri di omogeneità.
Il programma di dettaglio del corso e dei seminari è il seguente.
I giornata
I sistemi di finanza multilivello: teoria, principi, scelte fondamentali
[1] Le ragioni e le controindicazioni al decentramento della spesa e del prelievo.
[2] Teorie del federalismo fiscale.
[3] Sbilanciamenti verticali e orizzontali.
[4] Il ruolo dei trasferimenti intergovernativi.
[5] I sistemi di perequazione: modelli a confronto.
6II giornata
Il sistema di governo multilivello in Italia
[1] Una visione retrospettiva.
a. Il dibattito all’Assemblea costituente. Le soluzioni adottate con la Costituzione del
1948.
b. Il difficile avvio del regionalismo italiano tra regioni ordinarie e speciali.
c. I processi di decentramento amministrativo e le riforme istituzionali..
d. La riforma del titolo V del 2001 e la mancata riforma della devolution.
[2] La riforma del federalismo fiscale (legge delega 42/2009 e decreti attuativi).
a. L’impianto della riforma.
b. La classificazione delle spese.
c. L’individuazione e l’assegnazione delle entrate.
d. La perequazione.
[3] I provvedimenti del governo Monti e Letta
a. Profili di carattere generale.
b. La costituzionalizzazione del principio del pareggio di bilancio.
c. La questione dell’Imu e dell’assetto della finanza comunale.
d. La vicenda dei progetti relativi alle province.
III giornata
Le regioni: i processi di riforma e il sistema di finanziamento
[1] Il bilancio della riforma del Titolo V dopo oltre un decennio.
a. La frammentazione delle competenze.
b. Il ruolo di supplenza della Corte costituzionale: i nuovi strumenti elaborati e la cd.
“chiamata in sussidiarietà”.
c. Analisi dei modelli regionali: regioni virtuose e regioni inefficienti.
d. Il ruolo di supplenza svolto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
[2] Le riforme attuate.
a. Il modello di finanziamento in base al d. lgs. n. 68 del 2011.
b. Gli strumenti di trasparenza e di controllo.
c. La questione dei consiglieri regionali.
[3] Le prospettive di riforma.
a. La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni.
b. Le regioni nei progetti di revisione del Titolo V della Costituzione.
7IV giornata
Le travagliate vicende dell’ente intermedio tra riforma delle province e istituzione delle città
metropolitane.
[1] Le province: i processi di riforma e il sistema di finanziamento.
a. Il processo di riordino delle province: analisi dell’ente più discusso.
b. L’abolizione prevista dal decreto legge n. 201 del 2011 (“Salva Italia”).
c. Il riordino con il decreto legge n. 95 del 2012.
d. Il parziale raccordo con il sistema delle autonomie territoriali.
e. Le scelte operate con il decreto legge n.188 del 2012. La soluzione adottata dalla
legge di stabilità per il 2013.
f. Il modello di finanziamento in base al d. lgs. n. 68 del 2011 e ai decreti legge di
riordino. Problemi aperti di raccordo.
g. La sentenza della Corte Costituzionale n. 220 del 3 luglio 2013 e il conseguente
disegno di legge costituzionale approvato dal Consiglio dei Ministri il 5 luglio.
h. Il disegno di legge di riforma transitoria delle Province ed istituzione delle Città
metropolitane.
[2] L’istituzione delle città metropolitane.
a. Le città metropolitane nell’esperienza comparata e l’evoluzione nell’ordinamento
italiano alla luce anche del recente disegno di legge.
b. Le formule di governance delle città metropolitane.
c. Le funzioni delle città metropolitane.
d. Il sistema di finanziamento delle città metropolitane.
e. Le dimensioni efficaci delle città metropolitane e il raccordo con la regione.
V giornata
Il variegato universo degli 8000 comuni italiani
[1] L’evoluzione del sistema.
[2] La finanza comunale nella legge 42/2009 e nel d. l.vo 23/2011.
[3] Gli interventi dei governi Monti e Letta.
[4] Il sistema perequativo: il disegno, la transizione, le prospettive per l’assetto definitivo.
[5] Le gestioni associate.
8a. L’obbligo di gestione associata delle funzioni tra legislazione statale legislazione
regionale.
b. Convezioni, unioni e fusioni di Comuni.
c. Gestioni associate virtuose e gestioni associate fallite.
VI giornata
I problemi di coordinamento e l’architettura istituzionale
[1] Il problema del Soft Budget Constraint.
[2] Le regole fiscali a carico dei governi sub-centrali.
a. Tipologie.
b. Esperienze degli altri paesi.
[3] Gli impegni in ambito UE.
a. Il Trattato di Maastricht (1992).
b. Patto di stabilità e crescita (Trattato di Amsterdam, 1997).
c. Il fiscal compact (2012).
[4] Il principio del pareggio di bilancio.
a. Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.
b. La legge “rafforzata” 24 dicembre 2012, n. 243.
c. I problemi di applicazione.
[5] Il patto di stabilità interno.
a. L’evoluzione.
b. Le regole attuali e le più recenti riforme introdotte.
c. Le esigenze di riforma.
Test di valutazione finale
9Seminari di approfondimento
I seminario
La riforma dei tributi comunali
[1] L’IMU
[2] La Tares
[3] Le novità in tema di addizionale all’Irpef
[4] L’imposta di soggiorno
[5] L’imposta di sbarco
[6] L’imposta di scopo
[7] I tributi minori
[8] La riscossione delle entrate locali
[9] La partecipazione dei comuni all’accertamento delle entrate erariali
II seminario
La determinazione dei fabbisogni standard
[1] Modelli alternativi di stima dei fabbisogni di spesa.
[2] Le esperienze internazionali
[3] La determinazione dei fabbisogni standard di comuni e province: il metodo e i risultati.
[4] Le prospettive
III seminario
L'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
[1] La riforma della legge di contabilità
[2] L’armonizzazione dei bilanci pubblici nel federalismo fiscale
[3] La fase sperimentale
[4] La riforma contabile degli enti del settore sanitario
10IV seminario
Gli strumenti di trasparenza e di controllo dell’operato dei governi locali
[1] La pubblicazione obbligatoria delle relazioni di inizio e di fine mandato
[2] Il c.d. fallimento politico e la sentenza n. 219 del 2013 della Corte costituzionale
[3] Il controllo sulla regolarità contabile
[4] La nuova procedura sulla dichiarazione di dissesto guidato
[5] La procedura di riequilibrio pluriennale introdotta dal decreto legge n. 174 del 2012
[6] Gli indicatori di virtuosità e i meccanismi premiali
4. Regolamento
4.1 Svolgimento delle lezioni
I partecipanti sono tenuti a rispettare l'orario delle attività didattiche previsto dal calendario del
Corso. La presenza giornaliera verrà rilevata con la firma di entrata ed uscita dei partecipanti.
Durante lo svolgimento delle lezioni, per non disturbare i colleghi e i docenti, i partecipanti
sono tenuti a tenere i cellulari spenti e ad evitare l’ingresso e l’uscita dall’aula, se non
strettamente necessario.
4.2 Assenze consentite
Non si possono effettuare assenze, dovute a qualsiasi motivazione, superiori al 20% della
durata complessiva del Corso. Tale limite è posto a garanzia dell’apprendimento e del
raggiungimento degli obiettivi didattici.
Tutti i permessi e i ritardi superiori a 15 minuti saranno considerati ai fini del calcolo del monte
ore di assenza consentita.
4.3 Certificazione finale
Al termine del Corso sarà rilasciato ai partecipanti, che abbiano seguito le lezioni senza
superare le assenze consentite, pari al 20% delle ore di didattica previste dal Corso, un attestato
di superamento del corso con indicazione della valutazione riportata nel test finale consistente
in 12 domande a risposta multipla da svolgersi in 30 minuti.
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