Il "Segreto di Stato" nelle relazioni internazionali
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PANORAMA GIURIDICO
Il “Segreto di Stato”
nelle relazioni internazionali
Magg. Umberto Montuoro
Ufficio Affari Giuridici dello SMD
L
a componente intelligence rappresenta un ele- con enfasi in materia, ancora in un passato recente, da
mento fondamentale per assicurare il sicuro svi- parte degli Stati nazionali. La piena comprensione
luppo delle relazioni con i Paesi, non solo appar- delle implicazioni d’ordine operativo, programmatico
tenenti ai consolidati quadri delle alleanze in cui l’Ita- ed organizzativo non può non fondarsi sull’esame della
lia è inserita, ma anche in prospettiva fortemente dina- disciplina di settore delineata sul piano internazionale,
mica nel rafforzamento dei legami di cooperazione e di considerando, quale naturale premessa, il quadro di
reciproco scambio con Stati impegnati in comuni pro- riferimento vigente in ambito nazionale.
grammi di difesa, di ricerca industriale, di collabora-
zione militare o di sicurezza internazionale. La costru- Il Segreto di Stato, speciale chiave
zione di tali complesse architetture multinazionali è interpretativa
sostenuta anche dalla tutela di un presupposto ritenu-
to essenziale: la salvaguardia del segreto. La coopera- Nell’ordinamento giuridico nazionale, l’art. 12
zione regionale nel contrasto del terrorismo interna- della legge n.801 del 1977 prescrive l’apposizione del
zionale costituisce una nuova ulteriore sfida al supera- segreto di Stato su gli atti, i documenti, le notizie, le
mento delle vecchie spinte monocentriche, affermate attività e ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a
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Incontro con la stampa. In apertura: il G8 di San Pietroburgo Il Ministro Parisi durante la visita in Kuwait nel settembre scorso
recar danno alla integrità dello Stato democratico, NATO ed in misura crescente l’UE rappresentano le
anche in relazione ad accordi internazionali, alla dife- sedi principali in cui si sviluppa questo raccordo nei
sa delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fon- temi della sicurezza, nella piena armonizzazione delle
damento, al libero esercizio delle funzioni degli orga- discipline normative in materia di tutela del segreto.
ni costituzionali, alla indipendenza dello Stato rispet- Il successivo riferimento alla tutela delle istituzioni
to agli altri Stati e alle relazioni con essi, alla prepara- politiche e del libero funzionamento degli organi
zione e alla difesa militare dello Stato. costituzionali è, in questa sede, di univoca compren-
Non è delineata, dunque, una elencazione esem- sione. Di valore non retorico è da considerarsi l’indi-
plificativa di carattere casistico o di categorie di noti- pendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle rela-
zie, bensì sono enucleati interessi dello Stato ben pre- zioni con essi, poiché se è certo lo scopo di garantire
cisi. Nel testo di legge, inoltre, vi è l’indicazione la posizione di equiordinazione del Paese nella
espressa degli organi istituzionali legittimati e respon- Comunità e nelle organizzazioni internazionali o
sabili dell’apposizione della classifica di segretezza, la regionali, il vincolo giuridico di segretezza sottrae da
cui titolarità ultima è ascrivibile al Presidente del possibili compressioni esterne il conseguimento di
Consiglio dei Ministri. Vi è un unico nesso funzio- obiettivi istituzionali fissati legittimamente, invece,
nale che lega insieme le varie formule in cui l’art. 12 in ambito statale.
è scomponibile: la difesa della Patria e la sicurezza Non è sempre possibile adeguare il bilanciamento
nazionale, in ossequio ad un indirizzo sancito anche degli interessi, delle esigenze operative ed informati-
dalla Corte Costituzionale. La disciplina che ne deri- ve interne, agli orientamenti, invece, prevalenti sul
va è destinata a fornire una tutela esaustiva a tutti i piano internazionale. E’ frequente, infatti, in modo
poliedrici aspetti della sicurezza della vita istituziona- sintomatico, la presenza di clausole di salvaguardia
le del Paese. La prima dizione normativa di integrità delle informazioni rilevanti per la sicurezza nazionale
dello Stato democratico è da intendersi come com- nei testi di numerosi trattati internazionali, concer-
prensiva non solo del territorio ma di una serie di nenti anche lo scambio o la messa in comune di ban-
valori essenziali di ordine economico, sociale, che dati in materie sensibili. Risponde alle medesime
ambientale e tecnologico confluenti nella salvaguar- esigenze anche la stessa classificazione di un accordo
dia da minacce del sistema Paese. L’inciso “anche in o il prevedere un accesso limitato di altri Stati od
relazione ad accordi internazionali” rende più tangi- organizzazioni.
bile il significato della formula precedente, collocan- I profili attinenti la sfera di segretezza propria-
do tale integrità in un ambito internazionale, al ripa- mente militare concludono, in maniera significativa,
ro da minacce esterne o transnazionali. Appare evi- l’area di apposizione del segreto di Stato, considerato
dente il riferimento al quadro di alleanze entro il il numero delle ipotesi e delle materie oggetto di
quale è inserita l’Italia ed ai sempre più numerosi garanzia. Le diversificate condotte di divulgazione di
accordi internazionali di cooperazione, non solo tali informazioni classificate, dal procacciamento,
nello specifico settore della sicurezza militare ed allo spionaggio o alla rivelazione, trovano compiuta
internazionale, ma su tutti quei piani delle attività sanzione nell’ampio quanto esaustivo catalogo di fat-
internazionali che si sostanziano in una partecipazio- tispecie penalmente rilevanti, contenuto nei codici
ne a programmi o ad organismi multinazionali. La penali ordinario e militare.
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L’Amm. Di Paola con il Capo S.M. Slovacco Delegazioni militari di Italia e Russia a Palazzo Caprara
Roma, 26.6.2006. Parisi incontra il Segretario della Difesa Nazionale Filippino
Le prospettive internazionali luoghi la cui tutela sia ritenuta rilevante ai fini della
sicurezza dell’Organizzazione regionale. L’articolata
In ambito internazionale, è necessario distinguere normativa di dettaglio disciplina in modo esaustivo
in quale contesto multinazionale o bilaterale si operi. ogni aspetto delle attività sensibili dell’Organizzazione,
In ambito NATO esiste un consolidato quadro nor- standardizzando perfettamente regole e procedure fra i
mativo di riferimento che si interfaccia adeguatamente Paesi membri, nel rispetto delle singole cornici legisla-
con le disposizioni di legge e regolamentari in vigore in tive nazionali. Tuttavia, gli specifici interessi oggetto di
Italia. La tabella di equiparazione, fra i distinti livelli di tutela nelle norme giuridiche nazionali costituiscono
riservatezza e di segretezza delle notizie vigenti nell’am- (art.12 legge 801/77), comunque, parametro di riferi-
bito dell’Alleanza Atlantica e quelli fissati nel nostro mento per una piena salvaguardia della legittimità del-
ordinamento, consente di identificare agevolmente il l’azione, anche nella prospettiva particolaristica dei sin-
grado di classifica apposto su determinate fonti noti- goli Stati. Analogamente, nell’Unione Europea si stan-
ziali: documentali, relative ad atti, attività, operazioni o no compiutamente sviluppando quadri normativi di
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settore, validi per singole articolazioni istituzionali o
per determinati organismi (ad esempio, EUROPOL o In tema di diritto umanitario
Consiglio) o ad efficacia generale per la generalità di L’art. 46 del I Protocollo Addizionale del 1977
tutti i soggetti istituzionali dell’Unione. Significativo, alle Convenzioni di Ginevra del 1949, prevede
in questo senso, è citare una norma base contenuta che sia considerata spia, e, quindi, non soggetta al
nello stesso Trattato istitutivo della Comunità Europea, trattamento di prigioniero di guerra, la persona o
art.296, volta a sancire la piena tutela in ambito comu- il membro delle Forze Armate (quindi, non solo i
nitario del divieto di divulgazione di notizie relative ad soggetti aventi status militare ma anche il perso-
interessi essenziali della sicurezza dei singoli Stati mem- nale civile inquadrato a tutti gli effetti nelle stes-
bri. La trasparenza assoluta che caratterizza le attività e se) di un Paese in conflitto che commetta atti di
gli atti realizzati nel seno o sotto l’egida delle Nazioni spionaggio, raccogliendo o tentando di raccoglie-
Unite evidenzia le difficoltà di natura giuridica nel cor- re informazioni di interesse militare, per conto di
relare e salvaguardare le qualifiche di riservatezza o tale Stato, nei territori controllati dalla Parte
segretezza vigenti nella NATO, nell’UE o nei singoli avversaria, sotto falsi pretesti o deliberatamente in
ordinamenti nazionali, anche nell’ambito della com- maniera clandestina. Nel caso tale soggetto sia
plessa rete istituzionale ed organizzativa, operante su residente in tali territori non perderà il diritto al
scala mondiale, che costituisce concretamente l’ONU. trattamento di prigioniero di guerra se non nell’i-
Gli accordi internazionali su base bilaterale o multila- potesi di cattura contestuale allo svolgimento
terale che prevedano l’espletamento di attività, comun- degli atti di spionaggio. Qualora il membro delle
que legate, a titolo esemplificativo, alla sicurezza mili- Forze Armate riesca a raggiungere i propri contin-
tare, internazionale, a piani di cooperazione, a pro- genti militari non potrà essere successivamente
grammi di ricerca e sviluppo in materia industriale, considerato spia. Infine, il membro delle Forze
spaziale o di armamenti, all’assistenza giudiziaria e di Armate che nel compiere tali atti indossi l’unifor-
polizia, contengono in merito specifiche clausole di me non potrà essere considerato spia. La prote-
salvaguardia. La protezione delle informazioni oggetto zione delle informazioni relative alla sicurezza ed
di tutela e dei rispettivi livelli di classifica esistenti nei alla difesa nazionali è assicurata da un idoneo
Paesi, firmatari dell’accordo, rappresenta uno specifico meccanismo procedurale, anche, nell’ambito
onere per le parti, disciplinato in appositi articoli la cui dello svolgimento delle funzioni giurisdizionali
estensione è indicativa della rilevanza degli interessi e della Corte penale internazionale, le cui compe-
delle attività garantiti. Esistono delle clausole standard tenze, in materia di crimini internazionali, sono
suscettibili di essere inserite durante la fase di negozia- complementari rispetto a quelle dei giudici pena-
zione negli accordi, in relazione al grado di rilevanza li nazionali. È prevista, infatti, la possibilità di
degli interessi protetti ed alle geometrie variabili delle intervento dello Stato interessato nella richiesta di
alleanze che si prospettano o che si escludono. Si con- salvaguardia delle fonti di notizie classificate.
figura, in tal modo una disciplina giuridica di settore
valida solo tra le parti, tra gli Stati sottoscrittori e le rela- La reale estensione del segreto militare
tive istituzioni interessate, che garantiscono tali pac-
chetti informativi non solo dall’accesso a Paesi o sog- Nell’ordinamento giuridico nazionale la onnicom-
getti terzi ma anche rispetto ai quadri di alleanze nei prensiva formula normativa di segreto di Stato, dispo-
quali essi stessi già sono inseriti. Anche le clausole di sta dalla L. 801/77, rimuove la vecchia distinzione tra
accesso ad altri Paesi od organizzazioni all’accordo o al segreti politici o militari, delineando la sua area di
programma internazionale in questione, contenute estensione nella “preparazione e nella difesa militare
non solo nell’atto principale ma anche negli allegati od dello Stato”, collocata in una prospettiva internazio-
atti collegati, rappresentano un fondamentale mecca- nalistica che ne evidenzia i contenuti anche in relazio-
nismo di controllo e di limitazione della diffusione dei ne ai quadri di alleanze e di cooperazione entro i quali
dati ad altri soggetti internazionali. La tecnica redazio- è inserita l’Italia.
nale e negoziale posta a fondamento della stipula di I codici penali ordinario (artt.255 e ss.) e militari
accordi di questa natura esige che si costruisca un siste- prevedono, inoltre, accanto alla categoria delle notizie
ma chiuso in tutte le sue componenti, affinché si eviti segrete quella delle notizie di vietata divulgazione o
che terzi abbiano accesso a prodotti finali o ad infor- riservate, di cui l’Autorità competente ne abbia vietato
mazioni derivate. la divulgazione, non consistenti in segreti, conoscibili
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Le banche dati degli organismi intelligence tiva da organizzazioni criminali, possano delineare
l’immagine compiuta di un segreto in senso stretto.
In questi ultimi anni, nell’ambito degli organi- Nel campo dell’accertamento della responsabilità
smi e dei piani di cooperazione internazionale di penale non si richiede la rappresentazione da parte del
settore, assume sempre più rilievo l’importanza di reo della lesione di tali interessi protetti, ma solo l’esi-
una chiara e dettagliata disciplina giuridica degli stenza del divieto, posto in via permanente o di volta
archivi di analisi e dei sistemi di indice, quale in volta. La Pubblica Amministrazione, in tal senso,
garanzia del loro corretto utilizzo da parte dei può provvedere, come confermato dalla ricca casistica
Paesi membri. Questi strumenti, configurati per la giurisprudenziale formatasi in materia, mediante la
consultazione delle banche dati, dall’osservazione realizzazione di atti amministrativi tipici o mediante
satellitare al monitoraggio della produzione mon- altre forme, quali, a titolo esemplificativo, possono
diale di armamenti e del suo indotto, rappresenta- essere l’apposizione di timbri o diciture su documenti
no le risorsa di base dell’attività d’intelligence ed o la collocazione di avvisi o tabelle.
un plusvalore rispetto all’insieme delle informa- Si sottolinea che, per espresse previsioni regola-
zioni di partenza. Tale valore aggiunto assume una mentari, le persone a conoscenza di informazioni clas-
dimensione sovranazionale per il contrasto di sificate devono essere nel numero più ristretto possibi-
minacce transnazionali e per il rafforzamento le, impedendone la cognizione a qualunque soggetto
della sicurezza internazionale, divenendo patrimo- per il quale tale conoscenza non sia strettamente indi-
nio comune sia negli organismi di cooperazione spensabile e soltanto per la parte ed il tempo ritenuti
che per gli Stati membri che hanno partecipato al necessari.
lavoro di analisi. I codici penali militari di pace (artt. 85-102) e di
E’ la stessa teoria del mosaico, ampiamente uti- guerra (artt. 59-84) delineano un’articolata e detta-
lizzata in numerosi ordinamenti giuridici, posta a gliata disciplina in materia di tutela del segreto mili-
fondamento della tutela della categoria logico-giu- tare in senso lato. Di particolare interesse si ritiene
ridica delle notizie riservate, che riemerge in tutto siano divenute le singole fattispecie contenute nel
il suo valore operativo: dati di per se poco rilevan- codice militare di guerra, a seguito della intervenuta
ti, se acquisiti su vasta scala ed opportunamente modifica dell’art.9 dello stesso codice, che dispone la
coordinati, possono permettere di risalire a vere e soggezione alle sue norme del personale facente parte
proprie notizie sensibili e di rilievo, così come dei corpi di spedizione all’estero per operazioni mili-
dalla corretta collocazione di tasselli in disordine è tari armate. L’applicabilità, inoltre, di tali fattispecie
possibile ricomporre una figura a mosaico. penali, implicanti pene notevolmente più elevate,
anche al personale militare di comando e controllo e
solo da un numero ristretto di persone ma la cui dif- supporto del corpo di spedizione che resta nel terri-
fusione sia idonea a recar danno alla sicurezza dello torio nazionale o che si trovi in altri Paesi, dal
Stato. momento in cui ad esso è comunicata l’assegnazione
La differenza strutturale fra le notizie segrete e le a tali funzioni, evidenzia l’opportunità di una rinno-
notizie riservate è che le prime sono destinate ad esse- vata e piena conoscenza degli elementi costitutivi
re conosciute soltanto da un numero limitato ed esat- delle predette norme penali.
tamente precisabile di persone, che ne siano deposi- Il DM n. 519 del 1995, recante “Regolamento
tarie per ragioni inerenti al servizio da esse svolto in concernente le categorie di documenti sottratti al dirit-
favore dello Stato. Sono, invece, riservate le notizie to di accesso presso il Ministero della Difesa”, infine,
conosciute da un numero non precisabile di sogget- prevede le distinte ipotesi nelle quali l’esercizio di tale
ti, pur compresi entro una cerchia circoscritta, quan- diritto è vietato o disciplinato mediante modalità
do l’Autorità competente ne vieti espressamente la restrittive, ai sensi del II comma, dell’art.24 della legge
divulgazione. n. 241 del 1990, in materia di procedimento ammini-
E’ la parziale notorietà l’elemento di diversità, strativo. Vengono in rilievo, in primo piano, le esigen-
incompatibile con il concetto stesso di segreto. Si pone ze di salvaguardare la sicurezza, la difesa nazionale e le
un divieto di “ulteriore divulgazione” volto ad impedi- relazioni internazionali, sancite nell’Allegato 1, tabella
re la raccolta di dati singolarmente poco rilevanti ma 1, del predetto regolamento, e corredate dall’indica-
che elaborati e coordinati in un unico disegno, da ser- zione del periodo massimo di sottrazione dal diritto di
vizi d’intelligence stranieri o in una più attuale prospet- accesso.
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