Osservazioni sulla funzione consultiva della Corte dei conti in Sardegna

Lucia Cavallini Cadeddu *

      Osservazioni sulla funzione consultiva della Corte dei conti in Sardegna
                                                     (aprile 2008)

Sommario: -1. Premessa. -2. Sui soggetti coinvolti: a) Il ruolo della Corte dei conti; b) Il ruolo del Consiglio delle
autonomie locali. -3. Sui caratteri dell’attività consultiva: a) I pareri come ausilio al sistema degli enti locali; b)
La qualificazione oggettiva della funzione.

    1. Premessa

   La funzione consultiva della Corte dei conti in Sardegna configura nuove forme di tutela degli
interessi finanziari della collettività e di connotazione di quella responsabilità finanziaria che
sempre più impronta l'unità giuridica dell'amministrazione 1 e l'”alleanza” con la società, nel
recedere della legalità formale. E si colloca nell'ambito delle profonde trasformazioni
dell'ordinamento finanziario e contabile della Repubblica, coinvolgendone attori, istituti e tendenze.
   Non di poco conto appare la previsione di tale funzione in sede di prima attuazione della
revisione costituzionale di rinnovamento delle autonomie, anche differenziate (in qualche misura),
in uno con la riforma dei controlli della Corte dei conti, utilizzando innovative formule di raccordo
tra Regioni ed enti locali e finalizzandosi al coordinamento della finanza pubblica ed
all'armonizzazione dei bilanci pubblici. Nonché l'autonoma attivazione della Regione per un più
adeguato sviluppo del coinvolgimento della Regione, degli enti locali e della Corte dei conti grazie
alla istituzione del Consiglio delle autonomie locali.
   Le ulteriori forme di collaborazione e la formulazione di pareri che per l’art. 7, comma 8, della
legge n. 131 del 2003 2 si aggiungono alle attribuzioni del controllo sulla gestione si riferiscono
anche alle Regioni a statuto speciale, come ribadito dalle relative Sezioni regionali 3 . Pertanto la

*            cavallin@unica.it. Il presente lavoro è destinato ad un Convegno programmato dal Consiglio delle
autonomie locali della Sardegna sul tema: “La funzione consultiva della Corte dei conti come ausilio agli enti locali. Il
ruolo del Consiglio delle autonomie locali”.
1         . Alla ricerca dei presupposti per la “alleanza fra lo Stato e la società”, rileva G. BERTI, Relazione di sintesi,
in Atti del LI Convegno di scienza dell'amministrazione, Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile (ad un
decennio dalle riforme), Giuffrè, Milano, 2006, 563, che, per quanto attiene alla pubblica amministrazione, si sono
verificati negli ultimi due decenni accadimenti fondamentali di cui a fatica cogliamo la portata. La Corte dei conti vede
rinnovato il suo impianto e rimodellato il suo ruolo proprio in relazione agli aspetti decisivi della trasformazione
amministrativa e cioè il superamento della legalità formale nel connubio con la responsabilità e l'attività di controllo.
2         . La legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, all'art. 7, comma 8, prevede: “Le Regioni possono richiedere ulteriori forme
di collaborazione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e
dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe
richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni,
Province e Città metropolitane”.
3         . Alcune Sezioni regionali di controllo delle Regioni speciali si sono pronunciate sull'applicabilità dell'art. 7,
comma 8 della legge n. 131 (Friuli Venezia Giulia, del. n. 18 del 2004, Sicilia, del. n. 2 del del 2004, Sardegna, parere
n. 1 del 2004). Inoltre in Friuli Venezia Giulia il decreto legislativo del 15 maggio, n. 125, art. 3, comma 4, contenente
disposizioni di attuazione dello statuto, assegna espressamente alla Sezione la funzione consultiva. Lo statuto della

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funzione consultiva della Corte dei conti si sviluppa 4 anche in Sardegna, avvalendosi altresì del
tramite del Consiglio delle autonomie locali grazie per la previsione di tale organo nella
legislazione regionale.
 Appare opportuno dedicare qualche riflessione al ruolo dei soggetti preposti a questa funzione, in
particolare il più antico, la Corte, ed il più recente, il CAL, impegnati nel rinnovamento istituzionale
delle autonomie.
  E riflessioni suscita la caratterizzazione della funzione, che si qualifica come prettamente
collaborativa (per la finalità di prevenzione), di sistema (istituzionale, nei requisiti soggettivi ed
oggettivi di ammissibilità), finanziaria (per l'ambito materiale).

         2. Sui soggetti coinvolti.

a) Il ruolo della Corte dei conti
  Correttamente la rivisitazione delle attribuzioni della Corte dei conti qui considerata si colloca e
acquista risalto nella sede della attuazione costituzionale di cui alla legge La Loggia.
   Con tale normativa viene ribadita l'opzione unitaria per l'organizzazione del controllo esterno in
riferimento ai diversi livelli di governo; enunciato il carattere collaborativo delle attribuzioni della
Corte dei conti; individuato il fondamento sulla competenza legislativa di coordinamento della
finanza pubblica, concorrente per il titolo V e le Regioni a statuto ordinario. Si tratta di competenza
a valenza fortemente trasversale e “sussidiaria”, i cui principi investono (è questo il quadro che,
non del tutto nitidamente, sembra ritrarsi dalla giurisprudenza costituzionale) le Regioni speciali se
ed in quanto configurabili anche come limiti “verticali”, ovvero principi generali dell’ordinamento
o norme fondamentali di riforma economico-sociale, per la legislazione regionale speciale. Peraltro
“resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di
adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità”. Il sistema dei controlli e delle
ulteriori attribuzioni, rivisitato in ordine agli equilibri di finanza pubblica, presenta caratteri di
continuità 5 rispetto all’essenza del ruolo della Corte dei conti, improntato fin dalle origini come di
garante imparziale della finanza pubblica. Ma esso deve adeguarsi ad una finanza pubblica al tempo
stesso oggetto di obiettivi unitari e di articolazione su più livelli. Emblematico di tale “continuità
evolutiva” appare l’affermarsi della rilettura dell’art. 100 Cost., della quale occorre ancora
verificare l’effettiva portata (ad es., possono giustificarsi le asimmetrie tuttora esistenti? 6 ).

Sicilia individua nelle Sezioni riunite regionali l'organo preposto all'esercizio in via generale della funzione consultiva
e opera un rinvio dinamico alla legge statale in materia.
4         . L'attività è in costante aumento anche nella Sezione regionale della Sardegna: dai 2 pareri del 2004 e i 6 del
2005, ai 16 e 19 rispettivamente per il 2006 e il 2007, mentre 6 sono stati prodotti nei primi mesi del 2008.
5         . V., ad es., A. CAROSI, Le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti e la legge n. 131/03, in Atti
del LII Convegno di studi di scienza dell'amministrazione, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale,
Giuffrè, Milano, 2007, il quale rileva che l'evoluzione della Corte non appare discontinua con il passato: essa è garante
dell'erario e organo ausiliario all'assunzione di consapevoli decisioni da parte degli enti rappresentativi delle comunità.
Oltre al carattere di garanzia obiettiva dell'ordinamento queste funzioni sono anche riconducibili alla vocazione
ausiliaria dell'istituto scolpita nell'art. 100 Cost (S. MANGIAMELI, La collocazione della Corte dei conti alla luce
della evoluzione dell'ordinamento, Roma 2004). E ancora che, se la evocata disposizione valorizza le prerogative della
Corte nelle relazioni con il Governo e il Parlamento, le riforme intervenute con le leggi nn. 20 del 1994 e131 del 2003
estendono questo rapporto a tutte le assemblee e a tutti i livelli di governo che il nostro articolato Stato repubblicano
contempla. L'attività consultiva si pone in coerenza e continuità con l'ancor vigente art. 13 del r. d. 9 febbraio 1939 n.
273, che prevede l'obbligo per il Governo di richiedere il parere preventivo delle Sezioni riunite sui disegni di legge
riguardanti l'ordinamento e le funzioni della Corte dei conti (sulla funzione consultiva, le sentenze della Corte
costituzionale nn. 453 del 1990, 333 del 1993, 99 del 1998).
6         .    Il sistema attuale è oggetto di approfondite analisi in Atti del LII Convegno di studi di scienza

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Alla corretta collocazione di quanto disposto con la legge n. 131 del 2003 ha tuttavia
successivamente fatto seguito una serie di interventi incongruamente operati mediante le leggi
finanziarie annuali che hanno interessato le attribuzioni della Corte destando per più versi serie
perplessità. Da ultimo, le disposizioni dei commi 60 e seguenti dell’art. 2 della legge finanziaria per
il 2008, che agiscono sulla composizione delle Sezioni regionali e sulle attribuzioni di quella delle
autonomie (della quale si prospetta 7 addirittura la soppressione) incidendo sugli organi della Corte
che intervengono nell’attività consultiva che qui interessa.
  Più in generale occorre osservare come anche in passato le attribuzioni della Corte dei conti siano
state oggetto di interventi la cui tecnica legislativa lasciava fortemente a desiderare, mentre rilevanti
temi relativi ai confini della sua giurisdizione trovano risposte unicamente a livello
giurisprudenziale.
  Quanto poi alla legislazione relativa al coordinamento della finanza pubblica, ed ai relativi
controlli, è necessario acquisire consapevolezza della imprescindibile esigenza che essa si volga
tanto a predisporre un quadro organico di principi a carattere strutturale, quanto ad assicurare
interventi a carattere congiunturale, indispensabili - per la sua natura - nella materia finanziaria. Si
richiede dunque la sussistenza di un ordinamento statico e di uno dinamico della finanza territoriale
in un equilibrato rapporto 8 . Ed a questo dovrebbe corrispondere un regime di garanzia (e controlli)
in qualche misura flessibile 9 .
  L’attività consultiva già di per sé flessibilizza il rapporto tra gli enti e la Corte, costituendo la
punta più avanzata degli strumenti collaborativi nel promuovere l’adeguata applicazione della
normativa mediante la prevenzione di comportamenti irregolari. L’ausilio che viene offerto si
configura, nei suoi presupposti soggettivi ed oggettivi, come collaborazione istituzionale con il
sistema degli enti locali finalizzata alla tutela della regolarità contabile e finanziaria. Ad esso si sono
successivamente accostate le verifiche (riferibili queste ai singoli enti) sulle relazioni concernenti i
bilanci preventivi che evidenziano, consentendone la rimozione, irregolarità della gestione
incidenti sull'equilibrio 10 .
  Cosicchè, nella sua innovatività, la funzione relativa ai pareri si caratterizza come conforme alla
missione propria della Corte - anche per altro sempre più rivolta a salvaguardare il coordinamento
finanziario in vista degli obiettivi di finanza pubblica e la strumentale armonizzazione dei bilanci -
nonchè alle competenze legislative statali che ne fondano la disciplina.
   L'attività della Sezione regionale per la Sardegna si avvale anche della valutazione e del
frequente richiamo degli indirizzi della Sezione delle autonomie, dai quali non mancano tuttavia

dell'amministrazione, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, Giuffrè, Milano, 2007.
7         . F. STADERINI, Ma la finanziaria accentra i controlli, in Il sole 24 ore, 14 gennaio 2008.
8         . In questo senso si esprime più volte particolarmente A. BRANCASI.
9         . Così F. PIZZETTI, Il controllo collaborativo ed i rapporti con i controlli interni, in Atti del LII Convegno
di studi di scienza dell'amministrazione, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, Giuffrè, Milano,
2007. Regole e prescrizioni nei rapporti tra livelli di governo sono soggetti a frequenti aggiustamenti anche in base ai
vincoli europei. Non è possibile immaginare di dar vita ad un sistema di federalismo fiscale che non abbia al suo
interno un sufficiente grado di flessibilità dei rapporti tra i diversi livelli coinvolti nella gestione delle risorse pubbliche
e un'altrettanto necessaria flessibilità circa i vincoli che di anno in anno possono essere fissati. Questo porta con sé la
necessità di pensare a sistemi di controlli flessibili a forte carattere contenutistico, del tutto lontani non solo dalla
tradizione del controllo per atti ma anche da una prospettiva che crede di individuare l'innovazione necessaria soltanto
in un sistema di controlli di gestione più moderno ed efficace. In un certo senso si potrebbe dire che così come un
sistema di federalismo fiscale e di organizzazione federale di finanza pubblica collocato nel contesto europeo deve
scontare la necessità di una governance tanto flessibile quanto definita soltanto nelle sue modalità di azione e nelle
procedure che la regolano, così un moderno sistema di controlli deve scontare un alto grado di flessibilità e di
adattabilità.
10        . Legge finanziaria per il 2006, commi da 166. A differenza delle pronunce relative ai rendiconti, gli “avvisi”
legati alle relazioni sui preventivi consentono interventi correttivi.

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rilevanti scostamenti, nella considerazione11 che si tratta della sede “naturale” di coordinamento
soltanto in ordine alle Sezioni delle Regioni a statuto ordinario (la Sezione delle autonomie si
compone dei Presidenti delle Sezioni di tali Regioni), e che la titolarità della funzione spetta alle
singole Sezioni.

b) Il ruolo del Consiglio delle autonomie locali
  Anche nella Regione Sardegna il rapporto tra Corte dei conti ed enti locali (problematico a causa
del numero e della varietà di questi) si avvale del nuovo organismo, grazie all’attivazione del
legislatore regionale che lo ha introdotto con legge regionale del 2005 e previsto nella legge
statutaria, al momento non promulgata per le vicende che hanno fatto seguito al relativo
referendum. Occorre infatti rilevare che le richieste di pareri da parte degli enti, in base alla
richiamata normativa, si avanzano per il tramite (“di norma” e “se istituito”) del CAL. Tale organo,
previsto dall’art. 123 Cost. 12 come obbligatorio per gli statuti delle Regioni ordinarie, non si
impone, come hanno chiarito le vicende giurisprudenziali13 , alla fonte statutaria delle Regioni
speciali così come alle stesse non si impongono le forme di maggiore autonomia degli enti locali
previste nel titolo V 14 . Tuttavia anche le Regioni a statuto speciale provvedono ad “adeguare i

11        . Sezione Sardegna, pareri nn. 1 e 2 del 2004 e 3 del 2005. La Sezione rileva (n. 2 del 2004) che nell'attuale
assetto della Corte (in base ai regolamenti di organizzazione nn. 14 del 2000 e 2 del 2003), pur essendo doverosa
l'esplicazione di coordinamento, tuttavia questo è previsto solo in riferimento alle Sezioni istituite nelle Regioni a
statuto ordinario, per le quali rappresenta (nn. 1 del 2004 e 3 del 2005) la sede “naturale” di coordinamento. Pertanto
certamente gli indirizzi di coordinamento potranno essere valutati, ma il potere dovere di esprimersi sulle richieste di
pareri rimane attribuito, per esplicita previsione della legge n. 131 del 2003, alle Sezioni regionali di controllo.
12        . Per l'art. 123, u. c., Cost., in ogni Regione lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale
organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali.
13        . Sui CAL, in ordine alla contestazione della loro disciplina con leggi regionali ordinarie nelle situazioni a
statuto speciale, due sono le pronunce della Corte costituzionale. La sentenza n. 175 del 2006, concerne la legge
regionale sarda n. 1 del 2005 (Istituzione del Consiglio delle autonomie locali e della Conferenza permanente Regioni-
enti locali). Per la Corte la questione risulta inammissibile. Essa rileva che il ricorrente, nel momento in cui,
impugnando una legge di una Regione a statuto speciale adduce la violazione di una norma contemplata nel titolo V, ha
l’onere di prendere in esame anche i parametri costituzionali ricavabili dallo statuto, al fine di valutare se effettivamente
le forme di autonomia riconosciute dalla legge di riforma siano più estese rispetto a quelle già risultanti dalle
disposizioni statutarie. Nel caso in esame il ricorrente si è limitato ad affermare che le norme impugnate violerebbero
l’art. 123. Cosicchè deve ritenersi che la genericità delle asserzioni contenute nel ricorso non consente di affrontare il
merito della questione. Nella sentenza n. 370 del 2006, la Corte ritiene che il meccanismo di estensione di cui all’art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 possa funzionare soltanto quando esso miri a garantire, all’esito di una
valutazione complessiva, maggiore autonomia all’ente Regione e non anche all’ente locale. La restrizione del campo di
operatività della citata disposizione discende, innanzitutto, dalla stessa formulazione letterale della norma che fa
esclusivo riferimento alle Regioni a statuto speciale, non inserendo così nel proprio ambito applicativo gli enti
territoriali minori che – godendo, dopo la riforma, di una sicura sfera di autonomia costituzionalmente garantita –
avrebbero altrimenti ricevuto una esplicita menzione da parte del legislatore costituzionale. L’art. 123 per il suo
contenuto precettivo si può applicare soltanto nei confronti delle Regioni a statuto ordinario, attesa la non comparabilità
tra le forme di potestà statutaria delle autonomie regionali ordinarie e speciali. Inoltre esso presuppone che la fonte
regolatrice sia nella disponibilità della Regione. Rileva A. RUGGERI, La Corte, la clausola di “maggior favore” e il
bilanciamento mancato tra autonomia regionale e autonomie locali (a margine della sent. n. 370 del 2006), in
www.forumcostituzionale.it, il rigore forse eccessivo della Corte nella sentenza n. 175 nel pronunciare l'inammissibilità
della questione. Quanto al merito, risolto con la sentenza n. 370, con visione diversa da quella manifestata dalla Corte,
ritiene che “è nell’idea stessa di sistema che il raffronto si estende all’intero assetto delle autonomie”: l’istituzione dei
CAL non giova solo agli enti minori ma è al servizio della comunità. Per tale autore è preferibile riportare la disciplina
alla materia della legge statutaria, mentre non rientra nell’ordinamento degli enti locali perchè il CAL è organo
incardinato presso la Regione e la materia attiene alla forma di regione. Per A. AMBROSI, I Consigli delle autonomie
locali nelle Regioni e Province speciali: la questione della fonte competente, in Le Regioni, 2007, 2, altro è dire che la
clausola non può operare a danno delle Regioni speciali e altro che i loro enti locali non possano mai giovarsi delle
norme del titolo V.
14        . Sul tema del rilievo dell'autonomia locale in ordine all'art. 10, sostiene la preferenza per l'autonomia

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principi ed i metodi” della propria legislazione “alle esigenze dell'autonomia e del decentramento”
(art. 5 Cost.) e hanno inoltre competenza primaria in materia di ordinamento degli enti locali.
  Rapporti tra Regione ed enti locali e strumenti collaborativi rappresentano i temi più “caldi” sia
nel quadro del titolo V che nella comparazione tra Regioni ordinarie e speciali. Ed è questo un
piano sul quale, tra i continui raffronti e “travasi” che la riforma impone si determina un'inversione:
sono le Regioni differenziate a poter divenire modello per gli ambiti di maggior competenza che
acquisiscono le Regioni ordinarie, come ha ben evidenziato e proposto la ACOFF in ordine al patto
di stabilità interno.
  Il Consiglio delle autonomie è stato istituito 15 (al dicembre 2007) in quattro Regioni e Province a
statuto speciale e in sei Regioni a statuto ordinario ed è previsto nei nuovi statuti delle Regioni
ordinarie. Per la Sardegna, la legge regionale 17 gennaio 2005, n. 1, Istituzione del Consiglio delle
autonomie locali e della Conferenza permanente Regione-enti locali 16 , che è stata oggetto della
pronuncia n. 175 del 2006 da parte della Corte costituzionale, qualifica il CAL come l'organo di
rappresentanza istituzionale autonoma ed unitaria degli enti locali, prevedendo la partecipazione al
procedimento legislativo; pareri obbligatori al Consiglio; che il Consiglio regionale e il CAL si
riuniscono annualmente in seduta congiunta prima dell'approvazione del bilancio della Regione per un
esame dello stato del sistema delle autonomie in Sardegna. Il primo febbraio 2006 si è svolta la prima
seduta congiunta Consiglio regionale-CAL

3. Sui caratteri dell’attività consultiva

a) I pareri come ausilio al sistema degli enti locali
  La funzione si caratterizza per essere di ausilio al sistema degli enti locali nel suo complesso,
come più volte ribadito dalla Sezione delle autonomie e da quella sarda. Adeguata risulta al riguardo

regionale perchè quella locale la diminuisce A. D’ATENA, Le Regioni speciali e i loro enti. Sostiene invece
l'estensione della clausola alla maggiore autonomia degli enti locali A. RUGGERI, La legge La Loggia e le Regioni ad
autonomia differenziata, tra “riserva di specialità” e clausola di maggior favore, in Le Regioni, 2004, 781. V. inoltre
A. AMBROSI, Le competenze legislative delle Regioni speciali e l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, in Le Regioni,
2003, 825.
15        . Bolzano (legge provinciale 11 gennaio 2003, n. 10), Trento (legge provinciale 15 giugno 2005, n. 7), Friuli –
Venezia Giulia (legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1), Sardegna (legge regionale 17 gennaio 2005, n. 1). Liguria (legge
regionale 26 maggio 2006, n. 13), Marche (legge regionale 10 aprile 2007, n. 4), Toscana (legge regionale 21 marzo
2000, n. 36), Umbria (legge regionale 16 aprile 2005, n. 21), Lazio (legge regionale 26 febbraio 2007, n. 1), Puglia
(legge regionale 26 ottobre 2006, n. 29). Dati ISSIRFA, Quarto rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia,
par. 3.3 Il Consiglio delle autonomie locali (CAL), in www.issirfa.cnr.it. P. ZUDDAS, Organi e procedure di
consultazione di enti locali e forze sociali, in Rapporto sulla legislazione regionale 2004-2005, in www.issirfa.cnr.it
16        . Si riportano stralci significativi delle ulteriori disposizioni della legge regionale. In attuazione del principio
di cooperazione degli enti locali tra loro e con la Regione e al fine di garantire la partecipazione degli enti locali ai
processi decisionali regionali di loro diretto interesse la legge istituisce il CAL e la Conferenza permanente e ne
disciplina le competenze, la composizione e il funzionamento. Il CAL è l'organo di rappresentanza istituzionale
autonoma ed unitaria degli enti locali della Sardegna e costituisce sede di studio, informazione, confronto,
coordinamento e proposta sulle problematiche di loro interesse; partecipa al procedimento di formazione delle leggi e
degli atti di programmazione regionale; propone alla Giunta regionale di promuovere ai sensi del comma 2 dell'art. 127
Cost. questione di legittimità costituzionale su atti legislativi dello Stato ritenuti lesivi delle prerogative delle autonomie
territoriali; partecipa attraverso propri rappresentanti alla Conferenza. Il CAL esprime parere obbligatorio al Consiglio:
su proposte di modifica dello statuto, su disegni e proposte di legge che attengono alla determinazione o modificazione
delle competenze degli enti locali, sulle propoaste di atti di programmazione soggetti all'approvazione del Consiglio. Il
CAL esprime parere obbligatorio al Consiglio sui disegni di legge finanziaria e di bilancio e sulla proposta di DPEF.
Può esprimere parere su qualsiasi atto da approvarsi dal Consiglio, di propria iniziativa o su richiesta delle
Commissioni.

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la richiamata conformazione del CAL Sardegna come “rappresentanza istituzionale e autonoma” 17
degli enti locali e non soltanto come organo di consultazione con la Regione (anche per le Regioni a
statuto ordinario tale configurazione prevista nell’art. 123 Cost. è considerata una soglia minima),
alla quale ha fatto seguito il Regolamento per la disciplina delle procedure di richiesta dei pareri
facoltativi previsti dall’art. 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 18 , approvato dal CAL
Sardegna il 30 ottobre 2006.
  La Sezione regionale ritiene, sollecitando gli enti pur se ne accoglie le richieste dirette, che, una
volta costituito ed operante il CAL, la situazione preferibile sia che i pareri vengano richiesti per il
tramite del Consiglio, potendosi così utilizzare un'azione di filtro, ma soprattutto sviluppandosi
compiutamente la funzione di collaborazione istituzionale di sistema. La platea degli enti fruitori
dei pareri appare più ampia in Sardegna rispetto alla sua configurazione nel coordinamento 19
operato dalla Sezione delle autonomie per le Regioni a statuto ordinario. Le pronunce della Sezione
sarda della Corte ritengono ammissibili richieste di pareri avanzate dalle Comunità montane 20 ;
nonché la richiesta diretta da parte del CAL, e altrettanto prevede il richiamato regolamento del
CAL Sardegna. Se trasmesse dal Consiglio, vengono ritenute ammissibili richieste di per sé escluse
e, in base al regolamento, il Consiglio può raccomandare alla Sezione regionale di controllo altre

17          . La Sezione regionale sarda della Corte dei conti (parere n. 10 del 2006) sottolinea la natura di organo di
rilevanza costituzionale e rappresentativo di secondo grado del sistema delle autonomie del CAL. Rileva F. PIZZETTI,
Il controllo collaborativo ed i rapporti con i controlli interni, in Atti del LII Convegno di studi di scienza
dell'amministrazione, I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, Giuffrè, Milano, 2007, che non
accettabile sarebbe un rapporto tra Sezione e ente Regione riferito anche ai controlli sugli enti territoriali; né appare
facile ritenere almeno allo stato che possa instaurarsi un rapporto collaborativo organico tra la Sezione regionale e il
CAL. Per quanto infatti la ricerca di un rapporto tra questo e la Sezione sul modello toscano sia interessante tuttavia
questo implica un rapporto tra enti e CAL che non è chiaramente definito in quasi nessuna realtà regionale; né va
sottovalutato il fatto che per larga parte il ruolo effettivo che ciascun CAL potrà svolgere dipenderà necessariamente
dalle scelte che le singole Regioni potranno fare sia in sede statutaria che in sede di legislazione di attuazione, scelte che
possono essere molto difformi tra loro.
18      . Se ne sintetizzano le principali indicazioni. I pareri facoltativi sono promossi, per il tramite del Consiglio delle
Autonomie Locali, da Comuni, Province e Comunità Montane. Il Consiglio può ugualmente richiedere alla Sezione
regionale di controllo pareri attinenti alle materie di contabilità pubblica e ritenuti di interesse per il sistema delle autonomie.
L'Ufficio di presidenza valuta, in ogni caso, l'ammissibilità e considera le esigenze amministrative, finanziarie e di bilancio, dalle quali il
parere richiesto risulti qualificato per l'orientamento del sistema delle autonomie o per speciali obiettivi di armonizzazione e razionalizzazione
delle procedure amministrative e di bilancio. il Consiglio può raccomandare alla Sezione regionale di controllo altre ipotesi di legittimazione,
ogni qualvolta queste, in riferimento ai soggetti o alle materie, si riflettano in un utile e sostanziale ausilio istituzionale e collaborativo per
l'ente in materie di rilevanza generale. In adempimento della funzione collaborativa della consultazione, il Consiglio assicura l'ampia
diffusione dei pareri resi dalla Sezione nell'ambito del sistema delle autonomie. Il Consiglio promuove forme di coordinamento preventivo e
di sollecitazione nei confronti degli enti locali per il vaglio, anche tecnico, di temi di interesse generale da sottoporre per il parere alla Sezione,
con specifico riguardo alle regole finanziarie, di contabilità e di bilancio, nonché di gestione patrimoniale e delle partecipazioni. Le forme e le
modalità di coordinamento, conservazione e diffusione dei pareri sono stabilite dall'Ufficio di presidenza. Le procedure di cui al regolamento
non devono costituire ostacolo o rallentamento per l'attività amministrativa dell'ente richiedente. Salvo il caso del deferimento ad una
commissione istruttoria, la trasmissione alla Sezione è eseguita entro 30 giorni dall'arrivo della richiesta di parere.
19          . La Sezione, fin dagli Indirizzi del 2004, precisa che la legittimazione “è circoscritta ai soli enti previsti
dalla norma”, la cui elencazione (Regioni, Comuni, Province, Città metropolitane) riproduce letteralmente quella
dell’articolo 114 della Costituzione, nel testo sostituito dall’art. 1 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, della
quale l’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 è norma di attuazione.
20          .     Per la Sezione regionale della Sardegna (n. 2 e 4 del 2006), benché le Comunità non siano inserite
nell’elenco contenuto nell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, non vi sono motivi per impedire ad esse di
avvalersi dell’attività consultiva della Corte dei conti, considerando che le Comunità sono comprese, con i Comuni e le
Province, fra gli enti locali previsti nell’art. 2 del T. U. degli enti locali 18 agosto 2000, n. 267. Il loro ordinamento è
disciplinato dagli articoli 27 – 29 del medesimo testo unico, i quali applicano alle Comunità tutte le regole della
contabilità pubblica. Le leggi finanziarie 2005 e 2006 hanno poi sottoposto tali enti agli obblighi derivanti dal patto di
stabilità interno. Le Comunità montane sono quindi soggette interamente ai principi e alle regole del sistema di
contabilità pubblico, sono sottoposte anche al controllo della Corte dei conti, nella forma del controllo sulla gestione,
secondo i programmi annuali deliberati dalle Sezioni regionali di controllo, e sono obbligate all’invio dei rendiconti alla
Sezione delle autonomie, al fine della relazione al Parlamento sulla finanza locale.

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ipotesi di legittimazione, ogni qualvolta queste, in riferimento ai soggetti o alle materie, si riflettano
in un utile e sostanziale ausilio istituzionale e collaborativo per l'ente in materie di rilevanza
generale.
   La Sezione delle autonomie invece si esprime diversamente, lasciando tuttavia impregiudicata 21
la eventuale riconduzione dei casi esclusi dai pareri alle ulteriori forme di collaborazione previste
nello stesso comma 8 dell'art. 7 della legge n. 131 del 2003. La deliberazione n. 13/AUT/07,
ribadisce che la legittimazione “è circoscritta ai soli enti previsti dalla norma, stante la natura
speciale che essa assume, rispetto all’ordinaria sfera di competenze assegnate alla Corte”,
escludendo di conseguenza l'ammissibilità delle richieste di pareri provenienti dalle Comunità
montane e integrando gli “Indirizzi generali”, deliberati nel 2004, con la precisazione che il
Consiglio delle autonomie locali, dove è già stato istituito, non è legittimato a chiedere direttamente
e autonomamente pareri.
  Le richieste direttamente avanzate dagli enti sono considerate ammissibili solo se provenienti
dall'organo rappresentativo 22 , in coerenza con la caratterizzazione 23 istituzionale e non tecnica della
funzione, secondo l'orientamento anche della Sezione delle autonomie.
    In vista della finalizzazione alla utilità generale per il sistema appare particolarmente importante
il tema della divulgazione dei pareri resi, nonché di una loro organica sistemazione. Su questo
occorrerebbe forse andare avanti a livello tanto centrale che periferico. Al momento possono
consultarsi sul sito della Corte dei conti le pronunce delle Sezioni centrale e decentrate e sono
disponibili alcune rassegne organiche dell’attività consultiva 24 .
  Per il regolamento approvato dal CAL questo “assicura ampia diffusione” ai pareri. Di rilievo
poi, proprio in funzione di ausilio al sistema, la previsione nel regolamento anche di attività
preventiva alle richieste di pareri sotto forma di “coordinamento preventivo e sollecitazione”.

b) La qualificazione oggettiva della funzione
  L'art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 riserva i pareri alla materia della contabilità
pubblica (mentre più ampia è la gamma di materie alle quali possono riferirsi le ulteriori forme di
collaborazione). Tali limiti oggettivi sono verificati regolarmente nelle pronunce delle Sezioni.
  I limiti materiali sono stati oggetto anche di pronunce della Sezione delle autonomie in sede di
coordinamento 25 dell'attività delle Sezioni regionali.

21        . La Sezione per la Toscana ha concluso una convenzione con il Consiglio e la Giunta della Regione Toscana,
la quale prevede, fra l’altro, che il Consiglio delle autonomie locali può chiedere direttamente alla Sezione regionale
pareri su temi generali in materia di contabilità pubblica. La Convenzione comprende però tale facoltà, fra “le ulteriori
forme di collaborazione” che le Regioni, le Province, i Comuni e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni
regionali.
22        . Quanto alla Regione, la Sezione regionale risolve il problema dell'organo abilitato con il riferimento all'art.
8, comma 1, lett. f), della legge regionale n. 31 del 1998, che demanda alla Giunta regionale, al Presidente della
Regione o ai singoli Assessori, secondo le rispettive competenze, il potere di chiedere il parere del Consiglio di Stato.
Per gli enti locali i quesiti devono promanare dal Sindaco o dal Presidente della Provincia o dal Presidente del Consiglio
(v. in particolare i pareri nn. 5 e 6 del 2007).
23        . V. in particolare il parere n. 10 del 2006.
24        . M.T. POLITO, Rassegna dell’attività consultiva delle Sezioni regionali della Corte dei conti, in
www.amcorteconti.it anno 2006 e anno 2007; NOTIZIARIO Dei pareri resi e del loro esito presso le sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti, in www.amcorteconti.it.
25        . Con la pronuncia della adunanza 27 aprile 2004, recante Indirizzi e criteri per le Sezioni regionali, Si è
stabilito che per le questioni di rilevanza generale e di non pacifica soluzione le Sezioni chiedono una disamina
preventiva alla Sezione delle autonomie, utile per assumere pareri coerenti con precedenti pronunce e per evitare
immotivate disparità.

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La Sezione regionale per la Sardegna ha accuratamente delineato l'ambito oggettivo dei pareri in
termini generali adeguati al carattere istituzionale della funzione nonché al ruolo ed alla posizione
della Corte dei conti.
   Essa delimita, con frequenti richiami 26 alla Sezione delle autonomie, la materia della contabilità
pubblica. Rileva che la relativa nozione non può ridursi alla mera tenuta delle scritture contabili ed
alle modalità di acquisizione delle entrate ed erogazione delle spese, tuttavia non investe neppure
qualsiasi attività che abbia riflessi di natura finanziaria; né il possibile insorgere di responsabilità
contabile è sufficiente a far rientrare una richiesta nella materia (nn. 5 e 8 del 2006). Questa assume
un ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività
finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la
disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria –
contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e
i relativi controlli (n. 19 del 2007).
    In conclusione la materia oggetto dei pareri risulta più ampia rispetto ad un concetto ristretto di
contabilità pubblica, consistendo nell’ordinamento finanziario e contabile, anche per l’aprirsi
all’attività finanziaria che integra le scelte di bilancio e ne determina gli equilibri (si estende ad es.
al patto di stabilità interno, ovvero al rispetto di norme riconducibili più al coordinamento della
finanza pubblica che all'armonizzazione dei bilanci pubblici).            Ma, poichè le implicazioni
finanziarie presentano una trasversalità tendenzialmente generale, si impone di non travalicare
sull’intera attività amministrativa.
  La Corte può essere chiamata ad esprimersi 27 solo su casi generali e astratti, pena una
inammissibile ingerenza e corresponsabilizzazione nell'amministrazione, ingerenza che ne
sminuirebbe la posizione: neutralità, imparzialità, terzietà ed indipendenza sono infatti le
caratteristiche fondamentali dell'organo magistratuale posto al servizio dello stato comunità e a
garanzia delle stesse amministrazioni pubbliche (nn. 4 del 2005; 1 del 2006). I quesiti devono
riguardare atti generali, di normazione primaria o secondaria o essere inerenti all'interpretazione di
norme vigenti (n. 3 del 2005) e non devono comportare valutazione di comportamenti
amministrativi (n. 1 del 2004) o configurarsi come preventivi pareri di legittimità e regolarità
contabile (n. 7 del 2006). I pareri sono orientati ad illuminare future manifestazioni decisionali. E'
esclusa la consultazione ex post, che si verrebbe a caratterizzare come verifica di legittimità in via

26        . La posizione della Sezione delle autonomie è assai complessa, ma si può così riassumere. Negli indirizzi del
2004, la Sezione parte dal riferimento al piano processuale dei giudizi di conto e di responsabilità (e pertanto dalla
nozione costituzionale di cui all'art. 103, comma 2, Cost.), per risolvere che l'estensione alle materie che possono dar
luogo a responsabilità per danno erariale sarebbe troppo lata, pertanto per l’attività consultiva deve adottarsi una
nozione riferita ad attività contabili in senso stretto, e tuttavia non limitata alla sola tenuta delle scritture.          La
definizione è poi particolarmente specificata con deliberazione n. 5 del 2006. Si torna sul riferimento ad attività
contabili in senso stretto, ma non troppo. Da un lato si rileva che la materia della contabilità pubblica non può ridursi
alla sola tenuta delle scritture contabili ed alla normativa avente ad oggetto le modalità di acquisizione delle entrate e di
erogazione delle spese. Dall'altro si considera che l'ambito della materia non potrebbe investire qualsiasi attività degli
enti che abbia comunque riflessi di natura finanziaria-patrimoniale. Se è vero infatti che ad ogni provvedimento
amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e di spese ed alle connesse
scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase “discendente” distinta da quella
sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico.
L'ampliamento non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite imposto dal legislatore ma comporterebbe che le
Sezioni diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali, inserite nei processi decisionali degli enti.
Inoltre si precisa che l'ambito della funzione consultiva è limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che
disciplinano in generale l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in
particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-
contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli.
27        . In questo senso anche gli orientamenti della Sezione delle autonomie.

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successiva (1 del 2006).
 E' poi necessaria l'assenza di commistione con le funzioni di controllo e giurisdizionali: non
possono costituire oggetto di parere atti o comportamenti tali da poter formare oggetto di
valutazioni giudiziarie da parte della Corte dei conti o di altri giudici (n. 5 del 2006).
  In concreto i pareri emanati dal complesso delle Sezioni regionali riguardano: questioni tecniche
relative al calcolo e al rispetto del patto di stabilità; allocazioni contabili di contributi vincolati
all'edilizia residenziale pubblica; destinazione di entrate provenienti da autorizzazioni edilizie e per
oneri di urbanizzazione; utilizzazione vincolata di tariffe per la depurazione; assoggettabilità ad
esecuzione forzata di risorse a destinazione vincolata; individuazione di tipologie di debiti fuori
bilancio; configurazione contabile di decreti ingiuntivi e atti transattivi; modalità tecniche di rispetto
del precetto costituzionale di divieto di indebitamento per spese correnti; effetti delle dichiarazioni
di dissesto; modalità e limiti alla utilizzazione del patrimonio pubblico; alienazione di beni del
patrimonio indisponibile a società per azioni a totale capitale pubblico; partecipazione di enti
territoriali a società per azioni. Rimangono invece esclusi: il pubblico impiego, i contratti di
collaborazione, la contrattazione collettiva, la materia pensionistica, i lavori pubblici.

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