"In tema di responsabilità civile della P.A" - TAR Puglia - Bari - sez. III - sentenza del 4 dicembre 2020 - n. 1569

“In tema di responsabilità civile della P.A” -
TAR Puglia – Bari – sez. III – sentenza del 4
dicembre 2020 – n. 1569

      In tema di responsabilità civile della P.A., quanto all’elemento soggettivo,
l’illegittimità del provvedimento amministrativo, costituisce solo uno degli indici
presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado
di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il
carattere vincolato della statuizione amministrativa, l’ambito più o meno ampio
della discrezionalità della Amministrazione, sicché la responsabilità deve essere
negata quando l’indagine conduce al riconoscimento di una sostanziale
correttezza dell’operato della P.A., anche con riguardo alla complessità della
situazione di fatto .

    Pubblicato il 04/12/2020
    N. 01569/2020 REG.PROV.COLL.
    N. 00976/2013 REG.RIC.

    SENTENZA

     sul ricorso numero di registro generale 976 del 2013, proposto da -OMISSIS-
Invest S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata
e difesa dagli avvocati Giovanni Albanese e Maria Azzurra Guerra, con domicilio
eletto presso lo studio Giovanni Albanese in Bari, via Abate Gimma, n. 94;
     contro
     Comune di Adelfia, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Paolo Bello, con domicilio
digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del Presidente p. t., non costituita in giudizio;
     per l’annullamento
     dei seguenti atti: 1) la delibera di Consiglio comunale n. 8 del 22 aprile
2013, avente a oggetto “Piano Urbanistico Generale – Approvazione”; 2) la
delibera della Giunta regionale n. 2876 del 20 dicembre 2012; 3) ogni altro atto
presupposto, connesso e consequenziale, in quanto lesivo, ancorché ignoto, ivi
compresa la conferenza di servizi convocata in data 30/03/2012; nonché per la
condanna del Comune di Adelfia e della Regione Puglia al risarcimento del

danno ingiusto arrecato alla ricorrente, ai sensi dell’art. 30 c.p.a.;

     Visti il ricorso e i relativi allegati;
     Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Adelfia;
     Visti gli artt. 35, co. 1, lett. c, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;
     Visti tutti gli atti della causa;
     Relatore il dott. Orazio Ciliberti nell’udienza del giorno 3 dicembre 2020,
tenutasi nella modalità telematica di cui all’art. 23 del D.L. n. 137/2020, e uditi
per le parti i difensori come da verbale di udienza;
     Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

    FATTO e DIRITTO

     I – La ricorrente società, operante nel settore immobiliare, insorge con il
ricorso notificato il 21.6.2013 e depositato il 20.7.2013, per impugnare i
seguenti atti: 1) la delibera di Consiglio comunale n. 8 del 22 aprile 2013,
avente a oggetto “Piano Urbanistico Generale – Approvazione”; 2) la delibera
della Giunta regionale n. 2876 del 20 dicembre 2012; 3) ogni altro atto
presupposto, connesso o consequenziale, in quanto lesivo, ancorché ignoto, ivi
compresa la conferenza di servizi convocata in data 30/03/2012. Chiede, altresì,
la condanna del Comune di Adelfia e della Regione Puglia al risarcimento del
danno ingiusto conseguente agli atti impugnati. Si duole, in sostanza, del fatto
che l’eccessiva estensione dei vincoli dell’area annessa a un bene archeologico
nel territorio periurbano del Comune di Adelfia, riveniente dal PUG/S, ovvero
dalla parte strutturale (Tavola d.D.2.A – Carta delle invarianti strutturali
paesistico ambientali) avrebbe svuotato la suscettività edificatoria della maglia
urbanistica classificata C.U.E. 2.16 – 2.17 dello stesso PUG (a cui la ricorrente è
interessata per realizzare lottizzazioni), ovvero della parte programmatica (tav.
E.4.A – Carta dei contesti urbani di nuovo impianto), disciplinata dall’art. 31.3.2
(già art. 4.2.6.2 delle NTA del PUG di prima stesura).
     La ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione di legge, art.
45 D.Lgs. n. 42/2004 e D.M. 4.7.2002, incompetenza; 2) eccesso di potere,
difetto di istruttoria, carenza di motivazione, perplessità, contraddittorietà; 3)
eccesso di potere, carente istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà;
4) risarcimento del danno; 5) richiesta istruttoria.
     Con ordinanza collegiale n. 83 del 24.1.2020, questa Sezione dispone
incombenti istruttori (una documentata relazione scritta, a firma del dirigente
del Settore urbanistico del Comune, recante ragguagli in ordine ai procedimenti
di cui alle due istanze di lottizzazione edilizia acquisite al protocollo comunale al
n. 16681 del 7/12/2010 e n. 6362 del 22/4/2011, relative alla contrada Tesoro,

anche alla luce delle censure contenute nei motivi del ricorso, in particolare
sulla definizione dei confini della maglia sottoposta a vincolo archeologico, sulle
asserite discordanze tra il PUG comunale adottato e quello approvato, e sulla
destinazione urbanistica della zona prima e dopo il PUG; infine una perizia
giurata, a firma di un qualificato tecnico, con la quale la società ricorrente
specifichi i presupposti, i contenuti e la quantificazione della sua domanda
risarcitoria).
      Si costituisce il Comune di Adelfia per resistere nel giudizio. Adempie
all’incombente istruttorio e, con due successive memorie, deduce
l’improcedibilità e l’infondatezza del ricorso.
      Con quattro successive memorie e con una perizia giurata sulla stima
risarcitoria, la ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.
      All’udienza pubblica del 3 dicembre 2020, tenutasi nella modalità
telematica di cui all’art. 23 del D.L. n. 137/2020, la causa è introitata per la
decisione.
      II – Il ricorso è improcedibile, stante il sopravvenuto difetto di interesse. La
domanda risarcitoria è infondata.
      III – La ricorrente lamenta la violazione dell’art. 45 D.Lgs. n. 42/2004
(Codice dei beni culturali) e del decreto della Soprintendenza Regionale per i
beni e le attività culturali della Puglia datato 4 giugno 2002, censurando il
comportamento della Regione Puglia, della Conferenza dei servizi e del Comune
di Adelfia, nella parte in cui hanno, in sede di approvazione del PUG, esteso il
vincolo archeologico previsto dalla citata normativa anche ai terreni di proprietà
della ricorrente società, in asserita assenza della relativa competenza in
subiecta materia, mancando –a suo dire – una norma attributiva del potere alle
stesse. Si duole, inoltre, dell’eccesso di potere per difetto d’istruttoria,
contraddittorietà e carenza di motivazione nei gravati provvedimenti, regionali
e comunali, in ordine all’estensione del suddetto vincolo.
      IV – In merito al vincolo archeologico, si deve considerare che, a seguito del
ritrovamento di resti archeologici di una Villa romana del II secolo a.C. e di una
necropoli peuceta avvenuto in data 4.6.2002, è stato emanato il Decreto di
vincolo dal Ministero per i Beni e le attività culturali in contrada “Tesoro” di
Adelfia, a nord del rione Canneto. Tale decreto ha individuato tre distinte aree:
a) un’area sottoposta a vincolo diretto; b) una fascia di rispetto; c) un’ulteriore
area soggetta a vincolo indiretto; ha inoltre previsto per ognuna delle tre aree
diverse prescrizioni e modalità di intervento, come è possibile evincere dal
decreto stesso e dalla planimetria su base catastale.
      I terreni di proprietà della ricorrente ditta -OMISSIS-Invest, interessati dai
Piani Urbanistici Esecutivi presentati, ricadenti nei contesti di espansione del
PUG/P, denominati CUE 2.16 e CUE 2.17, non risultano essere interessati dal

vincolo apposto dal Ministero, in quanto solo immediatamente adiacenti all’area
vincolata con vincolo indiretto. Il previgente Piano Regolatore Generale aveva
tipizzato i terreni (compresi quelli interessati dal vincolo archeologico) come
zone di espansione C2, attribuendo agli stessi capacità edificatoria pari a 0.72
mc/mq (indice di fabbricabilità territoriale). All’atto di presentazione delle
istanze relative ai Piani Urbanistici Esecutivi CUE 2.16 e CUE 2.17, era in corso il
procedimento di approvazione del Piano Urbanistico Generale. Il PUG,
definitivamente approvato con delibera di Consiglio comunale n. 8 del
30/05/2013, ha confermato la medesima destinazione urbanistica per le aree di
che trattasi, classificandole all’interno del PUG/P quali “Contesti Urbani di
Espansione” (CUE). Restano invariati i parametri urbanistici compreso l’indice di
fabbricabilità territoriale, nonché la modalità di attuazione, tramite Piano
Urbanistico Esecutivo da presentarsi sull’intero comparto, ai sensi della L.R. n.
20/2001.
      Il PUG è stato approvato a seguito di conferenza di servizi decisoria indetta
al fine di superare i rilievi regionali che avevano sancito la non compatibilità del
PUG al DRAG e che ha previsto alcuni adeguamenti a seguito di rilevate
interferenze tra i contesti urbani di nuovo impianto rivenienti dal PRG e le
componenti del paesaggio. Infatti, il Piano Urbanistico Generale proposto
recepiva i vincoli di cui al PUTT/p (Piano Urbanistico Territoriale
Tematico/paesaggio), nonché le prime indicazioni di tutela del PPTR (Piano
Paesaggistico Territoriale Regionale), in quel periodo, in via di formazione.
      Nella relazione integrativa redatta dal progettista del piano a seguito della
conferenza di servizi si è dato atto dell’inserimento delle “aree di pertinenza
delle componenti paesaggistiche relative al sistema idrogeomorfologico,
botanico – vegetazionale e storico architettonico”. Tra queste è stata ridefinita
anche l’area di pertinenza del vincolo di Contrada “Tesoro”, riportata nella
tavola D.1 – Carta delle invarianti strutturali paesistico – ambientali, facente
parte del PUG/strutturale che investe parte dei terreni di proprietà della ditta
ricorrente, in particolare, la totalità di quelli ricadenti in CUE 2.16 e una minima
parte di quelli ricadenti in CUE 2.17. La disciplina urbanistica relativa
all’Invariante Strutturale di che trattasi (ossia IS.S – Invariante Strutturale
Assetto della Stratificazione Storica – vincolo archeologico), è riportata all’art.
22.7 delle N.t.a. del PUG/S e dispone che “nell’area connessa dei beni
archeologici non sono autorizzabili piani e/o progetti e interventi comportanti
trasformazione del sito, eccettuate le attività inerenti lo studio, la valorizzazione
e la protezione dei reperti archeologici e la normale utilizzazione agricola dei
terreni (ove consentita dal sistema di tutela statale)”.
      Tale incongruenza tra le previsioni del PUG/S e del PUG/P è stata
manifestata dai ricorrenti con atto di significazione nel provvedimento

amministrativo del quale, all’interno della delibera di Consiglio di approvazione
del PUG, è stato preso atto. Le osservazioni espresse sono state ritenute
meritevoli di essere considerate. Tuttavia, in ragione del preminente interesse
pubblico rivestito dall’approvazione dello strumento di pianificazione urbanistica
comunale, si è ritenuto di rinviare la risoluzione della problematica al successivo
procedimento di variante ai sensi dell’art. 12, comma 1, della L.R. n. 20/2001. E,
in effetti, in data 23/12/2014 con delibera di Giunta comunale n. 121 è stato
approvato il Documento Programmatico Preliminare riferito alla variante
strutturale al PUG, risalente a un anno prima. In data 20/04/2016, con delibera
di Consiglio n. 9, è stata adottata la suddetta variante, come affermato anche
nella perizia giurata prodotta dalla ricorrente. La delibera del 2016 è stata
successivamente dichiarata dalla Regione Puglia non compatibile con la
Delibera di G.R. n. 1678/2016, a seguito di una serie di rilievi espressi. Sicché, al
fine del superamento di questi e dell’adeguamento dello strumento urbanistico
al PPTR, medio tempore intervenuto, è stata indetta una conferenza di servizi
conclusasi con l’attestazione di compatibilità sancita dalla Delibera di G.R. n.
1545/2019. Allo stato attuale, la variante al PUG, che supera la perimetrazione
dell’area annessa – precedentemente vigente – in quanto integra vincoli e
prescrizioni del PPTR, sta scontando la procedura di verifica di assoggettabilità a
VAS, al termine della quale sarà definitivamente approvata con Delibera
consiliare.
     Come si evince dalla tavola S.01.c Carta delle Invarianti – struttura
antropica e storico culturale, la perimetrazione dell’area annessa inserita nel
PUG approvato nel 2013 è stata eliminata; resta perimetrata esclusivamente
l’area soggetta a vincolo dal Ministero che trova specifiche prescrizioni all’art.
24.2/S – prescrizioni per le BP – Zone di interesse archeologico delle N.t.a. della
variante ancora da approvare e che, in alcun modo, inficia i contesti di
espansione di interesse della società ricorrente.
     È evidente, dunque, che non vi è stato alcun intento vessatorio da parte
dell’Amministrazione comunale nei confronti della ricorrente.
L’Amministrazione, infatti, ha ritenuto meritevoli di considerazione le
osservazioni formulate dalla ricorrente, prendendone atto nella Delibera di
Consiglio comunale n. 8 del 30/05/2013 di approvazione del PUG. La legittima
scelta di rispondere all’interesse della ricorrente, mediante previsione di una
variante al PUG, ex art. dell’art. 12, comma 1 della L.R. n. 20/2001, è stata
correttamente motivata e giustificata dall’esigenza di contemperare il
preminente interesse pubblico all’approvazione immediata dello strumento di
pianificazione urbanistica comunale con quello privato della ricorrente
all’immediato superamento delle incongruenze rilevate. Tale scelta non ha in
alcun modo impedito alla ricorrente di conseguire il bene della vita cui aspira,

atteso che l’Amministrazione ha approvato la predetta variante, soddisfacendo
le pretese della ricorrente, mediante la Delibera di Consiglio n. 9 del 20/04/2016
che supera in toto i profili di doglianza sollevati nel presente giudizio.
     V – Alla luce di quanto sin qui esposto, emerge l’improcedibilità del ricorso,
per sopravvenuto difetto di interesse.
     VI – L’istanza risarcitoria deve essere respinta, poiché non è stata provata –
neppure dalla perizia di parte versata in atti dalla ricorrente – la sussistenza
dell’elemento soggettivo della responsabilità extracontrattuale senza del quale
– inteso che vi sia stato un danno economico – non vi può essere un
risarcimento. In tema di responsabilità civile della P.A., quanto all’elemento
soggettivo, da ultimo citato, l’illegittimità del provvedimento amministrativo,
ove pure acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della
colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza
della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere
vincolato della statuizione amministrativa, l’ambito più o meno ampio della
discrezionalità della Amministrazione, sicché la responsabilità deve essere
negata quando l’indagine conduce – come nel caso di specie – al riconoscimento
di una sostanziale correttezza dell’operato della P.A., anche con riguardo alla
complessità della situazione di fatto (cfr.: Cons. Stato Sez. III, 18/06/2020, n.
3903).
     VII – I gravati provvedimenti, come già detto, risultano superati dalla
Delibera di Consiglio n. 9 del 20/04/2016 di approvazione della variante a tutela
della posizione giuridica soggettiva fatta valere dalla ricorrente. La ricorrente,
invero, ha conseguito il bene della vita cui aspirava a seguito dell’adozione della
delibera di Consiglio comunale n. 9/2016.
     Quanto al tempo impiegato dall’Ente comunale per concludere l’iter di
approvazione del PUG, deve precisarsi che – diversamente da quanto sostenuto
dalla ricorrente – non vi è stato alcun ritardo lesivo, alla luce della seguente
scansione temporale dell’approvazione degli atti urbanistici di carattere
generale: 1) nell’anno 2009 è stato adottato il PUG con delibere di Consiglio
comunale nn. 28/2009 e 43/2009; 2) negli anni 2010 e 2011 sono state
presentate le istanze di lottizzazione edilizia, acquisite al protocollo comunale al
n. 16681 del 07/12/2010 e n. 6362 del 22/04/2011; 3) nel 2013 è stato
approvato il PUG con Delibera di Consiglio comunale n. 8 del 30/05/2013; 4) nel
2016 è stata adottata la variante al suddetto PUG con Delibera di Consiglio n. 9
del 20/04/2016, recependo le osservazioni della ricorrente. Da tale ricostruzione
della scansione del procedimento gravato, emerge la correttezza, se non
proprio la piena legittimità dell’operato della P.A., che ha rispettato i tempi medi
ordinari, ancorché lunghi, dell’approvazione di atti complessi quali quelli di
pianificazione urbanistica, rispondenti peraltro a delicati interessi pubblici

generali e richiedenti ponderate valutazioni in sede di formazione e indirizzi
strutturali e programmatici.
     L’arco temporale intercorso tra l’adozione e l’approvazione del PUG non è
abnorme anche se potrebbe aver inciso negativamente sugli interessi della
ricorrente.
     Quanto al comportamento dell’Amministrazione comunale per non avere
già in sede di PUG accolto i rilievi della ricorrente, la censurata scelta è da
ritenersi legittima, essendo stata correttamente motivata e giustificata
dall’esigenza di soddisfare l’interesse pubblico all’approvazione immediata dello
strumento di pianificazione urbanistica comunale, ritenuto preminente rispetto
a quello privato della ricorrente all’immediato superamento delle incongruenze
rilevate. Senza dire che, stando a un autorevole indirizzo della giurisprudenza
amministrativa, non può essere riconosciuto alcun peculiare titolo al
risarcimento del danno (ex art. 2043 c.c.), in relazione al venir meno di una
precedente previsione urbanistica che consentiva all’interessato un utilizzo
dell’area di sua proprietà in modo più proficuo, ovvero in relazione alla mancata
adozione di una previsione urbanistica più favorevole, in quanto la posizione
giuridica del privato alla non “reformatio in pejus” o alla “reformatio in melius”
delle destinazioni di zona è un’aspettativa generica, comunque cedevole
dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica (cfr.:
Cons. Stato Sez. IV Sent., 17/09/2013, n. 4628).
     VIII – In conclusione, il ricorso è improcedibile, la domanda risarcitoria è
infondata. Le spese del giudizio possono essere compensate.

    P.Q.M.

     Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara
improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e respinge la domanda
risarcitoria.
     Compensa tra le parti le spese del giudizio.
     Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
     Così deciso nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2020, tenutasi
in modalità telematica, con l’intervento dei magistrati:
     Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore
     Carlo Dibello, Consigliere
     Giacinta Serlenga, Consigliere