Tempo determinato: illegittime nuove selezioni e lo scorrimento di graduatorie - Self
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Assunzioni
Tempo determinato:
illegittime nuove selezioni
e lo scorrimento di graduatorie
di Federica Caponi - Consulente della Corte dei conti - Procura Regionale, sez.
giur. Veneto e consulente Enti Locali
L’ente deve utilizzare graduatorie a tempo indeterminato riguardanti la medesima categoria e
profilo professionale, proprie o di altri enti.
Nel caso in cui l’ente non disponga di graduatorie proprie, devono essere utilizzate graduatorie
a tempo indeterminato di altre amministrazioni.
Questo il principio espresso dalla Corte dei conti, sez. controllo per la Campania, con la delibera
n. 31/2017, a seguito di una richiesta di chiarimenti presentata da un Comune che, dovendo
procedere ad un’assunzione a tempo determinato per sopperire a carenze di personale, aveva
chiesto se fosse legittimo l’utilizzo di una graduatoria relativa ad una procedura selettiva indetta
per assunzioni a tempo determinato, anche tenuto conto della proroga al 31 dicembre 2017 di-
sposta dall’art. 1, comma 368, della L. Stabilità 2017.
A tal proposito, si ritiene utile ricordare che l’art. 22 del D.L. n. 50/2017, entrato in vigore il 24
aprile 2017, al comma 1 ha previsto che gli Enti Locali potranno procedere ad assunzioni a tem-
po determinato a carattere stagionale, in deroga ai relativi limiti di spesa (ex art. 9, comma 28,
D.L. n. 78/2010), a condizione che i relativi oneri siano integralmente a carico di risorse, già in-
cassate nel bilancio dei Comuni, derivanti da contratti di sponsorizzazione e accordi di collabo-
razione con soggetti privati e che le assunzioni siano finalizzate esclusivamente alla fornitura di
servizi aggiuntivi rispetto a quelli ordinari, di servizi pubblici non essenziali o di prestazioni verso
terzi paganti non connessi a garanzia di diritti fondamentali.
I chiarimenti della Corte dei conti nale, può essere attuato nel caso in cui l’ente abbia
Non è possibile effettuare assunzioni a tempo de- graduatorie a tempo determinato vigenti, per l’as-
terminato mediante lo scorrimento delle graduato- sunzione del solo al vincitore/i delle stesse, restan-
rie approvate per tali contratti e ancora in vigore do preclusa qualsiasi possibilità di scorrimento.
presso gli Enti Locali. Altrimenti, l’ente potrà:
Ciò in quanto, ai sensi dell’art. 36, comma 2, - utilizzare proprie graduatorie a tempo indetermi-
D.Lgs. n. 165/2001 il lavoro a tempo determinato nato, riguardanti la medesima categoria e profilo
è ammesso “per rispondere ad esigenze di carattere professionale;
esclusivamente temporaneo o eccezionale”. - attingere a graduatorie a tempo indeterminato di
Di conseguenza, le graduatorie approvate all’esito altra amministrazione.
di tali procedure concorsuali sono utilizzabili sol-
In altri termini, le amministrazioni che vogliono
tanto ai fini del reclutamento dei vincitori, senza
reclutare personale a tempo determinato devono
possibilità di c.d. scorrimento.
Alla luce di tali considerazioni, i magistrati conta- utilizzare le graduatorie a tempo indeterminato per
bili della Campania hanno ribadito che, secondo il profili corrispondenti, poiché la proroga della vali-
quadro normativo attualmente vigente, il ricorso dità delle graduatorie a tempo indeterminato si ap-
alle assunzioni a tempo determinato, per esigenze plica anche per il loro scorrimento ai fini delle as-
di carattere esclusivamente temporaneo o eccezio- sunzioni a tempo determinato.
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L’interpretazione fornita di recente dalla Corte dei valide, anche per le numerose proroghe che negli
conti, era stata più volte ribadita dal Ministero del- ultimi anni sono state disposte proprio per tali atti.
l’Interno e dalla Funzione pubblica. Il dipartimento ha, infatti, precisato che le ammi-
nistrazioni potranno assumere a tempo determina-
La posizione del Ministero dell’Interno to, nel rispetto delle esigenze di carattere esclusiva-
e della Funzione Pubblica mente temporaneo o eccezionale, attingendo alle
Dopo l’entrata in vigore del D.L. n. 101/2013, con graduatorie vigenti per concorsi pubblici a tempo
le modifiche apportate all’art. 36 del D.Lgs. n. indeterminato “piuttosto che indire procedure concor-
165/2001, gli Enti Locali che intendono assumere suali a tempo determinato”.
a tempo determinato devono utilizzate le graduato- Tale ultimo inciso, oltre ad essere del tutto in linea
rie vigenti per concorsi pubblici a tempo indeter- con il dato t estuale dell’ art. 4 del D.L. n.
minato. 101/2013, appare assolutamente rispettoso della ra-
Il Ministero dell’Interno, a seguito di tale modifica, tio ispiratrice della norma, quella del contenimento
ha precisato che è vietato lo scorrimento di una della finanza pubblica e della riduzione delle forme
graduatoria a tempo determinato (nota prot. 13 di precariato nelle PA.
febbraio 2014, n. 2403). La funzione pubblica ha, infatti, precisato che l’as-
La ratio della norma è quella di “prevenire fenomeni sunzione a tempo determinato di un soggetto collo-
di precariato”, pertanto, nel caso in cui l’ente non cato in una graduatoria per assunzioni a tempo in-
disponga di proprie graduatorie, è possibile utilizza- determinato fa sì che lo stesso, al ricorrere dei pre-
re le graduatorie approvate da altre amministrazio- supposti e delle condizioni necessarie previste dalla
ni. legge, possa successivamente essere assunto con
L’intento del legislatore è quello di evitare il proli- rapporto di lavoro a tempo indeterminato, senza
ferare di contratti a termine con soggetti che po- necessità di altre procedure.
trebbero poi trovarsi “precarizzati” e formare una La finalità dichiarata dalla norma introdotta dal
massa critica tale da indurre, in futuro, a nuove on- D.L. n. 101/2013 è quella di prevenire i fenomeni
date di stabilizzazioni. di precariato e, pertanto, le amministrazioni ne de-
Al contrario, assumendo con contratti a tempo de- vono fare un corretto uso che non sia elusivo dei
terminato vincitori di concorsi per posti a tempo limiti alle assunzioni a tempo indeterminato.
indeterminato si punta ad una soluzione tesa a evi- Nella predetta circolare la funzione pubblica ha al-
tare la creazione dei presupposti del precariato. tresì chiarito che le graduatorie vigenti relative a
Il Dipartimento della Funzione pubblica, con la procedure concorsuali a tempo determinato posso-
circ. n. 5/2013, concernente “Indirizzi volti a favori- no essere utilizzate solo a favore dei vincitori, re-
re il superamento del precariato. Reclutamento speciale stando precluso lo scorrimento per gli idonei.
per il personale in possesso dei requisiti normativi. Pro-
roghe dei contratti. Articolo 4 del decreto-legge 31 ago- Utilizzo graduatorie di altri enti
sto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla
legge 30 ottobre 2013, n. 125, recante ‘Disposizioni Uno dei problemi interpretativi che la normativa
urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizza- ha posto, anche a seguito dei chiarimenti della
zione nelle pubbliche amministrazioni’ e articolo 35 del funzione pubblica e del Ministero dell’Interno è
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, ha evi- stato quello di stabilire il momento al quale rap-
denziato che il D.L. n. 101/2013 si colloca nell’am- portare il “previo accordo tra le amministrazioni inte-
bito delle misure necessarie ed urgenti volte, tra ressate”, ai fini della legittimità dell’assunzione del-
l’altro, a dettare disposizioni in materia di pubblico l’idoneo della graduatoria del concorso bandito da
impiego al fine di razionalizzare e ottimizzare i altro Ente.
meccanismi assunzionali, prevedendo una discipli- Nonostante le prime indicazioni degli organismi
na sui criteri di utilizzo delle graduatorie dei vinci- amministrativi di orientamento pubblico non ab-
tori e degli idonei. biano preso posizioni al riguardo, riferendosi gene-
La Funzione pubblica ha chiarito che l’intento del ricamente agli “appositi accordi stipulati in applicazio-
legislatore è quello di consentire alle amministra- ne della normativa vigente in materia di accesso agli
zioni di assumere a tempo determinato senza dover impieghi nelle pubbliche amministrazioni e nel rispetto
procedere a effettuare specifiche selezioni, utiliz- dei principi di cui all’art. 97 della Costituzione” (Circ.
zando le graduatorie a tempo indeterminato ancora U.P.P.A., n. 1541/2004), l’orientamento che negli
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anni si era affermato era nel senso che tale accordo Anche alla luce di quanto stabilito dall’art. 3, com-
dovesse realizzarsi: ma 61, Legge n. 350/2003, che dispone la “proro-
- prima dell’indizione della procedura concorsua- ga” di graduatorie approvate prima del 31 dicembre
le, allo scopo di evitare che la procedura stessa po- 2003 all’evidente fine di consentirne l’utilizzazione
tesse costituire una modalità di elusione delle nor- da parte di altre Amministrazioni, “sarebbe del tutto
me che vietano la possibilità di effettuare richieste irrazionale (anche per impossibilità di concreta applica-
nominative di canditati inserite nelle predette gra- zione della stessa norma), se davvero dovessimo ritene-
duatorie e per dare la possibilità a tutti i cittadini re necessario per l’utilizzazione delle predette graduato-
di poter partecipare [al concorso] sapendo, sin dalla rie, il ‘previo accordo tra le Amministrazione interessa-
pubblicazione del bando, il numero complessivo te’, da realizzare prima della ‘formale approvazione’
dei posti messi a concorso e presso quali enti delle graduatorie medesime, o - peggio - prima della
avrebbero potuto essere chiamati a ricoprire, nel ri- ‘indizione della procedura concorsuale’”.
spetto dei “principi di imparzialità e buon anda- La scelta dell’amministrazione di avvalersi della
mento, previsti dall’art. 97 della Costituzione” (Re- graduatoria di un concorso espletato da altra Am-
gione Piemonte- Settore Autonomie Locali, parere ministrazione ha natura discrezionale e soggiace al-
n. 25/2009); le stesse regole e limitazioni generali che valgono
- prima della formale approvazione della graduato- per ogni altra scelta discrezionale, ad iniziare dal ri-
ria, al fine di garantire il rispetto dei principi di spetto dei principi fissati dall’art. 97 della Carta
trasparenza ed imparzialità che devono sovrinten- Costituzionale.
dere a tutto l’operato delle pubbliche amministra- Principi che, con riferimento all’accesso ai pubblici
zioni (Ministero dell’Interno, nota n. 15700 5A3 impieghi, trovano una loro ancor più puntuale spe-
0014127 e nota n. 15700 5A3 0004435). cificazione nella regola della “concorsualità”, teleo-
Tale orientamento restrittivo non ha escluso che logicamente e funzionalmente rivolta alla selezione
accordi potessero intervenire anche dopo l’appro- del maggior numero possibile di candidati, posti in
vazione della graduatoria, ma “preferibilmente” era condizione di parità, per la scelta dei migliori, ov-
meglio venissero sottoscritti prima (cit. Ministero vero dei candidati più meritevoli e professional-
dell’Interno). mente dotati.
La giurisprudenza amministrativa, tuttavia, nel ri- Pertanto, ciò che davvero rileva ai fini del corretto
badire l’applicabilità delle norme in questione alle utilizzo delle graduatorie di altri enti, non è tanto
amministrazioni comunali e la necessità che l’uti- la data in cui le “amministrazioni interessate” de-
lizzo attenga ai medesimi profili e categoria profes- vono raggiungere il “previo accordo”, quanto piut-
sionale, in ordine al “previo accordo” ha lasciato tosto che “l’accordo” stesso (che comunque deve
ampio spazio all’autonomia delle amministrazioni intervenire prima dell’utilizzazione della gradua-
operanti. toria) si inserisca in un chiaro e trasparente proce-
Le disposizioni che disciplinano la materia, infatti, dimento di corretto esercizio del potere di utilizzare
non fanno “alcun riferimento ad alcuna convenzio- graduatorie concorsuali di altri enti, così da esclu-
ne, ma unicamente al previo accordo”, che concet- dere ogni arbitrio e/o irragionevolezza e, segnata-
tualmente “implica l’intesa ed il consenso delle mente, la violazione delle cennate regole di “con-
due amministrazioni in ordine all’utilizzo, da parte corsualità” per l’accesso ai pubblici uffici.
di una di esse, della graduatoria concorsuale in cor- Il riferimento alla salvaguardia del principio di
so di validità, relativamente a posti di uguale profi- “concorsualità” e alle correlate regole di dettaglio
lo e categoria professionale, rispetto a quello per (parità dei concorrenti, predeterminazione dei po-
cui opera il suddetto utilizzo” (TAR Veneto, Sent. sti e delle regole di attribuzione, ecc.), hanno por-
n. 864/2011). tato al consolidarsi dell’orientamento, secondo cui
La Corte dei conti - sez. controllo Umbria - parere la graduatoria dalla quale attingere deve riguardare
n. 124/2013, ha, invece, affermato la non necessità posizioni lavorative omogenee a quelle per le quali
del previo accordo prima dell’approvazione della viene utilizzata (Corte dei conti, Sez. contr. Cam-
graduatoria, privilegiando la necessità di un “chiaro pania, Del. n. 137/2013).
e trasparente procedimento di corretto esercizio del po- È pacificamente ammesso con riferimento al “profi-
tere di utilizzare graduatorie concorsuale di altri Enti, lo e alla categoria professionale del posto che si in-
così da escludere ogni arbitrio e/o irragionevolezza e, tende coprire”, che devono essere del tutto corri-
segnatamente, la violazione delle cennate regole di spondenti a quelli dei posti per i quali è stato ban-
‘concorsualità’ per l’accesso ai pubblici uffici”. dito il concorso la cui graduatoria si intende utiliz-
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zare (TAR Veneto, sent. 864/2011; Consiglio di e/o idonei, potenzialmente penalizzati dai reiterati
Stato, sez. VI, sent. n. 1796/2015). blocchi delle assunzioni.
La stessa omogeneità deve sussistere anche per L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la
ogni altro elemento che connota e caratterizza pro- sentenza n. 14/2011, ha ravvisato nei reiterati in-
fondamente i posti in comparazione (quello da co- terventi legislativi in materia di proroga dell’effica-
prire e quelli messi a concorso), come il regime cia delle graduatorie, non già una modifica dei pre-
giuridico dei posti stessi e che perciò hanno riflessi supposti sostanziali dell’istituto dello scorrimento
anche sulla partecipazione dei canditati e, quindi, (confermato anche da Consiglio di Stato, sez. V,
sul numero dei concorrenti (Corte dei conti, sez. sentenza 6209/2013), quanto piuttosto il rafforza-
contr. Umbria, Del. n. 124/2013). mento del “ruolo di modalità ordinaria di provvista del
Inoltre, appare interessante richiamare quanto evi- personale, tanto più giustificata in relazione alla finalità
denziato, a tal proposito, dalla Funzione pubblica primaria di ridurre i costi gravanti sulle amministrazio-
nella citata Circ. 5/2013, secondo cui è “auspicabile ni per la gestione delle procedure selettive”.
che gli enti si dotino di una specifica regolamentazione A tal proposito, si ricorda che l’art. 1, comma 368,
dello strumento improntata ai principi di trasparenza, Legge n. 232/2016 (Legge di Stabilità 2017) ha
imparzialità e buona amministrazione”. prorogato al 31 dicembre 2017 l’efficacia delle gra-
È necessario ricordare comunque che il vincitore o duatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tem-
l’idoneo, sia che accetti di essere assunto a tempo po indeterminato vigenti al 31 agosto 2013 (data
determinato, che non accetti, trova salvaguardata, di entrata in vigore del D.L. n. 101/2013).
in ogni caso, la posizione occupata nella graduato- L’orientamento consolidato in giurisprudenza è
ria per l’assunzione a tempo indeterminato. quello di ritenere che le PA possano indire proce-
Infine, in merito al lavoro stagionale, il lavoratore dure concorsuali in caso di vigenza di graduatorie
assunto a termine per lo svolgimento di attività concorsuali attinenti al medesimo profilo, solo con
stagionali ha diritto di precedenza, rispetto a nuove atto in cui sia adeguatamente motivata la scelta di
assunzioni a termine da parte dello stesso datore di non procedere allo scorrimento della graduatoria.
lavoro per le medesime attività stagionali. Come evidenziato dai giudici amministrativi, sul
piano dell’ordinamento positivo, si è ormai realiz-
Proroga e scorrimento delle graduatorie zata la sostanziale inversione del rapporto tra l’op-
Lo scorrimento delle graduatorie concorsuali vi- zione per un nuovo concorso e la decisione di scor-
genti è stato negli ultimi anni tema ampiamente rimento della graduatoria preesistente ed efficace
dibattuto in sede giurisprudenziale, per quanto ri- (TAR Campania, Napoli, sent. n. 366/2017).
guarda le assunzioni a tempo indeterminato. Quest’ultima modalità di reclutamento rappresenta
I continui interventi del legislatore, tesi al conte- ormai la regola generale, mentre l’indizione del
nimento della spesa pubblica, che hanno disposto nuovo concorso costituisce l’eccezione e richiede
la proroga, di anno in anno, della vigenza delle un’apposita e approfondita motivazione, che dia
graduatorie, hanno ingenerato aspettative nei vin- conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e
citori e negli idonei, provocando un ampio conten- delle preminenti esigenze di interesse pubblico
zioso, che ha appunto dato luogo ad interpretazioni (Consiglio di Stato, sent. 6247/2013).
abbastanza eterogenee. L’Amministrazione, una volta stabilito di procede-
L’art. 35, comma 5-ter, D.Lgs. n. 165/2001, dispone re alla copertura del posto, deve sempre giustificare
che “Le graduatorie dei concorsi per il reclutamen- le modalità prescelte per il reclutamento, dando
to del personale presso le amministrazioni pubbli- conto, in ogni caso, dell’esistenza di eventuali gra-
che rimangono vigenti per un termine di tre anni duatorie degli idonei ancora valide ed efficaci al
dalla data di pubblicazione”. momento della indizione del nuovo concorso.
Lo stesso termine di tre anni è fissato dall’art. 91, In tal caso, qualora l’amministrazione ritenga di
comma 4, del TUEL. dover avviare una nuova procedura concorsuale,
A tale tipizzata previsione ha fatto seguito l’emana- anziché utilizzare graduatorie esistenti, dovranno
zione di numerose norme che hanno prorogato più essere esplicitati adeguatamente i motivi che han-
volte l’efficacia delle graduatorie dei concorsi con no determinato la scelta di indire un nuovo con-
la finalità, da un lato, di contenere i costi derivanti corso, evidenziando (eventuali) particolari caratte-
dall’indizione di nuove procedure di reclutamento ristiche del nuovo posto messo a concorso e le
e, dall’altro, di tutelare le posizioni dei vincitori (eventuali) ragioni per le quali si rende necessario
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procedere comunque ad una nuova procedura con- figurarsi di un’ingiustificata disparità di trattamen-
corsuale. to tra soggetti tutti potenzialmente aspiranti (an-
È necessario, comunque, ricordare che l’Adunanza che se in tempi diversi) all’assunzione.
Plenaria del Consiglio di Stato, con la pronuncia In riferimento alla necessità di ripartire sempre dal-
n. 14/2011, ha chiarito che non sussiste un diritto l’inizio nell’utilizzo della graduatoria, ovvero di
soggettivo all’assunzione in capo agli idonei per il procedere con il suo scorrimento fino a totale esau-
solo fatto della disponibilità di posti in organico, rimento, l’ARAN ha chiarito che “la procedura re-
ma l’amministrazione deve sempre motivare le for- lativa alla assunzione del personale è correlata alla col-
me prescelte per il reclutamento, tenendo conto locazione nelle speciali graduatorie che l’ente ha dovuto
delle graduatorie vigenti e “nel massimo rilievo” il predisporre sulla base dell’esito della specifica selezione
fatto che l’ordinamento “tiene in generale in favo- pubblica”.
re dell’utilizzo delle graduatorie”. Ogni successiva assunzione, deve sempre privilegia-
Le PA pertanto devono sempre puntualmente indi- re i soggetti collocati al vertice della graduatoria e
care nel provvedimento di indizione del nuovo ciò rende del tutto ininfluente un eventuale (inesi-
concorso, le motivazioni che giustificano il manca- stente) diritto di priorità per i lavoratori già assunti
to utilizzo di eventuali graduatorie esistenti. per esigenze stagionali.
La modalità di reclutamento tramite scorrimento L’ARAN ha precisato, infatti, che “i soggetti as-
delle graduatorie infatti “rappresenta la regola gene- sunti con un pregresso rapporto a termine sono sta-
rale, mentre l’indizione del nuovo concorso costituisce ti individuati per la loro migliore collocazione in
l’eccezione e richiede un’apposita e approfondita moti- graduatoria; tale collocazione permane anche dopo
vazione, che dia conto del sacrificio imposto ai concor- la cessazione del rapporto; di conseguenza saranno
renti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pub- automaticamente privilegiati per l’eventuale in-
blico” (TAR Lazio, sent. 3444/2012). staurazione di un nuovo rapporto”.
Infine, in merito allo scorrimento delle graduatorie Pertanto, le PA nel momento in cui dovranno pro-
appare utile precisare che tale modalità assunziona- cedere a nuove assunzioni a tempo determinato
le deve essere attuata mediante “scorrimento dal tramite scorrimento delle graduatorie a tempo in-
vincitore e solo successivamente dagli idonei non determinato dovranno sempre ripartire dal primo
vincitori” (TAR Lombardia sent. 4073/2008). collocato, scorrere le graduatorie dai vincitori, dai
Lo scorrimento della graduatoria impone il rispetto soggetti collocati al vertice, poiché la migliore po-
tassativo dell’ordine in cui sono collocati i soggetti sizione permane anche dopo la cessazione di un
idonei, che non può essere violato, in quanto ciò rapporto di lavoro a tempo determinato pregresso.
comporterebbe una palese discriminazione e il con-
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