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Relazione sulla giustizia in Italia
Alberto Bisin1
Materiale di discussione preparato per:
Riformare l’Italia? Una cospirazione liberista
Giornate nFA, Villa La Pietra, 3-4 Luglio 2008
1
Coloro che seguono nFA sanno quanto Axel Bisignano, PM a Bolzano, e’ responsabile per quello che di
buono c’e’in queste pagine. Desidero ringraziare anche Cuno Tarfusser, procuratore capo a Bolzano, e
Angelo Mambriani, giudice penale a Milano, per il materiale fornitomi. Varie parti di questa relazioni sono
usciti come posts sun FA. I commenti dei nostri lettori ai posts sono stati utilissimi.1. Alcuni dati sulla crisi della giustizia in Italia
Esiste una crisi della giustizia in Italia? Per rispondere a questa domanda e’ necessario
misurare la produttivita’ della giustizia e dei giudici, requirenti e giudicanti. Per quanto
complesso questo e’ lobiettivo dei dati Cepej. Il Cepej, in inglese European Commission
for the Efficiency of Justice,della Comunita' Europea ha raccolto dati sulla giustizia, con
l'obiettivo di permettere un'analisi comparata nei paesi europei.
Il rapporto, European Judicial Systems, e' davvero molto interessante. Io ne ho
condensato quelli che mi parevano i dati piu' significativi per avere una idea della
produttivita’ relativa della giustizia in Italia. Ne risultano una serie di tabelle. Ho anche
selezionato i paesi di riferimento, scegliendo quelli che mi parevano piu' rilevanti per
farsi un'idea comparata di come funziona la giustizia in Italia, ma invito il lettore davvero
interessato a guardarsi le tabelle complete. I dati che riporto riferiscono al 2004 (ma la
commissione ha anche dati per il 2002).
1.1 Quanto spende l'Italia per la giustizia?
Spesa per le attivita' dei tribunali e dei pubblici ministeri.
Tribunali Pubblici ministeri
Spesa per Spesa in % Spesa per Spesa in %
Paese
abitante PIL abitante PIL
Italia 47,0 E. 0,2% 20 E. 0,09%
Francia 36,3 E. 0,14% 10,4 E. 0,04%
Spagna 52,0 E. 0,27% 3,6 E. 0,02%
Germania // // // //
Regno Unito (Ingh. +
8,1 E. 0,03% 14,5 E. 0,06%
Galles)
Svezia 51,3 E. 0,18% 9,9 E. 0,03%
Sommando la spesa per tribunali e pubblici ministeri, l'Italia spende più di tutti i paesi
che abbiamo preso a riferimento. L’Italia spende pero’ molto poco per il patrocinio dei
non abbienti.
Spesa per patrocinio dei non abbienti a spese dello stato
Paese Spesa per abitante Spesa in % PIL
Italia 1.129 E. 0,005%
Francia 4.683 E. 0,018%
Spagna 2.773 E. 0,014%Germania 5.678 E. 0,021%
Regno Unito (Ingh. + Galles) 57.874 E. 0,235%
Svezia 10.565 E. 0,037%
I dati non sono riportati in tabella, ma per il patrocinio dei non abbienti in percentuale al
PIL spendiamo meno di Lettonia, Lituania, Moldavia, Polonia, Turchia. La legge italiana
sul gratuito patrocinio prevede un limite di reddito lordo annuale molto basso, pari a €
9.723,84.
Nel Regno Unito il pubblico ministero e’ pagato dalle parti. Questo spiega la bassa spesa
per la giustizia, compensata dalla elevata spesa per gli patrocinio dei non abbienti.
1.2 Cosa "compra" l'Italia con questa spesa?
È difficile definire un sistema di indicatori di qualità e di efficienza della giustizia. Il
rapporto Cepej si sofferma soprattutto sulla questione della lunghezza dei processi.
Questi sono i dati contenuti.
Lunghezza dei processi – procedimenti civili
Procedimenti civili nel % casi soggetti ad Casi pendenti al
Paese
2004 appello 1/1/2005
Italia 3.944.961 21,8% 4.087.311
Francia 3.390.413 12,8% 1.490.000
Spagna 1.862.966 17,5% 578.209
Germania 13.755.061 23,4% 1.510.916
Regno Unito (Ingh. +
1.770.056 // //
Galles)
Svezia 69.721 4,8% 26.151
Il numero dei procedimenti civili in Italia non è abnorme - apparentemente non siamo
particolarmente litigiosi: tanto quanto la Francia, in particolare. Abbiamo però molti
appelli (in percentuale quasi doppia alla Francia). E soprattutto, i casi pendenti al 1
Gennaio 2005 sono quasi 3 volte quelli della Francia.2 Alcuni esempi di lunghezza media
di specifici classi di processi civili sono riportati per alcuni paesi (non per Germania,
Regno Unito, Svezia):
2
Il Cepej avrebbe anche una misura di casi pendenti da più di 3 anni, misura molto più utile della
lunghezza dei processi a dare una idea della qualità e dell'efficienza della giustizia, ma il dato per l'Italia
non è riportato, purtroppo.Lunghezza dei processi - licenziamenti
Paese Primo grado Appello
Italia circa 700 giorni circa 790 giorni
Francia circa 350 giorni circa 540 giorni
Spagna circa 80 giorni circa 210 giorni
Lunghezza dei processi - divorzi non-consensuali
Paese Primo grado Appello
Italia circa 580 giorni circa 500 giorni
Francia circa 420 giorni circa 440 giorni
Spagna circa 260 giorni //
Anche se la maggioranza dei divorzi sono infatti consensuali, la misura qui riportata è
quella rilevante, perché da un'idea dei tempi della giustizia civile quando serve, e cioè
quando c'è conflitto fra le parti.
La situazione, per quanto riguarda i processi penali non è molto diversa.
Lunghezza dei processi – procedimenti penali
Casi penali nel % casi soggetti ad Casi pendenti al
Paese
2004 appello 1/12005
Italia 1.433.260 // 1.254.003
Francia 962.917 // 368.818
Spagna 5.184.126 7,0% 751.472
Germania 910.548 14,0% 313.989
Regno Unito (Ingh. +
2.022.604 12,7% 28.198
Galles)
Svezia 68.555 12,9% 25.827
Anche nel caso dei processi penali abbiamo 3 volte più procedimenti pendenti che in
Francia, a fronte però di un numero maggiore di procedimenti ogni anno.
I dati del Ministero della Giustizia permettono per l’anno giudiziario 2005/2006 in Italia
una analisi dei flussi dei procedimenti penali e civili per ufficio. In generale, si nota come
la tendenza all’aumento degli stock di casi pendenti sia generalizzata.Movimento dei procedimenti penali - Anno giudiziario 2005/2006
Dati Nazionali
Esauriti Pendenti
Uffici Materia Sopravvenuti totali Finali
Appello dibattimento Movimento dei
Corte di Appello penale procedimenti 88,089 75,590 141,344
Appello dibattimento Movimento dei
Corte di Assise di Appello penale procedimenti 630 624 419
Sezione Minorenni per la Appello dibattimento Movimento dei
Corte di Appello penale procedimenti 1,696 1,550 1,100
Movimento dei
Procura Generale Attività del PG procedimenti avocati 181 182 66
Movimento delle
Esecuzioni 10,991 10,192 38,022
Dibattimento Movimento dei
Tribunale per i minorenni minorenni procedimenti 3,817 3,682 3,387
Procura presso il Tribunale Attività del PM Movimento dei
per i Minorenni minorenni procedimenti noti 35,471 34,919 16,321
Movimento dei
procedimenti ignoti 2,748 2,605 918
Gip presso il Tribunale per i Indagini preliminari Movimento dei
Minorenni minorenni procedimenti noti 23,621 25,449 17,434
Movimento dei
procedimenti ignoti 1,881 1,921 1,057
Gup presso il Tribunale per i Udienza preliminare Movimento dei
Minorenni minorenni procedimenti 13,283 13,339 18,021
Movimento dei
Corte di Assise Dibattimento assise procedimenti 373 370 435
Movimento dei
Tribunale e relative sezioni Dibattimento collegiale procedimenti 12,358 12,740 21,243
Dibattimento Movimento dei
monocratico procedimenti 331,475 316,161 352,642
Attività ad
esaurimento del Movimento dei
pretore procedimenti - 890 1,964
Appello dibattimento Movimento dei
monocratico procedimenti 2,551 2,067 2,517
Indagini e udienza Movimento dei
Gip presso il Tribunale preliminare procedimenti noti 869,950 800,576 778,070
Movimento dei
procedimenti ignoti 1,082,408 1,087,735 701,118
Movimento dei
Procura presso il Tribunale Attività del PM procedimenti noti 1,469,247 1,454,593 1,829,948
Movimento dei
procedimenti ignoti 1,499,292 1,427,160 1,070,829
di cui Attività del PM Movimento dei
DDA procedimenti noti DDA 3,977 3,976 5,780
Movimento dei
procedimenti ignoti DDA 1,114 986 1,553
Indagini preliminari Movimento dei
Giudice di pace GdP procedimenti noti 149,236 145,536 13,986
Movimento dei
procedimenti ignoti 56,136 55,344 18,284
Dibattimento penale Movimento dei
GdP procedimenti 74,102 64,568 72,275Movimento dei procedimenti civili - Anno giudiziario 2005/2006
Dati nazionali
Esauriti con Esauriti Pendenti
Iscritti
sentenza totali finali
Uffici Materia
Corte di Appello Famiglia 865 676 842 443
Appello cognizione
ordinaria 50,500 31,036 38,605 163,214
Appello lavoro 30,255 17,308 23,944 58,100
Appello previdenza 33,567 27,559 32,159 81,208
Appello famiglia 4,716 1,698 4,476 3,958
Appello agrarian 423 359 448 678
Appello volontaria
giurisdizione 2,589 97 2,644 1,175
Altre materie della
Corte di Appello 24,012 1,690 12,716 27,521
Appello Marchi e
Brevetti 317 180 225 787
Appello Diritto
Societario 78 7 17 79
Appello Diritto
Societario camerale 20 - 19 10
Volontaria
giurisdizione 1,270 74 1,264 469
Corte di Appello
Totale 148,612 80,684 117,359 337,642
Tribunale per i Procedimenti
minorenni contenziosi 1,081 773 1,030
Domande di
adozione ai
Adozione sensi
Adozione nazionale dell'art.44 743 635 985
Domande di
disponibilità
all'adozione 16,571 13,633 42,841
Domande di
disponibilità
Adozione e idoneità
internazionale all'adozione 7,997 8,198 8,197
Procedimen
ti di
adozione 2,566 2,539 894
Volontaria
giurisdizione 37,964 35,755 60,967
Tribunale per i
minorenni Totale 66,922 61,533 114,914
Tribunale e relative Cognizione
sezioni Cognizione ordinaria ordinaria 486,239 200,050 461,653 1,226,636
Cognizione
ordinaria stralcio 18,149 24,884 31,671
Lavoro 146,245 80,837 155,895 297,729
Previdenza 259,922 196,713 261,020 621,367
Famiglia 185,242 68,308 182,839 144,843
Fallimenti 11,532 13,962 105,554
Agraria 1,670 904 1,882 2,778
Procedimenti esecutivi
mobiliari 380,032 387,362 330,235
Procedimenti esecutivi
immobiliari 42,915 57,410 226,121
Procedimenti speciali 577,508 573,522 130,757
Appello cognizione
ordinaria 27,479 11,551 15,084 53,675Appello lavoro 1,092 1,552 803
Appello previdenza 1,680 2,036 1,029
Diritto Societario 10,825 1,481 4,557 12,873
Marchi e Brevetti 1,983 599 1,616 4,522
Volontaria
giurisdizione 340,396 2,991 316,616 222,996
Tribunale e relative sezioni Totale 2,471,988 584,355 2,461,890 3,413,589
Giudice di pace Cognizione ordinaria 420,139 262,477 442,311 535,195
Procedimenti speciali 365,585 366,771 22,676
Opposizione alle sanzioni amministrative 667,286 449,011 521,152 477,082
Conciliazioni non
contenziose Conciliazioni non contenziose 6,455 7,092 1,933
Ricorsi in materia di
immigrazione 14,461 12,828 2,097
Giudice di pace
Totale 1,473,926 711,488 1,350,154 1,038,983
1.3 Distribuzione territoriale
La durata media dei processi varia molto da distretto a distretto in Italia. In generale, la
produttivita’ della giustizia pare piu’ elevata al nord. Ad esempio,
Durata media in giorni: Causa civile di merito, primo grado; 2005
Trento 500
Torino 513
Milano 617
Roma 861
Palermo 925
Caltanissetta 1300
Messina 1435
Media 876
Dati: Ferrarella, 2007
L’analisi dei flussi dei flussi dei procedimenti penali e civili per ufficio, nel caso dei
distretti di L’aquila, Milano, e Bolzano, dimostra come la tendenza all’aumento degli
stock di casi pendenti sia generalizzata per ufficio e per distretto.
[I dati del Ministero della Giustizia permettono una analisi sistematica di questo punto.]Movimento dei procedimenti penali - Anno Giudiziario 2005-2006
Distretto di L'AQUILA
Ufficio Materia Sopravvenuti Esauriti Finali
Corte di Appello Appello dibattimento Movimento dei 2,537 2,193 6,631
penale procedimenti
Corte di Assise di Appello Appello dibattimento Movimento dei 3 3 3
penale procedimenti
Sezione Minorenni per la Appello dibattimento Movimento dei 10 24 7
Corte di Appello penale procedimenti
Procura Generale Attività del PG Movimento dei 0 0 0
procedimenti avocati
Movimento delle 167 133 343
Esecuzioni
Tribunale per i Minorenni Dibattimento minorenni Movimento dei 110 118 193
procedimenti
Gip presso il Tribunale Indagini preliminary Movimento dei 689 595 167
per i Minorenni minorenni procedimenti noti
Movimento dei 25 25 0
procedimenti ignoti
Gup presso il Tribunale Udienza preliminare Movimento dei 149 192 84
per i Minorenni minorenni procedimenti
Procura presso il Attività del PM Movimento dei 833 853 286
Tribunale per i Minorenni minorenni procedimenti noti
Movimento dei 28 36 2
procedimenti ignoti
Tribunale e relative Dibattimento collegiale Movimento dei 291 257 397
sezioni procedimenti
Dibattimento Movimento dei 10,629 11,090 9,812
monocratico procedimenti
Attività ad esaurimento Movimento dei 0 22 11
del pretore procedimenti
Appello dibattimento Movimento dei 189 121 199
monocratico procedimenti
Corte di Assise Dibattimento assise Movimento dei 4 4 1
procedimenti
Gip presso il Tribunale Indagini e udienza Movimento dei 28,827 27,476 11,111
preliminare procedimenti noti
Movimento dei 36,246 36,788 7,912
procedimenti ignoti
Procura presso il Attività del PM Movimento dei 53,139 53,269 24,544
Tribunale procedimenti noti
Movimento dei 40,743 41,689 7,873
procedimenti ignoti
di cui Attività del PM Movimento dei 42 45 15
DDA procedimenti noti DDA
Movimento dei 6 5 2
procedimenti ignoti DDA
Giudice di pace Indagini preliminary Movimento dei 7,637 7,616 233
GdP procedimenti noti
Movimento dei 1,799 1,820 64
procedimenti ignoti
Dibattimento penale Movimento dei 2,962 2,774 2,985
GdP procedimentiMovimento dei procedimenti penali - Anno Giudiziario 2005-2006
Distretto di MILANO
Ufficio Materia Sopravvenuti Esauriti Finali
Corte di Appello Appello dibattimento Movimento dei 6,154 5,039 6,164
penale procedimenti
Corte di Assise di Appello dibattimento Movimento dei 49 64 26
Appello penale procedimenti
Sezione Minorenni per la Appello dibattimento Movimento dei 112 105 157
Corte di Appello penale procedimenti
Procura Generale Attività del PG Movimento dei 0 0 0
procedimenti avocati
Movimento delle 859 1,095 4,341
Esecuzioni
Tribunale per i Minorenni Dibattimento Movimento dei 219 185 118
minorenni procedimenti
Gip presso il Tribunale Indagini preliminari Movimento dei 2,243 2,792 1,006
per i Minorenni minorenni procedimenti noti
Movimento dei 186 245 115
procedimenti ignoti
Gup presso il Tribunale Udienza preliminare Movimento dei 1,260 1,617 3,371
per i Minorenni minorenni procedimenti
Procura presso il Attività del PM Movimento dei 3,374 3,254 805
Tribunale per i Minorenni minorenni procedimenti noti
Movimento dei 338 303 75
procedimenti ignoti
Tribunale e relative Dibattimento collegiale Movimento dei 1,173 1,301 1,140
sezioni procedimenti
Dibattimento Movimento dei 28,759 28,147 15,241
monocratico procedimenti
Attività ad esaurimento Movimento dei 0 1 0
del pretore procedimenti
Appello dibattimento Movimento dei 84 108 67
monocratico procedimenti
Corte di Assise Dibattimento assise Movimento dei 23 22 22
procedimenti
Gip presso il Tribunale Indagini e udienza Movimento dei 75,359 51,977 57,250
preliminare procedimenti noti
Movimento dei 173,975 176,086 97,470
procedimenti ignoti
Procura presso il Attività del PM Movimento dei 132,569 121,459 163,948
Tribunale procedimenti noti
Movimento dei 174,487 174,877 126,732
procedimenti ignoti
di cui Attività del PM Movimento dei 141 137 264
DDA procedimenti noti DDA
Movimento dei 11 15 18
procedimenti ignoti DDA
Giudice di pace Indagini preliminari Movimento dei 11,887 8,690 4,469
GdP procedimenti noti
Movimento dei 4,459 4,088 3,333
procedimenti ignoti
Dibattimento penale Movimento dei 5,102 5,490 3,845
GdP procedimentiMovimento dei procedimenti penali - Anno Giudiziario 2005-2006
Distretto di BOLZANO/BOZEN
Ufficio Materia Sopravvenuti Esauriti Finali
Corte di Appello Appello dibattimento Movimento dei 331 286 209
penale procedimenti
Sezione Minorenni per la Appello dibattimento Movimento dei 5 4 2
Corte di Appello penale procedimenti
Procura Generale Attività del PG Movimento dei 0 0 0
procedimenti avocati
Movimento delle 25 30 62
Esecuzioni
Tribunale per i Minorenni Dibattimento Movimento dei 19 21 3
minorenni procedimenti
Gip presso il Tribunale Indagini preliminary Movimento dei 274 273 26
per i Minorenni minorenni procedimenti noti
Movimento dei 12 12 0
procedimenti ignoti
Gup presso il Tribunale Udienza preliminare Movimento dei 110 126 50
per i Minorenni minorenni procedimenti
Procura presso il Attività del PM Movimento dei 388 379 59
Tribunale per i Minorenni minorenni procedimenti noti
Movimento dei 10 12 1
procedimenti ignoti
Tribunale e relative Dibattimento collegiale Movimento dei 57 58 47
sezioni procedimenti
Dibattimento Movimento dei 2,554 2,367 1,063
monocratico procedimenti
Attività ad Movimento dei 0 4 3
esaurimento del procedimenti
pretore
Appello dibattimento Movimento dei 13 14 11
monocratico procedimenti
Corte di Assise Dibattimento assise Movimento dei 1 0 1
procedimenti
Gip presso il Tribunale Indagini e udienza Movimento dei 7,574 6,654 2,931
preliminare procedimenti noti
Movimento dei 10,839 10,839 6
procedimenti ignoti
Procura presso il Attività del PM Movimento dei 10,621 10,824 3,309
Tribunale procedimenti noti
Movimento dei 11,096 11,036 4,257
procedimenti ignoti
di cui Attività del PM Movimento dei 0 0 0
DDA procedimenti noti DDA
Movimento dei 0 0 0
procedimenti ignoti DDA
Giudice di pace Indagini preliminari Movimento dei 569 575 32
GdP procedimenti noti
Movimento dei 0 0 0
procedimenti ignoti
Dibattimento penale Movimento dei 358 165 596
GdP procedimentiMovimento dei procedimenti civili - Anno Giudiziario 2005-2006
Distretto di L'AQUILA
Ufficio Materia Iscritti Esauriti Esauriti Pendenti
con totali finali
sentenza
Corte di Famiglia 23 14 15 19
Appello
Appello 1,526 992 1,270 5,030
cognizione
ordinaria
Appello lavoro 940 338 640 1,500
Appello 831 871 914 1,398
previdenza
Appello famiglia 158 38 132 137
Appello agraria 11 13 14 5
Appello 35 0 35 22
volontaria
giurisdizione
Altre materie 226 40 196 202
della Corte di
Appello
Volontaria 36 0 36 21
giurisdizione
Appello Marchi e 2 3 3 15
Brevetti
Appello Diritto 1 0 4 0
Societario
Appello Diritto 5 0 1 4
Societario
camerale
Corte di 3,794 2,309 3,260 8,353
Appello
Totale
Tribunale Procedimenti 19 --- 12 22
per i contenziosi
Minorenni
Adozione Adozione Domande di 15 --- 17 20
nazionale adozione ai
sensi dell'art.44
Domande di 426 --- 250 927
disponibilità
all'adozione
Adozione Domande di 128 --- 118 160
internazionale disponibilità e
idoneità
all'adozione
Procedimenti di 32 --- 20 47
adozione
Volontaria 1,373 --- 1,178 2,605
giurisdizione
Tribunale 1,993 --- 1,595 3,781
per i
Minorenni
Totale
Tribunale e Cognizione 11,551 5,517 11,586 30,461
relative ordinaria
sezioni
Cognizione --- 893 1,250 1,515
ordinaria
stralcio
Lavoro 3,088 2,387 3,680 7,203Previdenza 5,373 5,597 6,185 8,823
Famiglia 3,845 1,318 3,836 2,983
Fallimenti 290 --- 282 2,717
Agraria 25 21 35 30
Procedimenti 7,397 --- 7,727 8,502
esecutivi
mobiliari
Procedimenti 1,343 --- 1,873 7,421
esecutivi
immobiliari
Procedimenti 13,052 --- 12,917 2,456
speciali
Appello 233 170 227 479
cognizione
ordinaria
Appello lavoro --- 0 0 0
Appello --- 88 92 0
previdenza
Volontaria 7,387 60 6,995 3,122
giurisdizione
Diritto Societario 241 41 125 232
Marchi e Brevetti 4 6 10 28
Tribunale e 53,829 16,098 56,820 75,972
relative
sezioni
Totale
Giudice di Cognizione 6,039 3,342 6,167 5,940
pace ordinaria
Procedimenti 9,113 --- 9,127 149
speciali
Opposizione alle 10,589 7,179 8,461 6,876
sanzioni
amministrative
Conciliazioni non Conciliazioni 83 --- 87 21
contenziose non
contenziose
Ricorsi in 439 --- 416 34
materia di
immigrazione
Giudice di 26,263 10,521 24,258 13,020
pace Totale
Movimento dei procedimenti civili - Anno Giudiziario 2005-2006
Distretto di MILANO
Ufficio Materia Iscritti Esauriti Esauriti Pendenti
con totali finali
sentenza
Corte di Famiglia 34 35 38 19
Appello
Appello 4,207 2,739 3,479 11,627
cognizione
ordinaria
Appello lavoro 2,010 686 1,363 2,610
Appello 366 232 264 533previdenza
Appello famiglia 374 135 371 409
Appello agraria 16 16 18 12
Appello 313 11 338 134
volontaria
giurisdizione
Altre materie 181 45 148 338
della Corte di
Appello
Volontaria 67 0 84 20
giurisdizione
Appello Marchi e 93 28 41 187
Brevetti
Appello Diritto 3 0 0 3
Societario
Appello Diritto 2 0 2 0
Societario
camerale
Corte di 7,666 3,927 6,146 15,892
Appello
Totale
Tribunale Procedimenti 127 --- 110 100
per i contenziosi
Minorenni
Adozione Adozione Domande di 85 --- 88 130
nazionale adozione ai
sensi dell'art.44
Domande di 1,604 --- 1,325 3,718
disponibilità
all'adozione
Adozione Domande di 1,196 --- 1,149 974
internazionale disponibilità e
idoneità
all'adozione
Procedimenti di 397 --- 375 59
adozione
Volontaria 5,404 --- 4,992 7,256
giurisdizione
Tribunale 8,813 --- 8,039 12,237
per i
Minorenni
Totale
Tribunale e Cognizione 49,322 19,326 49,423 87,281
relative ordinaria
sezioni
Cognizione --- 43 55 18
ordinaria
stralcio
Lavoro 13,008 4,815 12,562 12,520
Previdenza 3,192 2,149 2,542 3,687
Famiglia 22,616 9,115 22,873 12,170
Fallimenti 1,444 --- 1,916 9,633
Agraria 58 25 61 47
Procedimenti 25,299 --- 24,762 24,538
esecutivi
mobiliari
Procedimenti 4,806 --- 6,053 14,474
esecutivi
immobiliari
Procedimenti 81,430 --- 80,302 15,101
speciali
Appello 487 359 473 907
cognizione
ordinaria
Appello lavoro --- 0 1 0
Appello --- 0 0 0previdenza
Volontaria 34,062 250 31,430 19,966
giurisdizione
Diritto Societario 1,411 329 860 1,572
Marchi e Brevetti 400 162 423 1,165
Tribunale e 237,535 36,573 233,736 203,079
relative
sezioni
Totale
Giudice di Cognizione 25,728 18,984 30,401 16,247
pace ordinaria
Procedimenti 54,500 --- 58,075 5,455
speciali
Opposizione alle 40,722 33,033 40,108 24,367
sanzioni
amministrative
Conciliazioni non Conciliazioni 1,006 --- 992 375
contenziose non
contenziose
Ricorsi in 1,303 --- 1,195 169
materia di
immigrazione
Giudice di 123,259 52,017 130,771 46,613
pace Totale
Movimento dei procedimenti civili - Anno Giudiziario 2005-2006
Distretto di BOLZANO/BOZEN
Ufficio Materia Iscritti Esauriti Esauriti Pendenti
con totali finali
sentenza
Corte di Famiglia 1 1 2 0
Appello
Appello 269 198 234 232
cognizione
ordinaria
Appello lavoro 39 35 42 39
Appello 47 16 21 37
previdenza
Appello famiglia 27 8 20 24
Appello agraria 1 2 2 0
Appello 17 0 16 5
volontaria
giurisdizione
Altre materie 19 4 10 28
della Corte di
Appello
Volontaria 105 0 101 13
giurisdizione
Appello Marchi e 2 1 1 2
Brevetti
Appello Diritto 0 3 3 0
Societario
Appello Diritto 0 0 0 0
Societario
camerale
Corte di 527 268 452 380
Appello
Totale
Tribunale Procedimenti 25 --- 24 17
per i contenziosiMinorenni
Adozione Adozione Domande di 8 --- 7 6
nazionale adozione ai
sensi dell'art.44
Domande di 251 --- 154 554
disponibilità
all'adozione
Adozione Domande di 40 --- 42 17
internazionale disponibilità e
idoneità
all'adozione
Procedimenti di 15 --- 15 2
adozione
Volontaria 852 --- 865 151
giurisdizione
Tribunale 1,191 --- 1,107 747
per i
Minorenni
Totale
Tribunale e Cognizione 3,138 1,196 3,274 5,638
relative ordinaria
sezioni
Cognizione --- 20 27 8
ordinaria
stralcio
Lavoro 365 208 414 476
Previdenza 165 175 235 177
Famiglia 1,384 641 1,479 564
Fallimenti 99 --- 85 314
Agraria 6 7 10 5
Procedimenti 2,379 --- 2,370 789
esecutivi
mobiliari
Procedimenti 408 --- 362 475
esecutivi
immobiliari
Procedimenti 4,718 --- 4,696 424
speciali
Appello 30 12 13 38
cognizione
ordinaria
Appello lavoro --- 0 0 0
Appello --- 0 0 0
previdenza
Volontaria 3,643 3 3,538 1,968
giurisdizione
Diritto Societario 18 1 13 16
Marchi e Brevetti 3 2 3 11
Tribunale e 16,356 2,265 16,519 10,903
relative
sezioni
Totale
Giudice di Cognizione 1,597 1,119 1,745 1,465
pace ordinaria
Procedimenti 4,854 --- 4,701 255
speciali
Opposizione alle 1,804 781 1,599 1,743
sanzioni
amministrative
Conciliazioni non Conciliazioni 53 --- 73 24
contenziose non
contenziose
Ricorsi in 55 --- 52 14
materia di
immigrazione
Giudice di 8,363 1,900 8,170 3,501pace Totale
Cosa determina la distribuzione territoriale la distribuzione territoriale della produttivita’?
Come sono distribuite le risorse della giustizia? Una prima misura e’ la percentuale di
posti da magistrato in organico lasciati scoperti, per distretto. Una seconda misura e’ il
carico (numero di casi) per magistrato.
Organico e sua distribuzione
LOCALITA' ORGANICO VACANTI % SCOPERTURA MAG. IN SERVIZIO
ANCONA 179 20 11.17 159
BARI 333 34 10.21 299
BOLOGNA 435 42 9.66 393
BRESCIA 259 34 13.13 225
CAGLIARI 157 16 10.19 141
CALTANISSETTA 133 40 30.08 93
CAMPOBASSO 65 6 9.23 59
CATANIA 344 35 10.17 309
CATANZARO 310 54 17.42 256
FIRENZE 443 43 9.71 400
GENOVA 308 22 7.14 286
L'AQUILA 189 15 7.94 174
LECCE 184 19 10.33 165
MESSINA 163 17 10.43 146
MILANO 865 71 8.21 794
NAPOLI 1034 108 10.44 926
PALERMO 472 70 14.83 402
PERUGIA 114 12 10.53 102
POTENZA 111 19 17.12 92
REGGIO CALABRIA 202 34 16.83 168
ROMA 959 77 8.03 882
SALERNO 222 25 11.26 197
TORINO 594 65 10.94 529
TRENTO 71 9 12.68 62
TRIESTE 171 19 11.11 152
VENEZIA 410 33 8.05 377
SASSARI 103 14 13.59 89
TARANTO 104 6 5.77 98
BOLZANO 71 10 14.08 61Non e’ facile individuare una ratio nella distribuzione del carico. Una relazione negativa
tra carico e % di scopertura potrebbe indicare un approccio teso a “limitare la scopertura
nei distretti piu’ carichi”. Ma non e’questo il caso.
Ottimizzazione del carico?
35
30
25
% scopertura
20
Series1
15
10
5
0
0 20 40 60 80 100 120 140
Carico penale
Nessuna relazione sembra esistere anche tra carico e dimensione.Carico e dimensione
140
120
100
Carico penale
80
Series1
60
40
20
0
0 200 400 600 800 1000 1200
Organico
La distribuzione geografica sembra essere ancora una volta una variabile esplicativa: il
numero di magistrati per abitante e’ maggiore al sud rispetto al nord.
Macroaree Magistrati per 10.000 abitanti
Nord 0,81
Centro 1,04
Sud e isole 1,33
Italia 1,04
Dati: Istat e Min. Giustizia 2007
Si veda pero’ anche la discussione del Libro verde della spesa pubblica, 6 settembre
2006; cap. 2.1.
La distribuzione delle corti d’assise, deii tribunali, e delle sedi distaccate all’interno dei
distretti e’anche molto varia, dimostrando nessuna attenzione ad una loro eventuale
dimensione ottimale. Si veda ad esempio il caso dei distretti di L’aquila, Milano, e
Bolzano.
L’aquila: 174 Magistrati in Servizio
Corte di Assise Tribunale Sezione distaccata Popolazione residente Comuni amministrati
CHIETI CHIETI - 110.686 21
CHIETI CHIETI ORTONA 72.856 13
CHIETI PESCARA - 182.431 4
CHIETI PESCARA PENNE 60.523 17
CHIETI PESCARA SAN VALENTINO IN ABRUZZO CITERIORE 50.901 25
L'AQUILA L'AQUILA - 102.215 36
L'AQUILA SULMONA - 71.171 36LANCIANO LANCIANO - 72.438 14
LANCIANO LANCIANO ATESSA 36.186 27
LANCIANO VASTO - 97.802 29
TERAMO TERAMO - 105.884 17
TERAMO TERAMO ATRI 89.052 16
TERAMO TERAMO GIULIANOVA 93.451 13
Milano: 794 Magistrati in servizio
Corte di Assise Tribunale Sezione distaccata Popolazione residente Comuni amministrati
BUSTO ARSIZIO BUSTO ARSIZIO - 144.136 9
BUSTO ARSIZIO BUSTO ARSIZIO GALLARATE 199.470 23
BUSTO ARSIZIO BUSTO ARSIZIO SARONNO 81.351 6
COMO COMO - 298.323 66
COMO COMO CANTU' 113.145 14
COMO COMO ERBA 88.199 33
COMO COMO MENAGGIO 55.852 56
COMO LECCO - 266.166 78
MILANO LODI - 256.689 72
MILANO MILANO - 1.961.173 38
MILANO MILANO ABBIATEGRASSO 163.025 25
MILANO MILANO CASSANO D'ADDA 145.935 21
MILANO MILANO LEGNANO 195.883 18
MILANO MILANO RHO 190.182 13
MONZA MONZA - 674.051 42
MONZA MONZA DESIO 360.290 20
PAVIA PAVIA - 193.305 63
PAVIA VIGEVANO - 163.171 49
PAVIA VOGHERA - 139.933 78
SONDRIO SONDRIO - 109.731 40
SONDRIO SONDRIO MORBEGNO 67.735 38
VARESE VARESE - 253.877 48
VARESE VARESE GAVIRATE 134.752 55
Bolzano: 61 Magistrati in servizio
Popolazione Comuni
Corte di Assise Tribunale Sezione distaccata
residente amministrati
BOLZANO/BOZEN BOLZANO/BOZEN - 218.296 40
BOLZANO/BOZEN BOLZANO/BOZEN BRESSANONE/BRIXEN 49.983 13
BOLZANO/BOZEN BOLZANO/BOZEN BRUNICO/BRUNECK 69.401 25
BOLZANO/BOZEN BOLZANO/BOZEN MERANO/MERAN 87.829 25
BOLZANO/BOZEN BOLZANO/BOZEN SILANDRO/SCHLANDERS 34.178 13
Notevole e’ la varianza in produttivita’ tra diversi giudici in Italia (Contini-Coviello-
Ichino, 2007): da un campione di 28 giudici di pace, se tutti avessero la produttivita’ dei
migliori 7 in media, la durata media dei procedimenti sarebbe ridotta dal 17% al 42% aseconda dei procedimenti. Cio’ nonostante i) i casi siano distribuiti a caso tra i giudici, ii)
i giudici di pace siano pagati a cottimo con un tetto massimo.
Il mancato funzionamento della giustizia non si manifesta solamente in termini della
lunghezza dei processi, ma anche della sua incapacita’ di definire e amministrare pene
efficaci e appropriate ai vari reati. Bruno Tinti, in particolare, evidenzia che
- il sistema della pena prevede tali e tante circostanze attenuanti da ridurre la pena
spesso di oltre la metà, e poi ci sono le riduzioni di pena dovute alla Legge
Gozzini, e all'indulto;
- il sistema prevede anche varie possibilità di sostituzione della pena detentiva: in
pena pecuniaria, in libertà controllata, in semi-detenzione, in affidamento in prova
al servizio sociale, in detenzione domiciliare, in semi-libertà;
- inoltre i giudici tendono a essere molto generosi con le attenuanti: ad esempio, le
"attenuanti generiche" sono quasi sempre concesse mentre le circostanze
aggravanti in pratica non si richiedono quasi mai;
Ne risultano pene spesso minime, incerte, ed infine fortemente fdipendenti dalla
qualita’del collegio difensivo, cioe’ dal censo.
Purtroppo l’efficacita’ della pena e’ aspetto di difficile misurazione. Non conosco dati al
riguardo.
2. Perche’ non funziona la giustizia
Una prima analisi dei dati sopra esposta permette di identificare due fondamentali cause
della crisi della giustizia in Italia:
1) La proliferazione dei reati e la procedura penale, che induce lunghi processi
penali.
2) La distribuzione distrettuale e geografica delle risorse e la organizzazione
burocratica meno che efficiente degli uffici.
2.1 Una macchina per tritare l'acqua - Gherardo Colombo
Il giudice è costretto, a causa della obbligatorietà dell'azione penale, a istruire processi
che saranno prescritti con certezza: 95% dei processi istruiti finisce in prescrizione.3
Quali argomentazioni supportano l’analisi che le cause del mancato funzionamento della
giustizia penale stiano nella struttura della procedura penale.
3
Da Toghe rotte, di Bruno Tinti.i) Eccessivo garantismo manifestato nei troppi gradi di giudizio: i) i tre gradi
Tribunale, Appello, Cassazione (il giudizio di nullità della Cassazione in una
parte del processo comporta il rifacimento dell'intero processo a partire dal
grado in cui la nullità è stata verificata), l'Udienza Preliminare, il Tribunale
della Libertà (cui si può ricorrere in appello contro le decisioni del Giudice
delle Indagini Preliminari e vi si può ricorrere reiteratamente, cioè ad ogni
nuova decisione). Nel 2007, il numero di ricorsi presentati in Cassazione è
stato di 32.278 in Italia, 18.232 in Francia, 3.404 in Germania. L'Italia è
l'unico paese in Europa a non avere un filtro all'accesso per il giudizio in
Cassazione.
ii) La combinazione tra obbligatorietà dell'azione penale, inefficienza tipica
della pubblica amministrazione, e rapida prescrizione dei reati (accentuata dal
fatto che la prescrizione non e’ sospesa durante il processo - tranne in casi
specifici; ad esempio se il difensore sciopera o ha chiesto un rinvio per
impedimento o altro - come succede nel settore civile.
iii) Proliferazione dei reati penali: il numero di norme di rango legislativo vigenti
ammonta a 21.691 in Italia (2007), 9.837 in Francia (2006) 4.547 in Germania
(2007); nel decennio 1997-2006 la produzione di leggi in Italia è stata quasi il
doppio di quella della Francia e circa tre volte quella della Spagna; nel
periodo 1990-2005, mostra come, in media, in ciascun anno più del 10 per
cento degli articoli dei testi di legge considerati sia stato modificato (dati
Banca d’Italia).
iv) Processo accusatorio vs. abbreviato: all'epoca dell'entrata in vigore del nuovo
codice, si ipotizzava che per farlo funzionare bene solo il 10-15% dei casi
doveva giungere al dibattimento, nei fatti, però i riti alternativi non sono
riusciti ad occupare pienamente lo spazio che gli doveva essere riservato
(esempi su oralita’, immediatezza, contraddittorio, in Telenovela 2) Rito
abbreviato accorda all’imputato, oltre a diversi altri vantaggi nel caso del
patteggiamento, quello di un sostanzioso sconto di pena, rispetto alla pena che
verrebbe irrogata in sede dibattimentale. Lo sconto non può superare un terzo
della pena da irrogare nel caso specifico. Lo stesso codice di procedura pero’
scardina questo sistema con l’istituto comunemente definito “patteggiamento
in appello” (dopo il dibattimento) fra l’altro senza alcun limite).
v) Processo agli irreperibili. Ognuno di questi processi deve essere celebrato con
il rito ordinario, cioè non si può chiudere con un rito alternativo, perché ci
vuole un’espressa rinuncia al dibattimento da parte dell’imputato.
Questa e’ l’analisi generale dell’Associazione Nazionale della Magistratura. (ANM).
Riporto qui, in blu, il rapporto dell’ANM al Ministero della Giustizia, 200?.
Il sistema giudiziario italiano versa in una gravissima crisi di efficienza e di funzionalità,
che si sta trasformando in crisi di credibilità della giustizia.
L’Associazione Nazionale Magistrati ritiene che per rimediare alla situazione
determinatasi non occorrano nuovi interventi di modifica dell’assetto della magistratura,
sui quali negli ultimi tempi si è concentrata la politica, bensì un complessivo sforzo per
migliorare il funzionamento della giurisdizione.A tal fine è necessario avviare un processo riformatore che restituisca
efficacia, funzionalità e credibilità alla giustizia nel nostro paese, obiettivo che dovrebbe
essere comune a tutti gli schieramenti politici.
L'Associazione Nazionale Magistrati intende fornire il proprio contributo alla
elaborazione di un PROGETTO PER LA GIUSTIZIA che accolga le migliori
elaborazioni giuridiche degli ultimi anni e si ponga quale finalità l’efficace tutela dei
diritti dei cittadini, attuata, secondo la promessa costituzionale, in tempi ragionevoli.
Il processo e l’organizzazione rappresentano da tempo le fondamentali tematiche sulle
quali verte l’iniziativa culturale e politica dell’Associazione Nazionale Magistrati.
In questa fase di particolare emergenza è, pertanto, indispensabile adottare in tempi rapidi
alcune iniziative concrete per ridare efficacia al sistema nell’ambito di riforme elaborate
secondo uno schema coerente e sistematico.
L’Anm reputa che i principali interventi debbano riguardare:
a) sul piano del diritto e del processo penale:
• rivedere il sistema della sanzione penale, con la previsione di una diversa tipologia
degli interventi sanzionatori e la garanzia dell’efficacia e certezza della pena;
l’introduzione immediata della “irrilevanza penale del fatto” potrebbe intanto
porre rimedio alla ipertrofia del diritto penale;
• restituire centralità al processo di primo grado, luogo nel quale si forma la prova nel
contraddittorio, e razionalizzare il sistema delle impugnazioni, eliminandone gli
aspetti meramente dilatori;
• adottare disposizioni per la razionalizzazione e l’accelerazione del processo, tra cui
in particolare il sistema delle notifiche, il processo agli irreperibili, il processo
contumaciale;
• rivisitare la disciplina della prescrizione, eliminando le incongruenze e le iniquità
della legge ex Cirielli, adeguando l’istituto alle linee di tendenza presenti a livello
europeo, che disincentivano gli eventuali comportamenti delle parti strumentali al
prolungamento del processo al di là della sua ragionevole durato;
b) sul piano del processo civile:
• rivitalizzare il processo del lavoro e semplificazione/riduzione degli altri riti
processuali;
• modulare il rito ordinario a seconda della complessità/semplicità della controversia;
• rivedere il sistema delle impugnazioni e in particolare del processo di appello;
• adottare strumenti volto a contrastare l’uso dilatorio e gli abusi del processo;
• incentivare le sedi conciliative e gli strumenti di composizione/mediazione dei
conflitti;
c) organizzazione :• razionalizzazione della geografia giudiziaria : riduzione degli uffici del Giudice di
pace; accorpamento dei piccoli Tribunali ed istituzione di Procure
infraprovinciali, secondo le linee di un progetto già elaborato dalla associazione;
• necessaria riorganizzazione del processo, da attuare mediante la realizzazione di
idonee strutture di supporto ai giudici unitamente alla riqualificazione del
personale amministrativo: è prioritario sviluppare l’applicazione degli strumenti
informatici in tutte le fasi processuali, a cominciare dalla introduzione della posta
elettronica certificata; solo in questo contesto sarà possibile l’adozione di misure
organizzative idonee a garantire che ogni magistrato possa gestire, nell’ambito
della sua responsabilità, un carico sostenibile di lavoro;
• riorganizzazione del servizio del campione penale volta al recupero di risorse da
destinare al funzionamento del servizio senza aggravi per il bilancio dello Stato;
• riordino della magistratura onoraria in modo conforme all’assetto costituzionale, nel
quale prevedere anche una limitata redistribuzione delle competenze dal giudice
professionale al giudice di pace.
Su ognuno di questi temi abbiamo predisposto una scheda ragionata nelle quali sono
raccolte le elaborazioni e le proposte maturate negli anni da parte della nostra
associazione e che sottoponiamo all’attenzione del Ministro quale contributo costruttivo
per un progetto riformatore che riteniamo necessario e non più differibile.
(Le schede piu’ rilevanti sono in Appendice.)
Per quanto riguarda il processo civile, la situazione non e’ molto diversa.
Secondo l'ultimo rapporto annuale della Banca Mondiale, nel 2007, il tempo necessario a
completare le procedure richieste per l'avvio di una impresa in Italia era di 13 giorni, di
cui 8 pergli adempimenti dichiarativi verso il Registro delle imprese, INPS, INAIL e
l'Agenzia delle entrate. La Comunicazione unica (in sperimentazione dal 19 febbraio
2008 come da Legge Bersani).
2.2 Uffici e managers
E’ chiaro che nessun tentativo e’ fatto per distribuire le risorse in maniera efficiente
attraverso i distretti. Inoltre, se esiste una dimensione ottimale di distretti, tribunali,
distaccamenti, essa non e’ sfruttata. A questo proposito si veda la scheda dell ANM
intitolata La geografia giudiziaria, in appendice, dove si citano Antonelli-Marchesi
(1999) e Marchesi (2003) per stime della relazione dimensione –efficienza.
Gli uffici tendono a essere gestiti in modo estremamente inefficiente. Questo e’
dimostrato dall’enorme successo delle esperienze di ristrutturazione burocratica di
Bolzano e di Torino.
Riportiamo in rosso il racconto dell’esperienza di Bolzano, nelle parole del suo
procuratore Cuno Tarfusser.
Nell’agosto 2004 hanno preso forma in un progetto strutturato le idee e la voglia di
cambiamento che da tempo erano oggetto di discussione all’interno della Procura dellaRepubblica di Bolzano. Insieme ai miei colleghi e collaboratori ero, infatti, alla ricerca di soluzioni organizzative nuove, moderne e soprattutto idonee a dare uno scossone ad un Sistema Giustizia, caratterizzato da immobilismo organizzativo, da autoreferenzialità e da quella che io chiamo la sindrome del peritus peritorum in forza del quale il magistrato non è ontologicamente abituato al confronto e alla discussione, posto che la decisione finale è sempre e comunque la sua. L’intento era quindi quello di lavorare con determinazione ad una modernizzazione dell’apparato burocratico tale da poter offrire al cittadino il Servizio Giustizia migliore possibile in un rapporto di equilibrio tra qualità e costi e con l’intento ulteriore di fargli riconquistare la fiducia nella Giustizia. Questo progetto che ho denominato “Progetto pilota di riorganizzazione e ottimizzazione della Procura della Repubblica di Bolzano” è stato sottoposto al Fondo Sociale Europeo che, dopo averlo valutato e approvato, lo ha finanziato con 200 mila €, accettando quella che allora era certamente una scommessa. Maggiori dettagli che non in questo articolo sono contenuti qui e qui. Mi sono quindi rivolto ad una società di consulenza, la emme&erre S.p.A. di Padova, che aveva già assistito altre pubbliche amministrazioni (mai però un ufficio giudiziario) in azioni di sistema e guidati dal nostro project manager dott. Bruno V. Turra e dai suoi consulenti, ci siamo messi a lavorare sugli obiettivi del progetto che posso sintetizzare in quattro punti: 1. restituire maggiore efficacia amministrativa all’azione della Procura attraverso l’analisi e la reingegnerizzazione dei processi lavorativi; 2. analizzare i costi al fine di pervenire alla massima efficienza economica mediante l’eliminazione strutturale degli sprechi, mantenendo contestualmente inalterata la qualità dell’azione istituzionale; 3. acquisire una mentalità orientata alla cultura del “Servizio”, che mette l’utente al centro del proprio agire nell’ottica della “customer satisfaction”; 4. gestire in modo più sinergico e istituzionalmente corretto i rapporti con coloro che rispetto alla Procura della Repubblica sono portatori di interessi diretti o indiretti (“stakeholder”). Abbiamo raggiunta la prima tappa nel giugno 2005 allorquando, primo ufficio giudiziario, abbiamo presentato al pubblico la Carta dei Servizi della Procura della Repubblica di Bolzano. Questa pubblicazione ha ottenuto grande consenso, sia in seno ad altre istituzioni nazionali e locali, sia da parte dei cittadini (e quindi dagli stessi utenti del Servizio Giustizia). Ne è stato apprezzato lo sforzo di presentare attraverso un linguaggio a misura di cittadino i compiti e la mission istituzionale della Procura della Repubblica e di dare le informazioni di ordine pratico che ogni utente vorrebbe ricevere quando si approccia a un Servizio Pubblica. Abbiamo, in altre parole, cercato di presentare al cittadino il nostro Ufficio immedesimandoci nelle sue esigenze e aspettative. A questo scopo di informazione e orientamento del cittadino si aggiunge l’ulteriore valore insito in
una carta dei servizi, ovvero il rapporto di fiducia e di rispetto che si crea tra l’istituzione e l’utente che è dato dall’impegno che l’Ufficio si prende di garantire gli standard di qualità del servizio indicati nella Carta stessa. Nel dicembre dello stesso anno la Procura della Repubblica ha raggiunto anche la seconda tappa allorquando, come primo ed unico ufficio giudiziario, ha dato la massima trasparenza alla propria azione pubblicando il Bilancio Sociale 2004 seguito dalla pubblicazione del Bilancio Sociale 2005 e 2006. Questo strumento di rendicontazione sociale ha uno straordinario potenziale perché per poter rendere conto e quindi essere trasparenti occorre innanzi tutto rendersi conto, ovvero conoscere nel dettaglio la propria organizzazione, ed è proprio questa conoscenza che consente alla dirigenza di prendere decisioni strategiche volte ad incidere in termini di miglioramento amministrativo ed economico sulle prestazioni e sui servizi erogati a tutto vantaggio dell’utente. Il risultato più eclatante che abbiamo ottenuto sotto questo profilo è stato senza dubbio quello economico. Siamo infatti riusciti ad abbattere in termini strutturali le spese di giustizia di oltre il 65%. Declinando il dato percentuale in vil argent posso dire che la Procura della Repubblica di Bolzano nel 2003, prima dell’intervento di riorganizzazione e ottimizzazione, ha sostenuto spese di giustizia per circa 2 milioni di euro. Attraverso il lavoro di reingegnerizzazione dei processi lavorativi e di ottimizzazione delle risorse l’ammontare delle spese di giustizia si è di anno in anno ridotto fino a raggiungere nell’anno 2006 la cifra di ca. € 620.000. Il bilancio della procura dal 2003 al 2007 è disponibile qui. Il risultato già di per sè molto significativo lo è ancora di più se si considera che, non solo la mole di lavoro è rimasta sostanzialmente invariata, ma che parallelamente all’abbattimento dei costi la qualità del servizio è addirittura migliorata. Contestualmente al lavoro per la carta dei servizi e per il bilancio sociale abbiamo lavorato anche all’implemetazione del Sistema Qualità certificabile in base alle norme ISO. A tal fine abbiamo proceduto all’analisi, alla mappatura e alla riorganizzazione dei diversi processi lavorativi che sono stati quindi protocollati diventando base operativa unica per tutti i collaboratori. Il sistema qualità comprende di meccanismi di rilevazione di criticità in diversi settori nodali dell’organizzazione e quindi di monitoraggio continuo e di controllo circa l’effettiva applicazione delle procedure indicate nel sistema.. Si tratta di procedure operative elaborate da chi si occupa del servizio e quindi non di procedure teoriche ma concretamente applicabili al lavoro quotidiano. Proprio per il grande coinvolgimento e la condivisione della mission da parte di tutto il personale amministrativo, dei magistrati e degli addetti alla sezione di polizia giudiziaria, complessivamente poco meno di 100 persone, l’adozione delle procedure non solo non ha incontrato particolari resistenze in seno all’ufficio, ma anzi ci siamo resi progressivamente conto che lavorare sulla qualità non significa altro che fare il proprio dovere e che spesso erogare servizi di qualità non significa altro che applicare le regole di buon senso alla continua ricerca del miglioramento in funzione delle esigenze del cittadino.
Grazie al sistema qualità di cui si è dotato la Procura della Repubblica di Bolzano e che le
ha permesso di conseguire, primo ufficio giudiziario, la certificazione ISO 9001:2000
tanto ambita nel privato, poco conosciuta nel pubblico e del tutto sconosciuta
nell’amministrazione della Giustizia, siamo in grado di monitorare, valutare e migliorare
l’efficacia e l’efficienza di ogni procedura amministrativa senza minimamente intaccare
l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati nella gestione delle indagini loro affidate.
Nell’implementazione e nella valutazione del sistema qualità questa è stata la sfida più
stimolante: scindere e contemporaneamente di far convivere in un giusto e necessario
equilibrio, l’attività investigativa che deve godere dell’autonomia e dell’indipendenza
garantito dalla Costituzione, da un lato e l’organizzazione che altrettanto doverosamente
deve rispondere ai criteri costituzionale di buon andamento e imparzialità della pubblica
amministrazione, dall’altro.
La consegna del certificato ISO 9001:2000 da parte dell’amministratrice unica della
DEKRA Certification s.r.l. di Milano dott.sa Beatriz Bottner, società cui ci siamo affidati
per la valutazione ai fini della certificazione, è avvenuta nel corso di una cerimonia al
Palazzo di Giustizia di Bolzano il 16 giugno 2007, cui significativamente sono
intervenuti l'allora Ministro della Giustizia, sen. Clemente Mastella, e rappresentanti del
Consiglio Superiore della Magistratura.
Concludendo, i risultati ottenuti in termini di efficacia, di efficienza e di trasparenza, mi
inducono alle seguenti sintetiche riflessioni:
• è possibile rendere un Servizio Giustizia migliore, nonostante queste leggi
(troppe e scritte male) e questi beni e servizi (pochi), intervenendo in modo
organico e moderno sull’organizzazione degli uffici giudiziari;
• è possibile dimezzare le esorbitanti e incontrollate spese di giustizia
semplicemente adottando misure strutturali e diffondendo tra gli operatori della
giustizia la consapevolezza che la giustizia costa;
• è possibile sfatare lo stereotipo dello statale pigro, maleducato, assenteista e
ipersindacalizzato se viene stimolato e coinvolto, se sente di essere apprezzato, se
riceve il buon esempio dai superiori;
• è possibile riconquistare la fiducia del cittadino nelle istituzioni se gli si offre ciò
cui ha diritto: un servizio pubblico caratterizzato da un adeguato livello di
professionalità, efficienza e trasparenza.
Altro esempio di ristrutturazione degli uffici e’ l’introduzione del processo telematico
(PCT) a Milano. Dal 1° dicembre 2006 è in corso a Milano la sperimentazione a valore
legale del PCT per le procedure di decreto ingiuntivo (al 30 novembre 2007 la
percentuale di decreti ingiuntivi telematici sul totale era dell'11 per cento). Secondo le
rilevazioni del tribunale di Milano, nel periodo dicembre 2006- novembre 2007, la durata
mediana di un decreto ingiuntivo telematico era di 12 giorni, contro i 71 di un decreto
ingiuntivo cartaceo (dati Banca d”Italia).
3. Gli incentivi, gli incentivi!Ma non e’ tutto qui. La procedura penale e l’organizzazione burocratica degli uffici
hanno le loro colpe, ma il mancato funzionamento della giustizia non e’ tutto qui.
Innanzitutto, come evidenziato dai dati, gli stessi problemi della giustizia penale sono
presenti anche nella giustizia civile. Per quanto influisca la procedura, non puo’essere
l’unica causa.
Inoltre, i vari tentativi di intervenire sulla procedura attraverso il disegno degli incentivi
sembrano falliti. Alcuni esempi:
• La Legge Pinto che permette il ricorso alle corti d’Appello per una equa
riparazione nel caso di non ragionevole durata del processo. Non ne e’
apparentemente risultata alcuna diminuzione della durata dei processi, ma
piuttosto nuove istanze (istanze che richiedono in media 8 mesi per essere
smaltite) e ricorsi in Cassazione riguardo all’entita’ della riparazione:
Istanze di Ricorsi in
indennizzo Cassazione
2003 5510
2004 8907 1157
2005 12130 2200
• Legge Cirielli di riduzione dei termini di prescrizione. Non ne e’ apparentemente
risultata alcuna diminuzione della durata dei processi, ma piuttosto un incremento
delle prescrizioni. Ad esempio:
Prescrizioni 2006 2007
Palermo 1269 3620
Bari 6379 8528
• Confische, spese giudiziarie, e sanzioni. Non ne risulta apparentemente alcuna
diminuzione dei procedimenti. Infatti, pochi beni sequestrati sono confiscati,
poche spese e sanzioni sono raccolte:
- dal 1992 al 2006 i sequestri di beni di mafia ammontano (a prezzi correnti) a 40
miliardi di Euro, di cui solo 7 sono stati confiscati;
- gli incassi di spese e sanzioni sono dal 3 al 5% del totale.
Si veda la scheda dell’ANM, Entrate, in Appendice.
• Riduzioni della dotazione di spesa per la magistratura - starve the beast. Unico
effetto e’ stata l’impedimento occasionale del servizio di giustizia attraverso le
riduzione di spesa in stenografia, fotocopie, edilizia. Il 65% della spesa e’ in salari
(dal 10 al 20% in piu’ che in altri paesi europei).
Il problema con il disegno di questi incentivi sembra essere che i costi non cadono su
coloro che hanno la responsabilita’ di amministrare la giustizia ma sui cittadini. Vi e’ un
altro ordine di cause del mancato funzionamento della giustizia in principio importanti:l’indipendenza della magistratura, il grado di arbitrarieta’ concesso ai magistrati nell’esercizio dell’azione penale, la governance del sistema, cioè come siano scelti i magistrati, come sono pagati, come fanno carriera, come organizzano l’organo di autogoverno (il Consiglio Superiore della Magistratura). Tratteremo qui della questione degli incentivi in modo poco sistematico, per grandi temi. 3.1 Indipendenza della magistratura. Il nostro Costituente (articoli da 101 a 113 Cost.), previde l’indipendenza totale della magistratura (compresa quella requirente, ovvero il Pubblico Ministero). Essa si “autogoverna” attraverso il Consiglio Superiore della Magistratura eletto per due terzi dagli stessi magistrati ed un terzo dal Parlamento in seduta comune (art. 104). Tra le funzioni più importanti del CSM vi sono, dunque, quelle di determinare la carriera del giudice, assegnare i posti direttivi, decidere sui procedimenti disciplinari (art. 105). Il ministro, invece, si occupa dell’organizzazione giudiziaria (art. 110). La questione della separazione dei poteri, esecutivo-legislativo-giudiziario, e' posta originariamente (da Montesquieu e Locke) come una forma di limitazione del potere autocratico dell'esecutivo. Logica conseguenza della separazione dei poteri come limitazione del potere autocratico dell'esecutivo sono quelli che la cultura politica anglosassone chiama "checks and balances", cioe' un sistema di controlli incrociati tra i tre poteri fondamentali di ogni sistema politico, cosi' da limitare la possibilita' che uno o piu' di di essi si pongano contro la legge o addirittura contro la costituzione. Si puo' discutere che la separazione dei poteri sia o meno necessariamente un elemento costituente di un sistema politico ottimale. Ma mi pare indiscutibile che la separazione dei poteri abbia avuto una funzione storica positiva nello sviluppo dei sistemi politici democratici dell'occidente (e non solo). Accettiamo quindi il principio della separazione dei poteri senza discuterlo. Una certa indipendenza della magistratura ne consegue direttamente: se i magistrati fossero completamente soggetti al governo, ad esempio, il potere giudiziario non sarebbe separato ma sarebbe invece parte del potere esecutivo. Ma quale indipendenza, in che termini e in che forma, e' richiesta dal principio della separazione dei poteri come meccanismo di checks and balances? Innanzitutto, e' necessario che la legge stabilisca condizioni e mezzi attraverso cui il potere giudiziario possa giudicare della legalita' delle azioni del governo e del parlamento (potere giudiziario controlla potere esecutivo e legislativo) e della costituzionalita' delle leggi del parlamento (potere giudiziario controlla potere legislativo). Ma in che modo avviene il controllo inverso? In che modo i poteri legislativo ed esecutivo controllano il potere giudiziario? Innanzitutto, e' il potere legislativo a definire cio' che costituisce reato, che e' compito del sistema giudiziario perseguire, secondo procedure e per mezzo di sanzioni definite anch'esse dal potere legislativo. Tutto questo e' essenzialmente garantito, in forme diverse, in ogni ordinamento liberale che si rispetti, dall'Italia agli Stati Uniti (anche se nei sistemi di common law, essenzialmente i sistemi
anglosassoni, il sistema giudiziario contribuisce anche in modo sostanziale alla formazione delle leggi). A parte questo, in Italia, l'indipendenza della magistratura e' essenzialmente interpretata in modo tale da impedire ogni controllo esterno dell'operato della magistratura. Il Consiglio Superiore della Magistratura e' organo di autogoverno della magistratura cui la Costituzione attribuisce in parte il compito di controllare che il sistema giudiziario operi correttamente e secondo la legge. Le forme di controllo che il potere esecutivo esercita su quello giudiziario sono minime in Italia. Il potere esecutivo, nella persona del Guardasigilli, puo' indire ispezioni e iniziare procedure di sanzionamento del comportamento di singoli magistrati, ma in ultima istanza le decisioni spettano al Consiglio Superiore della Magistratura. La questione fondamentale e': il modo in cui in Italia e' garantita l'indipendenza della magistratura contribuisce a non far funzionare il sistema giudiziario? O non e' li' il problema? E se l'indipendenza della magistratura contribuisce davvero a non far funzionare il sistema giudiziario, in che modo lo fa? La domanda ha probabilmente risposta positiva. La deriva correntistica della magistratura e’ considerata da molti problema fondamentale del sistema giudiziario italiano. Piu' in generale, il Consiglio Superiore della Magistratura non sembra esercitare correttamente la propria funzione costituzionale di autocontrollo. Sembra invece funzionare essenzialmente come una associazione professionale, come quella dei notai, degli avvocati, dei geometri, e cosi' via: richiede iscrizione all'albo e difende e opera per garantire privilegi ai propri membri. Il risultato e' che il Consiglio Superiore della Magistratura, e la magistratura nel suo complesso, appaiono operare in una logica corporativa e appaiono essere impermeabili ad ogni incentivo ad operare affinche' sia garantita la produttivita' del sistema giudiziario. Cito il giudice Falcone, anche in questo avanti ai tempi: La magistratura ha sempre rivendicato la propria indipendenza, lasciandosi in realta' troppo spesso irretire surrettiziamente dalle lusinghe del potere politico. [...] Abbiamo sostenuto con passione la tesi del pubblico ministero indipendente dal potere esecutivo, accorgendoci troppo tardi che, per un pubblico ministero privo dei mezzi e delle capacita' per una azione incisiva, autonomia e indipendenza effettive sono un miraggio. O un privilegio di casta. [Il grassetto e' mio] Ma come possono i poteri legislativo ed esecutivo controllare l'efficienza del sistema giudiziario senza influenzarne la direzione al di la' delle proprie prerogative di legge? E' probabilmente buon disegno costituzionale che tale controllo non sia esercitato dal potere esecutivo o da quello legislativo in modo arbitrario, ma e' purtuttavia necessario che un meccanismo in grado di esercitarlo sia definito per legge. Ad esempio, la destinazione dei compiti amministrativi degli uffici della Procura a managers sottoposti a sistema di governance rigido e trasparente, con poteri chiari e definiti anche nella gestione del personale (i PM), potrebbe essere un passo nella giusta direzione. Questo si puo' fare. Il sistema di governance e' questione delicata, ma si puo' senz'altro fare. Ogni opposizione a
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