Un sistema europeo comune di asilo
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Un sistema europeo comune di asilo L’asilo e l’Unione europea Direttiva relativa alle procedure di asilo Direttiva sulle condizioni di accoglienza Direttiva relativa alla qualifica di rifugiato Regolamento Dublino Eurodac Uno spazio di protezione e solidarietà a favore delle persone più vulnerabili Fin dal primo giorno del mio mandato ho fatto del sistema europeo comune di asilo (CEAS) la mia principale priorità e mi sono impegnata nei negoziati per realizzarlo. L’istituzione del CEAS è una conquista storica, il conseguimento di un obiettivo verso cui tendevano gli Stati membri dell’UE e il Parlamento europeo sin dal 1999. Il sistema europeo comune di asilo agevolerà l’accesso alla procedura di asilo per coloro che necessitano protezione, permetterà di prendere decisioni più giuste, più rapide e di migliore qualità in materia di asilo, garantirà che le persone che temono persecuzioni non verranno costrette a tornare in situazioni di pericolo e offrirà condizioni dignitose e adeguate sia ai richiedenti asilo che a coloro a cui è concessa la protezione internazionale all’interno dell’Unione europea. Il cammino verso questo risultato è stato arduo, ma non abbiamo ancora raggiunto la nostra destinazione finale. Ora occorre dare il massimo per attuare la normativa e garantire che il sistema comune funzioni correttamente e in maniera uniforme. Solo allora avremo uno spazio di protezione e solidarietà degno di questo nome e potremo andare fieri del nostro successo. Cecilia Malmström, commissaria UE per gli Affari interni 1
SISTEMA EUROPEO COMUNE DI ASILO (CEAS) L’ASILO è concesso a coloro che fuggono da persecuzioni o danni gravi. Attualmente la procedura per la domanda di asilo è simile in tutta l’Unione europea (direttiva procedure). Le impronte digitali di ogni richiedente asilo sono rilevate e inviate alla banca dati Eurodac (regolamento Eurodac). Questi dati sono utilizzati al fine di consentire l’identificazione del paese responsabile per la domanda di asilo (regolamento Dublino). I richiedenti asilo beneficiano di condizioni materiali di accoglienza quali l’alloggio e il vitto (direttiva accoglienza). Un funzionario incaricato, che ha ricevuto una formazione in diritto dell’Unione, assistito da un interprete, svolge un colloquio con il richiedente asilo al fine di determinare se questi abbia i requisiti per ottenere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria (direttiva qualifiche e direttiva procedure). L’asilo non viene concesso al richiedente «in primo grado», ma il rigetto della domanda può essere impugnato dinanzi alle Il riconoscimento dello status di rifugiato autorità giurisdizionali. o della protezione sussidiaria conferisce all’interessato alcuni diritti, come la possibilità di ottenere un permesso di soggiorno, l’accesso al mercato del lavoro e all’assistenza sanitaria (direttiva qualifiche). Qualora dette autorità confermino il rigetto della domanda «in primo grado», il richiedente asilo può essere rimpatriato nel proprio paese d’origine o nel paese di transito. L’autorità giurisdizionale può cassare la decisione di rigetto di «primo grado». 2
L’ASILO E L’UNIONE EUROPEA IL DOVERE DI PROTEGGERE • La direttiva modificata sulle condizioni di accoglienza prevede che siano garantite ai richiedenti asilo condizioni materiali di • L’asilo è concesso a coloro che fuggono da persecuzioni o da accoglienza (come l’alloggio) umane in tutta l’UE e che siano danni gravi. L’asilo è un diritto fondamentale; la sua concessione pienamente rispettati i diritti fondamentali degli interessati. è un obbligo internazionale ai sensi della convenzione di Ginevra Essa garantisce inoltre che il trattenimento sia applicato soltanto del 1951, relativa alla protezione dei rifugiati. come ultima ratio. • In uno spazio senza frontiere interne e in cui la circolazione è • La direttiva relativa alla qualifica di rifugiato modificata chiari- libera occorre adottare un approccio comune a tutta l’Unione sce i presupposti per il riconoscimento della protezione interna- europea (UE) nei confronti dell’asilo. zionale e consentirà quindi di adottare decisioni correttamente motivate in materia di asilo. Migliorerà inoltre l’accesso dei bene- • I flussi di richiedenti asilo non sono costanti, né distribuiti uni- ficiari di protezione internazionale ai diritti e alle misure d’inte- formemente in tutta l’UE. Ad esempio, da un picco di 425 000 grazione. domande presentate negli Stati membri dell’UE-27 nel 2001, si è scesi a 200 000 nel 2006, ma nel 2012 ne sono state registrate • Il regolamento Dublino modificato rafforza la protezione dei più di 330 000. richiedenti asilo durante la fase di determinazione dello Stato responsabile dell’esame della domanda e chiarisce le norme che • L’asilo non dev’essere una lotteria. Gli Stati membri dell’UE disciplinano i rapporti tra Stati. Crea un sistema per individuare condividono la responsabilità di accogliere i richiedenti in modo tempestivamente i problemi nei sistemi nazionali di asilo o di dignitoso, garantendo loro un trattamento equo e assicurando accoglienza e per affrontarne le cause all’origine, prima che sfo- che il loro caso venga esaminato secondo norme uniformi in cino in vere e proprie crisi. modo che, indipendentemente dal luogo in cui il richiedente presenta domanda di asilo, l’esito sia equivalente. • Il regolamento Eurodac modificato consentirà alle autorità di contrasto, in circostanze rigorosamente limitate, di accedere alla banca dati europea delle impronte digitali dei richiedenti asilo L’UE, UNO SPAZIO DI PROTEZIONE allo scopo di prevenire, identificare o indagare i reati più gravi, come l’omicidio o il terrorismo. Dal 1999 l’Unione europea è impegnata a creare un sistema europeo comune di asilo (CEAS) e a migliorare il quadro legislativo in vigore. Ora sono state approvate nuove norme a livello dell’UE che defini- scono standard comuni elevati e potenziano la cooperazione, per assi- curare ai richiedenti asilo, dovunque presentino domanda, parità di trattamento in un sistema aperto ed equo. In breve: • La direttiva relativa alle procedure di asilo modificata è diretta a garantire decisioni in materia di asilo più eque, rapide e di migliore qualità. I richiedenti asilo che presentano esigenze par- ticolari riceveranno il sostegno necessario per illustrare la loro richiesta, e in particolare aumenterà la protezione dei minori non accompagnati e delle vittime di tortura. 3
DIRETTIVA RELATIVA ALLE PROCEDURE DI ASILO Devono essere assicurate garanzie comuni per coloro che fuggono da persecuzioni e necessitano della protezione internazionale; i richiedenti asilo devono avere accesso a procedure di asilo eque ed efficienti. COS’È LA DIRETTIVA PROCEDURE? Sarà fornita una migliore formazione ai responsabili delle deci- sioni e un sostegno più tempestivo al richiedente, in modo da La direttiva procedure (1) disciplina l’intero iter di una domanda di poter esaminare rapidamente la domanda completa. Si tratta di asilo, in particolare: come presentare la domanda, come esaminarla, investimenti che permetteranno complessivamente un risparmio, che tipo di assistenza fornire al richiedente asilo, come presentare dal momento che i richiedenti asilo trascorreranno meno tempo ricorso e se il ricorso consenta all’interessato di soggiornare sul ter- in strutture di accoglienza pubbliche, diminuiranno le decisioni ritorio, cosa fare qualora il richiedente si renda irreperibile o come erronee e quindi anche il numero di ricorsi costosi. gestire le domande reiterate. • Le persone che necessitano di un’assistenza speciale (ad esem- La direttiva precedente costituiva, all’epoca della sua adozione, il pio per motivi di età, disabilità, malattia, orientamento sessuale minimo comun denominatore tra gli Stati membri. Le sue disposi- o esperienze traumatiche) riceveranno un sostegno adeguato, zioni si sono spesso rivelate troppo vaghe e le deroghe previste hanno compreso un periodo di tempo sufficiente, per spiegare la loro consentito agli Stati membri di mantenere le proprie norme, anche richiesta. Per i minori non accompagnati le autorità nazionali quando erano al di sotto degli standard minimi convenuti. nomineranno un rappresentante qualificato. • I casi presumibilmente infondati potranno essere gestiti I PROGRESSI PRINCIPALI mediante procedure speciali («procedura accelerata» e «proce- dura di frontiera»). Le norme per l’applicazione di queste pro- La nuova direttiva relativa alle procedure di asilo (2) è molto più pre- cedure sono chiare, onde evitare che si applichino a casi fondati. I cisa: crea un sistema coerente che garantisce che tutte le decisioni in minori non accompagnati richiedenti asilo e le vittime della tor- materia siano adottate in modo più efficiente ed equo e che tutti gli tura beneficiano di un trattamento speciale sotto questo aspetto. Stati membri esaminino le domande in base a norme comuni di ele- vata qualità. • Le nuove norme sull’impugnazione dinanzi a un giudice sono molto più chiare. Attualmente il diritto dell’Unione è impreciso • Fissa regole più chiare per la presentazione della domanda di e gli ordinamenti nazionali non sempre garantiscono sufficien- asilo: ad esempio, saranno prese specifiche disposizioni alle fron- temente l’accesso alla giustizia, con il risultato che molti casi tiere in modo che chiunque intenda chiedere asilo possa farlo in sono portati dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo a modo rapido ed efficace. Strasburgo, procedura costosa e fonte di incertezza giuridica. Le nuove norme sono pienamente conformi con i diritti fondamen- • Le procedure saranno più celeri ed efficienti: in linea di massima, tali e dovrebbero ridurre la pressione sulla Corte di Strasburgo. la durata di una procedura di asilo non sarà superiore a sei mesi. • Gli Stati membri avranno anche strumenti più efficaci per far fronte alle richieste infondate, in particolare quelle reiterate da (1) Direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1º dicembre 2005 , recante norme parte della stessa persona. Chi non necessita di protezione non minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconosci- potrà più evitare indefinitamente il rimpatrio presentando conti- mento e della revoca dello status di rifugiato (GU L 326 del 13.12.2005, nuamente nuove domande di asilo. pag. 13). (2) Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giu- gno 2013 , recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (rifusione) (applicabile dal 21 luglio 2015) (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 60). 4
DIRETTIVA SULLE CONDIZIONI DI ACCOGLIENZA I richiedenti asilo in attesa di una decisione relativa alla loro domanda devono ricevere il necessario a garantire loro un livello di vita dignitoso. COS’È LA DIRETTIVA ACCOGLIENZA? —— introduce specifiche condizioni di accoglienza per i centri di trattenimento, come l’accesso a spazi all’aria aperta e la La direttiva accoglienza (1) riguarda l’accesso alle condizioni di acco- comunicazione con gli avvocati, le ONG e i familiari. glienza dei richiedenti asilo in attesa che la loro domanda sia esami- nata: garantisce l’accesso all’alloggio, al vitto, all’assistenza sanitaria e • La nuova direttiva chiarisce altresì l’obbligo di effettuare una all’occupazione, nonché a cure mediche e psicologiche. valutazione individuale al fine di definire le specifiche esigenze di accoglienza delle persone vulnerabili; dedica un’attenzione In passato, le pratiche divergenti tra gli Stati membri rendevano ina- particolare ai minori non accompagnati e alle vittime di tortura deguate le condizioni materiali di accoglienza per i richiedenti asilo. e garantisce che i richiedenti asilo vulnerabili possano ricevere anche un sostegno psicologico; disciplina infine le qualifiche dei rappresentanti per i minori non accompagnati. PRINCIPALI RISULTATI • L’accesso all’occupazione per un richiedente asilo deve ora essere La nuova direttiva accoglienza (2) mira a stabilire norme migliori e più concesso entro un periodo massimo di nove mesi. armonizzate sulle condizioni di accoglienza in tutta l’Unione. • Per la prima volta sono state adottate norme comuni dettagliate sulla questione del trattenimento dei richiedenti asilo, garan- tendo che i loro diritti fondamentali siano pienamente rispettati. In particolare, la direttiva: —— contiene un elenco completo dei presupposti per il tratte- nimento, contribuendo così ad evitare pratiche arbitrarie, e limita il più possibile il periodo del trattenimento; —— riduce il trattenimento per le persone vulnerabili, in parti- colare i minori; —— istituisce importanti garanzie giuridiche quali l’accesso all’assistenza legale gratuita e informazioni scritte all’atto della presentazione di un ricorso contro un provvedimento di trattenimento; (1) Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU L 31 del 6.2.2003, pag. 18) (2) Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giu- gno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) (applicabile dal 21 luglio 2015) (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 96). 5
DIRETTIVA RELATIVA ALLA QUALIFICA DI RIFUGIATO Prima di poter ricevere asilo, è necessario ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato o di beneficiario di protezione sussidiaria. COS’È LA DIRETTIVA QUALIFICHE? prevenzione dalle frodi, e garantendo la coerenza rispetto alla giurisprudenza della Corte di giustizia. La direttiva qualifiche (1) stabilisce le condizioni per la concessione della protezione internazionale. • La direttiva armonizza in larga misura i diritti concessi a tutti i beneficiari di protezione internazionale (rifugiati riconosciuti e Le sue disposizioni istituiscono altresì una serie di diritti relativi alla beneficiari della cosiddetta «protezione sussidiaria») in mate- protezione contro il refoulement (respingimento), ai permessi di sog- ria di accesso all’occupazione e all’assistenza sanitaria. Estende giorno, ai documenti di viaggio e all’accesso all’occupazione, all’i- altresì la durata della validità dei permessi di soggiorno per i struzione, all’assistenza sociale e sanitaria, all’alloggio e alle misure beneficiari di protezione sussidiaria. d’integrazione, mentre norme specifiche disciplinano la situazione di minori e persone vulnerabili. • La direttiva garantisce che si tenga maggiormente conto dell’in- teresse superiore del minore e degli aspetti legati al genere nella Una certa imprecisione delle norme minime contenute nella prece- valutazione delle domande di asilo, oltre che nell’applicazione dente direttiva ha fatto sì che siano rimaste divergenze tra uno Stato delle norme sul contenuto della protezione internazionale. membro e l’altro per quanto riguarda le normative e le pratiche in materia di asilo. Le possibilità di concessione della protezione interna- • La direttiva migliora l’accesso dei beneficiari di protezione inter- zionale possono variare enormemente a seconda dello Stato membro nazionale ai diritti e alle misure a favore dell’integrazione. Tiene che tratta la domanda di asilo. maggiormente conto delle specifiche difficoltà pratiche incon- trate dai beneficiari di protezione internazionale. I PROGRESSI PRINCIPALI La nuova direttiva qualifiche (2) contribuirà a migliorare la qualità del processo decisionale e garantirà che coloro che fuggono da persecu- zioni, guerre e torture siano trattati in modo equo ovunque nell’UE. • La direttiva chiarisce le condizioni per la concessione della pro- tezione internazionale e permette di adottare decisioni più cir- costanziate, migliorando l’efficacia della procedura di asilo e la (1) Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, non- ché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (GU L 304 del 30.9.2004, pag. 2). (2) Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicem- bre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uni- forme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (rifusione) (applicabile dal 22 dicembre 2013) (GU L 337 del 20.12.2011, pag. 9). 6
REGOLAMENTO DUBLINO Ogni domanda di asilo presentata nel territorio dell’Unione europea deve essere esaminata e ciascuno Stato membro dell’UE deve essere in grado di determinare se e in quali casi è responsabile della gestione di una domanda di asilo. COS’È IL REGOLAMENTO DUBLINO? valutazione dell’interesse superiore del minore) e maggiori possi- bilità di ricongiungimento familiare; Il principio fondamentale del regolamento Dublino (1) è che la respon- sabilità dell’esame di una domanda incombe principalmente allo Stato • la possibilità che il ricorso abbia un effetto sospensivo sull’esecu- membro che ha svolto il ruolo maggiore relativamente all’ingresso o zione del trasferimento per il periodo durante il quale il ricorso al soggiorno del richiedente nell’UE. I criteri per stabilire tale respon- stesso è giudicato, insieme alla garanzia del diritto di rimanere sabilità sono, in ordine gerarchico, considerazioni di natura familiare, nel territorio in attesa della decisione di un giudice in merito alla il possesso recente di un visto o permesso di soggiorno in uno Stato sospensione del trasferimento in pendenza del ricorso; membro, l’ingresso regolare o irregolare del richiedente nell’UE. • l’obbligo di garantire assistenza legale gratuita su richiesta; Dall’esperienza maturata con il precedente sistema è emersa tuttavia la necessità di affrontare meglio le situazioni di particolare pressione • un’unica motivazione per il trattenimento: il rischio di fuga; la sulle capacità di accoglienza e sui sistemi di asilo degli Stati membri. stretta limitazione della durata del trattenimento; • la possibilità per i richiedenti asilo, che in alcuni casi possono I PROGRESSI PRINCIPALI essere considerati migranti irregolari e rimpatriati in applica- zione della direttiva «rimpatri», di essere trattati ai sensi della Il nuovo regolamento Dublino (2) istituisce procedure efficaci ai fini procedura Dublino, che offre loro una protezione maggiore della della protezione dei richiedenti asilo e migliora l’efficienza del sistema direttiva «rimpatri»; grazie ai seguenti elementi: • l’obbligo di garantire il diritto di impugnare la decisione di tra- • un meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione in sferimento; caso di crisi, al fine di affrontare alla radice le cause delle disfun- zioni dei sistemi nazionali d’asilo o i problemi derivanti da parti- • maggiore chiarezza giuridica sulle procedure tra Stati membri colari sollecitazioni; (ad esempio, scadenze stabilite in maniera esaustiva e più chiara). L’intera procedura Dublino non può durare più di 11 mesi per • una serie di disposizioni sulla protezione dei richiedenti, come il la presa in carico dell’interessato, o non più di 9 mesi per il suo colloquio personale obbligatorio, le garanzie per i minori (tra cui trasferimento (salvo in caso di fuga o di detenzione). una descrizione dettagliata dei fattori su cui dovrebbe basarsi la (1) Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che sta- bilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro compe- tente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (GU L 50 del 25.2.2003, pag. 1). (2) Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione interna- zionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione) (applicabile dal 1º gennaio 2014) (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 31). 7
EURODAC Il sistema Eurodac aiuta gli Stati membri dell’UE a determinare la responsabilità per l’esame delle domande di asilo grazie al confronto dei dati relativi alle impronte digitali. CHE COS’È L’EURODAC? • Fino ad oggi la banca dati Eurodac poteva essere utilizzata solo ai fini dell’asilo. Il nuovo regolamento permette ora alle forze di Il regolamento Eurodac (1) ha istituito una banca dati dell’UE per le polizia nazionali e ad Europol di confrontare le impronte digitali impronte digitali dei richiedenti asilo. Quando una persona chiede connesse ad indagini penali con quelle contenute nell’Eurodac. asilo, ovunque si trovi nell’UE, le sue impronte digitali vengono tra- Tale operazione avrà luogo in circostanze strettamente control- smesse al sistema centrale dell’Eurodac. Operativo dal 2003, l’Euro- late e solo a fini di prevenzione, accertamento e indagine di reati dac si è dimostrato un ottimo strumento informatico. di terrorismo e di altri reati gravi. Sono stati tuttavia necessari alcuni aggiornamenti, in particolare per —— Tra le garanzie specifiche rientrano l’obbligo di controllare ridurre i ritardi nella trasmissione da parte di alcuni Stati membri, per prima tutte le banche dati dei casellari giudiziari e di limitare risolvere questioni legate alla protezione dei dati e per contribuire alla le ricerche ai soli reati più gravi, quali l’omicidio e il terrori- lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata. smo. —— Inoltre, prima di procedere a una verifica Eurodac, le autorità I PROGRESSI PRINCIPALI di contrasto devono effettuare un confronto delle impronte digitali con i dati contenuti nel sistema di informazione visti Il nuovo regolamento (2) migliora il regolare funzionamento dell’Eu- (laddove consentito). rodac. —— I controlli da parte delle autorità di contrasto non possono • Definisce nuovi termini per la trasmissione delle impronte digi- essere effettuati in modo sistematico, ma soltanto in caso tali, riducendo i tempi tra la loro ricezione e il loro invio all’unità di estrema necessità, nel rispetto di tutte le condizioni di centrale di Eurodac. accesso. • Garantisce inoltre la piena compatibilità con la legislazione più —— Nessun dato ricevuto dall’Eurodac può essere scambiato recente in materia di asilo e risponde meglio alle esigenze di pro- con paesi terzi. tezione dei dati. (1) Regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell’11 dicembre 2000, che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l’effi- cace applicazione della convenzione di Dublino (GU L 316 del 15.12.2000, pag. 1). (2) Regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte digi- tali per l’efficace applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto, e che modifica il regolamento (UE) n. 1077/2011 che istituisce un’agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (rifusione) (applicabile dal 20 luglio 2015) (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 1). 8
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DR-04-13-088-IT-C doi:10.2837/71439
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