Il Fondo Globale per la lotta contro l'AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l'impegno dell'Italia - novembre 2015 - Redattore Sociale
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Il Fondo Globale per la
lotta contro l’AIDS, la
Tubercolosi e la Malaria:
rinnovare l’impegno
dell’Italia
novembre 2015
Coordinamento: Livia Zoli
Ricerca e redazione: Veronica Boggini, Mirko Tricoli, Damiano Sabuzi Giuliani
Contributi esterni alla ricerca: Loretta Peschi, Marco Simonelli
Grafica: Polaris Publishing and Graphics | www.polarisonline.it
Cover photo credit: Tommy Trenchard/ActionAid
Supervisione: Luca De Fraia
Data di chiusura rapporto: 10 novembre 2015
Per maggiori informazioni: policy.ita@actionaid.org
Per quanto riguarda l’analisi dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) italiano per la salute (sia quello
ripartito per canali di finanziamento sia quello in percentuale sul Prodotto Nazionale Lordo) è stata
utilizzata la valuta in dollari a “valori correnti” (current price). Sebbene i dati per quanto concerne il
settore bilaterale siano disponibili sia in valori correnti sia costanti (2013), i dati per il multilaterale
sono esclusivamente riportati in valori correnti. Pertanto per rendere comparabili le cifre sul
multilaterale con quelle sul bilaterale è stato fatto uso, necessariamente, dei valori correnti.
Il periodo di riferimento è 2000-2013 per tracciare una linea temporale coerente con gli Obiet-
tivi di Sviluppo del Millennio (i dati 2014 e 2015 non sono ancora disponibili per questo tipo di
analisi) e la nascita del Fondo Globale (Vertice G8 di Genova del luglio 2001).
Dettaglio delle fonti:
• per i contributi italiani bilaterali per la salute ci siamo basati sul database “Aid (ODA) by
sector and donor [DAC5]” dell’OCSE-DAC
(http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1#), prendendo in considerazione i
settori “Health” e “Population policies/programmes and reproductive health”;
• per il calcolo dell’APS multilaterale per la salute ci siamo basati sui dati OCSE-DAC –
“Imputed multilateral contributions to the Health sector: Secretariat estimations (January
2015)” (http://www.oecd.org/dac/stats/aidtohealth.htm).
L’OCSE, sulla base della segnalazione delle varie agenzie multilaterali che riportano al DAC,
calcola i flussi di ciascuna agenzia multilaterale per un determinato settore – e quindi anche
per il settore salute - come percentuale sul totale degli aiuti dell'agenzia; questa percentuale
viene poi applicata ai contributi dei Paesi donatori verso quella specifica agenzia multilaterale.
Gli importi risultanti rappresentano quindi una stima del contributo al settore salute da parte
di un Paese donatore attraverso questa agenzia. Le stime sono state poi integrate con dati
provenienti dai database delle agenzie multilaterali più rilevanti, poiché le stime OCSE non
contengono sempre tutti i contributi di un Paese donatore alle più rilevanti agenzie multilate-
rali impegnate per la salute. In particolare per l’Italia, nell’“Imputed multilateral contributions to
the Health sector: Secretariat estimations (January 2015)” mancano i dati relativi ad AMC e
GAVI, e diverse annualità dei contributi al Fondo Globale. Pertanto sono state corrette queste
mancanze prendendo da fonti dirette.
Per il Fondo Globale sono stati tenuti in considerazione i dati riportati nel loro stesso sito
(http://www.theglobalfund.org/documents/core/financial/Core_PledgesContributions_List_en/)
e sui dati MAECI (Ufficio VIII DGCS-MAECI )1. Mentre per il GAVI si è tenuto conto dei dati
contenuti in “Contributions and pledges over time, September 2014”
(http://www.gavi.org/funding/donor-profiles/italy/).
Per quanto riguarda i dati della Tabella n. 5, pag. 15, “APS italiano per salute ripartito per
canali di erogazione (anni 2000 – 20013), forniti dall’ufficio VIII della DGCS i valori sono in euro
trattandosi di contributi effettivamente versati dall’Italia al Fondo Globale nei rispettivi anni di
erogazione (2001- 2015 e stanziamento 2016).
1 I dati relativi ai contributi italiani al Fondo Globale, contenuti nel sito del Fondo Globale e così come riportati dal MAECI,
differiscono per quanto concerne le erogazioni annuali, anche se l’ammontare totale non varia. L’Italia ad esempio non aveva
pagato, nel corso del 2006, la propria quota al Fondo e pertanto il Governo la ha saldata nel corso del 2007, accorpandola
con la quota 2007; a questa il Governo italiano, sempre nel 2007, ha ulteriormente accorpato il contributo 2008, saldato quindi
in anticipo. Ne deriva che, secondo fonti MAECI, gli esborsi italiani al Fondo nel 2007 risultano pari a 410 milioni di Euro. In
realtà non si tratta di un contributo eccezionale, ma di un pagamento che ha accorpato tre annualità. Il sito del Fondo Globale
ha invece registrato questi pagamenti ricollocandoli sulle rispettive annualità. Per evitare un’interpretazione non corrisponden-
te al reale contributo annuale italiano al Fondo, abbiamo utilizzato i dati così come sono stati registrati dal Fondo Globale.
Indice
Introduzione .............................................................................................................. 3
1. Il contesto ................................................................................................................ 5
2. L’Aiuto Pubblico allo Sviluppo sanitario italiano ....................................... 13
3. Il Fondo Globale per la lotta contro l’Aids, la Tubercolosi e la Malaria ..... 19
4. L’esperienza di ActionAid in Gambia ............................................................ 27
Conclusioni e Raccomandazioni ....................................................................... 31
1
Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
PHOTO: MANISH MALLA/ACTIONAID
2
Introduzione
A pochi mesi dalla Quinta Conferenza di Rifinanziamento del Fondo Globale per la lotta contro
l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria (GFATM), i donatori si trovano a discutere gli impegni finan-
ziari da dedicare alla lotta alle tre grandi pandemie in un contesto di forti tensioni economiche
e sociali. L’Italia, che ha avuto un ruolo di rilievo nella costituzione del Fondo nel 2001, dopo
un periodo di finanziamenti limitati e incerti, dal 2014 ha ripreso a erogare contributi, ovvero
100 milioni di euro per il periodo 2014-2016, che collocano il nostro Paese all’ottavo posto tra i
maggiori donatori pubblici dalla costituzione del GFATM ad oggi.
Con il presente policy paper, ActionAid propone una riflessione sui risultati finora conseguiti
dal Fondo Globale, evidenziandone i punti di forza e l’evoluzione che lo hanno reso uno degli
strumenti più efficaci nella lotta alle tre pandemie. Da questo emergono alcune raccomanda-
zioni rivolte alle istituzioni italiane, circa l’importanza di continuare a sostenere l’azione del
Fondo nonostante la difficile congiuntura socio-economica, in particolare attraverso un incre-
mento delle risorse.
ActionAid Italia ha sempre riservato una speciale attenzione al tema della salute, e più partico-
larmente alla lotta contro l’HIV/AIDS, al ruolo ricoperto dal GFATM e al monitoraggio del con-
tributo italiano. Ne sono testimonianza le numerose pubblicazioni, l’ultima delle quali è stata,
nel 2011, “Ogni promessa è debito - la salute globale e la lotta all’AIDS. Quale credibilità per
l’Italia?”. Nella pubblicazione vengono analizzati anche i risultati raggiunti sulle tematiche della
salute dalla comunità internazionale, a partire dai Millennium Development Goals, per poi pas-
sare ad un’analisi dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo italiano in ambito sanitario, in particolare del
contributo al GFATM. Viene quindi brevemente descritta la struttura del Fondo Globale, nonché
le strategie adottate nel corso degli anni, i risultati e le prospettive per il futuro. Un focus è dedi-
cato infine al Gambia, con una storia di successo relativa ad un programma sostenuto dal Fon-
do Globale, che vede fra i protagonisti ActionAid International The Gambia, Principal Recipient
del finanziamento.
Il documento, basato sulla ricerca condotta dalla Dott.ssa Loretta Peschi, esperta in ambito
di cooperazione sanitaria, presidente dell’Osservatorio Italiano per l’Azione Globale con-
tro l’AIDS dal 2002 al 2006, nonché membro del Technical Evaluation Reference Group del
Fondo Globale per la Lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria dal 2004 al 2009, si
inserisce nell’ambito delle attività previste dal progetto “Framing the future development: a
policy proposal for influencing the Italian cooperation post-2015”, attraverso il quale Actio-
nAid analizza2 l’evoluzione della Cooperazione Italiana alla luce delle novità introdotte dalla
riforma della Legge 125/2014 e si propone di alimentare il dibattito sull’allocazione delle
risorse dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo italiano.
2 Vedi i policy paper “Cooperazione italiana: gli ostacoli da superare” del maggio 2015 (https://www.actionaid.it/informati/pubblica-
zioni/cooperazione-italiana-gli-ostacoli-da-superare) e “Il settore privato nella cooperazione italiana” del luglio 2015 (https://www.
actionaid.it/informati/pubblicazioni/il-settore-privato-nella-cooperazione-italiana)
3Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
PHOTO: ACTIONAID
41. Il contesto
1.1 L’impegno per la salute globale nelle grandi assise
internazionali
Era il luglio del 2000, quando al G8 di Okinawa l’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS)
proponeva di creare un nuovo meccanismo internazionale di lotta a AIDS, Tubercolosi e Mala-
ria. Un anno dopo, nel corso del summit G8 del 2001 a Genova, la presidenza italiana con il so-
stegno del Segretario delle Nazioni Unite Kofi Annan raggiungeva tale importante risultato con
la creazione del “Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria” (GFATM),
al quale è dedicato il capitolo 3 di questa pubblicazione.
Proprio a partire dal 2001, l’impegno della comunità internazionale nei confronti della pro-
mozione di politiche comuni per la salute, in particolare a favore dei Paesi più poveri, si fa
più presente nelle agende dei decisori. Ad aprile di quell’anno, infatti, i Paesi dell’Organiz-
zazione dell’Unità Africana3 si incontrano per un vertice speciale su HIV/AIDS, Tubercolosi e
altre malattie infettive e emettono la Dichiarazione di Abuja, che – fra le altre cose – impe-
gna i partecipanti a destinare almeno il 15% del bilancio nazionale annuale al miglioramento
del settore sanitario. Due mesi dopo, l’Assemblea Generale dell’ONU si riunisce in una
sessione speciale e il Presidente dell’Assemblea Harri Holkeri chiude i lavori affermando
che “siamo chiaramente giunti a un momento cruciale: o raggiungiamo coloro che neces-
sitano maggiormente di tale speranza o saremo considerati responsabili per non aver agito
quando ne avevamo la possibilità”: gli Stati adottano quella che viene denominata “la prima
strategia globale di lotta all’AIDS”4, che propone l’implementazione di strategie nazionali e
piani di finanziamento, nonché il coinvolgimento non solo degli Stati membri, ma anche del-
la società civile e del settore privato.
L’anno successivo la Commissione europea, nella comunicazione “Salute e riduzione della
povertà nei Paesi in via di Sviluppo”5, evidenzia il nesso fra riduzione della povertà e sa-
lute e “definisce per la prima volta un quadro politico comunitario unico per gli investimenti
nell’ambito di salute, AIDS e demografia, nel quadro dell’assistenza europea ai Paesi in Via
di Sviluppo”6.
A questo seguiranno la Dichiarazione politica su HIV/AIDS dell’ONU (2006) e numerose altre
iniziative specifiche, ad esempio sulla tubercolosi (con il Global Plan to Stop TB del 2006), sul-
la salute materno-infantile (la Muskoka Initiative e la Global Strategy for Women’s and Chil-
dren’s Health, entrambe del 2010) e sulla malaria.
In tempi più recenti, si ricorda la Dichiarazione dei Capi di Stato e di Governo dei Pae-
si G7 del giugno 2015, “determinati a continuare il nostro impegno […] con un’attenzione
specifica al rafforzamento dei sistemi sanitari, attraverso programmi bilaterali e strutture
multilaterali” 7.
Tale Dichiarazione si sofferma anche sul dramma della mortalità materno-infantile, affer-
mando la determinazione a “eliminare i decessi prevedibili dei bambini e migliorare la salute
materna ovunque nel mondo e di sostenere “fermamente il lavoro del Fondo Globale per la
Lotta all’AIDS, TBC e Malaria e […] il suo rifinanziamento nel 2016 con un più ampio gruppo
di Donatori”.
3 Oggi Unione Africana
4 26esima Assemblea Speciale delle Nazioni Unite, A/S-26/PV.8, pag. 49, giugno 2001
5 Comunicazione della Commissione europea “Salute e riduzione della povertà nei Paesi in Via di Sviluppo”, COM(2002)129, Bru-
xelles, 22 Marzo 2002
6 Comunicazione della Commissione europea “Salute e riduzione della povertà nei Paesi in Via di Sviluppo”, COM(2002)129, Bru-
xelles, 22 Marzo 2002
7 La traduzione in italiano è a cura dei redattori. Il testo in inglese è disponibile sul sito del Consiglio d’Europa
5Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
L’aumentato impegno della comunità internazionale pone dunque in evidenza due elementi
fondamentali: da un lato, si prende concretamente coscienza del fatto che il diritto alla salute
e la lotta alle pandemie non possano essere disgiunti dall’impegno nella sconfitta della pover-
tà (considerata uno dei principali determinanti delle malattie e dell’assenza di salute) e delle
disuguaglianze e il concreto e universale riconoscimento dei diritti umani. Dall’altro, si ma-
nifesta la necessità di dotarsi di strumenti strategici nuovi e risorse aggiuntive per affrontare
grandi sfide come le pandemie, che si configurano come una minaccia gravissima proprio a
quei processi di sviluppo che per decenni si è inteso favorire.
1.2 Gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio
Agli inizi degli anni 2000, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite lanciava la strategia de-
gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (Millennium Development Goals, MDGs). Da raggiun-
gere entro l’anno 2015, questi erano articolati in traguardi specifici. Per la salute, annoveria-
mo 3 obiettivi:
TABELLA 1 - MDGs relativi al tema salute
OBIETTIVO N° 4 Ridurre la mortalità infantile
a. Ridurre di due terzi, tra il 1990 e il 2015, i tassi di mor-
talità infantile tra i bambini con meno di cinque anni.
OBIETTIVO N° 5 Migliorare la salute materna
a. Ridurre di tre quarti, tra il 1990 e il 2015, i tassi di mor-
talità materna.
OBIETTIVO N° 6 Combattere l’HIV/AIDS, la malaria e le altre malattie
a. Bloccare la diffusione dell’AIDS entro il 2015 e comin-
ciare a invertirne la tendenza attuale.
b. Garantire, entro il 2010, l’accesso universale alle cure
contro l’AIDS a tutti coloro che ne abbiano bisogno.
c. Bloccare entro il 2015 l’incidenza della malaria e di
altre malattie importanti e cominciare a invertirne la
tendenza attuale.
Fonte: Elaborazione di L. Peschi per conto di ActionAid sui dati del Rapporto ONU sui Millennium Development
Goals, ottobre 2015
Relativamente all’obiettivo n. 4, che prevedeva la riduzione di due terzi, tra il 1990 (data
utilizzata come baseline per la misurazione dei risultati conseguiti) e il 2015, del tasso di
mortalità dei bambini al di sotto dei 5 anni di età, si è effettivamente registrato un calo,
seppur con sostanziali differenze regionali.
6TABELLA 2 - Bambini al di sotto dei 5 anni di età morti per 1.000 bambini nati vivi
Situazione Situazione Situazione
Decremento
Area nel 1990 auspicata misurata nel
% sul 1990
(baseline) per il 2015 2015
Africa sub-sahariana 179 60 86 52%
Oceania 74 25 51 31%
Asia del Sud 126 42 50 60%
Caucaso
73 24 33 55%
e Asia Centrale
Sud-Est Asiatico 71 24 27 62%
Nord Africa 73 24 24 67%
Asia Occidentale 65 22 23 65%
America Latina
54 18 17 69%
e Caraibi
Asia Orientale 53 18 11 78%
Regioni sviluppate* 15 5 6 61%
Regioni in via
100 33 47 53%
di sviluppo
Totale 90 30 43 53%
* America del Nord, Europa, Giappone, Australia e Nuova Zelanda (fonte: UN statistic division)
Fonte: Elaborazione di L. Peschi per conto di ActionAid sui dati del Rapporto ONU sui Millennium Development
Goals, ottobre 2015
Nonostante i sostanziosi progressi ottenuti, dunque, l’obiettivo n. 4 non è stato raggiunto nel
suo complesso: se la riduzione di due terzi del tasso di mortalità infantile è stata resa possi-
bile in Nord Africa, America Latina e Caraibi e Asia Orientale, questo risultato rimane ancora
lungi dall’essere ottenuto in altre zone. Nel 2013, per esempio, i bambini morti al di sotto dei
5 anni di età erano ancora 2.978.000 in Africa, 845.000 nel Sud-Est Asiatico e 1.700.000 nella
regione del Mediterraneo Orientale. Di questi decessi, il 15% è dovuto alla malaria, il 10% alla
dissenteria, il 3% all’HIV/AIDS e l’1% al morbillo8.
Ugualmente, circa l’Obiettivo n. 5, ridurre di tre quarti il tasso di mortalità materna,
i progressi - per quanto importanti - rimangono ancora insufficienti: dal 1990 il tasso di
mortalità materna è infatti diminuito complessivamente del 45%, con una riduzione note-
vole soprattutto a partire dal 2000, ma il traguardo auspicato per il 2015 (ovvero 95 madri
morte per 100.000 nascite vive sul totale globale, vale a dire un calo del 75%) è ancora
molto lontano.
8 “World Health Statistics 2015”, Organizzazione Mondiale per la Sanità, 2015
7Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
TABELLA 3 - Madri morte per 100.000 nascite vive, donne di età compresa tra i 15 e i 49 anni
Situazione Situazione Situazione
Decremento
Area nel 1990 auspicata misurata nel
% sul 1990
(baseline) per il 2015 2015
Africa sub-sahariana 990 248 510 49%
Oceania 390 98 190 51%
Asia del Sud 530 133 190 64%
Caraibi 300 75 190 36%
Sud-Est Asiatico 320 80 140 57%
America Latina 130 33 77 40%
Asia Occidentale 130 33 74 43%
Nord Africa 160 40 69 57%
Caucaso e
70 18 39 44%
Asia Centrale
Asia Orientale 95 24 33 65%
Regioni sviluppate 26 7 16 37%
Regioni in via
430 108 230 46%
di sviluppo
Totale 380 95 210 45%
Fonte: Elaborazione di L. Peschi per conto di ActionAid sui dati del Rapporto ONU sui Millennium Development
Goals, ottobre 2015
Anche il tema della salute materno-infantile è stato oggetto di iniziative internazionali specifiche
e di grande rilevanza. Nel 2010 i Paesi del G8 lanciarono ad esempio la Muskoka Inititative,
che li impegnava nella mobilitazione di ulteriori aiuti, 5 miliardi di dollari complessivi, in un lasso
di tempo di cinque anni, per il raggiungimento degli MDGs n. 4 e 5.
Nello stesso anno, inoltre, il Segretario Generale dell’ONU lanciò la Global Strategy for Wo-
men’s and Children’s Health, volta a supportare i 49 Paesi più poveri del mondo a salvare 16
milioni di vite entro il 2015, attraverso l’impegno di governi, settore privato, fondazioni, universi-
tà e società civile. Le risorse complessive previste per questa iniziativa ammontavano a 88 mi-
liardi di dollari statunitensi, tuttavia, i contributi promessi (commitments) fino a settembre 2015
hanno raggiunto la quota di 44,5 miliardi di dollari. A questi debbono sommarsi i contributi “in
kind” (valorizzazione), il cui valore è difficilmente stimabile. Inoltre, di tali promesse, 33 miliardi
(ossia il 74%) erano già stati erogati e conteggiati a settembre 20159.
Non da ultimo, in concomitanza con il lancio degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (Sustai-
nable Development Goals - SDGs), il Segretario Generale Ban Ki-Moon ha lanciato una se-
conda fase di questa strategia, denominandola “Global Strategy for Women’s, Children’s
and Adolescents’ Health 2016 - 2030”, annunciando impegni per 25 miliardi di dollari per i
9 “The Partnership for Maternal, Newborn & Child Health 2015 Accountability Report”, The Partnership for Maternal, Newborn &
Child Health, 2015
8primi 5 anni dell’iniziativa10, mirante a eliminare le morti prevedibili di donne, bambini e adole-
scenti e assicurare loro salute e benessere.
Infine, relativamente all’Obiettivo n. 6, combattere l’HIV/AIDS, la malaria e le altre malat-
tie, si registrano dei miglioramenti molto significativi, anche se in questo persistono grandi
disuguaglianze.
Tale obiettivo è composto da diversi target. Relativamente all’obiettivo 6, target a) (“Bloccare
la diffusione dell’AIDS entro il 2015 e cominciare a invertirne la tendenza attuale”), dal 2000 al
2014 (anno al quale risalgono gli ultimi dati disponibili) le nuove infezioni di AIDS nei Paesi in
Via di Sviluppo sono calate complessivamente di circa il 35%, passando da una stima di circa
3.5 milioni di nuovi casi registrati nel 2000 a 2 milioni circa nel 2014. Se si osservano però i dati
disaggregati, si notano situazioni in cui le nuove infezioni sono addirittura aumentate, come nel
caso dell’Africa Settentrionale o del Caucaso e Asia Centrale.
TABELLA 4 - Nuove infezioni di HIV/AIDS stimate (Migliaia)
Area Anno 2000 Anno 2014
Africa Settentrionale e Medioriente 18 22
Africa Sub-sahariana 2.300 1.400
Caucaso e Asia Centrale 100 140
Europa centro-occidentale e 87 85
America del Nord
Asia e Pacifico 500 340
America Latina 100 87
Caraibi 27 13
Fonte: Elaborazione di ActionAid sui dati del Rapporto UNAIDS “On the Fast-Track to end AIDS by 2030”, novembre
2015
Occorre inoltre ricordare che, a fronte dei progressi nella riduzione delle nuove infezioni,
nel 2014 morivano ancora circa 1.2 milioni di persone per cause connesse alla pandemia,
800.000 circa delle quali nella sola regione africana11.
Per quanto riguarda l’obiettivo 6, target b) “Garantire, entro il 2010, l’accesso universale12
alle cure contro l’AIDS a tutti coloro che ne abbiano bisogno”, si sono registrati importantis-
simi successi: si stima infatti che, a giugno 2015, 15,8 milioni di persone affette da AIDS riceve-
vano il trattamento antiretrovirale.
Resta comunque il fatto che, nelle sole regioni in via di sviluppo, nel 2014 i malati di HIV/AIDS
erano ancora circa 34,5 milioni (su un totale globale di 36,9 milioni) e che solo il 36% riceveva
un trattamento antiretrovirale13. In particolare, l’Africa sub-sahariana conta la stragrande mag-
gioranza (25.8 milioni) di persone affette dalla malattia.
10 Comunicato Stampa, Organizzazione delle Nazioni Unite, 26 settembre 2015
11 “AIDS by the numbers 2015”, UNAIDS, novembre 2015
12 Per “accesso universale” si intende la possibilità per tutti i malati di AIDS di ricevere un trattamento antiretrovirale (ART).
13 “AIDS by the numbers 2015”, UNAIDS, novembre 2015
9Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
Per quanto riguarda l’obiettivo 6, target c), “Bloccare entro il 2015 l’incidenza14 della ma-
laria e di altre malattie importanti e cominciare a invertirne la tendenza attuale”, si re-
gistrano notevoli successi: tra il 2000 e il 201515 vi è stata una diminuzione del 37% dell’in-
cidenza della malaria a livello globale e una diminuzione del 58% della mortalità dovuta alla
stessa malattia16.
Certamente, i miglioramenti conseguiti negli ultimi 15 anni nella lotta alla malaria sono ricon-
ducibili al massiccio impegno politico ed economico della comunità internazionale a partire dal
2000 e a strumenti più efficaci di prevenzione e contrasto alla malattia. Nonostante tali succes-
si, tuttavia, la malaria costituisce ancora una gravissima minaccia per la salute a livello globale:
solo nel 2015 si stimano ancora 214 milioni di nuovi casi e 472.000 decessi, l’80% dei quali av-
viene in appena 17 paesi, molti dei quali africani. Inoltre, la malattia rimane endemica in ben 97
paesi e 3,3 miliardi di persone sono tuttora a rischio di infezione17.
Da ultimo, ma non certo per importanza, ricordiamo un’ulteriore malattia non espressamente
nominata negli Obiettivi del Millennio, ma considerata nell’ambito dei risultati ottenuti: la Tu-
bercolosi (TBC). Occorre innanzitutto rammentare che la TBC, ben prima dell’HIV/AIDS, è stata
oggetto di programmi internazionali specifici, a partire dalla “DOTs Strategy”, lanciata nel 1995
dall’Organizzazione Mondiale per la Sanità (OMS), che due anni prima – con una presa di posi-
zione storica – aveva definito la malattia come emergenza globale18.
A questo primo passo hanno fatto seguito diverse strategie, come la “Stop TB partnership”
(inaugurata in seguito alla Conferenza di Amsterdam del 2000, che ha riunito i rappresen-
tanti dei 20 paesi più colpiti dalla pandemia) e il “Global Plan to Stop TB”, avviato nel 2006
durante il World Economic Forum di Davos19 per uno stanziamento totale di 56 miliardi di
dollari.
I miglioramenti conseguiti sono stati eloquenti: l’incidenza e la prevalenza20 della malattia sono
lentamente ma costantemente decresciute, permettendo il raggiungimento del target (arrestare
l’incidenza della malattia e invertirne la tendenza entro il 2015).
Occorre tuttavia ricordare che la TBC rimane una malattia fra le più devastanti del mondo, af-
fiancandosi all’AIDS quale maggiore causa di morte: si stima infatti che, solo nel 2014, oltre 9
milioni di persone si siano ammalate (nuovi casi) e circa 1.5 milioni siano decedute21, dati allar-
manti se si pensa che la maggior parte dei decessi sono prevedibili.
1.3 Gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile
Il 26 settembre 2015 l’Assemblea Generale dell’ONU ha lanciato la strategia di sviluppo per i
prossimi 15 anni, denominata “Obiettivi di Sviluppo Sostenibile”. Gli SDGs, che vanno dunque
a sostituire gli Obiettivi del Millennio, sono più numerosi: ben 17, contro gli 8 della strategia pre-
cedente. Oltre a riprendere gli obiettivi che gli Stati membri si erano posti per il periodo 2000-
2015, gli SGDs ne aggiungono molti altri, articolandosi in ben 169 sotto-obiettivi (c.d. target). Il
tema salute è affrontato dall’obiettivo 3, “Garantire una vita sana e promuovere il benessere di
tutti a tutte le età”, che contiene ben dodici sotto-obiettivi.
Appare di tutta evidenza che – rispetto agli Obiettivi del Millennio per la salute (n. 4, 5 e 6) – le
14 Per “incidenza” si intende il tasso di nuovi casi di una malattia.
15 Nel caso della malaria, differentemente dall’AIDS, gli ultimi dati disponibili risalgono al 2015, con la pubblicazione del rapporto
OMS-UNICEF, “Achieving the malaria MDG target”.
16 “The Millennium Development Goals Report 2015”, Nazioni Unite, pag. 47
17 “The Millennium Development Goals Report 2015”, Nazioni Unite, pag. 47
18 “WHO Calls Tuberculosis a Global Emergency”, Los Angeles Times, 1993.
Link: http://articles.latimes.com/1993-04-24/news/mn-26683_1_global-emergency
19 http://www.stoptb.org/assets/documents/global/plan/GlobalPlanFinal.pdf
20 Per “prevalenza” si intende il numero effettivo di malati vivi.
21 “Global Tuberculosis Report 2015”, Organizzazione Mondiale per la Sanità, 2015
10principali pandemie vengono considerate nel quadro di una sfida più ampia: accanto alla lotta
a AIDS, Tubercolosi e Malaria, al superamento delle morti dei bambini al di sotto dei 5 anni di
età e alla riduzione del tasso di mortalità materna, si aggiungono altri elementi, come il raggiun-
gimento della copertura sanitaria universale, la lotta a fumo e alcool e il sostegno alla ricerca
scientifica volta a individuare nuovi vaccini e farmaci.
In linea generale, possiamo affermare che vi è coerenza concettuale tra gli Obiettivi del Mil-
lennio e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile, nel senso che si intende procedere su una strada
maggiormente composita e dettagliata ma concreta. Si potrebbe sostenere che i successi par-
ziali conseguiti dalla comunità internazionale nel raggiungimento degli Obiettivi del Millennio
avrebbero dovuto suggerire una minore ambizione nella definizione dei traguardi degli SDGs,
nella direzione di scelte più realistiche, anche in considerazione del fatto che il tempo a di-
sposizione (quindici anni) è lo stesso per entrambi i blocchi di Obiettivi. D’altro canto, tuttavia,
l’esperienza insegna che un’eccessiva “timidezza” o prudenza nella definizione degli obiettivi
può comportare un minore impegno degli attori coinvolti - dalle organizzazioni internazionali ai
governi, alla società civile, al settore privato - sia dal punto di vista politico sia dal punto di vista
economico.
Soltanto il tempo ci dirà però se i nuovi Obiettivi faranno breccia nelle politiche nazionali e inter-
nazionali. Il successo degli SDGs dipenderà infatti dalle strategie che seguiranno all’enunciazio-
ne degli Obiettivi: proprio queste ultime - infatti - si riveleranno fondamentali nella definizione di
scelte politiche ed economiche adeguate e sufficienti a raggiungere i traguardi prefissati.
11Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
PHOTO: KATE HOLT/ACTIONAID
122. L’Aiuto Pubblico allo Sviluppo sanitario italiano22
2.1 Una valutazione dell’aiuto pubblico per la salute dell’Italia nel
periodo degli MDGs
Questo capitolo propone una valutazione quantitativa della performance italiana in termini di
Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) per la salute, relativo al periodo degli MDGs (2000-2015).
Possiamo considerare due i riferimenti fondamentali per misurare a livello quantitativo la performan-
ce di un Paese donatore: il target dello 0,7% del Prodotto Nazionale Lordo (PNL) per l’APS e la rac-
comandazione della “Commission on Macroeconomics and Health” dell’Organizzazione Mondiale
della Sanità (OMS)23 di devolvere lo 0,1% del PNL di un Paese donatore all’APS per la salute24.
Purtroppo l’Italia, secondo i dati ufficiali OCSE25 è sempre stata molto lontana dal raggiungi-
mento del target dello 0,7% nel periodo analizzato, oscillando fra un minimo dello 0,13% nel
2000 ad un massimo dello 0,29% nel 2005, per assestarsi nell’ultimo triennio 2012-2014 a valo-
ri compresi fra lo 0,14 e lo 0,17% (dati OCSE/DAC).
Se da una parte i dati per l’APS totale sul target dello 0,7% sono facilmente reperibili da fonti
pubbliche, è meno facile calcolare la performance sulla salute per compararla al target della
Commissione Macroeconomia e Salute (OMS). I nostri calcoli si basano su una metodologia
che combina fonti ufficiali OCSE, integrate con dati provenienti dai database e rapporti finan-
ziari delle Organizzazioni multilaterali più rilevanti per quanto concerne il settore salute e fonti
MAECI, come indicato nella nota metodologica in seconda di copertina).
L’APS italiano per la salute – come riportato nel grafico n. 1 – è cresciuto, in volume, in ma-
niera costante nei primi cinque anni del periodo MDGs, passando dai 119 milioni di dollari del
2000 ai 436 milioni di dollari nel 2005. Si è assistito poi ad una flessione nel 2006, alla quale
è immediatamente seguita una ulteriore crescita che ha portato l’APS italiano per la salute
a raggiungere nel 2008 il proprio massimo storico: 568 milioni di dollari. Nel 2009 vi è stata
però una drastica riduzione di oltre 250 milioni rispetto all’anno precedente, che ha fatto pre-
cipitare l’APS italiano per la salute a 315 milioni di dollari. Un ulteriore taglio è stato effettuato
nel 2010, quando l’APS salute è sceso a 278 milioni di dollari, livello dal quale non si è più
risollevato negli anni a seguire. Anzi, nuovi interventi hanno ridotto nel 2013 (ultimi dati dispo-
nibili dalle fonti ufficiali OCSE per quanto concerne l’APS disaggregato per settori) l’APS per
la salute a 272 milioni di dollari. In pratica meno della metà del volume raggiunto nel 2008.
La performance di un Paese donatore va però vista in rapporto alle proprie capacità economiche
e di conseguenza il volume dell’APS italiano per la salute va parametrato rispetto al PNL. Da que-
sto punto di vista si registra un andamento simile a quello in volume, con una crescita dell’APS
italiano per la salute sul PNL dallo 0,011% del 2000 al massimo storico nell’anno 2008, quando
il rapporto APS salute/PNL ha superato lo 0,025%. Negli anni a seguire, a causa dei tagli sopra-
descritti, il rapporto APS salute/PNL si è drasticamente ridotto, arrivando per l’anno 2013 ad un
valore dello 0,013%, inferiore a quanto raggiunto nel 2001.
L’Italia non ha quindi onorato gli impegni presi per contribuire adeguatamente al raggiungimen-
to degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio. Fra i Paesi G7, solamente il Regno Unito ha raggiun-
to il target dello 0,7% (nel 2014) e ha centrato – nel 2013 - la raccomandazione dell’OMS di
devolvere lo 0,1% del proprio PNL all’APS per la salute. Seppur abbiano avuto generalmente
22 Tutti i dati presentati in questo paragrafo, se non diversamente indicato, sono tratti dal sito dell’OCSE dedicato alle statistiche:
stats.oecd.org/development - flows based on individual projects - Creditor Reporting System
23 OMS, Commissione Macroeconomia e Salute, “Investing in health for economic development”, 2001.
24 Per una discussione dettagliata su questo indicatore vedi i lavori di Action for Global Health: Health Financing: Unpacking trends
in ODA For Health, Cross-European Analysis (http://www.actionforglobalhealth.eu/our-work/financing-for-health/european-heal-
th-oda-profiles/cross-european.html)
25 https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=TABLE1
13Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
prestazioni migliori di quelle italiane, gli altri Paesi G7 sono ugualmente sempre stati piuttosto
lontani da entrambi gli indicatori.26
Grafico 1 - APS italiano per salute ripartito per canali di erogazione (anni 2000-2013)*
NL s
te su P ution Fund
u
lS LE t le
A PS OTA fDF sDF U Ins loba A AD AVI NAIDS NDP NFPA NICEF NRWA HO FP ilatera
a ti l
% T A A E G ID IF G U U U U U W W B ANNO
0,011 119,5 0,0 0,0 39,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,2 0,0 3,7 5,5 0,0 22,9 0,0 46,2
%
2000
0,016 169,8 0,0 0,0 35,4 48,9 34,4 0,0 0,0 2,3 0,0 3,8 6,1 0,0 21,1 0,0 17,9
%
2001
0,015 180,7 4,4 0,0 44,5 59,7 17,3 0,0 0,0 2,2 0,0 3,6 5,3 0,0 15,5 0,0 28,1
%
2002
0,016 231,2 0,0 0,0 49,0 106,5 0,2 0,0 0,0 1,9 1,0 2,9 3,1 0,0 0,0 0,0 66,6
%
2003
0,016 268,7 0,0 6,6 61,2 121,0 0,0 0,0 0,0 2,7 1,1 3,0 3,9 0,0 18,2 0,0 51,0
%
2004
0,025 436,2 23,0 0,0 65,0 124,4 90,2 0,0 0,0 1,4 1,1 2,7 4,2 0,0 12,0 0,0 112,2
%
2005
0,018 336,1 0,2 0,0 46,4 180,4 3,8 0,0 3,6 0,0 0,1 1,3 0,6 0,0 1,3 0,0 98,4 2006
%
0,021 449,0 0,1 0,0 52,7 180,4 4,4 0,0 7,3 1,7 2,4 8,8 6,0 0,0 78,9 0,0 106,3 2007
%
0,025 567,6 5,9 3,1 59,4 186,9 67,3 0,0 83,3 0,0 0,3 2,9 0,8 0,0 25,0 0,0 132,7 2008
%
0,015 314,5 0,1 0,0 62,0 0,0 16,8 0,0 87,7 0,0 0,2 0,7 1,6 0,0 26,7 0,0 118,8 2009
%
0,014 278,4 0,0 0,0 54,6 0,0 29,8 0,0 83,1 0,0 0,2 2,7 1,8 0,0 28,0 0,0 78,3 2010
%
0,013 277,5 0,0 1,1 82,9 0,0 11,4 0,8 84,4 0,0 0,1 1,8 1,5 0,5 2,4 0,0 90,7 2011
%
0,014 270,2 0,4 1,9 94,5 0,0 10,7 0,4 88,6 0,0 0,0 0,1 0,3 0,0 24,1 0,0 49,1 2012
%
0,013 272,2 1,2 1,3 83,8 0,0 24,5 0,5 83,1 0,0 0,2 1,3 1,3 0,9 2,7 1,0 70,6 2013
%
Mln USD 0 100 200 300 400 500 600
* Non è possibile mostrare un livello di dettaglio maggiore relativamente ai trend che emergono dal grafico, ossia an-
dando a scorporare i contributi obbligatori da quelli volontari per le varie agenzie multilaterali, perché le fonti utilizzate
non lo permettono. Pertanto, i finanziamenti riportati sul canale multilaterale potrebbero essere sottostimati.
Fonte: elaborazione Marco Simonelli e ActionAid su dati OECD, GF, GAVI, MAECI, novembre 2015
26 Per una analisi comparata della performance APS salute/PNL dei Paesi OCSE-DAC e quindi dei Paesi G7 si veda in
particolare il rapporto di Action for Global Health “Health Financing: Unpacking trends in ODA For Health”, 2015 (http://www.
actionforglobalhealth.eu/fileadmin/publications/reports/financing-for-health/AfGH-ODA-Paper_Cross-Euro-Analysis.pdf )
142.2 L’impegno italiano nei confronti del Fondo Globale e sue
conseguenze
Dal 2001 si registra una crescita dell’APS italiano per la salute – sia per volumi sia in rapporto al
PNL – mentre dal 2009 inizia una drastica riduzione. L’aumento e la riduzione degli aiuti dedicati
alla salute in questo periodo di tempo sono legate allo stesso fattore: il contributo al Fondo Glo-
bale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria.
Al G8 di Genova del 2001, l’Italia è stata uno dei Paesi più attivi per la nascita e la promozione
del Fondo Globale e, in una prima fase, è stata fra i maggiori contribuenti del Fondo, assumen-
done un ruolo guida che gli è valso – tra le altre cose – il diritto a un seggio individuale nel con-
siglio di amministrazione (c.d. Board)27.
I contributi annuali italiani al Fondo Globale sono costantemente saliti dai 49 milioni di dollari del
2001 fino ad oltre 180 milioni di dollari l’anno (equivalenti a 130 milioni di euro) nel periodo 2006-
2008. Dal 2009 il contributo italiano si è però interrotto e ciò ha comportato, oltre a una perdita di
credibilità da parte dell’Italia, anche la perdita del seggio unico all’interno del consiglio di Ammini-
strazione del Fondo (dove attualmente è presente tramite la delegazione della Commissione euro-
pea, comprendente Italia, Spagna, Belgio, Portogallo e Commissione europea stessa).
Nel periodo 2001-2008, il Fondo Globale ha veicolato dal 30% fino ad oltre il 50% dell’APS
italiano per la salute, diventando quindi anche il canale preponderante della cooperazione sani-
taria italiana; l’interruzione dei contributi al Fondo è stata quindi la causa principale del dimez-
zamento dell’APS italiano per la salute negli anni successivi al 2008.
Inoltre, i mancati versamenti prima e i mancati impegni (c.d. pledges) poi, hanno comportato un
importante “buco” nel budget del Fondo, dal momento che fino al 2007 l’Italia era tra i primi 8 Pa-
esi contribuenti28. Va inoltre ricordato che una norma interna agli Stati Uniti impone a quel governo
di non superare, con la propria quota, il 30% del totale dei contributi. Il venir meno della quota
italiana (sommata ad analogo comportamento della Spagna) ha rappresentato un problema serio
anche da questo punto di vista. Infine, va rammentato il fatto che l’Italia – al già citato G8 di Ge-
nova del 2001 – fu, per così dire, la “madrina” del Fondo, avendolo fortemente sollecitato e pub-
blicamente annunciato. Ciò avrebbe dovuto consigliare al Governo Italiano maggiore coerenza.
Nella tabella n. 4 riportiamo i versamenti effettivi del Governo Italiano al GFATM.
TABELLA 5 - Contributi effettivamente versati dall’Italia al GFATM (periodo 2001-2015)
Anno Contributo versato in euro per 1.000
2001 50.000
2002 62.000
2003 88.000
2004 0
2005 180.000
2006 0
2007 410.000
Totale parziale 790.000
27 Si vedano, a titolo di esempio, i rapporti di ActionAid “Ogni promessa è debito” del 2009, 2010 e 2011
(https://www.actionaid.it/informati/pubblicazioni)
28 Tali Paesi sono, nell’ordine: USA, Francia, Regno Unito, Germania, Giappone, Unione Europea, Canada, Italia; seguono Svezia e
Paesi Bassi. - Fonte: http://www.theglobalfund.org/en/financials/ - tabella Excel “Pledges and contributions”
15Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
2008 0
2009 0
2010 0
2011 0
2012 0
2013 0
2014 30.000
2015 30.000
Totale effettivamente versato 850.000
Stanziamento per il 2016 40.000
Totale prevedibile a fine 2016 890.000
Fonte: Elaborazione L. Peschi e ActionAid su dati Ufficio VIII della DGCS/MAECI, ottobre 2015
A conti fatti, la somma di 790 milioni di euro versata tra il 2001 e il 2007 corrisponde a circa 113
milioni di euro annui, ma il fatto che sia stata versata in modo così irregolare ha creato problemi
seri alla prevedibilità del GFATM e dunque alla sua capacità di assumere impegni di spesa.
2.3 Altri importanti canali di finanziamento dell’APS italiano per la
salute
Fondo Globale a parte, gli altri importanti canali di finanziamento dell’APS italiano per la salute
sono stati il GAVI, le istituzioni dell’Unione Europea, le agenzie delle Nazioni Unite, la Banca
Mondiale, e il canale bilaterale.
L’Italia ha cominciato a contribuire al GAVI nel 2006, quando ha versato i primi contributi all’In-
ternational Finance Facilility for Immunisation (IFFIm), un meccanismo innovativo per assicurare
finanziamenti ai programmi di vaccinazione del GAVI. Nel 2008 l’Italia ha iniziato a finanziare an-
che un secondo meccanismo finanziario a vantaggio del GAVI, l’Advance Market Commitment
(AMC). A partire dall’anno 2008, i contributi italiani a questi due meccanismi interni al GAVI
sono stati sempre costanti ed assestati su una media di oltre 80 milioni di dollari l’anno (di cui
circa 50 milioni per l’AMC e 30 milioni per l’IFFIm)29.
Il contributo italiano alle istituzioni dell’Unione Europea rappresenta un altro canale importante
di erogazione dell’APS italiano per la salute (in media quasi 90 milioni di dollari all’anno per il
periodo 2011-2013). Trattandosi di un contributo obbligatorio legato al PNL dei Paesi Membri,
le erogazioni italiane alle istituzioni UE e la conseguente imputazione al settore salute, non han-
no subito tagli negli ultimi anni (la variazione è semmai dovuta al PNL italiano e alla percentuale
di APS devoluto al settore salute da parte delle istituzioni UE).
Il canale bilaterale ha invece ampiamente risentito della crisi economica finanziaria e dei tagli
perpetrati nei confronti della cooperazione allo sviluppo. Cresciuto in volume fino ad un massi-
mo di 133 milioni di dollari nel 2008, l’APS bilaterale per la salute dell’Italia si è più che dimez-
29 AMC e IFFIm sono fra i pochi canali che non hanno risentito dei tagli subiti dalla cooperazione italiana e questo è legato al fatto
che i contributi a questi canali sono supportati dalla legge finanziaria n. 244 del 2007 (art. 2, comma 373). Per maggiori informa-
zioni vedi il box a pag. 19 di Ogni promessa è debito 2011, ActionAid.
16zato nel giro di pochi anni, scendendo a 49 milioni nel 2012 e poi lievemente risalendo a 71
milioni nel 201330.
Il contributo alle agenzie delle Nazioni Unite non è mai stato particolarmente elevato, se si
eccettua l’OMS, alla quale l’Italia nel 2007 ha erogato ben 79 milioni di dollari, diminuiti però
drasticamente negli ultimi anni. Inesistente invece il contributo al Programma delle Nazioni
Unite per l’AIDS/HIV (UNAIDS) e molto basso quello al Fondo delle Nazioni Unite per la Po-
polazione (UNFPA). Altalenante il contributo alla International Development Association (IDA)
della Banca Mondiale, con un picco nel 2005 di 90 milioni di dollari e contributi nell’ultimo
triennio fra i 10 e i 25 milioni di dollari.
In generale possiamo dire che la maggior parte dei contributi dell’APS italiano per la salute è
stata veicolata da Organizzazioni e Fondi Internazionali, raggiungendo l’80% nel periodo nel
quale l’Italia finanziava il Fondo Globale (2001-2013).
2.4 Verso la conferenza di rifinanziamento del GFATM (2017-2019)
I dati disaggregati per settore (disponibili sui database dell’OCSE) sono attualmente aggiornati
fino al 2013, pertanto non è stato possibile fare una stima dell’APS italiano per la salute per
il 2014. E’ comunque da evidenziare che dati al momento provvisori sull’APS italiano bilate-
rale per il 2014 per il settore salute – forniti dal MAECI – danno un volume più o meno stabile
rispetto all’anno precedente (circa 67 milioni di dollari). Se a questi aggiungiamo il contributo
di 30 milioni di euro, equivalenti a circa 40 milioni di dollari, che l’Italia ha pagato nel corso del
2014 al Fondo Globale, come prima tranche della propria pledge di 100 milioni di euro per il
triennio 2014-2016, molto probabilmente assisteremo a un incremento del volume dell’APS
italiano per la salute nel 2014. Discorso analogo si dovrebbe avere per il 2015, poiché anche
la tranche relativa all’anno 2015 al Fondo Globale, di 30 milioni di euro (40 milioni di dollari), è
stata già erogata.
Per gli anni 2016-2017, l’Italia potrebbe ulteriormente incrementare i volumi di APS per la sa-
lute: nel corso dell’ultima conferenza di rifinanziamento al GAVI svoltasi a Berlino nel mese di
gennaio del 2015 l’Italia ha annunciato un impegno aggiuntivo al GAVI, di 100 milioni di euro
(equivalenti a 120 milioni di dollari) su cinque anni, quindi un impegno addizionale agli attuali
oltre 80 milioni di dollari per AMC e IFFIm. Se alla conferenza di rifinanziamento del Fondo Glo-
bale del 2016 l’Italia sarà in grado di fare un pledge sostanzioso, si potrebbe davvero assistere
una decisiva inversione di tendenza.
La rinnovata disponibilità dell’Italia verso il GFATM rientra nel più ampio panorama di una rinno-
vata attenzione del governo italiano per l’intero comparto della cooperazione allo sviluppo, pe-
raltro in via di ristrutturazione in coerenza con la nuova Legge n. 125/2014, “Disciplina Generale
sulla Cooperazione Internazionale allo Sviluppo”.
In questo quadro, il 27 novembre 2014 l’Italia ha sottoscritto un Memorandum di Intesa con il
GFATM31 nel quale si definisce un rinnovato e più mirato impegno nei confronti del FG, consi-
stente in:
• dichiarazione di interesse prioritario per l’Italia nel partecipare ai Country Coordi-
nation Mechanism (CCM) di Sudan, Etiopia, Burkina Faso e Afghanistan al fine di
“dimostrare l’impegno italiano nel sostenere la ownership locale e i meccanismi
decisionali del Fondo”;
30 Per una analisi dettagliata dell’APS italiano bilaterale (distribuzione per paesi beneficiari, regioni geografiche e regioni di reddito)
rimandiamo ai lavori di Action for Global health ed in particolare al Country profile sull’Italia (http://www.actionforglobalhealth.eu/
our-work/financing-for-health/european-health-oda-profiles/italy.html).
31 Memorandum of Understanding Between the Ministry of Foreign Affairs and International Cooperation - Directorate General for
the Development Cooperation and the Global Fund to Fight AIDS, TB and Malaria - firmato il 27 novembre 2014.
17Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
• dichiarazione di disponibilità dell’Italia a fornire assistenza tecnica alle attività del
GFATM nella regione dell’Africa Orientale, specialmente Eritrea e Somalia;
• incoraggiamento dell’Italia a che esperti italiani partecipino al Technical Review
Panel del GFATM;
• disponibilità ad attivare altri canali di finanziamento del Fondo Globale, attra-
verso la riconversione del debito dovuto da alcuni Paesi in Via di Sviluppo (debt
swap) nel quadro del meccanismo esistente “Debt2Health”;
• impegno a realizzare, in Italia, un evento pubblico con il sostegno degli “Amici
del Fondo Globale Europa” al fine di risvegliare l’attenzione dell’opinione pubbli-
ca sull’operato del GFATM (evento avvenuto lo scorso marzo 2015).
L’Italia potrebbe prendere in considerazione il fatto che il versamento del proprio contributo,
come pure la rinnovata attenzione all’intero GFATM possa consentire ai suoi rappresentanti di
avere maggiore influenza in seno al Board.
183. Il Fondo Globale per la lotta contro l’Aids, la
Tubercolosi e la Malaria
3.1 Origine
Il 2000 è un anno di svolta nella lotta alle tre pandemie, grazie alla convergenza di differenti fattori,
quali: la creazione di un forte movimento d’opinione, nato soprattutto a partire dai movimenti in di-
fesa dei diritti umani e dei diritti degli omosessuali (es. ActUp, AIDS Coalition to Unleash Power); la
disponibilità dei trattamenti antiretrovirali, che rimangono però inaccessibili per la gran parte dei PVS,
questione che genera forti discussioni etiche e morali (nel 1997 a Abidjan, l’allora Presidente france-
se Chirac, nel corso di una conferenza sull’AIDS afferma la necessità di garantire l’accesso globale
alle cure32); e l’inclusione dell’AIDS fra le minacce alla pace e alla sicurezza internazionali da parte del
Consiglio di Sicurezza dell’ONU33. Allo stesso tempo, forte era la frustrazione dei donatori che a fron-
te delle risorse stanziate non vedevano progressi tali da affrontare problemi di così ampie dimensioni.
Sull’onda di tali pressioni, durante il G8 di Okinawa del 2000, l’Organizzazione Mondiale della Sa-
nità inizia a discutere con i donatori e le agenzie ONU circa l’opportunità di creare un nuovo mec-
canismo internazionale di lotta a AIDS, Tubercolosi e Malaria, richiamando la necessità di “sforzi
enormi per contrastare le pandemie”34.
Un anno dopo, nel corso del summit G8 del 2001 a Genova, i leader dei Paesi riuniti, su impulso
della presidenza italiana e con il sostegno dell’allora Segretario delle Nazioni Unite Kofi Annan,
deliberano la creazione di un nuovo strumento di finanziamento, denominato “Fondo Globale per
la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria” (GFATM), innovativo sotto molti punti di vista.
3.2 Struttura
Il Fondo si basa su otto principi che lo distinguono chiaramente dalle precedenti esperienze35.
1. Il Fondo Globale è uno strumento finanziario, non un’entità implementatrice.
2. Il Fondo Globale renderà disponibili risorse finanziarie aggiuntive - anche attra-
verso l’effetto leva - per la lotta a AIDS, TBC e Malaria.
Il GFATM si configura come una partnership pubblico-privata volta a raccogliere e allocare risor-
se addizionali volontarie per il contrasto delle tre malattie: si tratta dunque di uno strumento pro-
priamente finanziario e non di un’organizzazione internazionale operativa o di un’agenzia, ele-
mento che lo differenzia in modo netto dagli allora tradizionali programmi di aiuto allo sviluppo.
3. Il Fondo Globale baserà il suo operato su programmi che riflettono l’ownership
nazionale e rispettano la titolarità nazionale nella formulazione e implementazione.
4. Il Fondo Globale cercherà di operare equilibrando la propria azione nelle differen-
ti regioni, per le diverse malattie e sui diversi interventi.
Il Fondo risponde quindi al principio dell’“ownership”, ponendosi come novità in un contesto di
programmi “top-down” e “donor-driven”36 e facendo sì che ogni paese si doti di un Comitato
32 Comunicato Stampa di UNAIDS, Abidjan, 7 Dicembre 1997
33 Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, Risoluzione 1308, 2000
34 “WHO Background for G8 Discussions”, Organizzazione Mondiale per la Sanità, Luglio 2000
35 “The Framework Document”, Fondo Globale per la lotta contro l’Aids, la Tubercolosi e la Malaria, 2001
36 “The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria. Progress, Potential and Challenges for the Future”,
Steven Radelet, Center for Global Development, Giugno 2004
19Il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la Tubercolosi e la Malaria: rinnovare l’impegno dell’Italia
Nazionale di Coordinamento (Country Coordination Mechanism, CCM), del quale fanno parte
non solo gli organi statali, ma anche altri attori, come università e centri di ricerca, ONG e set-
tore privato. Il CCM diventa dunque un elemento chiave, perché ad esso compete di definire,
vagliare, approvare e sottoporre agli organi decisionali del Fondo le proposte di finanziamento.
5. Il Fondo Globale perseguirà un approccio integrato e bilanciato in modo da co-
prire prevenzione, trattamento, cura e supporto per le tre malattie.
6. Il Fondo Globale valuterà le proposte di finanziamento attraverso processi in-
dipendenti di revisione, basati sui più appropriati standard tecnico-scientifici e
tenendo conto di contesto e priorità.
Tali proposte vengono analizzate e selezionate dal “Technical Review Panel”, composto da spe-
cialisti delle varie malattie, che non è permanente ma si attiva solo allorché vi sono proposte di
finanziamento da esaminare.
L’organo decisionale per l’approvazione finale delle strategie, dei meccanismi e dei singoli
progetti da finanziare è il Consiglio di Amministrazione (Board), composto dagli esponenti dei
principali Paesi donatori, dei Paesi recettori, della società civile e del settore privato, tutti aventi
uguale diritto di voto: questo particolare indica un’assunzione di responsabilità nelle sedi deci-
sionali che mai era stata sperimentata prima nelle assise internazionali.
7. Il Fondo Globale cercherà di stabilire un processo rapido, innovativo e sempli-
ficato con meccanismi di finanziamento efficienti ed efficaci, che minimizzino i
costi di transazione e operino in modo trasparente.
8. Nel prendere decisioni relative al finanziamento, il Fondo Globale supporterà le
proposte che meglio seguono le buone pratiche in materia di contrasto alle pan-
demie; prevedono il coordinamento con altri programmi esistenti e il supporto a
politiche nazionali e regionali; promuovono le partnership tra gli attori coinvolti;
rafforzano la partecipazione delle comunità.
Nell’erogare risorse a paesi a medio e basso reddito, il Fondo Globale si poggia su finanzia-
menti basati sui risultati e sulla titolarità del paese. Tale metodo d’investimento permette ai pae-
si beneficiari di sviluppare i programmi in base alle loro priorità. Ulteriori elementi che mostrano
come il Fondo sia stato pensato per ovviare ai limiti dei tradizionali programmi di aiuto allo svi-
luppo, in particolare nell’ottica di ridurre al minimo la burocrazia, sono il fatto di non avere una
propria Tesoreria (si avvale della Banca Mondiale) e di non avere proprie delegazioni nei PVS.
3.3 Strategie dalla nascita a oggi: cambio di visione
Nei primi dieci anni di vita, il Fondo Globale ha applicato una strategia in base alla quale i program-
mi potevano prevedere una durata di 3 o 5 anni, ma erano suddivisi in due fasi, laddove la seconda
fase veniva avviata in presenza di una performance della prima fase considerata accettabile.
La Strategia per il periodo 2012-2016 presenta tre grandi novità: innanzitutto, viene consentito il
finanziamento anche di componenti dei programmi volti a rafforzare le strutture sanitarie necessa-
rie ad erogare le cure, cosa della quale si discusse molto negli anni precedenti. In secondo luogo,
è superato il sistema dei “Rounds”, ossia delle scadenze entro le quali i Paesi richiedenti doveva-
no presentare le richieste di finanziamento, e si è adottato un modello in base al quale le richieste
di finanziamento sono il culmine di un processo dialogico, che prevede la partecipazione di diversi
portatori di interessi a un dialogo continuo e in evoluzione a livello di paese. Tale modello è volto
ad assicurare il massimo impatto: proprio la flessibilità dei tempi - infatti - permette ai paesi di alli-
neare la richiesta di finanziamento, le strategie nazionali e i processi di rendicontazione.
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