Gli agenti di polizia locale possono essere equipaggiati di "tonfa", strumento per l'autodifesa e la dissuasione? - Anvu

Gli agenti di polizia locale possono essere equipaggiati di
“tonfa”, strumento per l'autodifesa e la dissuasione?
Analisi della sentenza della Corte suprema di Cassazione, 20 gennaio 2017, n. 31933

Avv. Luca Montanari
Dirigente dell'ufficio documentazione e studi Anvu
Dirigente del Corpo di polizia locale di Avezzano
Dirigente dell'avvocatura del Corpo di polizia
Iscritto all’ordine degli avvocati del Foro di Avezzano

1. PREMESSA METODOLOGICA

Il luogo comune sul quale nel tempo ci si è mentalmente assestati per vedere negato un
importantissimo strumento per l'autodifesa e la dissuasione qual è il “tonfa”, suona più o
meno così: la polizia locale non può portare lo sfollagente (andando mentalmente a
equiparare lo sfollagente al tonfa, ndr).

Luogo talmente comune da essere stato sposato anche da alcune istituzioni statali, capaci
perfino di emettere circolari sulla scorta di interpretazioni certamente valide per il privato
cittadino, ma altamente discutibili per gli appartenenti a corpi di polizia in possesso delle
qualità di pubblico ufficiale, di ufficiale o agente di polizia giudiziaria e di agente di pubblica
sicurezza, annoverati tra gli appartenenti alla forza pubblica e sempre più spesso chiamati
a fronteggiare situazioni di vero ordine pubblico.

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Ritengo pertanto che la disamina giuridica che andrò a esporre lascerà buoni spunti di
riflessione, per affermare argomenti alquanto utili sul fronte della possibilità da parte degli
operatori di polizia locale di essere dotati di equipaggiamenti individuali diversi dalle armi
da sparo, ai fini della loro tutela personale … proporzionata all'offesa.

Ovviamente non considererò nessuna di quelle circolari in quanto, a mio modesto avviso,
esegeticamente in errore basandosi sulla falsa qualificazione di tali oggetti come “armi” e,
di conseguenza, sull'altrettanto inesatta attrazione di essi nella sfera d'azione del D.M. n.
145 del 1987.

Insomma, gli obiettivi che col presente lavoro ci si propone di dimostrare sono: primo, che
lo “sfollagente” e il “tonfa” non sono “armi”; secondo, che tali arnesi non sono la stessa
cosa; terzo, che gli appartenenti alla polizia locale possono essere legittimamente dotati di
“tonfa”.

2. LO SFOLLAGENTE E IL TONFA NON SONO ARMI

I funzionarti del Ministero dell'Interno continuano a sostenere (noi crediamo per ragioni di
detrazione della polizia locale) che i “tonfa” sono armi e che gli appartenenti alla polizia
locale non se ne possono giovare per la propria difesa personale (cfr. circolare ministeriale
557/PAS/E/009666/12982(10)8, datata 31 maggio 2011).

Peccato però per quei funzionari che la Corte suprema di Cassazione, vale a dire il massimo
organo di interpretazione e di applicazione delle leggi, dica l'esatto contrario.

Di talché come punto di partenza iniziamo ad analizzare lo “sfollagente”, prendendo a
riferimento proprio le inequivocabili statuizioni della Corte suprema di Cassazione, che con
sentenza 20 gennaio 2017, n. 31933, ha affermato come esso non sia un'arma e, come
tale, possa essere liberamente detenuto da chiunque.

Sostengono i giudici di legittimità con efficace chiarezza che per “armi” s'intendono quelle
indicate nel n. 1 del capoverso dell'art. 585 cod. pen. nonché le bombe, le macchine e gli
involucri contenenti materie esplodenti, i gas asfissianti e quelli accecanti. Il n. 1 del
capoverso citato annovera, poi, le armi da sparo e tutte le altre la cui destinazione naturale
è l'offesa alla persona.

Sicché appare evidente, sempre secondo la suprema Corte, che una volta esclusa la natura
di arma in senso proprio di uno “sfollagente”, e poiché esso non rientra in alcuna fra le
altre categorie di oggetti di cui all'art. 704 cod. pen., deve negarsi che sia annoverato fra le
armi di cui l'art. 697 cod. pen. punisce anche la semplice detenzione non denunciata.

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Come se non bastasse i giudizi di Piazza Cavour si spingono ancora oltre, concludendo la
propria decisione con tale dirompente asserzione: “lo sfollagente non è un'arma in senso
proprio, in quanto non ha come destinazione naturale l'offesa alla persona, ma può essere
utilizzato anche per finalità diverse, per esempio come strumento per l'allontanamento o la
separazione di persone, senza alcuna offesa alla loro incolumità”.

Atteso, quindi, che lo “sfollagente” non è un'arma, ne consegue che con riferimento a esso
neppure troverà spazio di manovra il regolamento di cui all'art. 5, comma 5, della legge
quadro n. 65/1986, oggi specificamente immedesimato dal D.M. n. 145/1987 ( 1).

Balza difatti agli occhi come la legge abbia attribuita al Ministero dell'Interno unicamente
la potestà di emanare un regolamento per stabilire la tipologia e il numero delle armi – si
sottolinea: “armi” – in dotazione alla polizia locale, nonché in via generale il tipo e
modalità di servizio e l'accesso ai poligoni di tiro per l'addestramento al loro uso (con ciò
accentuando il concetto che si parla unicamente di “armi da sparo”).

Motivo per cui, se lo “sfollagente” non è un'arma, pure il D.M. n. 145 del 1987 non avrà
nulla a che vedere con l'argomento. E con esso anche tutte le circolari finora emanate dai
funzionari del Dicastero dell'Interno per affermare che la dotazione dello “sfollagente” agli
operatori di polizia locale può essere determinata solo dal suo inserimento nel
regolamento statale di cui sopra.

Ma noi diciamo qualcosa di più, nel senso che se lo “sfollagente” non è un'arma ed è ope
legis oggettivamente escluso dal campo di applicazione del D.M. n. 145/1987, tanto più lo
saranno i “tonfa”, diversi dal primo in quanto men che meno armi, essendo strumenti
specificamente realizzati ab origine per l'autodifesa e per la dissuasione.

La differenza tra questi arnesi risiede infatti in ciò, che lo “sfollagente” rappresenta uno
strumento “non arma” in dotazione esclusiva delle forze di polizia dello Stato, per essere
utilizzato specificamente come corpo contundente antisommossa utile a colpire
duramente i manifestanti più riottosi al fine di disperderli, mentre il “tonfa” nasce proprio
dalle arti marziali orientali sempre come arnese “non arma”, ma per la difesa personale,
prevalentemente passiva.

1 Già, perché il citato art. 5, comma 5, testualmente recita: “Gli addetti al servizio di polizia municipale ai quali è conferita la
    qualità di agente di pubblica sicurezza possono, previa deliberazione in tal senso del consiglio comunale, portare, senza licenza,
    le armi, di cui possono essere dotati in relazione al tipo di servizio nei termini e nelle modalità previsti dai rispettivi regolamenti,
    anche fuori dal servizio, purché nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei casi di cui all'articolo 4. Tali modalità e
    casi (di porto dell'arma, ndr) sono stabiliti, in via generale, con apposito regolamento approvato con decreto del Ministro
    dell'interno, sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia. Detto regolamento stabilisce anche la tipologia, il numero delle
    armi in dotazione e l'accesso ai poligoni di tiro per l'addestramento al loro uso”.

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In altri termini, se addirittura lo “sfollagente” è strumento per l'allontanamento o la
separazione di persone, anche cruenta ma pur sempre senza alcuna offesa alla loro
incolumità (Cassazione, sent. 20 gennaio 2017, n. 31933), figuriamoci il “tonfa” ideato e
costruito espressamente per la dissuasione e per l'autodifesa passiva da attacchi.

Ricordando che le arti marziali hanno trovato residenza anche alle Olimpiadi per essersi
caratterizzate dai seguenti princìpi non violenti: autodifesa, sport, salute fisica e forma di
ginnastica, autocontrollo, meditazione, responsabilizzazione sull'uso della forza, acquisire
confidenza col proprio corpo, sicurezza nelle proprie capacità e consapevolezza dei propri
limiti e, non ultimo, fornire anche abilità di combattimento.

In buona sostanza, mentre lo “sfollagente”, ancorché “non arma”, è costruttivamente
ideato per colpire – e solo per colpire – anche per allontanare o separare energicamente le
persone, offrendo a chi lo detiene poche possibilità di autodifesa efficace ed effettiva, per
contro il “tonfa” – analogamente “non arma” – è strumento molto versatile, composto da
un'impugnatura (tsuka), lunga 12 cm, e da un corpo (yoka), di lunghezza variabile dai 50 ai
60 centimetri circa, congegnato principalmente per proteggersi – più che altro in modalità
passiva – contro ogni attacco diverso da quelli di arma da sparo.

Esso assolve così anche all'imperativo di cui all'articolo 52 del codice penale, secondo cui la
difesa deve essere sempre proporzionata all'offesa. Il che avviene ogni qualvolta le forze
dell'ordine si trovano costrette dalla necessità di respingere una violenza o di vincere una
resistenza all'autorità (articolo 53 stesso codice) da parte di soggetti non armati, ma non
per questo inoffensivi.

3. LA LEGGE AMMETTE LA POSSIBILITÀ CHE I LAVORATORI SIANO EQUIPAGGIATI DAI
PROPRI DATORI DI LAVORO DI STRUMENTI PER L'AUTODIFESA E PER LA DISSUASIONE.

Il D.Lgs. n. 81 del 2008, contenente norme in materia di tutela della salute e della sicurezza
nei luoghi di lavoro irrompe nella materia giacché all'articolo 74, comma 2, lettera “f”, non
esclude la possibilità che i lavoratori possano essere dotati per la loro sicurezza personale,
oltre che di DPI (dispositivi per la protezione individuale), anche di “materiali per
l'autodifesa o per la dissuasione”.

Se qualcuno volesse fare credere che il D.Lgs. n. 81 del 2008, non autorizzi specificamente
la possibilità di essere dotati di “materiali per l'autodifesa o per la dissuasione”, a quel
qualcuno si farà immediatamente notare che insieme a questi ultimi la norma contempla
anche ulteriori equipaggiamenti, altrettanto legali, tra cui “gli indumenti di lavoro ordinari
e le uniformi non specificamente destinati a proteggere la sicurezza e la salute del
lavoratori”, nonché “le attrezzature di protezione individuale delle forze armate, delle forze

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di polizia e del personale del servizio per il mantenimento dell'ordine pubblico”, e tanto
altro ancora.

Motivo per cui, o tale elenco contiene tutti divieti oppure tutte facoltà. Ed è evidente come
la seconda opzione sia quella giusta considerato che la catalogazione di oggetti è unica e
indifferenziata, prevedendo tutta una serie di materiali di cui è possibile o normale o
doveroso essere dotati, e non il contrario.

Diversamente si dovrebbe anche spiegare come l'articolo 74, comma 2, del D.Lgs. n. 81 del
2008, con la stessa identica disposizione, da un lato, possa vietare la dotazione dei
“materiali per l'autodifesa o per la dissuasione” (lett. “f”) e, dall'altro lato, autorizzare
l'equipaggiamento dei già menzionati “indumenti di lavoro ordinari e le uniformi non
specificamente destinati a proteggere la sicurezza e la salute del lavoratori” (lett. “a”),
oppure le “attrezzature dei servizi di soccorso e di salvataggio” (lett. “b”), piuttosto che gli
“apparecchi portatili per individuare e segnalare rischi e fattori nocivi” (lett. “g”).

Impossibile. L'ordinamento “positivo” per definizione lo si presume iuris et de iure sempre
razionale (e la “prova contraria” spetta solo alla Corte costituzionale), con la conseguenza
che l'articolo 74, comma 2, del D.Lgs. n. 81 del 2008, non può che prevedere tutta una
serie di dotazioni lecite con cui equipaggiare i lavoratori.

E quelle specificamente afferenti i “materiali per l'autodifesa o per la dissuasione” non
appaiono scritte così per caso, materializzando giuridicamente parte di quelle misure “in
bianco”, che anche l'art. 2087 del codice civile già dal 1940 espressamente autorizzava in
linea generale, pur senza elencarle in maniera dettagliata per oggettiva impossibilità a
farlo.

Per chi non se lo ricordasse l'art. 2087 del codice civile fa obbligo al datore di lavoro di
fornire tutto ciò che secondo la particolarità del lavoro, l'esperienza e la tecnica è
necessario a tutelare l'integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro.

Nel nostro caso, vertendo quindi in tema di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria e agenti di
pubblica sicurezza annoverati tra forza pubblica preposti per legge a respingere violenze e
vincere resistenze all'autorità e ad esposi al pericolo, vien da sé che la particolarità del
lavoro, l'esperienza e la tecnica impongono dotazioni ad hoc.

In altri termini, appare ovvio che per tutelare l'integrità fisica e la personalità morale di
questi speciali dipendenti non servono (solo) guanti antitaglio o caschetti da cantiere, ma
anche armi da sparo e “materiali per l'autodifesa o per la dissuasione”.

Nel solco di quanto già detto e a conferma di esso, è interessante anche osservare come il
legislatore tenga ben distinte (lett. “b”) “le attrezzature di protezione individuale delle forze

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armate, delle forze di polizia e del personale del servizio per il mantenimento dell'ordine
pubblico”, dai (lett. “f”) “materiali per l'autodifesa o per la dissuasione”, con ciò volendo
significare la profonda differenza e distinzione tra essi.

I materiali per l'autodifesa e per la dissuasione non entrano nel novero specifico e riservato
delle attrezzature delle forze armate, di polizia e del personale del servizio per il
mantenimento dell'ordine pubblico, a dimostrazione di come il legislatore abbia voluto per
essi una dotabilità molto più ampia, cioè anche per lavoratori che non appartengano a tali
speciali categorie di lavoro.

4. COME DOTARE DI TONFA GLI APPARTENENTI ALLA POLIZIA LOCALE.

Il fatto che il tonfa non sia un'arma e che esso immedesimi alla perfezione uno di quegli
strumenti per l'autodifesa e per la dissuasione di cui all'articolo 74, comma 2, lettera “f”,
del D.Lgs. n. 81 del 2008, appare ormai pacifico.

La dotazione ai singoli lavoratori potrà, quindi, legittimamente avvenire in prima battuta in
forza della legge regionale, se ed quanto li preveda.

L'articolo 6, comma 2, n. 5, della legge n. 65 del 1986, delega infatti in prima battuta alle
Regioni il compito di disciplinare con propria legge “le caratteristiche dei mezzi e degli
strumenti operativi in dotazione ai Corpi o ai servizi, fatto salvo quanto stabilito dal comma
5 del precedente articolo 5”.

Ovviamente in tale articolo di legge quadro (vecchio di oltre trent'anni e di gran lunga
antecedente al D.Lgs. n. 81/2008), viene “… fatto salvo quanto stabilito dal comma 5 del
precedente articolo 5”, poiché tale ultima norma è quella che disciplina la materia delle
armi da sparo, che per l'appunto costituisce una competenza esclusiva dello Stato.

Trattasi, insomma, di una conferma ulteriore in merito a quanto esposto sopra, ovvero,
che tutto ciò che è arma spetta allo Stato, mentre tutto ciò che non lo è – come gli
strumenti operativi e quelli per l'autodifesa o per la dissuasione – non rientrano nella sfera
d'azione dell'articolo 5, comma 5, legge n. 65 del 1986, e, di conseguenza, in quelle del
Ministero dell'Interno, quindi del suo regolamento attuativo (oggi D.M. n. 145 del 1987), e
di tutte le varie circolari che i funzionari del medesimo dicastero si sono sperticate a
scrivere fino a oggi in materia.

Laddove la legge regionale nulla dovesse prevedere, la dotazione del tonfa potrà sempre
avvenire a norma del combinato disposto di cui all'articolo 74, comma 2, lettera “f”, del
D.Lgs. n. 81 del 2008, e all'articolo 2087 del codice civile, a cura di ogni singolo datore di
lavoro.

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Anche perché, ricordiamolo lex posterior derogat priori, con la conseguenza che un atto
avente forza di legge emanato nel 2008 travolge tutto ciò che precede, imponendo la
necessità di reinterpretare l'intero ordinamento giuridico secondo la (nuova) volontà del
legislatore (articolo 12, comma 1, Preleggi).

Con quale provvedimento? Con il documento di valutazione dei rischi – DVR – che gli
articoli 17 e 28 del medesimo D.Lgs. n. 81 del 2008, impongono al datore di lavoro di
adottare e di attuare con precisione, pena l'applicazione di sanzioni anche penali.

Cioè l'atto formale che la legge obbliga al datore di lavoro di redigere al fine di valutare i
rischi per la sicurezza e la salute durante l'attività lavorativa, individuando le misure di
prevenzione attuate e i dispositivi di protezione individuali adottati da fornirsi poi
necessariamente ai singoli dipendenti.

Quindi, ricapitolando:

    1. ai sensi degli articoli 17 e 28 del D.Lgs. n. 81 del 2008, e dell'articolo 2087 del codice
       civile il datore di lavoro deve redigere il DVR, valutando tutti i rischi tra i quali, nella
       polizia locale, non può assolutamente mancare di considerare quelli probabilissimi
       di aggressione, violenza, resistenza e minaccia a pubblico ufficiale, nonché quelli
       congeniti a reati efferati di particolare gravità quali la rapina, l'estorsione, la
       violenza privata e quelli di derivazione altamente probabile da trattamenti e
       accertamenti sanitari obbligatori;

    2. nel DVR il datore di lavoro è tenuto, sempre per legge, a indicare le misure di
       prevenzione ritenute più adeguate a proteggere i dipendenti dai rischi del loro
       mestiere, con l'obbligo, in applicazione di tale documento, di attuarle, adottarle e
       fornirle ai lavoratori;

    3. ovviamente, in tali sue operazioni il datore di lavoro non potrà non seguire anche le
       linee guida dettate dall'articolo 74, comma 2, dello stesso D.Lgs. n. 81 del 2008, che
       alla lettera “f” espressamente annovera e legittima la dotazione di strumenti per
       l'autodifesa e per la dissuasione. E il “tonfa” – già di per sé “non arma” come per
       l'appunto affermato dalla Cassazione – rappresenta l'esempio paradigmatico dello
       strumento per l'autodifesa e per la dissuasione;

    4. in tal modo l'equipaggiamento del “tonfa” agli operatori di polizia locale avviene in
       maniera legittima, in forza di un atto pubblico (il DVR) imposto dall'ordinamento per
       assolvere all'obbligo di legge di tutelare l'integrità fisica e la personalità morale dei
       prestatori di lavoro (di polizia) in ragione della particolarità del lavoro (di polizia),
       l'esperienza (di polizia) e la tecnica (di polizia).

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5. IL PORTO DEL TONFA IN LUOGO PUBBLICO DA PARTE DI AGENTI DELLA FORZA
PUBBLICA.

Assodato pertanto che il tonfa non è un'arma e, per di più, che è cosa differente da uno
sfollagente e che rappresenta un vero e proprio strumento per l'autodifesa e per la
dissuasione ammesso a norma del D.Lgs. n. 81 del 2008, ne consegue che quando inserito
nel “DVR” come “misura di protezione dai rischi” il porto di esso appare più che lecito.

Obiezioni di segno contrario potrebbero andare a parare verso l'articolo 4 della legge 18
aprile 1975, n. 110, che è l'unica norma in tutto l'ordinamento a punire (con una
contravvenzione) un comportamento “analogo” a quello finora descritto (“tonfa” analogo
a “sfollagente”).

Tale articolo recita “Salve le autorizzazioni previste dal terzo comma dell'articolo 42 del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, numero 773, e successive
modificazioni, non possono essere portati, fuori della propria abitazione o delle
appartenenze di essa, armi, mazze ferrate o bastoni ferrati, sfollagente, noccoliere,
storditori elettrici e altri apparecchi analoghi in grado di erogare una elettrocuzione”,
punendo con una contravvenzione i relativi trasgressori.

Ma a questo punto non possiamo non considerare di analizzare la specifica norma penale
nei suoi tratti essenziali e i princìpi di diritto che la reggono, per dimostrare quanto il porto
del tonfa sia estraneo al comportamento considerato da quell'articolo 4 della legge 18
aprile 1975, n. 110.

Primo, l'analogia in diritto penale non si applica. E la norma appena letta punisce il porto
non giustificato – né dalle circostanze di fatto né dall'ordinamento – di tutto un insieme di
arnesi (mazze ferrate o bastoni ferrati, sfollagente, noccoliere, storditori elettrici) fuorché
del tonfa. Equiparare per analogia il “tonfa” allo “sfollagente” rappresenta una operazione
comunque forzata.

Secondo, la stessa norma parla di “propria abitazione o delle appartenenze di essa”, e un
comando di polizia locale – soggetto anch'esso ai dettami del D.M. n. 450 del 1999 sulle
caserme di polizia – è tutto fuorché una abitazione privata. Anzi, con ciò emerge chiaro
come la prescrizione si diriga verso i privati e si prefigga che questi non escano di casa e
non girino per strada con arnesi vietati dalla legge. E non che pubblici ufficiali in servizio di
polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza si avvalgano di strumenti di lavoro per finalità di
giustizia e di incolumità personale più che giustificate.

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Terzo, La norma ammette anche la possibilità di essere “autorizzati” ai sensi dell'articolo 42
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, numero 773, e successive
modificazioni. Dunque il divieto già in partenza non è assoluto. Andando poi ad
approfondire l'argomento “autorizzazione” ci si accorge che proprio il medesimo articolo
42 è stato abrogato dalla stessa legge 18 aprile 1975, n. 110, creando in tal modo un
apparente “corto circuito” in punto di “sfollagente”: chi autorizza? Con quale atto? Con
quale procedimento?

In verità, la parte rimasta efficace di tale articolo 42 (commi 3 e 4) tratta unicamente delle
autorizzazioni di prefetto e questore per portare sempre e soltanto armi da sparo, sicché –
visto che l'ordinamento è per definizione sempre “positivo” e razionale, dovendo in ogni
caso affidarsi alla “intenzione del legislatore” e non potendo mai esistere un vuoto
normativo incolmabile – a chi scrive appare più corretto parlare di ampliamento delle
facoltà autorizzate.

Quarto, un qualsiasi reato sussiste sempre che non intervenga alcuna scriminante. Trattasi
di quelle situazioni che non si limitano a escludere la pena, ma che eliminano proprio il
reato. Tra queste vi rientrano, tra l'altro, l'esercizio di un diritto e l'adempimento di un
dovere. In presenza di scriminanti il fatto è, quindi, lecito ab origine nel senso che esse
eliminano l'antigiuridicità del fatto, quindi che il fatto commesso non è un reato; inoltre è
inapplicabile qualsiasi tipo di sanzione e hanno carattere oggettivo. La giurisprudenza di
legittimità ha inoltre dichiarato l'esistenza delle cosiddette scriminanti tacite, sul
presupposto che il divieto di analogia opera solo per l'analogia in malam partem e non per
quella a favore del reo. Del resto le norme che prevedono le scriminanti non sarebbero
affatto eccezionali, perché se è vero, come sostiene la giurisprudenza, che il fondamento di
esse risiede anche nel principio di non contraddizione dell'ordinamento giuridico e che le
norme che autorizzano o permettono determinate attività vietate sono ricavabili da
qualsiasi ramo dell’ordinamento, allora si tratta di norme che sono espressione di principi
generali dell’ordinamento. Ne consegue pertanto che:

    1. l'esercizio di un diritto e l'adempimento di un dovere già di per sé sarebbero
       sufficienti a scriminare l'eventuale reato contravvenzionale, non potendosi punire
       un pubblico ufficiale – operatore di polizia locale agente di pubblica sicurezza – che
       indossi uno strumento per l'autodifesa e per la dissuasione in esecuzione obbligata
       di un provvedimento legalmente emesso a norma di legge (legge regionale e/o DVR
       ex D.Lgs. n. 81 del 2008);

    2. in ossequio al principio di non contraddizione e sul presupposto che le norme che
       autorizzano o permettono determinate attività vietate sono ricavabili da qualsiasi
       ramo dell’ordinamento, non può dirsi mai punibile un pubblico ufficiale operatore di

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polizia locale allineato con le prescrizioni del medesimo D.Lgs. n. 81 del 2008 (artt.
     17, 28, 74, comma 2, lettera “f”, e art. 2087 codice civile).

LUCA MONTANARI

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