PIÙ EUROPA Contro la crisi - Sud in Europa
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ANNO XV - Bari, aprile 2012
DIPARTIMENTO DI www.sudineuropa.net
DIRITTO INTERNAZIONALE info@sudineuropa.net
E DELL’UNIONE EUROPEA
DELL’UNIVERSITÀ DEGLI STUDI
DI BARI ALDO MORO
Contro la crisi
PIÙ EUROPA
L’editoriale di ENNIO TRIGGIANI
Presidenza del Consiglio Non tutti i mali vengono per nuocere, si dice. E della sua “trasparenza”, il successivo passaggio
certamente nessuno può mettere in dubbio che i dell’imputazione all’Unione di tali responsabilità è
Regione Puglia
gravi problemi economici in atto e la prima seria abbastanza rapido. Non bisogna fra l’altro tralasciare
crisi dell’euro siano “mali” e pure rilevanti. Il che alcuni governi italiani hanno spesso fatto uso
risvolto positivo è però dato dalla circostanza che, del classico sport dello scaricabarile addebitando
finalmente, nei mezzi di comunicazione di massa si nostre endemiche lacune e carenze ad improbabili
Provincia di Bari parla quotidianamente di Europa e che ogni cittadino colpe o doveri derivanti dall’Europa e dimenticando,
sta pian piano rendendosi consapevole di essere deliberatamente, che le risorse finanziarie di cui
collocato, piaccia o non piaccia, in una realtà ben più dispone l’Unione non raggiungono l’1% (ribadisco
ampia di quella espressa dall’orticello nazionale. “uno”) del prodotto interno lordo degli Stati membri!
Certo, questo non vuol dire che solo perché di Europa Ciò detto, la moneta unica ha invece prodotto concreti
si discute questa sia diventata popolare. Al contrario, vantaggi quali la riduzione dell’inflazione (quella
Comune di Bari il livello di gradimento del processo d’integrazione è reale e non quella percepita) e del costo del credito,
attualmente abbastanza basso; in particolare in Italia, l’eliminazione dei costi di cambio, la vanificazione
in maniera solo apparentemente paradossale, la scarsa della comoda ma miope scorciatoia di usare la
conoscenza del fenomeno si traduceva, in precedenza, svalutazione (invece che la qualità produttiva) per
in un alto consenso. favorire le proprie esportazioni, il freno posto
In realtà il discorso è inevitabilmente più complesso. all’ulteriore indebitamento dello Stato, per limitarci
In primo luogo è di tutta evidenza che, più o meno agli aspetti principali. E non va dimenticato, inoltre,
inconsciamente, diventa facile (e semplicistico) il clamoroso autogol iniziale, nella fase di nascita
addebitare all’euro molte responsabilità al momento della moneta unica, derivante dalla troppo rapida
in cui si collegano le forti implicazioni internazionali ed improvvida rinuncia al mantenimento del doppio
della crisi con il relativo ruolo centrale della moneta prezzo (in lire ed euro) su prodotti posti in vendita.
unica. E siccome questa rappresenta, per ora, il Queste circostanze sono state certo premianti finché
maggiore “marcatore d’identità” dell’Europa e l’economia europea è stata in grado di crescere.
SOMMARIO
ANNO XV - Bari, aprile 2012
Ma le contraddizioni sono scoppiate appena la crisi economico-
editoriale finanziaria, le cui molteplici ragioni sono note, si è fatta
Contro la crisi
PIÙ EUROPA
prepotentemente viva. Si tratta, peraltro, di contraddizioni radicate
di ENNIO TRIGGIANI 1 fin dall’inizio nell’esistenza di una “moneta senza Stato” e quindi
senza una corrispondente unione economica e fiscale in grado di
governarla. Bisogna comunque capire cosa debba intendersi per
approfondimenti “governo” dell’economia nel contesto europeo. Oggi va molto
La DIPLOMAZIA PARLAMENTARE di moda la parola governance sia come rituale tributo di stampo
nella dimensione euro-mediterranea
di FRANCESCO AMORUSO 3
anglofilo sia, soprattutto, quale comodo rifugio nella genericità
terminologica. In realtà, proprio gli avvenimenti degli ultimi mesi
Il divieto di respingimenti in mare,
evidenziano la necessità delle grandi scelte. Lo stare “in mezzo
il caso Hirsi Jamaa e l’Isola che non c’è al guado” sta diventano sempre più insostenibile, come più volte
DI GABRIELLA CARELLA 5 denunciato in queste pagine. Crisi dopo crisi il metodo delle
“pezze a colori” mostra progressivamente la propria inadeguatezza
LA PROTEZIONE DELLO STRANIERO come l’ultima trovata del Patto fiscale (Fiscal Compact), il
tra diritto dell’UE e diritto nazionale nuovo Trattato firmato a Bruxelles lo scorso 2 marzo da 25 Stati
DI EGERIA NALIN 9 membri (esclusi Regno Unito e Repubblica Ceca) che dovrebbe
fissare regole concertate tra i Paesi aderenti (ma è sufficiente
La Commissione e i DIRITTI ELETTORALI l’accettazione da parte di almeno 12 Stati dell’eurozona) con
COMUNALI dei cittadini europei
criteri ben più stringenti sulla disciplina di bilancio rispetto a quelli
DI IVAN INGRAVALLO 11
derivanti dal Patto di stabilità di Maastricht; tali innovazioni sono
introdotte anche ai fini dell’utilizzazione del Meccanismo europeo
Limiti alla tutela della proprietà
intellettuale su Internet nell’UE di stabilità, la cui istituzione deriverà dalla modifica dell’art.
DI GIUSEPPE MORGESE 13 136 del TFUE di Lisbona (anch’esso da sottoporre a ratifica ma
generalizzata).
Il Trattato sulla stabilità, Il Patto è in realtà un accordo intergovernativo “parallelo”
sul coordinamento e sulla (per questa ragione non necessita della ratifica di tutti gli Stati
governance nell’UEM
membri) con il compito di risanare la situazione dell’eurozona ma
DI NICOLA RUCCIA 15
confinando il Parlamento europeo ad un ruolo del tutto marginale.
Al di là di questo vistoso deficit democratico, l’efficacia reale del
Riservatezza e diritto di accesso alle
informazioni ambientali Patto si rivelerebbe sicuramente insufficiente ove non risultasse
DI ILARIA CASU 17 la prima tappa di un vero e proprio processo costituente di un
governo europeo da eleggere e sottoporre, invece, al Parlamento
Il Libro bianco sulle europeo, i cui membri debbono ricordarsi di essere espressione
PENSIONI SOSTENIBILI diretta dei “cittadini europei”. Su tali premesse è sperabile che il
DI ANGELA RIETI 19 ridimensionamento dello Stato sociale e la maggiore flessibilità dei
mercati del lavoro trovino adeguate compensazioni attraverso un
L’OMC autorizza le Preferenze ruolo di guida assunto dalle istituzioni sovranazionali.
commerciali a scopo umanitario
per il Pakistan Tutti noi abbiamo il diritto di chiedere soluzioni innovative per
DI MONICA DEL VECCHIO 21 sfuggire alla progressiva decadenza del vecchio continente e per
recuperare livelli di rappresentatività democratica quotidianamente
Il coniuge omosessuale può chiedere erosi da decisioni presi in luoghi estranei al nostro controllo. Solo
la carta di soggiorno in Italia su queste basi il rigore di bilancio sarà in grado di accompagnarsi
DI MONICA DI MONTE 23 all’altrettanto necessaria costruzione di politiche e strumenti
funzionali alla crescita ed alla coesione sia sociale che territoriale,
europe direct
I partenariati europei
arricchendo di democrazia lo stesso governo economico
dell’eurozona. Per raggiungere tali obiettivi bisogna far leva sulla
per l’INNOVAZIONE “solidarietà” tra gli Stati membri quale strumento indispensabile
DI M. Irene Paolino 24 per eliminare alla radice le ricorrenti speculazioni che trovano
invece terreno fertile nel recupero dei venti nazionalistici e
nell’accentuarsi delle differenze economiche
norme di In un bel libro uscito di recente (La moneta della discordia)
interesse generale 27 Giovanni Moro svolge un opportuno collegamento fra euro e
cittadinanza europea, l’uno specchio dell’altra in quanto ciascuno
espressione di una realtà in cammino e di entità senza Stato. È
bandi di gara 30 ormai maturo il momento di costruire questa realtà chiaramente
sovranazionale, nei tempi necessari ma senza tentennamenti,
fra i Paesi ed i popoli disponibili. Francamente, non si vedono
all’orizzonte alternative credibili per il futuro della nostra Europa
sulla scena europea 31 e la salvaguardia dei valori che ne hanno contraddistinto l’identità.
C’è bisogno di un’Europa “nuova” perché il mero lifting copre a
mala pena l’inevitabile disfacimento.
La diplomazia parlamentare
nella dimensione
euro-mediterranea
approfondimenti
di Francesco Amoruso *Senatore, Vice-presidente dell’Assemblea
Parlamentare del Mediterraneo
In questo periodo storico riflettere sulle regione mediterranea sono quindi assai Parlamentare del Mediterraneo (APM),
relazioni tra l’Europa e il mondo arabo complesse. Ed è quindi altrettanto com- l’organizzazione internazionale che ra-
non può prescindere dall’attenta analisi plesso l’impegno di quanti, nel mondo duna i rappresentanti delle assemblee
dei grandi fenomeni globali che stanno delle Istituzioni internazionali, lavora- elettive di tutti i Paesi – europei, nord-
caratterizzando le vicende mondiali. no per approfondire il dialogo e la co- africani, mediorientali e balcanici – af-
Viviamo un momento nel quale l’eco- operazione tra i popoli che – pur nelle facciati sul nostro mare.
nomia globale è sottoposta ad una forte differenze di carattere storico, sociale, Alla fine dello scorso ottobre si sono
pressione. La recessione che nel 2008 culturale e religioso – nel corso dei se- svolti, a Palermo, i lavori della VI
ha colpito il mondo industrializzato è coli si sono costantemente incontrati in Sessione annuale dell’APM. Sono sta-
stata affrontata negli Stati Uniti con lo virtù dell’appartenenza alla “comunità” ti giorni intensi di lavoro che concre-
stanziamento di considerevoli
fondi per rivitalizzare la pro-
pria economia, mentre l’Unio-
ne europea è dovuta interveni-
re con misure a sostegno di al-
cuni dei suoi Stati membri. In
particolare, in Europa (nel ten-
tativo di ripristinare la stabili-
tà economica) sono state intro-
dotte nuove misure restrittive
che, in alcuni Paesi, stanno
avendo conseguenze anche
sul piano politico e sociale.
L’emergere di un crescente
clima di sfiducia nell’ambito
del settore finanziario ha por-
tato a ridurre il volume degli
scambi e a rallentare lo svilup-
po industriale, determinando
così una netta diminuzione de-
gli investimenti. La concomi-
tanza di tutti questi fattori ha
Europa e Mediterraneo
avuto la conseguenza inevita-
bile, in molte realtà, di portare
a crescenti tassi di disoccu-
pazione. Questa grave crisi
economica ha raggiunto il
Mediterraneo nel momento in cui la co- del Mare Nostrum. Personalmente sono tamente (penso al vivace e aspro, ma
siddetta “primavera araba” e gli avve- stato sempre fortemente convinto, nella sempre corretto, confronto sviluppatosi
nimenti in Libia stanno indirizzando la lunga esperienza parlamentare vissuta sul processo di pace e sulla questione
sponda sud-orientale del Mare Nostrum prima nella commissione esteri della dei confini tra i delegati di Israele e
a una fase di decisivi mutamenti politi- Camera e oggi nella corrispondente ANP) hanno dimostrato quanto la co-
co-istituzionali e sociali. Inoltre vanno commissione in Senato, della necessità operazione interparlamentare possa
considerati con la massima attenzione per l’Italia e per gli altri Paesi dell’Eu- essere uno strumento incisivo e quanto
anche i risvolti e le conseguenze che, ropa meridionale di “fare sistema” allo essa – muovendosi in parallelo e non in
dal punto di vista europeo, possono de- scopo di riequilibrare il rapporto, oggi contrasto con la più tradizionale diplo-
rivare dalla “primavera araba” anche evidentemente sbilanciato in favore mazia tra i Governi – consenta un con-
sul piano degli approvvigionamenti della seconda, tra dimensione nord- fronto aperto e scevro dai tatticismi e
energetici. europea e dimensione mediterranea dai veti pregiudiziali che a volte, obiet-
Le vicende politiche ed economiche che della UE. Ma da due anni vivo con tivamente, rendono complesso il dialo-
stanno caratterizzando, nel più ampio ancora più forza questo sentimento in go sul piano intergovernativo. L’area
contesto mondiale sopra descritto, la veste di vicepresidente dell’Assemblea del Mediterraneo è uno snodo centrale 3
per gli equilibri economici, politici e sociali non solo del ba- tilizzo delle risorse idriche alle riforme politico-istituzionali
cino propriamente detto, ma anche di quello che gli esperti e all’analisi delle relazioni di singole regioni mediterranee
di geopolitica chiamano “Mediterraneo allargato” (con ciò (come quella euro-adriatica protagonista di un ancora recente
intendendo anche la fascia di Paesi africani che si trovano convegno all’Università di Bari) – vedendoli in primo luogo
al di sotto del Maghreb e i Paesi interni del Medio Oriente). nel più ampio contesto mondiale. Dobbiamo, in altre parole,
Questo spiega perché – ad esempio – già da tempo la Cina sia approfondire e rafforzare un metodo di lavoro che sia già in
molto attiva nel creare legami commerciali ed energetici con grado di guardare, con una visione di medio-lungo periodo,
i Paesi nord-africani e mediorientali. E quella centralità spie- alle prospettive del mondo mediterraneo. Come parlamentari
ga anche perché un altro tema di grande delicatezza – cioè lo chiamati a rappresentare i nostri Paesi al di fuori dei confini
svilupparsi di un evidente squilibrio demografico tra sponda nazionali, tutti noi membri dell’Assemblea abbiamo il privi-
nord e sponda sud del Mare Nostrum – sia valutato con gran- legio di poter partecipare in modo attivo e incisivo alle vi-
de attenzione a livello mondiale per le sue conseguenze sulle cende del Mar Mediterraneo in un momento davvero storico
approfondimenti
vicende socio-economiche globali. nel quale le vicende di molti Paesi della sponda meridionale
Tutto ciò dimostra bene come per l’APM sia essenziale ave- stanno conoscendo una svolta davvero epocale. Ritengo e
re una visione omnicompreniva delle vicende mediterranee. auspico che in tale contesto l’APM saprà far sentire la sua
Come cioè sia necessario affrontare i grandi dossier che di voce – sempre all’insegna della cooperazione e del dialogo
volta in volta scegliamo di trattare – dal processo di pace tra i popoli – per contribuire a rafforzare il ruolo del nostro
israelo-palestinese alla gestione dei flussi migratori, dall’u- grande mare!
Egeria Nalin
Riforma della legge italiana sulla cittadinanza e diritto
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Collan
a di Studi Su 3 dell’Unione europea
i)
(a cura d
IGGIANI Martina Guidi
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La rilevanza della cittadinanza ai fini dell’esecuzione del
mandato d’arresto europeo
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Le nuove
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frontiere Profili Economici e Sociali
della
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Giandonato Caggiano
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ere della
cittadinan ea La “filigrana del mercato” nello status di cittadino europeo
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fronti
Pietro Gargiulo
La cittadinanza sociale europea tra mito e realtà
Le nuove
Rossana Palladino
I diritti di sciopero e di contrattazione collettiva
nell’ordinamento europeo: il “cittadino lavoratore” tra
ANI
)
(a cura di
logiche di mercato e tutela dei diritti sociali fondamentali
E. TRIGGI
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Lo status sociale dei cittadini europei economicamente non
Cacucci Editore attivi: una “cittadinanza sociale di mercato europeo”?
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discriminazione nella recente giurisprudenza della Corte di
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Presentazione del volume
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Le nuove frontiere della cittadinanza europea La disciplina comunitaria in materia previdenziale
nell’interpretazione della Corte di giustizia: da strumento di
Europa e Mediterraneo
Profili Generali e Politici tutela della circolazione dei lavoratori a strumento di tutela
della circolazione dei cittadini dell’Unione
Massimo Starita
Democrazia e partecipazione politica nella giurisprudenza Micaela Falcone
della Corte di giustizia dell’Unione europea La direttiva 2011/24 sulla mobilità dei pazienti alla luce
della cittadinanza europea
Giuseppe Morgese
Principio e strumenti della democrazia partecipativa Marco Evola
nell’Unione europea Adesione all’Unione europea della Turchia e condizione
giuridica dei cittadini turchi nella giurisprudenza della
Angela Maria Romito Corte di giustizia
Il mediatore europeo nel Trattato di Lisbona
Andrea Rosenthal
Valeria Di Comite La direttiva europea sui lavoratori altamente qualificati:
L’uguaglianza tra cittadini europei? Una nuova sfida per un elementi di cittadinanza sociale o di cittadinanza
problema annoso mercantile?
Giovanni Cellamare Maria Chiara Vitucci
I diversi regimi normativi applicabili all’ingresso e al Lo status di coppia omosessuale fra Strasburgo e
soggiorno degli stranieri nell’Unione europea in base alla Lussemburgo (passando per Roma)
cittadinanza degli stessi
Andrea Gratteri
Ivan Ingravallo La titolarità dei diritti sociali nelle Costituzioni europee:
La (fragile) dimensione esterna della cittadinanza europea cittadini e stranieri
4
Il divieto di respingimenti in
mare, il caso Hirsi Jamaa
e l’Isola che non c’è
approfondimenti
di
*Ordinario di Diritto internazionale
Gabriella Carella* nell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro
Ci sono sentenze che riconciliano con divieto di respingere una persona verso profughi venivano raccolti per essere
l’umanità e tra queste si includerà uno Stato ove potrebbe essere sottoposto respinti). Analogamente si era regolata
d’ora in poi la decisione della Grande a tortura o a pene o trattamenti crudeli, l’Australia durante la crisi provocata
Camera della Corte europea dei diritti disumani o degradanti. dall’afflusso di profughi indonesiani.
dell’uomo resa il 23 febbraio 2012 nel Tali principi erano suscettibili di Per vero, tali tentativi si erano scontrati
caso Hirsi Jamaa e altri c. Italia. La venire in rilievo rispetto alla politica con la generale opposizione della
pronuncia mina alla base e fa crollare di intercettazioni in alto mare e comunità internazionale e, mentre la
la politica degli Stati di intercettazioni e respingimenti verso la Libia, attuata politica statunitense è stata considerata
respingimenti in mare, autentico “muro dall’Italia, in quanto diversi dettagliati illegittima dalla Commissione
di Berlino galleggiante” (come è stato rapporti, resi ampiamente pubblici da interamericana dei diritti umani nella
definito) di divisione tra un mondo di organizzazioni umanitarie, avevano decisione del 13 marzo 1997 Haitian
diritti e tutele ed un luogo ove la vita documentato che nei centri di detenzione Centre for Human Rights e a. c. Stati
stessa di masse di diseredati non ha libici, ove venivano raccolte le persone Uniti, l’Australia ha spontaneamente
alcun valore. respinte, vi erano non solo precarie abbandonato le sue precedenti decisioni.
I fatti che hanno dato origine alla condizioni igieniche e insufficienza di Non meraviglia, pertanto, che anche
pronuncia si inseriscono, infatti, nella cure mediche, ma anche e soprattutto la politica italiana di respingimenti sia
prassi di respingimenti in mare verso violenze e stupri da parte delle guardie stata oggetto di solenne condanna da
la Libia decisa dall’Italia, a partire carcerarie. Venivano altresì documentati parte della Corte europea pronunciatasi
dal 2009, sulla base di non meglio l’assenza di possibilità di ricorso ad un nella sua formazione più importante
noti accordi con quello Stato, al fine giudice, la durata anche indeterminata di Grande Camera e all’unanimità dei
di impedire ai tanti profughi che si della detenzione, le condizioni componenti.
imbarcano dai Paesi dell’Africa verso disumane dei viaggi di rimpatrio in La decisione è stata originata dal
l’Europa di approdare alle nostre coste camion senza aria e luce (tranne una ricorso che ventiquattro tra i soggetti
e di richiedere una qualsiasi forma di piccola feritoia), in piedi, senza cibo intercettati e respinti durante una delle
protezione internazionale. né acqua, anche per 21 ore consecutive operazioni compiute nel maggio 2009
La politica elaborata dal nostro ed i rischi, per coloro che chiedevano sono riusciti a presentare, nonostante le
governo ed esaltata, in una serie di protezione internazionale, del ritorno difficoltà pratiche derivanti dal fatto di
interventi pubblici ricordati anche in Paesi dilaniati da guerre e violente trovarsi al di fuori del territorio europeo
nella sentenza, come un valido scudo repressioni politiche. e grazie alla costanza e agli sforzi
rispetto al “pericolo” costituito da flussi Peraltro, il quadro delineato non degli avvocati difensori. I ricorrenti
di rifugiati, pretendeva di fondarsi era considerato rilevante dal nostro lamentavano la violazione degli
giuridicamente sulla configurazione governo il quale riteneva che sia il articoli 3 e 13 CEDU e 4 del Protocollo
dell’alto mare come una sorta di vacuum divieto di refoulement (a fondamento CEDU n. 4 (Prot. n. 4), in quanto il
giuridico nel quale gli Stati sarebbero convenzionale o consuetudinario), sia respingimento in Libia, operato senza
svincolati dal rispetto degli obblighi che l’art. 3 CEDU non si applicassero in un esame delle posizioni individuali
li legano, invece, sul proprio territorio. alto mare. L’interpretazione sposata era quanto alla sussistenza dei requisiti per
Tra questi, il principale nella materia dei quella che altri Stati occidentali avevano la concessione dell’asilo o di altra forma
movimenti di persone è il principio di sostenuto in passato per sottrarsi ai di protezione internazionale, li avrebbe
non refoulement che sancisce il divieto propri obblighi. In particolare, durante esposti al rischio di tortura o trattamenti
di respingere una persona verso un la crisi haitiana del 1992, provocata crudeli, disumani o degradanti (art. 3),
territorio nel quale la sua vita o la sua dal rovesciamento del governo di li avrebbe privati del diritto a presentare
DIRITTI UMANI
libertà sarebbero minacciate. Fondato Aristide, la Corte suprema degli Stati un ricorso contro tale violazione (art.
sull’art. 33, par. 1 della Convenzione Uniti, nel caso Sale v. Haitian Center 13) e avrebbe realizzato una espulsione
di Ginevra sullo status dei rifugiati Council del 21 giugno 1993, ritenne collettiva vietata dall’art. 4 Prot. n. 4.
del 1951, di cui l’Italia è parte, tale legittimo l’Executive Order, adottato Il primo problema affrontato dalla
principio è generalmente considerato nel maggio 1992 dal Presidente Bush, Corte è quello della validità formale e
oggi di natura consuetudinaria. Ad con cui si ordinava il respingimento sostanziale delle procure conferite dai
esso si aggiungono, per gli Stati parti dei boat people proprio perché giudicò ricorrenti ai difensori. La questione
della Convenzione europea dei diritti che il divieto di refoulement non non era di poco conto, anzi, in
dell’uomo (CEDU), gli obblighi avesse applicazione extraterritoriale considerazione delle circostanze del
derivanti dall’art. 3, tra i quali la e non si estendesse all’alto mare caso, rivestiva carattere preminente.
giurisprudenza della Corte ha incluso il (e all’isola di Guantanamo dove i È evidente infatti che il respingimento 5
di stranieri in uno Stato extraeuropeo rende estremamente Convenzione” (par. 72). Le circostanze in cui detta applicazione
difficile, sul piano pratico, sia la presentazione diretta di un extraterritoriale si verifica sono ricondotte dalla Corte al caso
ricorso alla Corte, sia la comunicazione con un avvocato cui in cui “uno Stato, per il tramite dei suoi organi operanti fuori
affidare la rappresentanza processuale in base ad una procura. del suo territorio esercita il suo controllo e la sua autorità su un
Un approccio formalistico al riguardo avrebbe costituito una individuo e di conseguenza la sua giurisdizione”. In tal caso,
sicura garanzia di impunità per gli Stati parte ed avrebbe creato grava su detto Stato in virtù dell’art. 1 l’obbligo di riconoscere
le premesse perché questi potessero aggirare la Convenzione a tale individuo i diritti e le libertà di cui alla Convenzione.
creando essi stessi, con l’allontanamento, la situazione che L’applicazione extraterritoriale della Convenzione nel suo
avrebbe impedito ai migranti di far valere davanti alla Corte complesso è stata configurata rispetto all’esercizio di autorità
le violazioni dei loro diritti. È da apprezzare particolarmente, statale sul territorio di un altro Stato (sentenze del 7 luglio
pertanto, che la Corte abbia respinto le numerose eccezioni 2011 nei casi Al-Skeini e altri c. Regno Unito e Al-Jedda c.
sulla forma delle procure sollevate dal governo italiano Regno Unito), ma altresì in alto mare, indipendentemente dal
approfondimenti
ribadendo che né la CEDU, né il regolamento di procedura fatto che gli individui di cui si tratta siano a bordo della nave
richiedono particolari requisiti formali per la procura. dello Stato accusato (decisione dell’11 gennaio 2001 nel caso
Pertanto, perché il ricorrente sia validamente rappresentato in Xhavara c. Italia e Albania, relativo alla vicenda della nave
giudizio, sono necessari e sufficienti una dichiarazione scritta albanese Kates I Rades, affondata, con 54 persone a bordo,
e sottoscritta che esprima in termini essenziali la volontà di dopo essere stata speronata da una nave militare italiana, la
farsi rappresentare e l’esistenza di un contatto tra l’avvocato Sibilla; sentenza del 29 marzo 2010 nel caso Medvedyev e altri
e il ricorrente. Nel caso di specie, gli avvocati erano riusciti a c. Francia). Su tale questione, pertanto, la sentenza si limita
mantenere un contatto con alcuni dei respinti tramite telefono a confermare la giurisprudenza della Corte senza aggiungere
e e-mail e ciò è stato sufficiente ad evitare che la causa venisse nulla di nuovo.
cancellata dal ruolo, a differenza di quanto si era verificato Il valore aggiunto della decisione risiede invece in tre
in un precedente analogo caso di respingimento (sentenza 19 importanti statuizioni che possono così riassumersi: 1) il
gennaio 2010 nel caso Hussun e altri c. Italia). divieto di respingimento ex art. 3 e il divieto di espulsioni
Nel successivo esame del merito, un primo aspetto importante collettive di cui all’art. 4 Prot. n. 4 hanno applicazione
della decisione consiste nel rafforzamento della universalità extraterritoriale; 2) tali divieti implicano per lo Stato non solo
dei diritti umani fondamentali non solo sotto il profilo attivo, l’obbligo procedurale di esaminare le richieste di protezione
ma anche sotto quello passivo. Se è pacifico infatti che di internazionale, ma anche quelli di informare gli interessati
tali diritti beneficiano tutti gli individui in ragione della loro della possibilità di richiedere tale protezione, nonché di
dignità di esseri umani, è di minore evidenza che lo Stato ne sospendere l’attuazione del respingimento; 3) le eventuali
è destinatario tutte le volte in cui i suoi organi esercitano, di convenzioni che uno Stato parte alla CEDU stipuli con uno
fatto o di diritto, un potere su un individuo, quale che sia il Stato terzo per spostare nel territorio di quest’ultimo l’esame
luogo in cui ciò accade, che si tratti del territorio nazionale, delle domande di protezione internazionale non possono
del territorio di un altro Stato, ovvero di un luogo, come l’alto esentare il primo Stato dalla responsabilità per il rispetto degli
mare, che non è sottoposto alla giurisdizione di alcuno Stato. obblighi derivanti dalla CEDU.
Sul punto, per vero, la giurisprudenza della Corte è da tempo 1) L’affermata applicazione extraterritoriale della
costante nell’affermare che, se l’applicazione della CEDU, Convenzione nel suo complesso non implica necessariamente
ai sensi dell’art. 1, è prevalentemente territoriale (par. 71), analogo ambito di applicazione di tutti i diritti contemplati,
ciò non toglie che “in circostanze eccezionali (…) gli atti potendocene essere alcuni limitati al solo territorio statale. Tale
degli Stati contraenti compiuti o produttivi di effetti al di era la tesi del governo italiano con riguardo all’applicazione
fuori del loro territorio possono considerarsi esercizio da degli articoli 3 e 4 Prot. n. 4. Pronunciandosi per la prima volta
parte loro della propria giurisdizione ai sensi dell’art. 1 della sulla questione, la Corte fonda l’applicazione extraterritoriale
DIRITTI UMANI
6
del divieto di respingimento e di espulsioni collettive sulla in cui la Corte ribadisce l’impossibilità di addurre l’esistenza
funzione degli istituti e sul principio dell’effetto utile, inteso di obblighi convenzionali quale causa di giustificazione
alla luce di una interpretazione evolutiva della Convenzione. dell’inadempimento rispetto alla CEDU. Il principio viene
Difatti, posto che la ratio degli istituti è di “impedire allo riaffermato a fronte dell’argomento statale per il quale l’Italia
Stato di allontanare taluni stranieri senza aver esaminato la si era limitata a dare esecuzione ai trattati stipulati con la Libia
loro particolare situazione e senza aver loro consentito di fare che avrebbero imposto l’intercettazione dei profughi e lo
esaminare la loro opposizione alla misura di allontanamento sbarco su territorio libico. La Corte risponde che gli Stati non
da parte di un’autorità competente” e considerato che possono aggirare – o liberarsi da – gli obblighi della CEDU
attualmente la maggior parte dei flussi migratori si svolge per stipulando accordi con Stati terzi, ma al contrario, devono
mare, ne consegue che “se l’art. 4 Prot. 4 si applicasse solo alle assicurarsi della compatibilità con la CEDU di tutti gli altri
espulsioni dal territorio degli Stati parte alla Convenzione, una obblighi assunti per non esporsi al rischio di condanne per
componente significativa degli attuali fenomeni migratori non inadempimento da parte della Corte. Sebbene tali principi
approfondimenti
ricadrebbe sotto l’ambito di applicazione della disposizione fossero stati già chiariti, è importante che la Corte li abbia
nonostante che le condotte che essa intende proibire si riaffermati con solennità rispetto ai divieti di respingimento
realizzino ugualmente fuori del territorio e in particolare, derivanti dagli articoli 3 e 4 Prot. 4. Ed invero, una delle
come nel caso di specie, in alto mare (…) l’art. 4 pertanto principali tendenze recenti delle politiche migratorie statali
sarebbe privo di effettività in pratica con riguardo a tali – ma anche dell’UE, si pensi alla comunicazione della
situazioni sebbene esse siano in costante crescita”. Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa
Implicito, è lo “svelamento” dell’artificio statale di anticipare ai Programmi di protezione regionale, COM(2005)388
l’intercettazione in alto mare per aggirare le norme della def., dell’1 settembre 2005 – è la esternalizzazione (o
Convenzione e severo e fermo è l’ammonimento agli Stati extraterritorializzazione) dei controlli sui flussi migratori,
circa l’inutilità di tali tentativi destinati a scontrarsi con cioè l’anticipazione di tali controlli mediante l’attribuzione di
l’attento controllo dell’applicazione effettiva e non illusoria essi, sulla base di convenzioni, a Stati extraeuropei di origine
dei diritti da parte della Corte. o di transito dei flussi stessi. Tale politica, di cui si enfatizzano
2) Un utile contributo della decisione, al fine di neutralizzare i vantaggi in termini di efficienza e razionalizzazione,
gli espedienti degli Stati, risiede altresì nella precisazione degli potrebbe rischiare di tradursi, in pratica, semplicemente nel
obblighi procedurali derivanti dai divieti di respingimento ex trasferimento della responsabilità del rispetto dei diritti umani
art. 3 e di espulsioni collettive. L’intercettazione anticipata in a Stati che non sono vincolati dalla CEDU e che, pertanto, non
alto mare ed il rapido respingimento avevano avuto, infatti, la sono soggetti alla giurisdizione della Corte.
funzione di prevenire richieste di asilo; come testimoniato, i Aver chiarito che gli Stati parti restano comunque responsabili
profughi non erano stati avvertiti dell’intenzione di sbarcarli essi stessi del rispetto dei diritti umani nello svolgimento
in Libia e, una volta arrivati, erano stati consegnati alle di controlli migratori ancorché questi siano affidati a Stati
autorità libiche senza dar loro il tempo di avanzare alcuna terzi previene un utilizzo improprio delle politiche di
richiesta. Nonostante ciò, il governo italiano non esita ad esternalizzazione. Se si pensa che tali politiche sono state
eccepire dinanzi alla Corte che non sussisteva un obbligo di inaugurate dagli Stati Uniti con la creazione di campi profughi
esaminare le domande di asilo perché queste … non erano nella base di Guantanamo (successivamente utilizzata per la
state formulate. A tale sorprendente eccezione, la Corte esternalizzazione di altre note pratiche), non si tratta di un
risponde affermando che quando, come nel caso di specie, lo risultato di poco conto.
Stato conosce, o avrebbe dovuto conoscere, il carattere non Le politiche migratorie di esternalizzazione, incluse le
sicuro del luogo di respingimento, grava su di esso l’obbligo intercettazioni in alto mare che vi rientrano a tutti gli effetti,
di informare gli interessati del diritto di presentare richiesta sono solo una delle manifestazioni di un fenomeno più
di protezione. Per la prima volta, quindi, viene affermato generale e diffuso, una sorta di “sindrome di Peter Pan” degli
l’obbligo di attivare d’ufficio la procedura per la protezione Stati, desiderosi di prolungare la situazione felice di una età
internazionale e viene riconosciuta, a favore delle persone primordiale in cui la sovranità era unico criterio a fondamento
oggetto di respingimento, l’esistenza di un “diritto di ottenere di esercizio del potere di governo. Rispetto a tale pericolosa
le informazioni sufficienti per garantire un accesso effettivo tendenza statale, l’alto mare aveva assunto il ruolo di Isola
alle procedure e avanzare le proprie domande” (par. 204). che non c’è, luogo nel quale realizzare il sogno inconfessato.
Tale diritto di informazione risponde anch’esso all’esigenza Siamo grati pertanto alla Corte di aver richiamato gli Stati alle
di effettività delle norme convenzionali in quanto “il difetto di responsabilità dell’età adulta dei diritti e di aver chiarito che
informazione costituisce il principale ostacolo all’accesso alle l’Isola che non c’è … semplicemente non c’è!
procedure di asilo” (par. 204).
Degna di nota è anche la precisazione che il diritto ad un ricorso
effettivo di cui all’art. 13 CEDU, nel caso dei respingimenti, AMMINISTRAZIONE
implica la necessaria sospensione del respingimento stesso Via D. Nicolai, 39
in considerazione del carattere potenzialmente irreversibile 70122 Bari
della lesione dei diritti che ne può derivare. Tale principio Tel. 080 5214220
– affermato già nelle decisioni del 5 febbraio 2002, nel Fax 080 5234777
caso Conka c. Belgio, e del 21 gennaio 2011, nel caso
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M.S.S c. Belgio e Grecia – consente alla Corte di respingere
DIRITTI UMANI
l’eccezione del nostro governo in base alla quale i profughi info@cacucci.it
avrebbero potuto presentare ricorso in Italia alle competenti
autorità una volta sbarcati in Libia. L’argomento poteva essere
facilmente superato anche sulla base della mancanza del LIBRERIE
requisito della accessibilità che deve caratterizzare i ricorsi via Cairoli 140 70122
ex art. 13 per essere effettivi, ma la Corte ritiene assorbente BARI Tel. 080 5212550
la considerazione che gli eventuali ricorsi presentati dal suolo Fax 080 5219471
libico sarebbero stati privi del carattere sospensivo e, pertanto, via S. Matarrese 2/D
non effettivi. 70124 BARI
3) Un importante effetto sullo sviluppo delle politiche Telfax 080 5617175
migratorie statali sarà esercitato dalla parte della decisione 7
ISSN 1970-0903
Cacucci Editore
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trale
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ANNO VII, n. 1, 2012
ARTICOLI Note e commenti
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1259/2010 nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separa-
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zione personale
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I contratti di fornitura a lungo termine nel diritto europeo dell’energia E. Triggiani (a cura di), Le nuove frontiere della cittadinanza
tra concorrenza e sicurezza europea, Bari, 2011 (C. Morviducci)
LA PROTEZIONE DELLO
STRANIERO
tra diritto dell’UE e diritto nazionale
approfondimenti
di Egeria Nalin
Il Trattato di Lisbona prevede che l’U- nel suo Paese di origine un danno grave, tribù, recandosi a vivere in altra regione
nione europea sviluppi “una politica co- quale la condanna a morte; la tortura o del Paese.
mune in materia di asilo, di protezione altra forma di pena o trattamento inu- A questo riguardo, la Cassazione ha, in-
sussidiaria e di protezione temporanea, mano o degradante; una minaccia grave vece, escluso che il legislatore italiano,
volta a offrire uno status appropriato a e individuale alla vita o alla persona de- nel recepire la citata direttiva 2004/83/
qualsiasi cittadino di un paese terzo che rivante dalla violenza indiscriminata in CE si sia avvalso della facoltà – con-
necessita di protezione internazionale situazioni di conflitto armato interno o templata dall’art. 8 della medesima e
e a garantire il rispetto del principio di internazionale (art. 15). confermata dalla direttiva 2011/95/UE
non respingimento” in senso conforme Rispetto a queste norme, pare interes- – di subordinare la concessione della
alla convenzione di Ginevra del 28 lu- sante segnalare alcune recenti sentenze protezione internazionale alla circostan-
glio 1951 e al Protocollo del 31 gennaio della Cassazione e della giurisprudenza za che il richiedente non possa ragio-
1967, relativi allo status dei rifugia- italiana di merito. nevolmente stabilirsi in altra zona del
ti, e agli altri trattati pertinenti (art. 78 La sesta sezione civile della Corte di Paese di origine, ove non corra rischi
TFUE). Invero, la materia rientrava già Cassazione (ordinanza n. 2294 del 25 di essere perseguitato o di subire danni
nelle competenze della Comunità euro-
pea a partire dal Trattato di Amsterdam,
per quanto il TCE (art. 63) si limitasse
a prevedere la creazione di un regime
uniforme minimo nei settori dell’asilo e
dell’immigrazione.
Come è noto, l’asilo indica la protezio-
ne accordata da uno Stato nel proprio
territorio allo straniero che ne faccia
richiesta e presuppone il rifugio, ancor-
ché al rifugio non segua necessariamen-
te l’asilo. In materia, rileva la direttiva
2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile
2004, (recentemente abrogata dalla di-
rettiva 2011/95/UE del PE e del Consi-
glio, del 13 dicembre 2011, con effetto
dal 21 dicembre 2013) recante norme
minime sull’attribuzione, a cittadini di
Paesi terzi o apolidi, della qualifica di
rifugiato o di persona altrimenti biso-
gnosa di protezione internazionale, non- gennaio 2012) si è pronunciata sulla gravi; su queste basi, essa ha, dunque,
ché norme minime sul contenuto della richiesta di concessione dello status accolto il ricorso presentato.
protezione riconosciuta. Ad essa l’Italia di rifugiato e della protezione interna- Invero, la direttiva in parola mira a indi-
ha dato attuazione con il decreto legisla- zionale, avanzata da un cittadino gha- viduare il livello minimo di protezione
tivo n. 251 del 19 novembre 2007. nese e respinta, da ultimo, dalla Corte da accordare al richiedente, cosicché
Riprendendo la definizione di rifugia- di appello di Palermo. Per quanto qui non è consentito fare ad essa riferimen-
to contenuta nella citata Convenzione rileva, i giudici palermitani avevano ri- to per restringere il livello di protezione
DIRITTI UMANI
di Ginevra, la direttiva attribuisce tale tenuto non provato il rischio di morte, accordato dalle leggi nazionali. Per que-
status a colui che abbia serio e fondato in quanto il ricorrente era stato costretto sta stessa ragione, la direttiva conferisce
timore di subire persecuzioni personali ad abbandonare il suo Paese per il timo- agli Stati la discrezionalità di disporre
nel Paese di origine, per motivi politici, re di essere ucciso per motivi tribali e l’accoglimento dello straniero anche
di razza, di nazionalità, di appartenen- religiosi in un rito funerario nel 2007 per ragioni caritatevoli o umanitarie
za ad un determinato gruppo sociale, ed, essendo riuscito a fuggire, era pre- (9° ‘considerando’, confermato dal 15°
di opinioni politiche (art. 2, lett. c). La sumibile che altri fosse stato già ucciso ‘considerando’ della direttiva 2011/95/
normativa prevede, altresì, l’istituto del- al suo posto; inoltre – secondo la Corte UE); l’Italia si è avvalsa di tale facoltà
la protezione sussidiaria, a favore di chi, – il ricorrente avrebbe potuto agevol- non abrogando l’istituto della protezio-
sebbene non possa godere dello status mente sottrarsi ad un eventuale pericolo ne umanitaria, di cui agli artt. 5, comma
di rifugiato, dimostri il rischio di subire di omicidio per vendetta da parte della 6, e 19, comma 1, del decreto legisla- 9
tivo n. 286 del 25 luglio 1998 (Testo unico delle disposizio- In proposito, pare utile precisare che nella citata ordinanza
ni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla 2294, la Cassazione ha respinto l’argomentazione della Corte
condizione dello straniero). Dunque, sulla base di tale norme, di appello di Palermo che, attraverso un’interpretazione al-
è consentito il rilascio di un permesso di soggiorno tempora- quanto restrittiva dei presupposti per la concessione del per-
neo allorquando ricorrano seri motivi di carattere umanitario messo di soggiorno umanitario, aveva concluso che “i fatti
o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello narrati avevano natura privatistica e tribale, mentre il tipo di
Stato italiano; ovvero se lo straniero, pur non avendo titolo protezione in questione riguardava un pericolo attuale di ca-
per ottenere lo status di rifugiato, rischi di essere oggetto, nel rattere oggettivo nel Paese d’origine”. Al contrario, la Cassa-
Paese di origine, di persecuzione per motivi di razza, di sesso, zione ha sostenuto che il pericolo esistesse e derivasse dalla
di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, circostanza che anche la vendetta tribale possa rientrare in
di condizioni personali o sociali (o rischi di essere rinviato quelle ritualità rispetto alle quali la polizia ghanese non ha
verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla suddetta obblighi di protezione, in quanto le leggi di quel Paese non
approfondimenti
persecuzione). proibiscono l’esecuzione di riti tribali.
Come è noto, il divieto di respingimento verso Paesi in cui Hanno accolto un’interpretazione estensiva dell’istituto della
lo straniero corra il pericolo di essere perseguitato deriva già protezione umanitaria due recenti ordinanze dei Tribunali di
dal diritto internazionale generale (principio di non refoule- Torino e di Genova, rispettivamente del 12 e del 18 febbraio
ment). Quanto all’altro presupposto richiesto dalla legge ita- 2012, le quali hanno concesso il permesso di soggiorno per
liana ai fini della concessione della protezione umanitaria, la motivi umanitari per garantire ai ricorrenti l’opportunità di
Cassazione (sezioni unite, ordinanza n. 19393 del 13 gennaio ricevere un’istruzione e di avere un lavoro, anche in conside-
2009) ha ritenuto che l’art. 5, comma 6, del decreto legislati- razione della giovane età dei medesimi.
vo 286/98 si riferisca al caso di guerre civili o internazionali, In particolare, il Tribunale di Genova ha accolto il ricorso con-
nonché alle ipotesi in cui il respingimento violi i diritti umani tro il provvedimento del Questore, il quale – disattendendo le
fondamentali garantiti dalla Costituzione, dal diritto interna- richieste della Commissione territoriale per il riconoscimento
zionale consuetudinario, dalla CEDU, dai Patti dell’ONU sui della protezione internazionale competente – aveva negato il
diritti civili e politici ed economici, sociali e culturali, dal- rinnovo del permesso di soggiorno per motivi umanitari ad un
la Carta dei diritti fondamentali dell’UE, la quale costituisce cittadino nigeriano, nonostante egli sostenesse di aver subito
parte integrante del Trattato di Lisbona. aggressioni e persecuzioni nel Paese di origine; il giudice ha
In proposito, pare utile ricordare che, con riferimento agli arti- ritenuto fondamentale il documentato e positivo percorso sco-
coli 2 e 3 CEDU, la Corte europea, con giurisprudenza ormai lastico e di integrazione nel contesto sociale genovese da parte
consolidata, ha stabilito che tali norme vietino agli Stati parte del ricorrente, arrivato in Italia ancora minorenne.
di espellere gli stranieri verso Paesi ove rischino di essere uc- Dal canto suo, il Tribunale di Torino ha annullato il provve-
cisi o sottoposti a tortura e trattamenti inumani e degradanti dimento con il quale la Commissione territoriale per il rico-
(su espulsioni e divieto di tortura, v. da ultimo, la sentenza del noscimento della protezione internazionale aveva respinto la
23 febbraio 2012, Hirsi e altri, commentata supra da Carella); richiesta di soggiorno per motivi umanitari, avanzata da un
inoltre, la Corte ha ravvisato un ulteriore limite all’espulsione cittadino del Mali, e gli ha concesso il permesso di soggiorno
nelle esigenze di tutela della vita privata e familiare (art. 8). temporaneo, in quanto lo stesso aveva lasciato il suo Paese
Di conseguenza, in casi siffatti, l’obbligo di non allontanare giovanissimo per sfuggire a condizioni di estrema povertà e
lo straniero discende direttamente dalla CEDU e prescinde ritornandovi si sarebbe trovato nella medesima situazione, es-
dall’istituto della protezione umanitaria. sendo privo di sostegno familiare e di risorse economiche. Il
Inoltre, interpretando le norme sulla protezione umanitaria giudice di merito è giunto a siffatte conclusioni, in quanto ha
nel senso indicato dalla Cassazione, ci sembra che tale istitu- ritenuto che i seri motivi di carattere umanitario, cui si riferi-
to non differisca da quello della protezione sussidiaria, con- sce l’art. 5, comma 6, del citato decreto legislativo 286/98, im-
templato dalla direttiva 2004/83/CE (ed il quale, a sua volta, plichino il rilascio di un permesso di soggiorno per rispondere
si applica in senso più ampio di quanto indicato dalla citata all’esigenza di tutela di diritti umani imposta dall’art. 2 cost.,
giurisprudenza della Corte europea: sentenza della Corte di divenendo “una sorta di clausola di salvaguardia del sistema
giustizia del 17 febbraio 2009, causa C-465/07, Elgafaji) e sia (…) in tutte quelle fattispecie concrete che non trovano una
destinato ad essere assorbito dal medesimo! Invero, come ha compiuta corrispondenza in fattispecie astratte previste dalla
riscontrato il recente rapporto dell’Associazione per gli studi normativa”, ma che risultino meritevoli di tutela, così rispon-
giuridici sull’immigrazione – dedicato allo studio del sistema dendo anche “alla necessità di adeguare la disciplina alle pre-
di asilo in Italia nel periodo tra il 2008 e il 2010 e alle proposte visioni costituzionali o internazionali rilevanti in materia di
per il miglioramento e il potenziamento del sistema nel suo diritti dell’uomo”.
complesso – l’impianto normativo sulla protezione umanitaria Il ragionamento appare convincente: invero, avendo la pro-
risulta alquanto scarno e necessita di una disciplina che deli- tezione umanitaria una portata residuale e aggiuntiva rispetto
nei più chiaramente casi e modi di rilascio, rinnovo e revoca alla protezione internazionale, essa non può che servire ad
dei permessi di soggiorno. assicurare la tutela di alcuni diritti umani fondamentali non
Siffatta esigenza è più che mai impellente perchè, nella prassi, pienamente garantiti dalla normativa europea e internazio-
la protezione umanitaria sta assumendo una rilevanza crescen- nale in materia. In particolare, ci sembra che l’istituto della
te, al punto che la Cassazione (ordinanza n. 19393/2009, cit.) protezione umanitaria possa essere un efficace strumento per
ha precisato che “la situazione giuridica dello straniero che tutelare la dignità della persona umana, conformemente alle
DIRITTI UMANI
richieda il rilascio del permesso di soggiorno per ragioni uma- indicazioni che provengono dalle citate direttive 2004/83/
nitarie ha consistenza di diritto soggettivo, da annoverare tra i CE e 2011/95/UE – le quali mirano ad assicurarne il pieno
diritti fondamentali (…)”, al pari della concessione dell’asilo rispetto (rispettivamente, 10° e 16° ‘considerando’) – e, da
e della protezione sussidiaria. In altri termini, appare più che ultimo, dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE – che la
mai necessario definire i confini tra protezione umanitaria e ritiene presupposto indispensabile di tutti gli altri diritti (art.
protezione sussidiaria e, soprattutto, fornire agli interpreti una 1). Proprio dalla Carta possono provenire utili indicazioni per
più chiara indicazione di quali diritti possano legittimare la l’individuazione dei diritti funzionali alla piena realizzazio-
concessione del permesso di soggiorno umanitario, onde evi- ne della dignità umana; ci riferiamo, in particolare, ai diritti
tare approcci eccessivamente restrittivi o estensivi, parimenti alla salute, all’istruzione, al lavoro, la cui applicazione, non a
emersi da una ricognizione della giurisprudenza più recente caso, la direttiva 2011/95/UE, tra gli altri, mira a promuovere
in argomento. (16° ‘considerando’).
10DIRITTI
La Commissione e i
ELETTORALI COMUNALI
dei cittadini europei
approfondimenti
di Ivan Ingravallo
Uno dei principali diritti derivanti dal nel 2002), quindi consente di “misurare”
godimento della cittadinanza europea è l’effettiva conoscenza e utilizzazione
il diritto di voto e di eleggibilità alle ele- del diritto di voto e di eleggibilità alle
zioni comunali per i cittadini dell’Unione elezioni comunali per i cittadini europei
che risiedono in uno Stato membro di cui residenti in uno Stato diverso da quello di
non hanno la cittadinanza, alle stesse con- cittadinanza, ma anche perché è la prima
dizioni dei cittadini di tale Stato, previsto relazione che, in questa materia, si occu-
dall’art. 22, par. 1, TFUE (già art. 19, par. pa della situazione nei dodici Stati dive-
1, TCE) e confermato dall’art. 40 della nuti membri nel periodo 2004-2007.
Carta dei diritti fondamentali dell’Unio- La relazione segnala una preoccupante e
ne europea. Questo diritto, previsto con crescente disaffezione dei cittadini euro-
il Trattato di Maastricht del 1992, ha lario del diritto di libera circolazione e di pei nei confronti dei processi elettorali, a
trovato una disciplina di dettaglio nella soggiorno. tutti i livelli, a fronte della quale rischia-
direttiva 94/80/CE del Consiglio, del 19 È la direttiva stessa a definire il signifi- no di indebolirsi i principi di democrazia
dicembre 1994, che stabilisce le modalità cato di elezioni comunali, le quali sono partecipativa e rappresentativa nell’am-
di esercizio del diritto di voto e di eleggi- quelle a suffragio universale e diretto bito dell’Unione europea e dei suoi Stati
bilità alle elezioni comunali per i cittadini a livello degli enti locali di base e delle membri. La Commissione si è posta
dell’Unione che risiedono in uno Stato loro suddivisioni (per l’Italia si tratta dei l’obiettivo di invertire questa tendenza.
membro di cui non hanno la cittadinan- Comuni e delle circoscrizioni) e com- La relazione si articola attorno a quattro
za. La direttiva, che ha trovato attuazione prendono le elezioni volte a designare i elementi principali: il livello di consa-
in Italia con il decreto legislativo n. 197 membri dell’organo rappresentativo e, pevolezza dei cittadini europei dei loro
del 12 aprile 1996, è stata più volte mo- se del caso (a norma della legislazione diritti elettorali; l’effettivo esercizio di
dificata in occasione dei successivi allar- di ciascuno Stato membro) il capo e i tali diritti; le misure messe a punto dagli
gamenti dell’Unione europea, al fine di membri dell’organo esecutivo dell’ente Stati membri in attuazione della direttiva
disciplinare il diritto di elettorato attivo e locale di base. La direttiva (art. 5, par. 3) 94/80/CE; la segnalazione delle migliori
passivo alle elezioni comunali anche con consente agli Stati membri di riservare ai prassi sviluppate dagli Stati membri con
riferimento agli Stati entrati a far parte propri cittadini l’eleggibilità alle funzio- riferimento a questi diritti.
dell’Unione dopo il 1994. ni di vertice dell’organo esecutivo di un Sotto il primo profilo, quello della con-
La scelta di conferire un siffatto diritto ente locale, o di capo, di supplente o di sapevolezza, la relazione rileva come la
ai cittadini europei poggia sulla volontà membro dell’organo direttivo collegiale grande maggioranza dei cittadini euro-
di favorirne ulterioremente l’integra- esecutivo di un ente locale. Mentre alcuni pei sia informata del diritto di votare alle
zione nello Stato membro di residenza, Stati membri non si sono avvalsi di tali elezioni comunali nel luogo di residenza
puntando quindi non solo alla loro inte- deroghe, altri le hanno applicate, in tutto in un altro Stato membro. Questa consa-
CITTADINANZA EUROPEA
grazione economico-sociale, ma anche, o in parte. L’Italia, ad esempio, ha scelto pevolezza è inoltre cresciuta in maniera
sotto il profilo della partecipazione, alla di limitare l’eleggibilità a consigliere e significtiva rispetto ad alcuni anni addie-
vita politica della comunità locale, al pari l’eventuale nomina a componente della tro, anche grazie a campagne informati-
di coloro che hanno la cittadinanza di giunta, con esclusione della carica di sin- ve condotte sia dalla Commissione, sia
quello Stato. La direttiva 94/80/CE non daco e vice-sindaco (art. 1, comma 5, del dagli Stati membri, attraverso strumenti
ha inteso armonizzare i sistemi elettora- decreto legislativo 107 del 1996). diretti ai potenziali soggetti interessati
li degli Stati membri, né si occupa delle Un documento utile a fare il punto del- (informazione via lettera) ovvero diretti
loro legislazioni nazionali in materia di la situazione con riferimento al diritto di all’opinione pubblica (siti web, pubblica-
elettorato attivo e passivo dei cittadini elettorato attivo e passivo per i cittadini zione su quotidiani), così come richiede
residenti fuori del territorio nazionale o europei, così come previsto dall’art. 22, la direttiva 94/80/CE.
dei cittadini di Paesi terzi residenti nel par. 1, TFUE, è la relazione riguardante Per quanto riguarda invece la parteci-
territorio, ma è volta a rendere effettivo il l’applicazione della direttiva 94/80/CE, pazione elettorale, la relazione segnala
diritto riconosciuto dal Trattato. Secondo che la Commissione ha presentato al la crescente disaffezione dei cittadini
la direttiva 94/80/CE, infatti, il diritto Parlamento europeo e al Consiglio il 9 alla politica, sia a livello locale, sia alle
di voto e di eleggibilità alle elezioni co- marzo 2012, COM(2011)99 def. Si trat- elezioni per il Parlamento europeo. Con
munali nello Stato membro di residenza ta di un documento importante, non solo specifico riferimento all’utilizzazione del
costituisce un’applicazione del principio perché costituisce la seconda relazione diritto di cui all’art. 22, par. 1, TFUE, nel
di uguaglianza e non discriminazione fra sul recepimento e l’attuazione della diret- periodo 2002-2012 sono passati da meno
cittadini e non cittadini, nonché un corol- tiva (la prima relazione è stata presentata di cinque a più di otto milioni i cittadini
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