2019 PD L'ARTE DI AMMINISTRARE - Asti - 9 novembre 2019
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PD L’ARTE DI AMMINISTRARE
2019
Asti – 9 novembre 2019• cambio della “ governance” ogni cinque anni
• difficile conoscere il vero stato di salute dell'ente che si va a governare
(bilancio di fine e inizio mandato)
• leggi “incompiute” - mancanza di decreti attuativi e pessima qualità della
legislazione nazionale e regionale
• incertezza sul mantenimento e sull’ acquisizione delle risorse (umane,
finanziarie, patrimoniali)
• continue modifiche di norme e regole da parte di enti pubblici
sovraordinati (Città metropolitana, Regione, Stato)
• maggiore complessità degli adempimenti formali, inutili duplicazioni
(Ministero, CdC)
• amministratori eletti e non eletti non sempre preparati e all'altezza della
situazione
• funzionari e dirigenti privati della necessaria formazione, spesso
impreparati ad affrontare le nuove complessitàInoltre....nell'esercizio delle loro funzioni gli
amministratori
• hanno responsabilità civile e penale, rispondono di eventuali danni erariali
causati dagli atti e dalle decisioni assunti nell'esercizio delle loro funzioni con il loro
patrimonio personale
• sono i principali mediatori di conflitti :
* all'interno e all'esterno dell'ente
* tra maggioranza consiliare e organo esecutivo
* tra maggioranza e minoranza consiliare
• hanno obblighi di trasparenza (pubblicazione sito web della loro consistenza
patrimoniale e della loro denuncia dei redditi)
Negli ultimi anni la categoria dei pubblici amministratori non ha goduto di
grande prestigio, per effetto di episodi di malcostume la cui gravità è stata
spesso amplificata dai mediaQuesto è lo scenario in cui gli amministratori
devono:
• programmare le politiche pubbliche nei tempi e con le
modalità dettate dalle leggi nazionali (in stretto
coordinamento con Regione di appartenenza e Stato)
• rispettare i limiti di spesa previsti, a prescindere dalla effettiva
situazione in cui si trovano ad operare
• amministrare con la cura e l'attenzione del buon padre di
famiglia indirizzando e controllando le attività e le politiche,
ma la cui gestione compete alla tecnostruttura.Amministratori Tecnostruttura Poteri di indirizzo e controllo Poteri gestionali (attraverso Deliberazioni di (attraverso Determinazioni Consiglio e di Giunta ) dirigenziali L’esercizio del controllo sull’operato della tecnostruttura richiede l’acquisizione di conoscenze tecniche e di competenze anche complesse, in ragione della continua evoluzione normativa e delle regole a cui sono sottoposti gli enti locali
Il processo di decisione e di programmazione delle
politiche di entrata e di spesa
Gli Organi Politici ottengono consenso in base ad un
• Programma Elettorale che viene tradotto in
• Linee programmatiche (art. 46 TUEL 267/2000) e in un
• Documento Unico di Programmazione ( DUP) da cui
discendono TUTTI i documenti di programmazione annuale e pluriennale,
anche di carattere operativo, per la cui attuazione sono nominati
• Responsabili posti a capo di strutture organizzative preposte alla
realizzazione di
•Attività , con le quali si conseguono
•Obiettivi che, tradotti in
•Risultati devono essere misurati con
•Indicatori di
Efficienza ed Economicità - Efficacia e QualitàNel processo descritto il
considerato non solo come documento
contabile, ma come strumento di forte
valenza politica, rappresenta una delle tappe
fondamentali e la sua esistenza è
presupposto indispensabile per il governo
della CittàIl bilancio: da “ ”a del governo della
Città
Da “freno” come:
Documento poco accessibile e tecnicamente complesso affidato al ragioniere
Percezione negativa da parte degli amministratori - vincolo e limite alle scelte
politiche)
La preoccupazione prevalente degli amministratori è quella di
Iscrivere spese che assumono maggiore rilievo politico e consenso
Acquisire la copertura del ragioniere capo
Non ricadere nelle sanzioni che derivano dalla mancata approvazione del
bilancio
(scioglimento del consiglio)
A “motore” come:
Strumento per attuare le politiche programmate
Insieme di decisioni che impegnano gli organi politici
Riflesso delle decisioni sull’andamento della gestione, anche di lungo periodo
A.Paschero 8a livello di programmazione di mandato:
• Le Linee Programmatiche
• il Documento Unico di Programmazione (DUP) da
approvare dal Consiglio entro il 31 luglio (deve
contenere lo stato di attuazione del programma art.
147 ter TUEL) e da aggiornare entro il 15 novembre
di ogni anno in concomitanza con la presentazione
dello schema di bilancio di previsione per l’anno
seguente
Fonti normative:
Testo Unico Enti Locali D.lgs 267/2000 - L. 196/2009.
D.Lgs 118/2011 (entrato in vigore il 12 settembre 2014) Armonizzazione dei sistemi
contabili –Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio
allegato 4/1 Dlgs 118/2011.
a livello di previsione:
• Il bilancio finanziario di previsione a valenza triennale da
approvare dal Consiglio Comunale entro il 31 dicembre di ogni
anno , fatte salve eventuali proroghe di legge
• Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e delle performances
da approvare dalla Giunta Comunale entro 20 giorni
dall’approvazione del Bilancio da parte del Consiglio
• Il Piano degli indicatori di bilancio
Fonti normative:
Testo Unico Enti Locali Dlgs 267/2000
D.Lgs 118/2011 (entrato in vigore il 12 settembre 2014) Armonizzazione dei
sistemi contabili - Principio contabile applicato concernente la programmazione di
bilancio All. 4/1 Dlgs 118/2011a livello di gestione . L' assestamento del bilancio, comprendente il controllo della salvaguardia degli equilibri di bilancio, da approvare dal Consiglio Comunale entro il 31 luglio di ogni anno; Le variazioni al bilancio, che devono essere approvate entro il 30 novembre di ogni anno da parte del Consiglio Comunale Un sistema di contabilità economico patrimoniale che affianca la tradizionale contabilità finanziaria Fonti normative:Testo Unico Enti Locali Dlgs 267/2000 - L. 196/2009 D.Lgs 118/2011 (entrato in vigore il 12 settembre 2014) Armonizzazione dei sistemi contabili –Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria All. 4/2 e la contabilità economico patrimoniale.
a livello di rendicontazione.:
il rendiconto sulla gestione, da approvare dal
Consiglio Comunale entro il 30 aprile dell'anno
successivo all'esercizio di riferimento composto
dal rendiconto finanziario
dal rendiconto economico patrimoniale
Fonti normative:Testo Unico Enti Locali Dlgs 267/2000
D.Lgs 118/2011 (entrato in vigore il 12 settembre 2014)
Armonizzazione dei sistemi contabili . Principio applicato della
contabilità finanziaria -12
10
8
Colonna 1
6 Colonna 2
Colonna 3
4
2
0
Riga 1 Riga 2 Riga 3 Riga 4Coordinamento e coerenza tra strumenti di programmazione e di bilancio con gli altri documenti della programmazione (Programma triennale dei LL.PP. – Programmazione triennale del fabbisogno di personale) – piano di acquisizione di beni e servizi) Il DUP costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione.
Regioni ed enti locali definiscono gli strumenti di programmazione dei propri organismi ed enti strumentali in coerenza con il principio della programmazione e con le disposizioni del Dlgs 118/2011 Gli enti locali definiscono gli indirizzi strategici ed operativi dei loro organismi strumentali nel DUP e possono prevedere che i loro organismi strumentali non predispongano un apposito documento di programmazione Il documento che riassume le risultanze economiche del Comune con quelle dei suoi organismi ed enti strumentali è il BILANCIO CONSOLIDATO
• La riclassificazione delle spese nelle Linee Programmatiche e negli obiettivi strategici • Il collegamento del contenuto delle Linee Programmatiche e degli Obiettivi Strategici con le Missioni e i Programmi di Bilancio • Le linee programmatiche e gli Obiettivi Strategici nel DUP • (ESEMPIO COMUNE DI CHIERI)
Linea programmatica Obiettivo strategico Missione
Gestione dei beni comuni e
1 Chieri per i beni comuni 01.01 realizzazione di un evento a rilievo
internazionale
Rappresentanza del territorio
2 Chieri capofila del chierese 02.01 chierese nella nuova città
metropolitana
10.01 Diritti di cittadinanza
10 Chieri giusta Servizi Istituzionali,
10.03 Un fisco equo e giusto 1
generali e di gestione
Un'Amministrazione trasparente e
11 Chieri innovativa 11.01
che comunica
13.01 Risorse umane
13.02 Risorse tecnologiche
13 Chieri e le sue risorse
13.03 Risorse finanziarie e patrimoniali
13.05 Organi istituzionali
Il ruolo educativo della polizia
10 Chieri giusta 10.02 3 Ordine pubblico e sicurezza
municipale
Diritto alla studio e piano dei servizi
09.01
9 Chieri Città educativa scolastici 4 Istruzione e diritto allo studio
09.03 Progettualità educativa12.01 Promozione culturale della città Tutela e valorizzazione dei beni e
12 Chieri sistema cultura 5
12.02 Biblioteca e archivio storico delle attività culturali
Politiche giovanili, sport e tempo
6 Chieri per lo sport 06.01 Promozione dello sport 6
libero
Giovani
7 Chieri che lavora 07.02 Incentivazione del turismo 7 Turismo
Riordino degli strumenti di
04.01 pianificazione urbanistica-territoriale e
loro applicazione Assetto del territorio ed edilizia
4 Chieri vivibile 8
Rivitalizzazione del centro storico e abitativa
04.02 miglioramento della qualità urbana e
dei collegamenti con i borghi
Valorizzazione e salvaguardia degli
03.01 spazi verdi, del paesaggio e delle Sviluppo sostenibile e tutela del
3 Chieri Ecologica 9
risorse naturali territorio e dell'ambiente
03.03 Sistema rifiuti: gestione e sviluppo
servizio idrico integrato05.01 Muoversi in modo sano e compatibile
5 Chieri in movimento 10 Trasporti e diritto alla mobilità
05.02 Promozione del trasporto pubblico
4 Chieri vivibile 04.03 Protezione civile e difesa del suolo 11 Soccorso civile
08.01 Politiche sociali e della salute
Anziani
8 Chieri Città sana ed equa esclusione sociale Diritti sociali, politiche sociali e
12
cooperazione famiglia
08.02 Politiche della casa
9 Chieri Città educativa 09.02 Servizi all'infanzia
Igiene ambientale e tutela degli
3 Chieri Ecologica 03.04 13 Tutela della salute
animali da affezione
Valorizzazione delle attività Sviluppo economico e
7 Chieri che lavora 07.01 14
produttive del territorio competitività
Politiche per il lavoro e formazione
7 Chieri che lavora 07.03 Attuazione politiche attive del lavoro 15
professionale
Energia e diversificazione delle
3 Chieri Ecologica 03.02 Risparmio di risorse energetiche 17
risorse energetiche
13 Chieri e le sue risorse 20 Fondi e accantonamenti
13 Chieri e le sue risorse 13.04 Debito comunale 50 Debito pubblico
13 Chieri e le sue risorse 60 Anticipazioni finanziarie
13 Chieri e le sue risorse 99 Servizi per conto terzi• Inammissibilità e improcedibilità delle deliberazioni non coerenti con il D.U.P. (da disciplinare con il regolamento di contabilità) • Il controllo della coerenza dei documenti di programmazione (dal D.U.P. al bilancio, comprese le loro variazioni in corso di esercizio, compete al Collegio Sindacale.
• il PEG collega gli obiettivi strategici – declinati in
obiettivi operativi/esecutivi – alla struttura
organizzativa dell’Ente)
• Assegna alla tecnostruttura le risorse (finanziarie e
umane) sufficienti al raggiugimento degli obiettivi,
quali risultati attesi
• individua degli indicatori di risultato
• IL PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE E'
L'ANELLO TERMINALE DEL PROCESSO DI
PROGRAMMAZIONERegole e struttura sono state profondamente
cambiate dal 2016 con il DLgs 118/2011 –
nato con la Legge 42/2009 sul Federalismo
Fiscale LA GESTIONE DI RISORSE PUBBLICHE, A DIFFERENZA DI QUELLA
PRIVATA, RICHIEDE DI ESSERE SOTTOPOSTA A STRINGENTI VINCOLI E
CONTROLLI
IL COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA E' OGGI MATERIA DI
COMPETENZA ESCLUSIVA DELLO STATO (PRIMA ERA MATERIA
CONCORRENTE STATO REGIONI) CHE NE DISCIPLINA LE REGOLE
ATTRAVERSO LA LEGGE
I VINCOLI DISCENDONO DAGLI IMPEGNI CHE L'ITALIA SI E' ASSUNTA A
LIVELLO EUROPEO CON IL PATTO DI STABILITA' E DI CRESCITA E CON
DUE TRATTATI INTERGOVERNATIVI (QUELLO ISTITUTIVO DEL
MECCANISMO EUROPEO DI STABILITA' E QUELLO C.D. DEL FISCAL
COMPACT , ENTRAMBI DEL 2012)
QUESTI VINCOLI SONO STATI FORMALIZZATI CON LA MODIFICA DEL
TITOLO 5^ DELLA COSTITUZIONE LA LEGGE 1/ 2012 “PAREGGIO DI
BILANCIO” E CON L'APPROVAZIONE DI UNA LEGGE DI RANGO
COSTITUZIONALE CHE, SEMPRE NELLO STESSO ANNO, NE HA DATO
ATTUAZIONE , LA L. 243/2012
QUESTI VINCOLI CONDIZIONANO, ALLA BASE LE POLITICHE DI BILANCIO
DEGLI EE.LL., SULLE QUALI INTERVIENE ANNUALMENTE LA LEGGE DI
BILANCIO NAZIONALE.I CONTROLLI SONO QUELLI CHE IL CONSIGLIO COMUNALE DEVE
ESERCITARE SUL BUON USO DELLE RISORSE E SULL'ATTUAZIONE
DEL PROGRAMMA POLITICO AMMINISTRATIVO.
IL CONTROLLO DEVE POTER ESSERE ESERCITATO ANCHE DAI
CITTADINI ATTRAVERSO MODALITA' MESSE IN ATTO PER FAR
LORO COMPRENDERE LE SCELTE CHE VENGONO FATTE CON
L'ALLOCAZIONE DELLE RISORSE NEL BILANCIO E IL LORO GRADO
DI ATTUAZIONE .
IL CONTROLLO “TECNICO” SUI BILANCI VIENE EFFETTUATO
DALL'ORGANO DI REVISIONE CHE RISPONDE DELLE MODALITA'
CON LE QUALI LO ESERCITA DIRETTAMENTE ALLA CORTE DEI
CONTI E, SUCCESSIVAMENE, DALLA STESSA CORTE DEI CONTI
IL MINISTERO ECONOMIA E FINANZE, ATTRAVERSO LA
RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO, E IL MINISTERO
DELL'INTERNO ESERCITANO ULTERIORI CONTROLLI SUI BILANCI
DEGLI ENTI LOCALI IL 2016 E’ STATO IL PRIMO ESERCIZIO IN CUI E’ ENTRATO A PIENO
REGIME IL SISTEMA UNICO DI CONTABILITA' PUBBLICA PREVISTO DAL
D.LGS 118/2011 E S.M.I
IL SISTEMA RIGUARDA TUTTA LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
(STATO, ENTI TERRITORIALI E TUTTI I LORO ORGANISMI ED ENTI
STRUMENTALI, SANITA', UNIVERSITA') E TUTTI I COMUNI A
PRESCINDERE DALLA LORO DIMENSIONE DEMOGRAFICA
SI BASA SU UNA CONTABILITA' FINANZIARIA DI COMPETENZA
“POTENZIATA” ACCANTO ALLA QUALE SI SVILUPPA, PER SOLI FINI
CONOSCITIVI, UNA CONTABILITA' ECONOMICO PATRIMONIALE .
PREVEDE L'ADOZIONE DI UN BILANCIO FINANZIARIO
“AUTORIZZATORIO” TRIENNALE DI COMPETENZA E, SOLO PER IL
PRIMO DEI TRE ESERCIZI, DI CASSA .IL BILANCIO DI PREVISIONE FINANZIARIO ANNUALE E
PLURIENNALE
Nel rispetto del principio dell'annualità del bilancio, l'ordinamento prevede
l'impiego del metodo scorrevole nella redazione del bilancio di
previsione finanziario
● Ogni anno il bilancio di previsione viene aggiornato:
– con l'inserimento delle previsioni di un ulteriore esercizio
– adeguando le previsioni relative a tutti gli esercizi presi in
considerazione:
● delle indicazioni del documento di programmazione aggiornato
● dei risultati presunti dell'esercizio precedente
● all'evoluzione normativa
● con l'indicazione per tutti i programmi di spesa in ciascuno degli
esercizi in cui il bilancio è articolato, degli impegni già assunti alla
data di elaborazione del documento.La contabilità economico patrimoniale affianca la
contabilità finanziaria (che costituisce il sistema
contabile principale e fondamentale per fini
autorizzatori e di rendicontazione della gestione)
per rilevare costi/oneri e ricavi/proventi
derivanti dalle transazioni poste in essere dalla
P.A. Gli enti locali redigono un bilancio consolidato che deve rappresentare
in modo veritiero e corretto la situazione finanziaria e patrimoniale e il
risultato economico della complessiva attività svolta dall'ente attraverso
le proprie articolazioni organizzative, i suoi enti strumentali e le sue
società controllate e partecipate.
Sopperisce alle carenze informative e valutative dei bilanci degli enti che
perseguono le proprie funzioni anche attraverso enti strumentali e
detengono rilevanti partecipazioni in società dando una rappresentazione
anche contabile delle scelte di indirizzo, pianificazione e controllo.
Fornisce all'Ente uno strumento per programmare, gestire e controllare
con efficacia il proprio gruppo di enti e società
Consente di ottenere una visione completa della consistenza patrimoniale
e finanziaria del gruppo di enti e società che fa capo ad una PA2019
• Gli enti si considerano «in equilibrio in presenza di un risultato di competenza non
negativo» così come viene determinato dal Dlgs 118/2011.
• Esiste tuttavia una clausola di salvaguardia (Art. 17 c.13 della L. 196/2009/ che
demanda al Ministro dell’Economia l’adozione di iniziative legislative finalizzate ad
assicurare il rispetto dell’art. 81 della Costituzione qualora, nel corso dell’esercizio,
risultino andamenti di spesa degli enti non coerenti con gli impegni finanziari
assunti con l’Unione Europea.
• La nuova regola, disposta con la Legge di Bilancio 2019 Art. 1 commi da 819 a
826) autorizza per la determinazione degli equilibri, l’utilizzo degli avanzi di
amministrazione disponibili e del Fondo Pluriennale Vincolato – anche derivante
da indebitamento – nonché l’assunzione del debito nei soli limiti stabiliti dall’art.
204 del TUEL 267/2000.
• Le spese di investimento potranno quindi usufruire di maggiori risorse, così come
le spese correnti non a carattere permanente potranno (Art. 187 TUEL 267/2000)
trovare copertura anche con l’utilizzo di quote dell’avanzo di amminstrazione
disponibile che costituirà una sorta di entrata «una tantum».…
• Il venir meno dei precedenti vincoli di finanza pubblica, più stringenti,
comportano anche rilevanti elementi di semplificazione amministrativa
perché cessano di avere effetto la predisposizione del prospetto
dimostrativo del rispetto del saldo di competenza, il monitoraggio, la
certificazione, le sanzioni e le premialita’.
• Decadono anche le norme riguardanti l’acquisizione di spazi finanziari .
• Dalla nuova disciplina sono escluse le Regioni a Statuto Ordinario che
ne beneficieranno solo a partire dal 2021.
• Sono parimenti abolite le norme speciali a favore degli enti territoriali
colpiti dal sisma 2016.E permesso, ferme restando le condizioni generali poste dall’Art. 119 della Costituzione, nei limiti previsti dalle seguenti norme: TUEL 267/2000 Articoli 202/204 Dlgs 118/2011 e s.m.i. – All. 4/2 – principi in materia di contabilità finanziaria L. 243/2012 – art. 10 c. 1 e 2 DM 28/12/2018 – che definisce i nuovi parametri di deficitarietà per gli EE LL a partire dal 2019 Le attuali disposizioni fanno anche seguito alle modifiche intervenute con la Legge di Bilancio 2019 n. 145 del 30 dicembre 2018
Ammesso solo per il finanziamento degli investimenti e dei debiti fuori bilancio. Subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. La durata dei piani di ammortamento non può essere superiore alla vita utile dell'investimento. Nei piani di ammortamento è evidenziata l'incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonche' le modalita' di copertura degli oneri corrispondenti. La Legge 350/2003, (Art. 3 c. 17 e seguenti) individua le operazioni che costituiscono indebitamento e quelle che rappresentano investimento. Subordinato all’avvenuta approvazione del rendiconto dell’esercizio del penultimo anno precedente quello in cui si intende deliberare il ricorso a indebitamento, nonché dell’avvenuta deliberazione del bilancio di previsione nel quale sono iscritti i relativi stanziamenti. L’importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate e a quello derivante da garanzie prestate, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non deve superare il 10%, a decorrere dal 2015, delle entrate relative ai primi 3 Titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l’assunzione di mutui. Non concorrono al limite di indebitamento le garanzie prestate per le quali l’Ente ha accantonato l’intero importo del debito garantito ”.
– Il pareggio di bilancio si considera realizzato qualora il saldo strutturale (definito come saldo corretto per il ciclo e al netto delle misure una tantum) delle Amministrazioni Pubbliche sia pari all' obiettivo di medio termine specifico per il Paese come definito nel Patto di Stabilità e di Crescita (rivisto il 24/12/2012), con un limite inferiore di disavanzo strutturale dello 0,5 per cento del PIL. Sono consentite deviazioni temporanee solo in caso di gravi crisi economico finanziarie. Nel caso Italia deficit Legge Bilancio 2020 previsto al 2,2% Il debito non deve superare il 60% del PIL. In caso di mancato raggiungimento di tale soglia, è necessaria una diminuzione dell'eccedenza di debito al ritmo di 1/20 all'anno in media negli ultimi tre anni. Nel caso Italia debito = oltre 135% / PIL (dati 2019) Lo stock del debito a novembre 2019 è pari a 2.463 miliardi di Euro.
Anna Paschero - pascheroa@gmail.com Tel. 0039 3357940035
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