Gli effetti distributivi della riforma dell'ISEE: la Puglia in prospettiva comparata
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Gli effetti distributivi della riforma dell’ISEE:
la Puglia in prospettiva comparata
Michele Raitano
pubblicato in Peragine V. (a cura di), Povertà e politiche di inclusione sociale. Differenze e
confronti territoriali, Carocci, 2014.
Indice: 1. Introduzione; 2. La riforma dell’ISEE: linee guida e principali modifiche normative; 3. La
simulazione degli effetti delle modifiche mediante i dati SHIW: limiti e potenzialità; 4. La
distribuzione del vecchio e del nuovo ISEE: un confronto; 5. La mobilità lungo la distribuzione in
base allo scenario normativo; 6. La povertà in base all’ISEE: livelli e mobilità a seconda dello
scenario normativo.
1. Introduzione
L’ISEE (Indicatore della situazione economica equivalente) è, come noto, l’indicatore, in vigore dal
1998, che viene utilizzato in Italia per valutare la situazione economica dei nuclei familiari e
stabilire l’accesso (o le tariffe da pagare) ad alcune prestazioni di welfare (sociali e socio-sanitarie,
in moneta o in servizi) erogate dai diversi livelli di governo.
L’ISEE viene calcolato tenendo conto del reddito e del patrimonio di ogni componente del nucleo
familiare, applicando poi una scala di equivalenza per permettere la comparazione della situazione
economica di nuclei dalle differenti numerosità e caratteristiche. Ad inizio 2014 è entrata in vigore
una riforma delle modalità di calcolo dell’ISEE, che, al fine di migliorare la capacità selettiva
dell’indicatore e ridurre le possibilità di evasione e elusione, ha stabilito nuove modalità di calcolo
delle componenti di reddito e patrimonio, ridefinendo altresì, sebbene in misura più limitata, la
scala di equivalenza. Come si chiarirà in dettaglio nel secondo paragrafo, nel nuovo ISEE rientrano
ora, ad esempio, anche le componenti reddituali fiscalmente esenti (come gli assegni sociali),
mentre sono state ampliate le deduzioni dal valore dell’abitazione di residenza e si è ridotta la
franchigia applicata al patrimonio mobiliare.
E’ pertanto presumibile che, per alcuni nuclei familiari, anche fra i più deboli, i valori ISEE si siano
modificati in modo sostanziale – crescendo o diminuendo – in seguito alla riforma. In questo
lavoro intendiamo proprio valutare in quale misura, e per quanti individui e famiglie e con quali
caratteristiche, la riforma abbia modificato in misura sostanziale il valore dell’ISEE, comportando,
così, scivolamenti o risalite lungo la scala distributiva e, dunque, limitando l’accesso alle
Sapienza Università di Roma e Fondazione Giacomo Brodolini
1prestazioni soggette a ISEE a nuclei in precedenza potenziali beneficiari e, al contrario, ampliando
le possibilità di accesso a nuclei che in precedenza ne risultavano esclusi.
A tal fine, dopo aver comparato in dettaglio la normativa pre-riforma con quella entrata in vigore a
inizio 2014 (paragrafo 2), si condurrà una serie di simulazioni facendo uso sui microdati
dell’Indagine sui Bilanci delle Famiglie Italiane (SHIW nell’acronimo inglese), condotta dalla Banca
d’Italia nel 2012. In maggior dettaglio, nel paragrafo 3 si discuteranno pro e contro di tali dati per
condurre simulazioni degli effetti della riforma, mentre nei paragrafi successivi si presenteranno i
risultati delle simulazioni – condotte comparando il caso della Regione Puglia, con quelli relativi
all’intero territorio nazionale e alle tre macro-aree del nostro territorio (Nord, Centro e Sud) –
confrontando le distribuzioni dell’ISEE pre e post-riforma (paragrafo 4), mostrando come si
muovono gli individui a seconda dello scenario normativo (paragrafo 5), ponendo poi
un’attenzione specifica ai più bisognosi, ovvero a quelli che, nei diversi scenari normativi
avrebbero un ISEE inferiore a 6.781 euro annui, ovvero la soglia limite per poter richiedere la social
card (paragrafo 6).
2. La riforma dell’ISEE: linee guida e principali modifiche normative
Come richiamato in introduzione, l’ISEE viene utilizzato per comparare la situazione economica dei
nuclei familiari e regolare l’accesso ad alcune prestazioni di welfare di carattere locale o nazionale.
Mediante l’ISEE la situazione economica viene valutata tenendo conto dei redditi di ogni
componente del nucleo familiare, del loro patrimonio (che viene valorizzato al 20%) e dividendo la
somma di queste due componenti per la scala di equivalenza – un parametro basato sul numero e
le caratteristiche dei componenti – in modo da comparare nuclei familiari di differenti dimensioni.
L’ISEE viene, dunque, misurato a livello familiare (nel suo calcolo si sommano redditi e patrimoni di
tutti i componenti della famiglia), ma, basandosi sulle scale di equivalenza, esprime, in termini
monetari, la situazione economica di ogni individuo appartenente al nucleo familiare 1. Si assume,
quindi, che all’interno del nucleo ogni individuo goda della stessa condizione economica.
In sintesi:
dove ISR rappresenta la componente reddituale, ISP quella patrimoniale e SE è la scala di
equivalenza prescelta per confrontare l’indicatore della situazione economica (l’ISE) di famiglie di
diversa numerosità. La semplicità della formula non chiarisce, però, il dettaglio delle voci inserite
nelle due componenti e le caratteristiche della scala di equivalenza utilizzata. La definizione
dell’indicatore e i suoi effetti distributivi – ovvero chi è ammesso o meno (e in quale misura)
1
Nelle analisi distributive e nella gran parte delle politiche di welfare selettive la famiglia viene ritenuta l’unità di
riferimento più appropriata per valutare il tenore di vita individuale. La comparazione di redditi e patrimoni di famiglie
di diversa dimensione e composizione implica, però, problematiche di tipo metodologico: uno stesso reddito
complessivo percepito da una famiglia di due o di cinque componenti è, ad esempio, chiaramente rappresentativo di
un diverso livello di benessere economico. Redditi e patrimoni di nuclei di diversa struttura sono resi comparabili
attraverso le scale di equivalenza, ovvero dividendo il loro valore per un vettore di coefficienti che associ a ciascuna
tipologia familiare un numero “figurativo” di componenti in modo da determinare il valore equivalente, ovvero il
livello di benessere goduto da ogni singolo componente del nucleo (che è quindi indipendente dalla dimensione
familiare).
2all’erogazione di una prestazione – dipendono dalle modalità prescelte di misurazione di reddito e
patrimonio familiare, oltre che dalla scala applicata.
Gli effetti della riforma del 2014 sulle modalità di calcolo dell’ISEE vanno quindi valutati ponendo a
confronto le specifiche modalità di calcolo dell’indicatore secondo la normativa pre-riforma (di
seguito ISEE pre-riforma) e quella attuale (di seguito ISEE 2014).
Per chiarezza espositiva, partiremo dunque dalla descrizione dello scenario pre-riforma, per poi
elencare le recenti modifiche normative e le sue implicazioni, che, nel seguito di questo lavoro,
verranno analizzate mediante alcune simulazioni basate sui micro-dati sulla distribuzione dei
redditi e della ricchezza delle famiglie italiane rilevati dalla Banca d’Italia nel 2012.
2.1 Le caratteristiche dell’ISEE pre-riforma
Rispetto a quanto stabilito dalla riforma entrata in vigore ad inizio 2014, l’ISEE si differenziava in
relazione alle modalità di calcolo delle componenti di reddito e patrimonio e alle maggiorazioni
applicate alla scala di equivalenza.
Nel dettaglio, la componente reddituale ISR veniva calcolata sommando i redditi di ogni
componente del nucleo dichiarato ai fini IRPEF. A questi si aggiungeva il reddito figurativo del
patrimonio mobiliare (escludendo i depositi in conto corrente e i buoni postali), valorizzato al
tasso di rendimento dei titoli decennali del Tesoro. Chi viveva in affitto poteva poi dedurre il
canone annuo, fino ad un massimo di 5.165 euro.
Basandosi sul solo reddito dichiarato a fini IRPEF, la componente reddituale non includeva, quindi,
i redditi soggetti a imposta sostitutiva (come quelli dai rendimenti sugli investimenti finanziari
capitale o da fitti), quelli esenti (ad esempio, assegni sociali, pensioni di invalidità, borse di studio),
il reddito figurativo derivante dall’abitazione di residenza o da immobili e terreni non locati e gli
assegni per alimenti eventualmente ricevuti ( al contempo, dall’ISR non erano dedotti gli alimenti
pagati).
La componente patrimoniale (che, come detto, viene tuttora calcolata al 20% del suo valore) si
otteneva sommando il patrimonio immobiliare, basato sul valore catastale di immobili, fabbricati e
terreni (al netto di eventuali quote residue di mutui), e quello mobiliare, inclusivo anche di
depositi e buoni postali2. Chi risiedeva in una casa di proprietà, poteva detrarre dal patrimonio una
franchigia pari al mutuo ancora in essere o, se più favorevole, fino a 51.646 euro. Sul patrimonio
mobiliare si applicava, invece, una franchigia di valore massimo di 15.494 euro.
Così come nell’ISEE 2014, la scala di equivalenza3, per famiglie da 1 a 5 componenti, si basa,
rispettivamente, sui seguenti valori: 1; 1,57; 2,04; 2,46; 2,85. Per ogni altro componente dal sesto
in poi si aggiunge un valore di 0,35.
2
In dettaglio, sia nell’ISEE pre-riforma che in quello 2014, nel patrimonio mobiliare si includono le seguenti voci:
depositi e conti correnti bancari e postali; titoli di Stato ed equiparati, obbligazioni, certificati di deposito e credito,
buoni fruttiferi ed assimilati; azioni o quote di organismi di investimento collettivo di risparmio italiani o esteri;
partecipazioni azionarie in società italiane ed estere quotate in mercati regolamentati; partecipazioni azionarie in
società non quotate in mercati regolamentati e partecipazioni in società non azionarie; masse patrimoniali.
3
L’importanza delle economie di scala familiari sconsiglia di considerare come indicatore del tenore di vita familiare il
semplice reddito o patrimonio procapite, utilizzando dunque come scala il mero numero dei componenti. Per
mantenere immutato il benessere economico, al crescere dei componenti reddito e patrimonio familiare devono
crescere in misura meno che proporzionale. La scala di equivalenza indica, quindi, di quanto debba variare l’ISE
familiare all’aumentare del numero di componenti per mantenere immutato il benessere economico; ad esempio,
3La normativa prevedeva che alla scala si aggiungessero alcune maggiorazioni pari a:
0,2 in caso di presenza nel nucleo di figli minori e di un solo genitore;
0,2 per nuclei familiari con figli minori, in cui entrambi i genitori svolgono attività di lavoro
e di impresa;
0,5 per ogni componente con handicap psicofisico permanente o di invalidità superiore al
66%.
Ai fini del calcolo dell’ISEE, il nucleo familiare da prendere a base era quello relativo alla famiglia
anagrafica e, per ogni tipo di prestazione erogata in base all’ISEE, un individuo poteva far parte
d’un solo nucleo familiare. I valori riportati sulle dichiarazioni ISEE, sia per la componente
reddituale che per quella patrimoniale, si basavano poi esclusivamente su auto-dichiarazioni.
In virtù delle modalità di dichiarazione e calcolo adottate, da più parti si erano sollevate critiche
alla capacità selettiva dell’ISEE. Il riferimento ai soli redditi dichiarati a fini IRPEF, associato alla
mancanza di patrimonio dei nuclei meno abbienti, faceva sì che più del 10% delle dichiarazioni
presentasse ISEE nullo, così impedendo di differenziare ulteriormente i bisogni dei nuclei ad ISEE
nullo. Le elevate franchigie sul patrimonio mobiliare (facilmente eluso in fase di auto-
dichiarazione) comportavano inoltre una consistente sottostima di tale componente e una simile
sottostima riguardava l’utilizzo dei valori catastali (utilizzati a fini ICI) per la valorizzazione del
patrimonio immobiliare. Più in generale, l’assenza di anagrafi patrimoniali adeguate e la tendenza
a sotto-dichiarare i redditi (anche al di sotto di quanto dichiarato in sede IRPEF), associate a deboli
controlli, portava sovente a dichiarazioni non veritiere, che indebolivano fortemente la capacità
selettiva delle prestazioni basate sull’ISEE.
2.2 Le caratteristiche dell’ISEE 2014
La riforma delle modalità di calcolo dell’ISEE, delineata nel decreto “Salva Italia” (n.201/2011), è
stata introdotta col decreto n.159 del 5 dicembre 2013 "Regolamento concernente la revisione
delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell'Indicatore della situazione
economica equivalente (ISEE)", convertito in legge il 24 gennaio 2014, ed è entrata in vigore il
successivo 8 febbraio.
La riforma è intervenuta sulle tre componenti che contribuiscono a determinare il valore
dell’indicatore: reddito, patrimonio e scala di equivalenza. Si sono inoltre introdotte alcune
innovazioni nel modo in cui va definito il nucleo familiare di riferimento a seconda del tipo di
prestazione di welfare richiesta4 e si è prevista la possibilità di ricalcolare un “ISEE corrente”, al
posto di quello standard basato sulle informazioni dell’anno precedente la richiesta, laddove
posti rispettivamente pari ad 1 e ad 1,57 i coefficienti associati ad un single e ad una coppia, un single avrebbe un
tenore di vita esattamente pari a quello di una coppia laddove questa avesse un ISE pari ad 1,57 volte quello del
single. La specifica scala adottata è legata a quanto peso si attribuisce alle economie di scala intra-familiari. Quanto
più le si ritiene rilevanti, tanto più il valore della scala sarà minore del numero di componenti; quanto meno invece le
si ritiene rilevanti, tanto più i coefficienti di equivalenza saranno prossimi al numero dei componenti.
4
Nella composizione della famiglia si è superato il principio che “ciascun soggetto può appartenere ad un solo nucleo”
e si è introdotta la possibilità di definire per le prestazioni socio-sanitarie rivolte agli anziani, per quelle rivolte ai
minorenni figli di genitori non conviventi o per quelle per il diritto allo studio universitario l’appartenenza di un
soggetto ad un diverso nucleo familiare.
4almeno uno dei componenti del nucleo si trovi ad affrontare improvvise difficoltà occupazionali
che determinino una variazione sostanziale della condizione economica della famiglia5.
Per meglio contrastare le sottodichiarazioni della situazione economica dei nuclei familiari, la
riforma ha inoltre sensibilmente ridotto l’area dell’autodichiarazione. I dati fiscali e le prestazioni
di welfare ricevute verranno, infatti, precompilati tramite le informazioni fornite da Agenzia delle
Entrate e INPS. Si prevede inoltre di rafforzare i controlli relativi ai patrimoni mobiliari e, per
contrastare l’elusione di tali patrimoni (ad esempio svuotando i conti correnti il 31 dicembre per
poi ricostruirli il primo gennaio), le somme detenute come depositi e conti correnti bancari e
postali verranno valorizzate in base alla consistenza media annua.
Per quanto riguarda le modalità di calcolo dell’indicatore la riforma è intervenuta in modo
estensivo sulla componente reddituale, stabilendo che in essa vanno incluse tutte le forme di
reddito, anche quelle fiscalmente esenti o non rientranti nella dichiarazione IRPEF, ed ha inserito
alcune modifiche relative alle deduzioni da applicare alla componente patrimoniale e alle
maggiorazioni della scala di equivalenza.
Negli obiettivi del Governo la riforma dovrebbe consentire di definire un nuovo indicatore più
adatto a valutare in modo selettivo, in base a criteri di equità, le condizioni delle diverse tipologie
di famiglie, specialmente di quelle più povere.
In dettaglio, sulla base della riforma del 2014, la componente reddituale dell’ISEE include:
il reddito complessivo dichiarato ai fini IRPEF, compreso (a differenza di quanto accadeva
pre-riforma) il reddito dell’abitazione principale (che il contribuente non è obbligato a
presentare in dichiarazione) e i contributi previdenziali dei lavoratori autonomi (che si
deducono in dichiarazione, mentre i dipendenti li deducono in busta paga);
i redditi soggetti a imposta sostitutiva o a ritenuta a titolo d’imposta (ad esempio, le
rendite finanziarie, i redditi fondiari da cedolare secca o le rendite dei fondi pensione
privati);
i redditi esenti da imposta, ovvero i trasferimenti assistenziali (ad esempio, assegni sociali,
pensioni di invalidità, indennità di accompagnamento e social card) e le borse di studio;
i proventi derivanti da attività agricole;
gli assegni di mantenimento dei figli effettivamente percepiti;
i redditi di terreni e immobili non locati soggetti (calcolati a partire dalla rendita catastale);
il reddito figurativo delle attività finanziarie, determinato applicando al patrimonio
mobiliare complessivo del nucleo familiare (al netto di depositi e conti correnti) il tasso di
rendimento medio annuo dei titoli decennali del Tesoro (come nell’ISEE pre-riforma), o, se
inferiore, il tasso di interesse legale vigente maggiorato di un punto percentuale.
Dai redditi conseguiti da ciascun componente si deducono inoltre:
il canone annuo dell’affitto dell’abitazione di residenza, fino ad un massimo di 7.000 euro,
maggiorato di 500 euro per ogni figlio convivente dal terzo in poi (pre-riforma la deduzione
massima era di 5.165 euro)
il 20% del reddito da lavoro dipendente (o assimilati), fino ad un massimo di 3.000 euro;
5
L’ISEE corrente viene calcolato in caso di variazioni superiori al 25% dell’indicatore della situazione reddituale
corrente rispetto a quello calcolato con le modalità ordinarie.
5 il 20% del reddito pensione o trasferimento, fino ad un massimo di 1.000 euro;
l’importo degli assegni di mantenimento effettivamente corrisposti;
alcune tipologie di redditi agrari.
Si è inoltre introdotta una serie di deduzioni legate alla presenza nel nucleo familiare di persone
con disabilità o non autosufficienti. Differentemente da quanto previsto dall’ISEE pre-riforma, in
cui si teneva conto della non autosufficienza solo mediante maggiorazioni delle scale di
equivalenza e senza differenziare la gravità della non disabilità 6, nella riforma si sono riclassificate
le diverse definizioni di disabilità, invalidità e non autosufficienza accorpandole in tre distinte classi
– disabilità media, grave e non autosufficienza – e si è introdotta una deduzione dal reddito della
famiglia in funzione del grado di disabilità. In dettaglio, le franchigie sono le seguenti:
4.000 euro per persona con disabilità media (incrementate a 5.500 euro se minorenne);
5.500 euro per persona con disabilità grave (incrementate a 7.500 euro se minorenne);
7.000 euro per persona non autosufficiente (incrementata a 9.500 euro se minorenne).
Per le persone non autosufficienti si è poi ammessa la deduzione delle seguenti spese:
spese certificate per i collaboratori domestici e gli addetti all’assistenza personale;
rette dovute per il ricovero presso strutture residenziali;
spese relative alla situazione di disabilità, certificate a fini fiscali (fino ad un massimo di
5.000 euro)
Minori cambiamenti hanno invece riguardato il calcolo della componente patrimoniale, che
continua a essere determinata sommando, per ciascun membro del nucleo familiare, il valore del
patrimonio mobiliare e immobiliare (compresi quelli posseduti all’estero).
Si è, però, stabilito che il valore del patrimonio immobiliare non vada più riferito ai più favorevoli
valori ICI, ma sia pari al valore determinato ai fini dell’IMU (che prevede per i fabbricati residenziali
un moltiplicatore di 160 della rendita catastale rivalutata del 5%), al netto di eventuali mutui
residui. Si sono inoltre introdotte modifiche alle deduzioni concesse sul valore del patrimonio:
al posto della precedente franchigia fissa di 15.494 euro, sul patrimonio mobiliare si detrae
un importo massimo di 6.000 euro, incrementato di 2.000 euro per ogni componente della
famiglia oltre al primo, fino ad un massimo di 10.000 euro; è poi prevista un’ulteriore
deduzione di 1.000 euro per ogni figlio convivente dal terzo in poi;
sul valore dell’abitazione di residenza si sottraggono l’eventuale mutuo residuo, una
franchigia di 52.500 euro (prima il mutuo residuo o la franchigia di 51.646 euro erano in
alternativa) e 2.500 euro per ogni figlio convivente dal terzo in poi. Il valore così ottenuto
viene valorizzato per 2/3. Di conseguenza, il valore della prima casa da inserire nell’ISEE è
pari a: con f>2.
6
Tale sistema comportava una riduzione dell’ISEE tanto più alto quanto più alto era il reddito e il patrimonio della
famiglia considerata, indipendentemente dalla gravità del bisogno.
6Per quanto riguarda le scale di equivalenza, la riforma ha introdotto poche novità, lasciando
immutata la precedente scala e intervenendo solo rendendo più generose le maggiorazioni per
nuclei con minori7. In dettaglio, la scala va maggiorata di:
0,2 per nuclei con 3 figli, 0,35 con 4 e 0,5 con almeno 5 figli;
0.2 per nuclei con minorenni (0,3 se di età inferiore a 3 anni) in cui entrambi i genitori
abbiano lavorato almeno 6 mesi;
0.2 per nuclei con minorenni (0,3 se di età inferiore a 3 anni) in caso di famiglie
monoparentali, con genitore anche non lavoratore.
Come detto, si sono invece eliminate le maggiorazioni per ogni componente disabile, di cui si tiene
ora conto, in modo più articolato, nelle deduzioni dalla componente reddituale.
3. La simulazione degli effetti delle modifiche mediante i dati SHIW: limiti e potenzialità
Per analizzare gli effetti distributivi delle modifiche delle modalità di calcolo dell’ISEE bisogna
disporre di un campione di micro-dati individuali, in cui siano registrati i redditi e i patrimoni di un
campione rappresentativo di individui e famiglie residenti in Italia.
L’unica indagine campionaria che rileva la ricchezza mobiliare e immobiliare delle famiglie è la
Survey on Household Income and Wealth (SHIW), condotta con cadenza biennale dalla Banca
d’Italia. In tale indagine sono rilevate con grande dettaglio sia le diverse componenti dei redditi da
ogni fonte percepiti da tutti i componenti dei nuclei familiari, sia le varie voci di cui si compone il
patrimonio familiare (compresi eventuali mutui o debiti). Le informazioni dettagliate sulle
caratteristiche anagrafiche dei membri dei nuclei familiari consentono inoltre di calcolare con
precisione ogni tipologia di scala di equivalenza.
Ai fini della simulazione degli effetti della riforma dell’ISEE l’uso dell’indagine della Banca d’Italia –
di cui utilizziamo l’ultima wave disponibile, quella che si riferisce alla rilevazione del 2012 –
presenta numerosi pregi, dal momento che la quasi totalità delle voci di reddito e patrimonio
individuate dalla normativa sono identificabili con precisione estrema nei micro-dati di tale
indagine8. In particolare, ai fini del confronto fra l’ISEE pre-riforma e l’ISEE 2014, va evidenziato
che, per quanto riguarda i redditi, la SHIW permette di distinguere le diverse tipologie di
trattamenti previdenziali e assistenziali, gli assegni per alimenti ricevuti, le borse di studio e i
canoni annui pagati per l’affitto dell’abitazione di residenza. La distinzione delle diverse tipologie
di patrimonio consente inoltre di calcolare i redditi figurativi da capitale (stimati applicando un
tasso d’interesse nominale del 5%). Per quanto riguarda i patrimoni, nella SHIW si distingue il
patrimonio immobiliare (riportando i valori di immobili e fabbricati e di eventuali mutui residui) da
quello mobiliare. Tuttavia, alcune caratteristiche dell’indagine impediscono una perfetta
ricostruzione dell’ISEE sulla base di quanto stabilito dalla normativa pre e post-riforma.
7
Si noti che la scala ISEE è particolarmente vantaggiosa per i nuclei numerosi. Al netto delle maggiorazioni, ad una
famiglia con 2 minori si applica, infatti, una scala di 2,46, laddove la scala OCSE modificata (quella di riferimento nella
quasi totalità delle analisi di comparazione internazionale) assegnerebbe un valore di 2,1.
8
In particolare, ai fini del confronto fra l’ISEE pre-riforma e l’ISEE 2014, va evidenziato che, per quanto riguarda i
redditi, la SHIW permette di distinguere le diverse tipologie di trattamenti previdenziali e assistenziali, gli assegni per
alimenti ricevuti, le borse di studio e i canoni annui pagati per l’affitto dell’abitazione di residenza. La distinzione delle
diverse tipologie di patrimonio consente inoltre di calcolare i redditi figurativi da capitale (stimati applicando un tasso
d’interesse nominale del 5%). Per quanto riguarda i patrimoni, nella SHIW si distingue il patrimonio immobiliare
(riportando i valori di immobili e fabbricati e di eventuali mutui residui) da quello mobiliare.
7In primo luogo va evidenziato che nell’indagine SHIW i redditi individuali sono registrati al netto
delle imposte personali, laddove, come detto, nella dichiarazione ISEE vanno riportati i valori lordi
(inclusivi dei contributi obbligatori nel caso dei lavoratori autonomi). Per procedere al calcolo
dell’ISEE è, dunque, necessario effettuare una procedura di “lordizzazione”, ovvero trasformare,
su base individuale, i redditi netti in valori lordi, sulla base delle aliquote progressive a cui è
soggetto l’individuo e delle detrazioni per tipologia di reddito (da lavoro dipendete, autonomo o
pensione) e carichi familiari a cui ha diritto (non è invece possibile stimare altre tipologie di
detrazione, ad esempio quelle per spese mediche). In aggiunta, sulla base delle normali aliquote
adottate, si sono “lordizzati” anche i redditi soggetti a tassazione separata (quelli da capitale
finanziario e gli affitti di terreni e fabbricati soggetti alla cedolare secca).
In aggiunta alle lievi imprecisioni inevitabili nella procedura di “lordizzazione”, bisogna sottolineare
che, in alcuni casi, i dati registrati nell’indagine della Banca d’Italia non consentono una piena
sovrapposizione fra le modalità di calcolo dell’ISEE, rispetto sia al reddito che al patrimonio, e le
modalità di registrazione delle variabili nella SHIW.
Il valore imputato dei fitti dell’abitazioni di residenza e di altre case e terreni ed i loro valori
patrimoniali sono infatti registrati attraverso dichiarazioni soggettive individuali su quanto essi
dovrebbero pagare di affitto per una casa di caratteristiche simili a quella di proprietà in cui
risiedono o su quanto si aspetterebbero di ricevere in caso di vendita. Al contrario, come visto, la
normativa vigente – per ricostruire i valori patrimoniali e dei fitti figurativi – si basa sui valori
utilizzati ai fini IMU, mentre quella pre-riforma si basava sui (più bassi) valori catastali, utilizzati ai
fini ICI. I dati SHIW non consentono, quindi, di cogliere l’effetto sulla componente patrimoniale
dell’ISEE derivante dalla modifica normativa che ha imposto di riferirsi ai valori IMU, anziché a
quelli ICI.
La normativa sull’ISEE, in particolare quella post-riforma, stabilisce con grande dettaglio le
detrazioni a cui hanno diritto i nuclei familiari con componenti disabili. Per ragioni di privacy, nei
dati SHIW non sono riportate informazioni su eventuali patologie e disabilità individuali; l’unica
informazione indiretta che si può cogliere su tale aspetto è legata all’eventuale ricezione di
pensioni di invalidità da parte di qualche membro della famiglia. Nelle analisi non si è potuto,
dunque, simulare gli effetti delle variegate deduzioni introdotte in presenza di disabilità, descritte
nel paragrafo precedente. Ci siamo, invece, limitati a introdurre nelle famiglie che ricevono una
prestazione per invalidità una deduzione di 5.000 euro dalla componente reddituale dell’ISEE nello
scenario post-riforma e una maggiorazione della scala di equivalenza in quello pre-riforma.
I dati a disposizione non consentono, inoltre, di simulare eventuali differenze fra l’ISEE calcolato
mediante le modalità standard e l’ISEE corrente. Essendo registrati nella SHIW i dati reddituali
auto-dichiarati dagli intervistati, non si possono d’altronde simulare nemmeno gli effetti derivanti
dal minor ricorso alle auto-dichiarazioni individuali stabilito dalla nuova normativa.
Nelle simulazioni non abbiamo inoltre valutato cosa cambierebbe applicando le diverse modalità
di definizione dei nuclei familiari introdotte per alcune tipologie di prestazioni dalla riforma del
2014.
Da ultimo, bisogna sottolineare che le prestazioni basate sull’ISEE sono destinate, nella gran parte
dei casi, a nuclei familiari molto poveri. Le indagini campionarie hanno però difficoltà a rilevare
con precisione chi si situa nella parte più bassa della distribuzione o si trova in condizioni di forte
disagio economico-sociale. Tali individui tendono infatti, con maggiore probabilità, a rifiutare
l’intervista o (soprattutto se immigrati) non risultano facilmente reperibili. I risultati delle indagini
campionarie potrebbero dunque comportare una sottostima delle situazioni di disagio estremo.
8Da ultimo, bisogna ricordare che la dimensione campionaria dell’indagine SHIW – 8.151 famiglie e
20.791 individui nell’indagine del 2012 – è senz’altro sufficiente per risultare rappresentativa della
popolazione italiana e delle sue principali macro-aree geografiche, la dimensione campionaria
riferita ad una singola regione – per quanto riguarda la Puglia, 516 famiglie e 1.398 individui –
potrebbe non risultare sempre pienamente affidabile.
Ad ogni modo, nonostante questi doverosi caveat, l’utilizzo dell’indagine SHIW consente di
confrontare con buon dettaglio e precisione i valori dell’ISEE che sarebbero stati definiti negli
scenari pre e post-riforma, permettendo così di studiare come si muovono i valori dell’ISEE in
seguito al cambiamento normativo e quanti e quali soggetti tendono a veder rivalutato o ridotto il
loro ISEE in seguito alla riforma.
4. La distribuzione del vecchio e del nuovo ISEE: un confronto
Applicando la metodologia descritta nel precedente paragrafo, i dati SHIW 2012 segnalano che la
riforma del 2014 ha comportato, in media, una lieve riduzione (pari all’1%) del valore dell’ISEE dei
residenti in Italia (figura 1A e tabella 1)9. In Puglia l’entità della riduzione è maggiore (3,4%),
mentre nel resto del Mezzogiorno in seguito alle modifiche normative l’ISEE medio si è ridotto solo
dello 0,4%. Come atteso, i valori medi dell’ISEE sono ben più alti nel Nord e nel Centro che nel Sud;
il dato della Puglia è, però, ampiamente maggiore di quello medio delle altre regioni meridionali.
D’altro canto il dato medio dell’ISEE risente anche dell’effetto delle modifiche normative
sull’indicatore riferito agli individui appartenenti a nuclei benestanti, quelli che, in ogni caso, non
avrebbero diritto ad accedere alle prestazioni selettive il cui accesso è regolato tramite l’ISEE. E’
pertanto importante valutare come, in seguito alle modifiche normative, si modifica l’ISEE degli
individui che si situano nella parte bassa o medio-bassa della distribuzione. Prendendo a
riferimento il solo sotto-campione di chi, in entrambi gli scenari normativi, avrebbe un ISEE non
superiore a 20.000 euro (figura 1B e tabella 2), il valore medio dell’ISEE risulta ora crescere
sensibilmente sensibile in seguito alla riforma in tutte le aree del territorio italiano, dove si
registrano aumenti compresi fra il 1,3 e il 7,4%.
Per meglio valutare l’andamento discordante qui evidenziato, è necessario osservare l’impatto
della riforma sulle due componenti dell’ISEE, quella reddituale e quella patrimoniale 10.
Come atteso, dati i contenuti della riforma descritti nel paragrafo 2, la componente reddituale
cresce in media in modo sostanziale, con valori intorno al 21-22%, in tutte le aree italiane (figura
2A e tabella 1) e l’incremento è ancora maggiore (il 26% in Puglia, il 24% sull’intero territorio
nazionale) se ci si riferisce ai nuclei con ISEE inferiore ai 20.000 euro, in cui è presumibilmente
maggiore il peso dei trasferimenti assistenziali, che non erano inseriti nell’ISEE pre-riforma (figura
2B e tabella 2). Al contrario, il trattamento più favorevole dell’abitazione di residenza stabilito
dalla riforma comporta una rilevante riduzione dei valori medi della componente patrimoniale,
compresa fra il 20 e il 23% se si considera l’intera popolazione italiana (figura 3A e tabella 1) e fra il
26 e il 28% se si considera unicamente la “coda bassa” della distribuzione dell’ISEE (figura 3B e
9
In appendice (tabelle A.1A-A.3B si presentano i valori dell’ISEE e delle sue componenti non solo in media, ma anche
nei principali percentili della distribuzione dei redditi e si mostra, altresì, il valore un indice della diseguaglianza
dell’ISEE, misurata attraverso il coefficiente di variazione.
10
In questo lavoro, i valori delle componenti reddituali e patrimoniali sono sempre considerati tenendo conto delle
scale di equivalenza (ci si riferisce, quindi, ai valori “equivalenti”).
9tabella 2). I valori della scala di equivalenza si riducono invece in seguito alla riforma, in virtù della
cancellazione delle maggiorazioni applicate ai nuclei con disabili (tabelle 1 e 2).
Fig. 1A: Valore medio dell’ISEE nei due scenari normativi
45,000
40,000
38,123
36,705 36,539 37,259
35,000
31,984 31,655
30,000 29,029
28,050
25,000
20,683 20,610
20,000
15,000
10,000
5,000
0
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
ISEE pre-riforma ISEE 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 1B: Valore medio dell’ISEE nei due scenari normativi.
Popolazione con ISEE inferiore a 20.000 euro in entrambi gli scenari
12,000
11,738
11,500
11,334
11,289
11,203
11,056 11,056
11,000
10,815
10,720
10,603
10,500
9,982
10,000
9,500
9,000
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
ISEE pre-riforma ISEE 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
10Fig. 2A: Valore medio della componente reddituale dell’ISEE nei due scenari normativi
25,000
21,362
20,247
20,000
18,340
17,672
16,155
15,057
15,000 14,618
12,939
11,968
10,738
10,000
5,000
0
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
Reddito pre-riforma Reddito 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 2B: Valore medio della componente reddituale dell’ISEE nei due scenari normativi.
Popolazione con reddito ISEE inferiore a 20.000 euro in entrambi gli scenari
16,000
14,036 14,199
14,000
12,657
12,000 11,555 11,695
11,080
10,194 10,248
10,000
9,291
8,290
8,000
6,000
4,000
2,000
0
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
Reddito pre-riforma Reddito 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
11Fig. 3A: Valore medio della componente patrimoniale dell’ISEE nei due scenari normativi
120,000
109,840
100,000
95,164
85,059 85,305 84,636
80,000 75,884
67,161 66,574
60,000
49,725
40,000 38,358
20,000
0
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
Patrimonio pre-riforma Patrimonio 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 3B: Valore medio della componente patrimoniale dell’ISEE nei due scenari normativi.
Popolazione con patrimonio ISEE inferiore a 100.000 euro in entrambi gli scenari
50,000
46,533
45,000
41,550
40,000 39,046
37,178
35,000 33,122
30,637
30,000 28,205 28,422
26,941
25,000
20,951
20,000
15,000
10,000
5,000
0
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
Patrimonio pre-riforma Patrimonio 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
12Tab. 1: Valore medio dell’ISEE e delle sue componenti nei due scenari normativi
ISEE Reddito Patrimonio Scala di equivalenza
Pre Pre Pre Pre
2014 2014 2014 2014
riforma riforma riforma riforma
Nord 36,705 36,539 17,672 21,362 95,164 75,884 2.19 2.12
Centro 38,123 37,259 16,155 20,247 109,840 85,059 2.30 2.20
Sud1 20,683 20,610 10,738 12,939 49,725 38,358 2.35 2.26
Puglia 29,029 28,050 11,968 14,618 85,305 67,161 2.36 2.28
Italia 31,984 31,655 15,057 18,340 84,636 66,574 2.27 2.19
1
Eccetto la Puglia.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Tab. 2: Valore medio dell’ISEE e delle sue componenti nei due scenari normativi.
Popolazione con ISEE non superiore a 20.000 euro in entrambi gli scenari
ISEE Reddito Patrimonio Scala di equivalenza
Pre Pre Pre Pre
2014 2014 2014 2014
riforma riforma riforma riforma
Nord 11,056 11,203 9,331 9,998 8,625 6,028 2.33 2.24
Centro 10,815 11,289 8,413 9,642 12,005 8,234 2.47 2.36
Sud1 9,982 10,720 7,051 8,539 14,656 10,907 2.44 2.32
Puglia 11,334 11,738 6,713 8,258 23,101 17,401 2.38 2.27
Italia 10,603 11,056 8,091 9,233 12,562 9,113 2.40 2.30
1
Eccetto la Puglia.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Le variazioni dell’ISEE nei due scenari normativi finora descritte sono sintetizzate nelle figure 4A e
4B (relative, rispettivamente al totale della popolazione residente o solo a quelli con ISEE inferiore
a 20.000 euro), da cui emerge evidente l’andamento opposto della componente reddituale (in
crescita) e di quella patrimoniale (in diminuzione) in seguito alla riforma.
E’ inoltre interessante osservare come dai dati della Banca d’Italia emerga che, in ragione delle
modifiche normative, la quota di ISEE derivante dalla componente reddituale sia cresciuta
sensibilmente in tutte le macro-aree italiane e sia divenuta prossima all’unità fra i nuclei meno
abbienti, quelli con scarsa dotazione di patrimonio (figura 5). A questo proposito, va osservato
come nel Mezzogiorno, e in particolare in Puglia, la componente patrimoniale (presumibilmente di
tipo immobiliare) sia relativamente maggiore che nelle aree centrali e settentrionali del territorio
italiano.
Uno dei principali limiti dell’ISEE pre-riforma consisteva nella sua scarsa capacità di selezionare gli
individui appartenenti a nuclei della “coda bassa”, giacché la non inclusione dei redditi assistenziali
faceva sì che una quota rilevante delle famiglie che presentavano la dichiarazione ISEE (il 10,4% in
base ai dati più aggiornati) era caratterizzata da un valore nullo dell’ISEE. Tale fenomeno è
confermato anche dalle nostre simulazioni, da cui si evince che, fra la popolazione con ISEE
inferiore a 6.781 euro (la soglia di accesso alla social card) in almeno uno scenario normativo, la
quota di individui con ISEE pre-riforma nullo era compresa fra il 7,2 e il 9,0% (figura 6). Nello
scenario post-riforma, invece, la quota di potenziali beneficiari di prestazioni con ISEE nullo si
riduce sensibilmente fino a valori compresi fra lo 0,5% (nel centro) e il 4,7% (in Puglia).
13Fig. 4A: Differenza fra i valori ISEE e delle sue componenti nel 2014 e nello scenario pre-riforma
6,000
4,093
4,000 3,690
3,283
2,650
2,200
2,000
0
-166 -73
-329
-864 -979
-2,000
-2,273
-4,000 -3,629 -3,612
-3,856
-4,956
-6,000
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
Variazione ISEE Variazione componente reddito equivalente Variazione componente patrimonio equivalente
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 4B: Differenza fra i valori ISEE e delle sue componenti nel 2014 e nello scenario pre-riforma
Popolazione con ISEE pre-riforma inferiore a 20.000 euro
2,000
1,544 1,586
1,500
1,247
1,187
1,000 910
704
629 625
558
500 342
0
-500 -361
-562
-688 -634
-1,000
-957
-1,500
-2,000
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
Variazione ISEE Variazione componente reddito equivalente Variazione componente patrimonio equivalente
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
14Fig. 5: Percentuale dell’ISEE legato alla componente reddituale nei due scenari normativi
100.0% 97.4% 97.8% 95.8% 95.3%
93.9%
91.1% 90.4% 91.4%
90.0% 88.0%
82.4%
80.0%
75.5%
72.6% 71.8%
70.0% 67.2% 66.7%
64.4% 64.1% 62.9%
60.0% 56.8%
53.7%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Nord Centro Sud (eccetto Puglia Italia Nord Centro Sud (eccetto Puglia Italia
Puglia) Puglia)
Popolazione totale Possibili beneficiari di social card
Quota di reddito pre-riforma Quota di reddito 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 6: Percentuale della popolazione con ISEE nullo nei due scenari normativi
10.0%
9.0%
9.0%
8.5%
8.0%
7.2% 7.2%
7.0%
6.0%
5.0% 4.7%
4.0% 3.9%
3.0% 2.7%
2.4%
2.0%
2.0%
1.4% 1.6%
1.1%
1.0% 0.8% 0.7%
0.4% 0.3% 0.4% 0.4% 0.5%
0.1%
0.0%
Nord Centro Sud (eccetto Puglia Italia Nord Centro Sud (eccetto Puglia Italia
Puglia) Puglia)
Popolazione totale Possibili beneficiari di social card
ISEE pre-riforma ISEE 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
155. La mobilità lungo la distribuzione in base allo scenario normativo
Al di là dell’andamento dei valori medi (o di alcuni punti della distribuzione), è necessario
osservare come si muovono i singoli individui lungo le due distribuzioni dell’ISEE definite a seconda
dello scenario normativo. Quest’analisi viene condotta mostrando, in termini grafici, riferiti sia
all’Italia intera sia ai soli residenti in Puglia, la distribuzione degli individui (i singoli punti dei
grafici) in un diagramma cartesiano in cui sulle ascisse è rappresentato l’ISEE pre-riforma e sulle
ordinate l’ISEE 2014. Nei diagrammi viene inoltre riportata la bisettrice, che aiuta a capire
immediatamente chi “vince e chi perde” dalla riforma dell’ISEE11. Qualora ci si situi sulla bisettrice,
infatti, il valore dell’ISEE non cambia in seguito alle modifiche normative; chi si situa al di sopra
della bisettrice avrà quindi un ISEE 2014 più elevato di quello pre-riforma e, al contrario, chi se ne
posiziona al di sotto sarà caratterizzato da una riduzione dell’ISEE 2014 rispetto a quello pre-
riforma.
L’osservazione delle figure 7A e 7B (riferite al totale della popolazione residente, rispettivamente,
in Italia e in Puglia) evidenzia chiaramente come la stabilità del valore medio dell’ISEE nei due
scenari normativi mostrata nel paragrafo precedente discenda, in realtà, da una gran mole di
spostamenti in aumento o in diminuzione rispetto all’ISEE pre-riforma. Si conferma, dunque, come
le modifiche normative in vigore dal 2014 risultino sostanziali, comportando per gran parte della
popolazione sensibili modifiche del valore dell’ISEE.
Il quadro si conferma quando ci si riferisce unicamente alla popolazione con ISEE inferiore alla
soglia di povertà stabilita dalla soglia di accesso alla social card in almeno uno dei due scenari
normativi (figure 8A e 8B). In questo caso si nota però un interessante fenomeno: per molto fra chi
registra valori dell’ISEE in crescita (in primis fra chi aveva un ISEE pre-riforma nullo) gli aumenti
sono sostanziali, mentre fra gli individui con un ISEE 2014 inferiore a quello pre-riforma le riduzioni
sono generalmente di entità più limitata.
Come atteso, la componente reddituale risulta in crescita per la gran parte della popolazione
(figure 9A e 9B), sebbene non sia nulla la quota di persone che vede diminuire, anche se in misura
limitata, l’ISR in virtù delle deduzioni dalle diverse fonti di reddito introdotte dalla riforma.
Non riuscendo qui a simulare gli effetti del passaggio dai valori immobiliari ICI a quelli IMU, la
componente patrimoniale varia in seguito alla riforma soprattutto a causa delle più generose
deduzioni sulla prima casa e le meno generose deduzioni dal patrimonio mobiliare: di
conseguenza, per la maggior parte della popolazione l’ISP risulta ridursi in seguito alla riforma,
essendo nettamente maggiore la quota di popolazione che beneficia delle più generose deduzioni
sulla quota immobiliare rispetto a quelli danneggiati dalle meno generose deduzioni mobiliari
(figure 10A e 10B).
11
Si noti che, un aumento o una diminuzione dell’ISEE non implica necessariamente che gli individui godano di un
benessere economico maggiore o minore (e, di conseguenza, che siano usciti o entrati in una situazione di disagio
socio-economico), ma solo che le nuove metodologie di calcolo comportano una variazione del valore complessivo
dell’indicatore. Anzi, un aumento dell’ISEE dovuto alle modifiche di calcolo è lungi dall’essere considerato una vittoria
dagli individui che, in virtù di tali modifiche, perdono il diritto di accesso a una prestazione di welfare.
16Fig. 7A: Dispersione della popolazione in base all’ISEE pre-riforma e all’ISEE 2014. Italia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 7B: Dispersione della popolazione in base all’ISEE pre-riforma e all’ISEE 2014. Puglia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
17Fig. 8A: Dispersione della popolazione in base all’ISEE pre-riforma e all’ISEE 2014.
Popolazione sotto la soglia di povertà in almeno uno scenario. Italia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 8B: Dispersione della popolazione in base all’ISEE pre-riforma e all’ISEE 2014.
Popolazione sotto la soglia di povertà in almeno uno scenario. Puglia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
18Fig. 9A: Dispersione della popolazione in base alla componente reddituale dell’ISEE pre-riforma e
dell’ISEE 2014. Italia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 9B: Dispersione della popolazione in base alla componente reddituale dell’ISEE pre-riforma e
dell’ISEE 2014. Puglia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
19Fig. 10A: Dispersione della popolazione in base alla componente patrimoniale dell’ISEE pre-riforma
e dell’ISEE 2014. Italia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Fig. 10B: Dispersione della popolazione in base alla componente patrimoniale dell’ISEE pre-riforma
e dell’ISEE 2014. Puglia
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
206. La povertà in base all’ISEE: livelli e mobilità a seconda dello scenario normativo
La scelta della modalità di definizione della situazione economica equivalente può comportare,
come detto, profondi implicazioni nella definizione dei gruppi di individui che possono avere
accesso ai trasferimenti means tested. Per verificare questa ipotesi, nel paragrafo conclusivo di
questo lavoro ci concentriamo esclusivamente sulla popolazione con ISEE inferiore alla soglia di
accesso alla social card (6.781 euro, qui identificata come una soglia assoluta di povertà da ISEE) e
valutiamo come vari la quota di popolazione povera e come gli individui si muovano sopra e sotto
la soglia di povertà in seguito alla modifica normativa entrata in vigore nel 2014.
Fig. 11: Quota di individui con ISEE inferiore a 6.781 Euro nei due scenari normativi
25.0%
20.9%
20.0%
18.4%
15.0%
13.4% 13.5%
12.8%
11.3% 11.5%
10.6%
10.1% 10.2%
10.0%
5.0%
0.0%
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
ISEE pre-riforma ISEE 2014
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Tab. 3: Indici di povertà nei due scenari normativi1
Incidenza Income gap Poverty gap
Pre-riforma 2014 Pre-riforma 2014 Pre-riforma 2014
Nord 10.1% 10.2% 3,075 3,008 312 307
Centro 10.6% 11.3% 3,121 2,817 330 318
Sud (eccetto Puglia) 20.9% 18.4% 3,147 2,619 658 483
Puglia 13.4% 11.5% 3,044 2,465 407 282
Italia 13.5% 12.8% 3,111 2,786 419 357
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
In virtù delle modifiche normative che, come visto in precedenza, tendono ad aumentare in media
l’ISEE dei nuclei della coda bassa della distribuzione, l’incidenza della povertà (ovvero la quota di
individui con ISEE inferiore a 6.781 euro) – dunque, la quota di possibili beneficiari della social card
21– si riduce in Italia in seguito alla riforma e passa dal 13,5% al 12,8% (figura 11 e tabella 3). Il trend
nelle macro-aree è invece diverso dato che la quota di “poveri” cresce di poco nel Nord e in modo
più consistente nel Centro e si riduce, rispettivamente di 1,9 e 2,5 punti percentuali in Puglia e
nelle restanti regioni del Mezzogiorno. Anche guardando alla povertà, si conferma inoltre che, in
base a quanto emerge dai dati dell’indagine di Banca d’Italia del 2012, i residenti in Puglia godono
di una situazione economica sensibilmente migliore dei residenti nelle altre aree del Sud Italia.
Fig. 12: Quota di individui che entrano e escono dalla povertà dopo il cambiamento normativo 1
40.0%
35.0% 34.4%
30.0%
25.0%
23.1%
20.0% 18.7%
15.0% 14.1%
9.6%
10.0%
5.0%
3.0% 3.1%
1.7% 1.9% 2.2%
0.0%
Entrata in povertà Uscita dalla povertà
Nord Centro Sud (eccetto Puglia) Puglia Italia
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Il ricalcolo dell’ISEE stabilito dalla riforma del 2014 porta inoltre a ridurre ovunque, e in ampia
misura in Puglia, gli altri indicatori di povertà solitamente considerati (tabella 3): l’income gap
(ovvero la distanza media dalla soglia dei poveri, calcolata sulla sola popolazione povera) e il
poverty gap (ovvero la distanza media dalla soglia dei poveri, calcolata attribuendo distanza nulla
alla popolazione non povera).
Le transizioni in entrata e in uscita dalla povertà mostrano come la riforma modifichi anche la
composizione dei gruppi “poveri” (figura 12 e tabelle 4A-5B): in seguito alla riforma, infatti, il 2,2%
della popolazione residente in Italia (e il 3,1% di quella residente in Puglia) entra in povertà (ha
cioè un ISEE 2014 inferiore alla soglia, laddove l’ISEE pre-riforma ne era superiore), mentre il
18,7% dei poveri (il 34,4% in Puglia) sulla base delle regole pre-riforma oltrepassa la soglia dei
6.781 euro quando l’ISEE viene calcolato mediante le modalità definite dalla riforma del 2014.
Come atteso, nelle transizioni da e verso la povertà in seguito alla riforma, il ruolo principale
risulta svolto dalla componente reddituale che risulta crescere sensibilmente, in media, per chi
esce e ridursi generalmente più di quanto si riduce il patrimonio per chi entra (tabella 6). Anche
questi dati confermano, dunque, l’estrema rilevanza che nella riforma dell’ISEE è stata svolta dalla
22modifica delle regole di calcolo della componente reddituale, che ha modificato in modo sensibile
le posizioni individuali lungo la scala distributiva, specialmente nella coda bassa e fra chi sin
posiziona nell’intorno della soglia di accesso alla social card.
Tab. 4A: Frequenza della povertà in base alle diverse normative dell’ISEE 1. Italia
ISEE 2014
Non povero Povero Totale pre-riforma
Non povero 84.7 1.9 86.5
ISEE pre-riforma Povero 2.5 10.9 13.5
Totale 2014 87.2 12.8 100.0
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Tab. 4B: Frequenza della povertà in base alle diverse normative dell’ISEE 1. Puglia
ISEE 2014
Non povero Povero Totale pre-riforma
Non povero 84.0 2.7 86.6
ISEE pre-riforma Povero 4.6 8.8 13.4
Totale 2014 88.6 11.5 100.0
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Tab. 5A: Matrice di transizione dalla povertà dopo la modifica della normativa dell’ISEE1. Italia
ISEE 2014
Non povero Povero Totale
Non povero 97.8 2.2 100.0
ISEE pre-riforma
Povero 18.7 81.3 100.0
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui. Percentuali di riga.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Tab. 5B: Matrice di transizione dalla povertà dopo la modifica della normativa dell’ISEE 1. Puglia
ISEE 2014
Non povero Povero Totale
Non povero 96.9 3.1 100.0
ISEE pre-riforma
Povero 34.4 65.6 100.0
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui. Percentuali di riga.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
La valutazione delle modifiche normative porta anche a interrogarsi su quanto potrebbe costare
nel nostro paese introdurre una misura di ultima istanza per tutti gli individui con ISEE inferiore
alla soglia di povertà qui considerata (tabella 7). Ipotizzando di colmare per tutti “i poveri” il
divario fra l’ISEE 2014 e la soglia di 6.781 euro il costo di bilancio ammonterebbe a circa 20,9
miliardi di euro (di cui 9,1 miliardi destinati a residenti nel Mezzogiorno). Essendo in media per i
23poveri l’ISEE pre-riforma più basso dell’ISEE 2014, in base alla normativa precedente il costo
sarebbe risultato più elevato (24,5 miliardi, di cui 12,3 destinati a residenti nel Mezzogiorno).
Tab. 6: Differenza fra i valori ISEE e delle sue componenti nel 2014 e nello scenario pre-riforma per
i poveri pre-riforma e per chi esce o entra dalla povertà in seguito alla riforma 1
Poveri pre-riforma
Variazione ISEE Variazione componente Variazione componente
reddito equivalente patrimonio equivalente
Nord 556 563 -35
Centro 605 676 -352
Sud (eccetto Puglia) 1,455 1,559 -522
Puglia 1,889 2,057 -838
Italia 1,042 1,112 -348
Usciti dalla povertà
Variazione ISEE Variazione componente Variazione componente
reddito equivalente patrimonio equivalente
Nord 5,161 5,291 -648
Centro 5,788 6,299 -2,552
Sud (eccetto Puglia) 4,605 4,670 -323
Puglia 5,170 5,152 86
Italia 4,911 5,019 -536
Entrati in povertà
Variazione ISEE Variazione componente Variazione componente
reddito equivalente patrimonio equivalente
Nord -1,700 -1,475 -1,129
Centro -1,802 -1,802 0
Sud (eccetto Puglia) -1,082 -454 -3,139
Puglia -1,202 -1,202 0
Italia -1,453 -1,146 -1,534
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Tab. 7: Costo potenziale di una misura di ultima istanza che colmi interamente il poverty gap
individuale (miliardi di euro)1
Scenario pre-riforma Scenario 2014
Nord 8.4 8.2
Centro 3.8 3.6
Sud (eccetto Puglia) 10.8 8.0
Puglia 1.5 1.1
Italia 24.5 20.9
1
Soglia di povertà pari a 6.781 euro equivalenti annui.
Fonte: elaborazioni su dati SHIW 2012
Da ultimo, ci siamo interrogati sulle caratteristiche dei nuclei familiari che entrano o escono dalla
povertà in seguito alla riforma del 2014. Abbiamo pertanto condotto delle regressioni logistiche
24per valutare le principali correlate della transizione fra chi, dopo la riforma, non risulta più povero
e chi, fra in non poveri in base all’ISEE pre-riforma, risulta avere dopo la riforma un ISEE inferiore
alla soglia (i risultati delle regressioni sono mostrati attraverso gli effetti marginali, ovvero le
variazioni della probabilità dell’evento associate a ogni singola variabile esplicativa; tabella 8).
Le variabili esplicative incluse fra i regressori riguardano alcune caratteristiche del capofamiglia (il
percettore del reddito più elevato all’interno del nucleo) – genere, età, titolo di studio, stato civile
– e ad alcune caratteristiche del nucleo familiare – numero di componenti e percettore di redditi,
numero e età dei figli, area geografica di residenza, dimensioni del comune di residenza, tipologia
di reddito prevalente, titolo di godimento dell’abitazione di residenza e informazioni sulla
presenza di un invalido nel nucleo e sulla quota di ISEE rappresentata dalla componente reddituale
nello scenario pre-riforma.
Guardando alle transizioni in uscita dalla povertà (tabella 8, colonne 2 e 3) – che, come detto, più
che un miglioramento di benessere economico, possono risultare in una mera perdita del diritto
alle prestazioni selettive in seguito alla riforma – si registra, in termini di probabilità, un
incremento dell’ISEE tale da portare a superare la soglia in misura significativamente più elevata
(al livello di confidenza del 90%) per i separati (che devono includere nell’ISR gli alimenti ricevuti),
per gli invalidi (che non ricevono più la maggiorazione della scala, ma le cui deduzioni dall’ISR
sono, come detto, fortemente sottostimate nella nostre simulazioni), per i residenti in Puglia e per
i percettori di redditi da lavoro autonomo (il cui ISR include ora anche i contributi previdenziali
obbligatori). Al contrario, minori probabilità di uscita caratterizzano i nuclei numerosi, i percettori
di redditi non da lavoro e gli affittuari.
Guardando alle caratteristiche di chi entra in povertà (tabella 8, colonne 4 e 5) si registra
un’associazione negativa fra caratteristiche individuali o familiari e riduzione dell’ISEE fin sotto i
6.781 euro lavoratori autonomi, pensionati e chi vive in case concesse ad uso gratuito. Al
contrario, una probabilità significativamente più elevata caratterizza i nuclei numerosi, i residenti
in Puglia e nel resto del Mezzogiorno, chi vive in affitto e in comuni con almeno 40.000 abitanti.
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