Il sistema delle competenze - Daria de Pretis - Università di Trento

Il sistema delle competenze
   Daria de Pretis - Università di Trento

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Chi fa che cosa in materia di bonifiche?

La distribuzione delle competenze legislative e
  amministrative fra i poteri pubblici statali:
• Punto di partenza sistematico: il riferimento alla
  tutela dell’ambiente
• Punto di partenza normativo: il t.u. dell’ambiente

      • d.lgs. 152 del 2006
      • decreti correttivi: d. lgs. n. 284 del 2006 e
        d. lgs. n. 4 del 2008

                                                        2

Testo unico
                           PARTE IV
Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati

                          TITOLO V
                BONIFICA DI SITI CONTAMINATI
ART. 239 (Principi e campo di applicazione)
1. Il presente titolo disciplina gli interventi di bonifica e
      ripristino ambientale dei siti contaminati e definisce le
      procedure, i criteri e le modalità per lo svolgimento delle
      operazioni necessarie per l'eliminazione delle sorgenti
      dell'inquinamento e comunque per la riduzione delle
      concentrazioni di sostanze inquinanti, in armonia con i
      principi e le norme comunitari, con particolare
      riferimento al principio "chi inquina paga".

                                                                        3

Influenza comunitaria
a) Poteri normativi
es.: direttiva rifiuti 75/442/CEE (modificata dalla
   direttiva 91/156/CE)
b) Funzioni amministrative – Esecuzione indiretta -
   Ma anche competenze comunitarie dirette
   (Commissione, Agenzia europea per l’ambiente)
c) Problemi giurisdizionali (v. sent. Corte di
   Giustizia CE 18 dicembre 2007, C-194/05

                                                      4

T.u. ambiente dopo il correttivo 2008

innova il quadro delle funzioni statali e
  regionali di tutela ambientale:
• introduce norme generali sui principi (artt.3
  bis, ter, quater, quinquies, sexies)
• modifica il riparto delle funzioni fra Stato e
  regioni in singoli settori in senso più
  regionalistico

                                                   5

fra le modifiche di settore
• per esempio, in materia di bonifiche e di
  ripristino ambientale (artt. 239-252-bis):
  alle regioni un ruolo più rilevante (art. 242-
  Procedure operative ed amministrative)
  salva la competenza del Ministero
  dell’Ambiente per i siti di interesse
  nazionale

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Sistema costituzionale del riparto delle
funzioni in materia di tutela dell’ambiente

dopo la riforma del 2001
• Art. 117 Funzioni legislative
• Art. 118 funzioni amministrative
• Interpretazione della Corte costituzionale

                                               7

Art. 117 Costituzione

•   La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e
    dalle Regioni nel rispetto della Costituzione,
    nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento
    comunitario e dagli obblighi internazionali.
•   Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle
    seguenti materie:
    (omissis)
•   s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
    beni culturali.

                                                        8

(continua) art. 117

3. Sono materie di legislazione concorrente quelle
   relative a:
• (omissis)
• tutela della salute;
• protezione civile
• governo del territorio
• porti e aeroporti civili
• grandi reti di trasporto e di navigazione
                                                     9

V. anche art. 116, co. 3

Ulteriori forme e condizioni particolari da
  autonomia, concernenti la tutela dell’ambiente
  dell’ecosistema e dei beni culturali” possono
  essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello
  Stato, su iniziativa della Regione interessata,
  sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui
  all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere
  a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base
  di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.
                                                         10

Art. 118 Costituzione

•   Le funzioni amministrative sono attribuite
    ai Comuni salvo che, per assicurarne
    l'esercizio unitario, siano conferite a
    Province, Città metropolitane, Regioni e
    Stato, sulla base dei principi di
    sussidiarietà, differenziazione ed
    adeguatezza.

                                             11

Corte costituzionale
Ha “corretto” le rigidità del riparto
b) ambiente è un “valore” più che una
   materia
c) le funzioni legislative seguono le funzioni
   amministrative
d) la competenza acquisita dallo Stato deve
   essere esercitata nel rispetto del principio
   di leale collaborazione
                                              12

d. lgs. n. 4 del 2008

Art. 3-quinquies.
Principi di sussidiarietà e di leale collaborazione

•   I principi desumibili dalle norme del
    decreto legislativo costituiscono le
    condizioni minime ed essenziali per
    assicurare la tutela dell'ambiente su tutto il
    territorio nazionale.
.

                                                      13

(continua) Art. 3-quinquies.
Principi di sussidiarietà e di leale collaborazione

2. Le regioni e le province autonome di
  Trento e di Bolzano possono adottare forme
  di tutela giuridica dell'ambiente più
  restrittive, qualora lo richiedano situazioni
  particolari del loro territorio, purché ciò non
  comporti un'arbitraria discriminazione,
  anche attraverso ingiustificati aggravi
  procedimentali.
                                                      14

In sintesi
• “i principi” del decreto sono condizioni
  minime ed essenziali per la tutela
  dell’ambiente su tutto il territorio
• le regioni possono introdurre a determinate
  condizioni, “forme di tutela giuridica
  dell’ambiente più restrittive”

                                                15

A che condizioni sono ammissibili forme di
tutela giuridica più restrittive?
Problema delle deroghe (riduttive e migliorative):
b) deroghe riduttive
   restano inammissibili, a meno che non
   espressamente consentite (es.: all’art. 77, co. 7
   del d. 152: “Le regioni possono motivatamente
   stabilire obiettivi di qualità ambientale meno
   rigorosi per taluni corpi idrici…”

                                                       16

b) deroghe migliorative

Due tesi
•   inderogabile lo standard fissato a livello
    statale: punto di equilibrio fra la tutela
    dell’ambiente e altri interessi e valori (es.
    regole che in funzione ambientale
    limitano la concorrenza o altre libertà)
•    ammissibili regole di maggiore
    protezione: norme più protettive non
    sarebbero mai “in contrasto” con la
    disciplina statale di tutela
                                                    17

Per la Corte costituzionale

• ammissibile una legislazione regionale più
  restrittiva se interviene in materia regionale,
  diversa dalla tutela dell’ambiente (es. governo del
  territorio, la tutela della salute)
• incostituzionali leggi regionali che introducevano
  standard di tutela più elevati non collegati a profili
  regionali, e orientati semplicemente a finalità
  ambientali (es. rifiuti radioattivi; o inquinamento
  elettromagnetico, n. 307/2003 su l. prov. Trento)
                                                       18

Art. 3-quinquies, co. 2, ammette la possibilità per la regione
di adottare forme di tutela più restrittive,
ma a due condizioni

•    che siano “situazioni particolari del loro
     territorio” (parallelismo rovesciato)
•    divieto di arbitraria discriminazione,
     anche attraverso ingiustificati aggravi
     procedimentali

                                                                 19

L’intervento dello Stato
art. 3-quinquies – comma 3

  3. Lo Stato interviene in questioni
  involgenti interessi ambientali ove gli
  obiettivi dell'azione prevista, in
  considerazione delle dimensioni di essa e
  dell'entità dei relativi effetti, non possano
  essere sufficientemente realizzati dai livelli
  territoriali inferiori di governo o non siano
  stati comunque effettivamente realizzati.
                                                   20

Le funzioni amministrative nel t.u.
• Meccanismo di individuazione varia molto da
  materia a materia
  per esempio:
  – in materia di acque non è prevista alcuna competenza
    specifica: si richiama genericamente la Costituzione
    (art. 142 – Competenze) v. *
  – in rifiuti materia si elencano analiticamente e
    minuziosamente le funzioni di Stato, regioni, province
    e comuni (artt. 195, 196, 197, 198)

                                                             21

SEZIONE III - GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE
       TITOLO I - PRINCIPI GENERALI E COMPETENZE
                      ART. 142 (Competenze)

• 1. Nel quadro delle competenze definite dalle norme costituzionali, e
  fatte salve le competenze dell'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche
  e sui rifiuti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
  esercita le funzioni e i compiti spettanti allo Stato nelle materie
  disciplinate dalla presente sezione.
• 2. Le regioni esercitano le funzioni e i compiti ad esse spettanti nel
  quadro delle competenze costituzionalmente determinate e nel rispetto
  delle attribuzioni statali di cui al comma 1, ed in particolare
  provvedono a disciplinare il governo del rispettivo territorio.
• 3. Gli enti locali, attraverso l'Autorità d'ambito di cui all'articolo 148,
  comma 1, svol gono le funzioni di organizzazione del servizio idrico
  integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e
  modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione e
  relativo controllo, secondo le disposizioni della parte terza del presente
  decreto.

                                                                           22

La leale collaborazione fra Stato e regioni

• leale collaborazione nella disciplina statale
  delle funzioni amministrative
• meccanismi di cooperazione
  – di tipo procedimentale
  – di tipo organizzativo.

                                                  23

Meccanismi procedimentali
intervento delle regioni nella predisposizione di atti di
   competenza statale:
• attraverso la Conferenza Stato-regioni:
   – es. per tutti i procedimenti statali di adozione di atti normativi, di
     indirizzo, piani e programmi (in via generale art. 59);
   – in tema di bonifiche, art 246, co. 8, sugli accordi di programma
• attraverso diretta partecipazione della regione al
  procedimento statale
   – es. art. 252 co. 2, individuazione dei siti di interesse nazionale dal
     Ministro dell'ambiente d'intesa con le regioni interessate
v. anche partecipazione orizzontale
   – regioni disciplinano le modalita' di partecipazione delle regioni e
     province autonome confinanti al processo di VAS (art.7, co.7,d)

                                                                              24

Meccanismi organizzativi

• nuovi organismi misti, ai quali partecipano
  rappresentanti dello Stato e delle Regioni,
   – es. Autorità di bacino distrettuale (art.- 63);
   – Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti
     (art. 159, co. 2);
• la partecipazione dei rappresentanti delle regioni a
  organismi amministrativi statali,
   – es. commissione tecnico-consultiva per la valutazione
     dell’impatto ambientale, rappresentanti che le regioni
     devono designare entro 15 giorni dalla data di
     costituzione della commissione

                                                                 25

Rapporti regione - enti locali

Comma 4, art. 3-quinquies
4. Il principio di sussidiarieta' di cui al
  comma 3 opera anche nei rapporti tra
  regioni ed enti locali minori.

                                              26

Le competenze nel settore delle
bonifiche
Applicando quanto esposto in via generale
  dobbiamo distinguere fra:
• Competenze legislative e di disciplina
  generale: restano interamente affidate allo
  Stato
• Competenze amministrative: sono
  distribuite fra i vari livelli

                                                27

Competenze di disciplina generale
• Disciplina alquanto minuta del t.u. (artt. 239-253)
• Riserva allo Stato di attività di regolazione
  uniforme, es.:
   – bonifica ambientale e di messa in sicurezza,
     d’emergenza, operativa e permanente delle aree
     destinate all’agricoltura e all’allevamento (art. 241 v.*)
   – contenuti e struttura dei dati essenziali dell’anagrafe dei
     siti da bonificare nonché le modalità di loro
     trasposizione in sistemi informativi, attività pur
     materialmente assegnata alla regione (art. 251 v.*)

                                                              28

art. 241 (Regolamento aree agricole)

1. Il regolamento relativo agli interventi di bonifica,
   ripristino ambientale e di messa in sicurezza,
   d'emergenza, operativa e permanente, delle aree
   destinate alla produzione agricola e
   all'allevamento è adottato con decreto del Ministro
   dell'ambiente e della tutela del territorio di
   concerto con i Ministri delle attività produttive,
   della salute e delle politiche agricole e forestali.

                                                      29

art. 251
Censimento ed anagrafe dei siti da bonificare

(omissis)
3. Per garantire l'efficacia della raccolta e del
   trasferimento dei dati e delle informazioni,
   l'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i
   servizi tecnici (APAT) definisce, in collaborazione
   con le regioni e le agenzie regionali per la
   protezione dell'ambiente, i contenuti e la struttura
   dei dati essenziali dell'anagrafe, nonché le
   modalità della loro trasposizione in sistemi
   informativi collegati alla rete del Sistema
   informativo nazionale dell'ambiente (SINA).
                                                     30

Competenze amministrative
• Stato:
ART. 252 (Siti di interesse nazionale)
1. I siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica,
   sono individuabili in relazione alle caratteristiche
   del sito, alle quantità e pericolosità degli
   inquinanti presenti, al rilievo dell'impatto
   sull'ambiente circostante in termini di rischio
   sanitario ed ecologico, nonché di pregiudizio per i
   beni culturali ed ambientali.
                                                        31

ART. 252 (Siti di interesse nazionale) ult. co.

• 3. Ai fini della perimetrazione del sito sono
  sentiti i comuni, le province, le regioni e gli
  altri enti locali, assicurando la
  partecipazione dei responsabili nonché dei
  proprietari delle aree da bonificare, se
  diversi dai soggetti responsabili.

                                                  32

alle Regioni

• tutti i compiti di pianificazione degli interventi di
  bonifica e di ripristino ambientale per le aree a
  inquinamento diffuso (art. 239 v.*)
• principali attività nelle procedure operative ed
  amministrative al verificarsi di un evento
  potenzialmente in grado di contaminare un sito
  (art. 242)
• compiti di censimento e anagrafe dei siti oggetto
  di procedimento di bonifica (art. 251 v.*)
                                                          33

Art. 239 (Principi e ambito di applicazione) co. 3

• 3. Gli interventi di bonifica e ripristino
  ambientale per le aree caratterizzate da
  inquinamento diffuso sono disciplinati dalle
  regioni con appositi piani, fatte salve le
  competenze e le procedure previste per i siti
  oggetto di bonifica di interesse nazionale e
  comunque nel rispetto dei criteri generali di
  cui al presente titolo
                                                 34

ART. 251 Censimento ed anagrafe dei siti da bonificare

1. Le regioni, sulla base dei criteri definiti
  dall'Agenzia per la protezione dell'ambiente
  e per i servizi tecnici (APAT),
  predispongono l'anagrafe dei siti oggetto di
  procedimento di bonifica, la quale deve
  contenere
  (omissis)

                                                         35

ART. 242 (Procedure operative ed amministrative)

In particolare la regione :
• approva:
   – piano di caratterizzazione
   – piano di monitoraggio,
   – progetto operativo degli interventi di bonifica o di
     messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove
     necessario, le ulteriori misure di riparazione e di
     ripristino ambientale, al fine di minimizzare e
     ricondurre
• indice le conferenze di servizi
                                                            36

Spettano alla Provincia

• indagini ed attività istruttorie (avvalendosi
  della competenza tecnica dell'Agenzia
  regionale per la protezione (art. 242, co. 12)
• rilascio della la certificazione di avvenuta
  bonifica; se non provvede entro trenta
  giorni provvede la regione (art. 242, co. 13).
• diffida (in precedenza affidata ai Comuni)
  (art. 244, co. 2 v.*)

                                              37

ART. 244 (Ordinanze)

2. La provincia, ricevuta la comunicazione di
  cui al comma 1, dopo aver svolto le
  opportune indagini volte ad identificare il
  responsabile dell'evento di superamento e
  sentito il comune, diffida con ordinanza
  motivata il responsabile della potenziale
  contaminazione a provvedere ai sensi del
  presente titolo.
                                                38

Spettano ai comuni

prevalentemente compiti di ricevimento, per
  lo più unitamente alla Provincia, delle
  comunicazioni del responsabile
- dell’effettuato ripristino
- dell’avvenuto superamento delle Csc.
- del piano di caratterizzazione

                                              39

Rapporti con i privati

Art. 3-ter - Principio dell'azione ambientale

• 1. La tutela dell'ambiente e degli ecosistemi
  naturali e del patrimonio culturale deve
  essere garantita da tutti gli enti pubblici e
  privati e dalle persone fisiche e giuridiche
  pubbliche o private, mediante una adeguata azione
  che sia informata ai principi della precauzione, dell'azione
  preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte,
  dei danni causati all'ambiente, nonché al principio «chi
  inquina paga» che, ai sensi dell'articolo 174, comma 2, del
  Trattato delle unioni europee, regolano la politica della
  comunità in materia ambientale.

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art. 246 (Accordi di programma)

1. I soggetti obbligati agli interventi di cui al
   presente titolo ed i soggetti altrimenti interessati
   hanno diritto di definire modalità e tempi di
   esecuzione degli interventi mediante appositi
   accordi di programma stipulati, entro sei mesi
   dall'approvazione del documento di analisi di
   rischio di cui all'articolo 242, con le
   amministrazioni competenti ai sensi delle
   disposizioni di cui al presente titolo.
   (omissis)
                                                          41