Il ruolo dei dati geografici a supporto della gestione delle emergenze - Esri Italia

Il ruolo dei dati geografici a supporto della gestione delle emergenze

                     Pierluigi Cara (PCM-DPC) e Stefano Frittelli (CNVVF-SCTAS)

Abstract
Armonizzare e integrare i numerosi ed eterogenei flussi di dati durante una emergenza nazionale di
protezione civile può contribuire a supportarne efficacemente la gestione. Questi dati, inoltre
spesso comprendono informazioni geografiche relative al variegato territorio coinvolto. Questa
attività, durante l’emergenza che ha coinvolto il Centro Italia a partire dal sisma del 24 agosto 2016,
ha comportato complesse analisi e ha richiesto la definizione di processi di interscambio di dati con
i diversi soggetti che, con precise competenze e responsabilità nell’ambito del Servizio Nazionale
della protezione civile, hanno operato nella gestione dell’emergenza.
È nata, quindi, la consapevolezza che l’informazione geografica può offrire un valido supporto alle
decisioni da adottare e fornire uno strumento per comunicarle più efficacemente, sia alle forze in
capo che operano in emergenza, che ai cittadini.
Allo stesso tempo, tuttavia, l’esperienza acquisita ha consentito di individuare possibili interventi e
modifiche procedurali che, con l’ausilio dell’evoluzione tecnologica degli strumenti a disposizione,
potrebbero ottimizzare le attività, migliorando la qualità complessiva dei processi.
Nel lavoro viene presentato il caso, ritenuto paradigmatico, della gestione complessiva delle
cosiddette “Zone rosse”, ossia delle zone di interdizione che vengono fin da subito individuate nelle
aree colpite dall’evento calamitoso, a salvaguardia della pubblica incolumità.

Il contesto: la sequenza sismica Amatrice, Norcia, Visso
Il 24 agosto 2016 un terremoto di magnitudo pari a 6.0 della scala Richter colpisce l’Italia Centrale
con epicentro nel Comune di Accumoli in Provincia di Rieti nel Lazio, alle ore 3.32 del mattino. Un
secondo sisma di magnitudo 5.4 si verifica alle 4.33 nella medesima area (Figura 1a). Gli effetti
risultano disastrosi, al termine delle operazioni di soccorso le vittime complessive saranno 299, 388
i feriti. Molte le strade interrotte o fortemente danneggiate, anche a causa di eventi franosi
concomitanti. Numerosi anche i centri abitati fortemente danneggiati, tra i quali Amatrice Accumoli,
Arquata del Tronto e Pescara del Tronto. Il patrimonio culturale dell’area interessata rimane pure
seriamente danneggiato, sia nelle opere artistiche e architettoniche, sia nel tessuto edilizio dei
centri storici delle varie località colpite.
Immediata la risposta del Governo che il 25 agosto 2016 emana la deliberazione di stato di
emergenza per 180 giorni sul territorio delle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria. L’epicentro
del terremoto, infatti, cade drammaticamente da un punto di vista amministrativo in
corrispondenza del confine, appunto, delle anzidette quattro regioni.
Il 26 ottobre la terra trema nuovamente per due volte; prima alle 19.10 con una magnitudo di 5.4 e
poi alle 21.18 con una magnitudo 5.9. Non ci sono vittime, ma i danni sono gravi. Il 30 ottobre un
terremoto devastante di magnitudo 6.5, alle ore 7.40, completa la distruzione del patrimonio edilizio

dell’area interessata, anche se non ci sono vittime, dato che la popolazione coinvolta aveva già
abbandonato le case (Figura 1b). I danni al patrimonio culturale diventano ingentissimi. L’area
colpita si estende dai primi 62 comuni, coinvolgendone altri 69, interessando in maniera più
specifica Marche e Umbria.
Il 18 gennaio 2017, ancora altre 4 scosse con magnitudo superiore a 5 (Figura 1c). L’area colpita
comprende le Regioni Lazio e Abruzzo. Poche ore dopo le scosse una slavina travolge e distrugge
l’Hotel Rigopiano, situato alle pendici del Gran Sasso, in provincia di Pescara. Questi ultimi eventi
provocano ulteriori 34 vittime, di cui 29 a Rigopiano.
In base ai poteri conferitogli con la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 25 agosto 2016, il
Capo del Dipartimento della protezione civile emana la prima ordinanza il 26 agosto 2016.
Nell'ordinanza sono individuati i soggetti che assicurano gli interventi sotto il coordinamento del
Capo Dipartimento della Protezione Civile: i Presidenti delle Regioni, i Prefetti e i Sindaci dei Comuni
interessati dall'evento sismico, insieme alle componenti e alle strutture operative del Servizio
nazionale della protezione civile. Le attività messe in campo in questa prima fase sono quelle relative
al soccorso, all’assistenza e al ricovero delle popolazioni colpite dal terremoto, alla messa in
sicurezza delle aree interessate e agli interventi urgenti volti a evitare situazioni di pericolo o
maggiori danni.
Per l’indirizzo di tutte le operazioni il Capo del Dipartimento della protezione civile istituisce la
Direzione di Comando e Controllo (da ora Di.Coma.C.), una struttura di coordinamento sul territorio,
che è articolata in funzioni di supporto. Con successivo Decreto del Capo del Dipartimento della
protezione civile del 28 agosto 2016, la Di.Coma.C. viene istituita a Rieti e tutti i rappresentanti delle
componenti e delle strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile assicurano in
modo permanente la presenza di propri rappresentanti presso la struttura insieme personale del
Dipartimento stesso e dei suoi Centri di Competenza. Il modello organizzativo prevede, inoltre, che
siano istituiti centri di coordinamento a livello provinciale o intercomunale, nonché centri operativi
istituiti dai Sindaci a livello dei territori comunali.
Questa complessa e capillare organizzazione richiede un attento e accurato coordinamento che è
assicurato dal Capo della Di.Coma.C. che si avvale di una specifica Unità di coordinamento al suo
interno, con l’obiettivo, tra gli altri, di curare i rapporti con tutte le componenti e le strutture
operative del SNPC e garantire il flusso di informazioni.
A questo scopo e, in attuazione di quanto previsto da DPC (2014), viene anche istituita con un
Decreto del Coordinatore della Di.Coma.C. del 12 settembre 2016, presso l’Unità di coordinamento,
una specifica componente per la gestione ed implementazione del sistema informativo territoriale
a supporto della Di.Coma.C. medesima.

Figura 1 – Mappatura del danneggiamento conseguente alle diverse fasi della sequenza sismica
 che ha interessato l’Italia Centrale a partire dal 24 agosto del 2016 (tratto da Galli et al., 2017).
 1a: evento 24 agosto 2016         1b: eventi del 26 e 30 ottobre 1c: eventi del 18 gennaio 2017
                                   2016

Tra le strutture operative del SNPC Il Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco (da ora CNVVF) è la prima
struttura operativa del Servizio nazionale della protezione civile individuata dall’art. 10 del d.lgs
n.1/2018: “Codice della protezione civile” (ex art.11 della L. n.225/1992). In particolare, la norma
qualifica il CNVVF come “componente fondamentale della protezione civile” (art.10, comma 1). Il
CNVVF, infatti, ha il compito istituzionale di assicurare tutti gli interventi tecnici necessari per la
ricerca e il salvataggio delle persone, nonché le attività di messa in sicurezza, anche in concorso con
altri soggetti, ai fini della salvaguardia della pubblica incolumità da pericoli imminenti, dei luoghi,
delle strutture e degli impianti, garantendo il soccorso anche nelle situazioni di emergenza generate,
ad esempio, da un evento sismico.
Tra tutte le unità impiegate, particolare rilievo ai fini del presente lavoro, riveste il Servizio di
Topografia Applicata al Soccorso (da ora TAS). Il Servizio TAS ha lo scopo di disciplinare e ottimizzare
l’impiego dell’informazione geografica nella attività del CNVVF, con particolare attenzione al
soccorso tecnico urgente e alle attività di gestione delle fasi emergenziali negli eventi che richiedono
l’intervento del Servizio nazionale di protezione civile. Rispetto alla situazione descritta da
Cuzzocrea e Priori (2014), le attività messe in campo dal TAS durante le gestione del terremoto del
Centro Italia del 2016 si sono rivelate molto più numerose per tipologia e tecnologicamente più
avanzate, come descritto da Nocente (2018), tanto da consentire fin da subito anche una concreta
interoperabilità con l’Unità di coordinamento per la cartografia e il SIT che ha operato presso il
Coordinamento della Di.Coma.C.

Caso d’uso: le Zone Rosse
Una prima attività svolta dal CNVVF ha riguardato il Sistema Trattamento Criticità Strutturali (STCS),
che consiste in una Ricognizione Esperta per la Caratterizzazione Strategica (RECS) che, tramite la
compilazione di schede di rilievo per la caratterizzazione e gestione delle criticità strutturali in
emergenza, consente di generare delle “emermappe” (Grimaz, 2016), per la rappresentazione
cartografica di una prima caratterizzazione (TRIAGE) del danneggiamento sull’edificato a seguito di

un sisma. Dopo le nuove scosse del 26 e 30 ottobre la verifica sui fabbricati è stato necessario
realizzarla secondo una modalità semplificata, che ha dato origine al TRIAGE speditivo (Quick
Triage). La semplificazione ha riguardato soprattutto aspetti procedurali come, ad esempio, il
passaggio dall’utilizzazione di un modulo di valutazione cartaceo e di un sistema di registrazione dei
dati via radio, all’utilizzazione di una app creata con Survey Connect di ESRI per dispositivi mobili,
consentendo al decisore di poter avere in tempo reale attraverso una WebMap Application “Asset
Sisma” tutte le valutazioni effettuate dei tecnici VF tramite il Quick Triage. Dal punto di vista dei dati,
nella fase successiva ai sismi di ottobre, è stata anche aggiunta una indicazione di “pericolo”, relativa
ai problemi sulla viabilità collegati, ad esempio, ad edifici pericolanti e incombenti sulle strade.
L’attività di verifica sui fabbricati colpiti dal sisma ha contribuito anche all’individuazione preliminare
delle cosiddette “zone rosse”, da sottoporre successivamente ai Comuni per l’approvazione formale
ai fini dell’emanazione da parte dei Sindaci delle Ordinanze di interdizione per pubblica incolumità,
ai sensi degli articoli 50 e 54 del D.lgs 18 agosto 2000, n.267 e s.m.e.i.
Le zone rosse rappresentano un’informazione importantissima nella fase di gestione
dell’emergenza, per numerose ragioni, ad esempio per: il presidio per evitare atti di sciacallaggio, il
presidio per regolarne l’accesso, la gestione per modificarne l’estensione a seguito delle verifiche di
agibilità o dell’effettuazione di interventi (ad es. demolizioni o messe in sicurezza) che riducono il
rischio per l’accesso e il transito. A titolo esplicativo si rimanda allo schema di DPC (2017) che offre
un quadro emblematico del tema attraverso la gestione delle problematiche dell’accesso alle zone
rosse.
Le zone rosse non sono da considerarsi una entità statica, dal momento che tendono a ridursi con il
procedere delle attività di gestione dell’emergenza. E’ quindi fatto comune nel corso di una
emergenza dover gestire più di una versione della medesima zona rossa, ciascuna associata a rilievi
effettuati in momenti diversi e normata con uno specifico dispositivo giuridico emanato dall’autorità
comunale.

Gestione delle informazioni geografiche sulle “zone rosse”
Le ordinanze sindacali di interdizione per pubblica incolumità si concentrano nella descrizione dei
luoghi dove esse si applicano. Tale descrizioni sono spesso espresse tramite mappe allegate o, in
alternativa, con elenchi testuali degli assi viari o delle zone interessate dai divieti.
In ogni caso l’informazione geografica sottesa riveste una fondamentale importanza.
La complessità sottesa alla gestione di tutte le “zone rosse” nel corso della gestione emergenziale a
partire dal sisma del 24 agosto 2016, ha reso necessario definire una procedura, che ha riguardato
anche la specifica gestione delle informazioni geografiche relative alle “zone rosse”. Questa attività
ha rivestito un carattere sperimentale e sarebbe auspicabile poterla perfezionare per renderla
efficacemente operativa in caso di nuove emergenze.
La procedura si componeva delle seguenti macro - fasi che sono state svolte con cadenza quotidiana:

-   Ricerca, download e archiviazione/aggiornamento delle ordinanze di creazione, variazione,
       revoca delle “zone rosse” per ciascun comune;
   -   Creazione e aggiornamento del file geografico (modifica, aggiunta, revoca e controlli)
       relativo all’intera area interessata;
   -   Estrazione delle “zone rosse” attive e esportazione del relativo file geografico per
       interoperabilità.

Figura 2: concentrazione delle “zone rosse” nel “Cratere” sismico con indicazione della percentuale
di frazioni interessate sul totale di quelle censite dall’Istat (aggiornamento settembre 2017).
Dalla Figura 2 è possibile dedurre l’estensione dell’area ove sono presenti “zone rosse” e la loro
numerosità, in relazione al tessuto dei centri e nuclei abitati esistenti nei comuni indicati
dall’Ordinanza del Commissario straordinario per la ricostruzione n.3 del 15 novembre 2016.

Nel settembre 2017 erano ancora attive oltre 600 “zone rosse” in 316 frazioni di 63 comuni, due dei
quali esterni al “cratere”. In molti casi le frazioni interessate rappresentano la quasi totalità di tutte
le frazioni presenti nel rispettivo comune.
Si tratta, dunque, di un tema complesso, anche dal punto di vista quantitativo.
La condivisione del dato geografico riveste, inoltre, una importanza fondamentale per la gestione
complessiva dell’emergenza.

Figura 3 – Rappresentazione integrata di alcune informazioni inerenti le attività svolte in emergenza
nell’area circostante le località Accumoli e Libertino in provincia di Rieti.

Nella Figura 3 sono infatti integrate le “zone rosse” di Accumoli e Libertino con alcune delle altre
informazioni prodotte nell’ambito delle Funzioni attive durante la gestione dell’emergenza e con
altre informazioni “di contesto” disponibili per l’area in esame. Appare evidente la stretta
correlazione dell’area di interdizione individuata con le attività di ripristino della viabilità (in

corrispondenza degli interventi), i sopralluoghi per le verifiche di agibilità (aggregati strutturali) e i
cantieri delle Soluzioni Abitative in Emergenza (ubicazione delle SAE).
Tra le tante considerazioni possibili pare utile, infine, osservare la stretta corrispondenza nel caso
rappresentato tra la “zona rossa” e il perimetro del centro storico, nonché l’importanza delle
intersezioni tra la viabilità e le “zone rosse” in relazione al tema dell’accesso alla zona medesima.

Conclusioni
La rappresentazione cartografica delle “zone rosse” e la disponibilità e accessibilità del relativo dato
risultano essere sicuramente tra gli elementi informativi più importanti che le esperienze di gestione
emergenziale appena trascorse hanno permesso di individuare.
In base all’esperienza acquisita è possibile definire alcune linee di indirizzo che potrebbero essere
adottate in futuro:
    - Completare sempre le ordinanze interdittive con una documentazione cartografica
        corredata dei relativi dati geografici, che costituiscono la rappresentazione delle aree
        interdette;
    - condividere e aggiornare per la durata del periodo emergenziale i dati delle aree delle “zone
        rosse”, a supporto di tutte le funzioni attive nella gestione della medesima emergenza;
    - facilitare la disponibilità e l’accesso online delle ordinanze interdittive.
Parallelamente all’esperienza acquisita e all’evoluzione tecnologica introdotta negli ultimi anni
tuttavia sono molte le questioni ancora aperte:
    - individuare chiaramente la titolarità ed il ruolo dei vari soggetti coinvolti nella creazione e
        gestione delle informazioni (anche cartografiche) sulle “zone rosse”;
    - stabilire delle procedure omogenee e condivise per l’individuazione e l’acquisizione delle
        “zone rosse” con particolare riferimento alle informazioni di base in base alle quali
        georiferire le zone stesse ed alle diverse fasi emergenziali (prima fase collegata al soccorso
        e fasi successive), in cui esse sono rilevate;
    - definire in maniera univoca e armonizzata il contenuto informativo complessivo del layer
        relativo alle “zone rosse”;
    - associare all’informazione sull’area nel suo complesso anche quella dei relativi punti di
        accesso e della percorribilità interna a supporto delle attività emergenziali.
A parziale soluzione delle questioni aperte appena indicate, appare opportuno associare il layer
delle “zone rosse” al tema Area management / restriction / regulation zones & reporting unit della
Direttiva 2007/2/CE, che istituisce un'Infrastruttura per l'informazione territoriale nella Comunità
europea (Inspire), ed alle relative Data specification (INSPIRE, 2013), anche in relazione a quanto
previsto nell’art.3 c.3 del d.lgs n.10/2010 di attuazione della Direttiva stessa per l’Italia.

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Parole chiave: Terremoto, Zone Rosse, Emergenza, Cartografia, Inspire

Pierluigi Cara: Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della protezione civile

Il Dipartimento, operando in stretto raccordo con le Regioni e le Province autonome, si occupa di
tutte le attività volte alla previsione e alla prevenzione dei rischi, al soccorso e all’assistenza delle
popolazioni colpite da calamità, al contrasto e al superamento dell’emergenza.
Stefano Frittelli: Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco - Direzione Centrale per l'Emergenza e il
Soccorso Tecnico - Ufficio Gestione e Coordinamento dell'Emergenza - Servizio Centrale Topografia
Applicata al Soccorso.
Il Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco assicura tutti gli interventi tecnici necessari al fine di
salvaguardare l'incolumità delle persone e l'integrità dei beni, garantendo il soccorso non solo in
occasione di incendi, ma anche di tutte quelle situazioni di emergenza quali ad esempio improvvisi
o minaccianti crolli strutturali, frane, piene, alluvioni o di altra pubblica calamità.