Il controllo dell'applicazione delle norme internazionali - La coercizione economica
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Nozioni di Diritto internazionale Il controllo dell’applicazione delle norme internazionali II. La coercizione economica
Indice • Definizione di sanzione • Sanzioni adottate nel quadro della Carta delle Nazioni Unite • Le contromisure adottate nel quadro del regime di responsabilità internazionale • Le misure coercitive unilaterali come strumento di Diplomazia
«Senza coercizione non c’è diritto» (Rolando Quadri)
• Il principio dell'uguaglianza sovrana degli Stati spiega l'assenza di un sistema di coercizione centralizzato
nell'ordinamento giuridico internazionale.
• Dopo la seconda guerra mondiale, questo sistema centralizzato emerge in relazione all'uso della forza, ai sensi
dell’art. 24, par. 1, Carta ONU: "Al fine di garantire un'azione rapida ed efficace delle Nazioni Unite, i suoi
membri conferiscono al Consiglio di Sicurezza la responsabilità primaria per il mantenimento della pace e
della sicurezza internazionale...". ("coercizione militare").
• Il regime di "coercizione economica" rimane indefinito.
• Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto dei trattati, Dichiarazione sulla proibizione della coercizione
militare, politica o economica nella conclusione dei trattati (1969): "Condanna solennemente la minaccia o
l'uso di pressioni in qualsiasi forma, sia militare, politica o economica, da parte di qualsiasi Stato al fine di
costringere un altro Stato a compiere qualsiasi atto relativo alla conclusione di un trattato in violazione dei
principi dell'uguaglianza sovrana degli Stati e della libertà di consenso".Definizione di sanzione
• La parola "sanzione" ai sensi del diritto internazionale si riferisce generalmente a misure coercitive, adottate dalla comunità internazionale o da uno Stato o di concerto da più Stati, con lo scopo di convincere o costringere un altro Stato a desistere dal compiere atti che violano il diritto internazionale. • Il termine «sanzioni» è generalmente usato quando sono decise dal Consiglio di sicurezza dell'ONU. • Quando sono adottate da singoli Stati, unilateralmente, senza l'autorizzazione delle Nazioni Unite, è più opportuno utilizzare l’espressione «misure economiche coercitive». • Se le misure economiche coercitive sono adottate per rispondere ad un illecito internazionale commesso da uno altro Stato, esse rientrano nell’ambito delle «contromisure».
Sanzioni adottate nel quadro della Carta delle Nazioni Unite
Le basi per le sanzioni derivano dal Capitolo VII della Carta ONU e sono decise dal Consiglio di Sicurezza che agisce in relazione alle minacce alla pace, alle violazioni della pace e agli atti di aggressione. Art. 41 Carta ONU «Il Consiglio di Sicurezza può decidere quali misure, non implicanti l’impiego della forza armata, debbano essere adottate per dare effetto alle sue decisioni, e può invitare i membri delle Nazioni Unite ad applicare tali misure. Queste possono comprendere un’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche, radio ed altre, e la rottura delle relazioni diplomatiche».
Tipologie di di misure: • Embarghi commerciali • Sanzioni finanziarie • Restrizioni di volo • Sanzioni diplomatiche e simili • Divieto di fornire armi di distruzione di massa a uno Stato • Compensazione • Demarcazione dei confini • Istituzione di tribunali penali internazionali (es. ICTY e ICTR) • Sanzioni mirate nei confronti di persone fisiche o di enti privati (es. congelamento di beni finanziari e risorse economiche)
Comitati per le sanzioni • Per ogni regime sanzionatorio, il Consiglio istituisce un comitato di cui fanno parte i 15 membri del Consiglio. Tuttavia, la presidenza delle commissioni non è a rotazione ogni mese, essendo la carica ricoperta per un anno. Inoltre, tutte le decisioni sono prese per consenso. • Le funzioni di un comitato sono quelle di vigilare sul rispetto del relativo regime sanzionatorio e di svolgere i compiti che il Consiglio gli attribuisce. Questi dipenderanno dai termini di ciascun regime, ma possono includere l'autorizzazione, espressa o tacita, di forniture umanitarie o voli. • Sebbene solo il Consiglio potrebbe interpretare le norme delle risoluzioni, nella prassi lo fanno anche i comitati, anche se casi difficili possono essere sottoposti al Consiglio quando un comitato non riesce a trovare un accordo. Cessazione delle sanzioni: • Le sanzioni vengono solitamente revocate, in tutto o in parte, da un'altra risoluzione del Consiglio.
Misure economiche coercitive adottate nel quadro del regime di Responsabilità internazionale
a) Contromisure adottate da uno Stato leso contro un atto internazionalmente illecito
CDI, Articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati per gli atti illeciti (2001)
La base giuridica per l’adozione di misure coercitive autonome deriva dal regime delle contromisure. Il diritto
di uno Stato di adottare contromisure è soggetto a una serie di condizioni:
• lo Stato interessato deve avere commesso un atto illecito a livello internazionale
• le misure devono mirare a indurre lo Stato destinatario a rispettare i suoi obblighi
• le misure devono essere proporzionate al pregiudizio subito
• le misure non possono incidere sulle norme fondamentali in materia di diritti umani o sulle norme di jus
cogens (es. i diritti processuali degli individui o delle entità oggetto di misure sanzionatorie).
• le misure devono essere revocate quando l'atto illecito è cessato.b) Contromisure adottate contro la violazione di obblighi erga omnes CDI, Articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati per gli atti illeciti (2001) Art. 54 - Measures taken by States other than an injured State “This chapter does not prejudice the right of any State, entitled under article 48, paragraph 1, to invoke the responsibility of another State, to take lawful measures against that State to ensure cessation of the breach and reparation in the interest of the injured State or of the beneficiaries of the obligation breached”. Commentary: “… State practice is sparse and involves a limited number of States. At present, there appears to be no clearly recognized entitlement of States referred to in article 48 to take countermeasures in the collective interest. Consequently, it is not appropriate to include in the present articles a provision concerning the question whether other States, identified in article 48, are permitted to take countermeasures in order to induce a responsible State to comply with its obligations. Instead, chapter II includes a saving clause which reserves the position and leaves the resolution of the matter to the further development of international law”.
Institut de Droit International, Obligations and rights erga omnes in international law (2005)
Art. 5
“Should a widely acknowledged grave breach of an erga omnes obligation occur, all the States to which the
obligation is owed:
(a) shall endeavour to bring the breach to an end through lawful means in accordance with the Charter of the
United Nations;
(b) shall not recognize as lawful a situation created by the breach;
(c) are entitled to take non-forcible counter-measures under conditions analogous to those applying to a
State specially affected by the breach”.
13c) Contromisure autorizzate da un trattato Art. 22 dell’Intesa per la risoluzione delle controversie in ambito OMC: • autorizzazione del Dispute Settlement Body (DSB) dell’OMC di adozione di contromisure (sospensione di concessioni o altri obblighi) da parte di uno Stato in caso di mancato adeguamento di un altro Stato Membro ai report adottati dal DSB.
Le misure coercitive unilaterali come strumento della Diplomazia
Questa forma di coercizione è diventata sempre più comune nelle relazioni internazionali
a partire dalla fine della Guerra fredda negli anni ’90 del XX sec.
Le misure coercitive unilaterali possono essere:
• misure globali: misure mirate a colpire l'intera economia o il sistema finanziario di un paese. Tendono ad
essere indiscriminate e quindi ad avere un impatto negativo sui diritti umani e sui segmenti più poveri e
vulnerabili della società del paese colpito.
• misure mirate: riducono al minimo i danni collaterali, in particolare evitando di mettere a repentaglio il
godimento dei diritti umani da parte dei gruppi più poveri e vulnerabili della società del paese colpito.
I Paesi che applicano questo tipo di misure sono quasi sempre Stati grandi e
potenti dal punto di vista economico e militare rispetto al Paese colpito.Alcuni esempi recenti di misure coercitive unilaterali adottate su iniziativa dei Paesi occidentali: • Guerre c.d. economiche contro paesi che sono avvertiti come una minaccia militare o economica: es. sanzioni degli Stati Uniti e dell'UE contro la Russia; sanzioni degli Stati Uniti contro la Cina • Pressioni politiche di uno Stato o di un gruppo di Stati contro uno Stato avversario: es. l'embargo della coalizione tra Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti, Bahrein ed Egitto contro il Qatar; sanzioni statunitensi contro l’Iran • Tentativo di favorire un cambio di regime in uno Stato avversario: es. sanzioni statunitensi contro Cuba e la Repubblica Bolivariana del Venezuela
a) Le misure coercitive adottate dagli Stati Uniti
L'imposizione unilaterale di sanzioni economiche è diventata un importante
strumento di politica estera statunitense.
Grazie al suo enorme potere economico, gli Stati Uniti utilizzano le sanzioni economiche come un mezzo
efficace per spingere gli altri Stati a conformarsi alla sua linea di politica estera.
Tuttavia, il carattere persuasivo delle misure unilaterali statunitensi è diminuito in seguito
all’ascesa di altre grandi potenze economiche e/o militari, come UE, Russia e Cina.
Ciò ha costretto gli Stati Uniti a compiere sempre maggiori sforzi per assicurarsi il rispetto
degli effetti extraterritoriali prodotti dalle proprie leggi in materia di sanzioni.Esempi di regimi sanzionatori adottati dagli USA: • 1981, gli Stati Uniti hanno imposto unilateralmente sanzioni all'Unione Sovietica a causa degli sviluppi in Polonia e con l'effetto collaterale desiderato di interrompere potenzialmente la costruzione di un gasdotto dalla Siberia all'Europa occidentale. Non soddisfatti della risposta europea, nel 1982 hanno esteso le sanzioni alle filiali estere di società statunitensi e a tutte le società che operavano con una licenza di esportazione statunitense. • 1996, Cuban Liberty and Democratic Solidarity (LIBERTAD) Act (cosiddetto Helms-Burton Act) • 1996, Iran and Libya Sanctions Act (ILSA) • Ritiratisi unilateralmente dal JCPOA, accordo sul nucleare iraniano (firmato dai cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza dell'Onu, Germania, Ue e Iran), gli Usa hanno reintrodotto e inasprito le sanzioni contro l'Iran. • Minaccia di sanzioni statunitensi nei confronti delle società straniere che partecipano al progetto del gasdotto Nordstream 2. • 2019, Hong Kong Human Rights and Democracy Act • 2019, Uyghur Human Rights Policy Act
La politica statunitense di adozione di sanzioni economiche unilaterali incide sull’ordinamento internazionale a due livelli: • applicando le sue leggi in materia di sanzioni a questioni che non hanno sufficienti collegamenti rilevanti con il territorio degli Stati Uniti, quest’ultimo Stato rivendica l’esercizio di una giurisdizione extraterritoriale. Ciò viola in principio di sovrana uguaglianza degli Stati? • tentando di costringere le società straniere non residenti negli USA e i cittadini stranieri a rispettare le leggi statunitensi in materia di sanzioni anche quando questi soggetti agiscono al di fuori degli Stati Uniti, quest’ultimo Stato cerca indirettamente di spingere gli Stati di nazionalità dei soggetti interessati a conformarsi alla politica estera statunitense, minando la libertà di scelta di ogni Stato di definire i propri rapporti internazionali. Ciò viola il principio di non intervento negli affari interni degli Stati?
… in merito al principio della sovrana eguaglianza degli Stati
PCIJ, The Case of the S. S. “Lotus” (France v Turkey) (1927), PCIJ, Ser. A, No. 10:
• “Now the first and foremost restriction imposed by international law upon a state is that - failing a permissive
rule to the contrary - it may not exercise its power in any form in the territory of another state. In this sense
jurisdiction is certainly territorial; it cannot be exercised by a State outside its territory except by virtue of a
permissive rule derived from international custom or from a convention”.
Ne consegue che:
• uno Stato non può esercitare la propria giurisdizione nel territorio di un altro Stato
• uno Stato può proiettare la giurisdizione al di fuori del proprio territorio quando non proibito dal diritto
internazionale consuetudinario e convenzionale.… in merito al principio di ingerenza negli affari interni di un altro Stato
Corte internazionale di giustizia, caso Nicaragua (1986):
“The principle of non-intervention involves the right of every sovereign State to conduct its affairs without
outside interference; though examples of trespass against this principle are not infrequent, the Court considers
that it is part and parcel of customary international law” [para. 202]
“A prohibited intervention must accordingly be one bearing on matters in which each State is permitted, by the
principle of State sovereignty to decide freely. One of these is the choice of a political, economic, social and
cultural system, and the formulation of foreign policy. Intervention is wrongful when it uses methods of
coercion in regard to such choices, which must remain free ones” [para. 205]
Questo diventa evidente nel caso dell'Iran:
tutti gli altri firmatari del JCPOA vogliono sostenere il trattato.b) Altri soggetti che adottano misure coercitive unilaterali
24L’Unione europea Base giuridica interna: • art. 215 Trattato sul funzionamento dell’UE Tipologie di sanzioni: • Sanzioni in attuazione delle misure sanzionatorie adottate dal Consiglio di Sicurezza • sanzioni autonome dell'UE per sostenere gli sforzi nella lotta al terrorismo e alla proliferazione della armi di distruzione di massa e misure restrittive in difesa del rispetto dei diritti umani, della democrazia, dello stato di diritto e del buon governo.
Misure mirate: • «Le sanzioni dovrebbero essere mirate in modo tale da avere il massimo impatto sui soggetti di cui intendiamo influenzare il comportamento. Le misure mirate dovrebbero ridurre quanto più possibile eventuali conseguenze negative sotto il profilo umanitario o le conseguenze indesiderate per le persone che non ne sono oggetto o per i paesi vicini. Misure quali embarghi di armi, divieti di visto e congelamento di fondi sono un mezzo per conseguire tali obiettivi» (Principi di base sul ricorso a misure restrittive (sanzioni), 7 giugno 2004). Nessun effetto extraterritoriale: «51. Le misure restrittive dell'UE dovrebbero trovare applicazione solo in situazioni in cui esistono legami con l'UE. […] tali situazioni riguardano il territorio dell'Unione europea, gli aeromobili e le navi degli Stati membri, i cittadini degli Stati membri, le società e altre entità registrate o costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e le attività economiche esercitate interamente o parzialmente all'interno dell'Unione europea. 52. L'UE si asterrà dall'adottare strumenti legislativi applicabili a livello extraterritoriale in violazione del diritto internazionale. L'UE ha condannato l'applicazione extraterritoriale di atti legislativi di paesi terzi che impongono misure restrittive con l'intento di disciplinare l'attività di persone fisiche o giuridiche poste sotto la giurisdizione degli Stati membri dell'Unione europea, in quanto violano il diritto internazionale» (Consiglio, Orientamenti per le sanzioni - aggiornamento, 4 maggio 2018).
Il Regno Unito 6 luglio 2020, Global Human Rights Sanctions Regulations 2020: • Esso stabilisce un quadro giuridico per imporre sanzioni per il congelamento dei beni e il divieto di viaggio a persone ed entità che, a giudizio del Governo britannico, sono note o ragionevolmente sospettate di essere coinvolte in significative violazioni dei diritti umani. • Le violazioni dei diritti umani prese in considerazione in termini prioritari sono la libertà dei media, la lotta alla moderna schiavitù, la prevenzione della violenza sessuale nei conflitti o in relazione ad essi, la libertà di religione o di credo, la prevenzione della tortura e la protezione dei difensori dei diritti umani.
c) La reazione degli altri Stati all’adozione di misure economiche coercitive
28Ministerial Declaration, Foreign Affairs Ministers,
Member States of the Group of 77 (a cui aderiscono 134 Stati) and China,
26 settembre 2013
• “52. The Ministers firmly rejected the imposition of laws and regulations with extraterritorial impact
and all other forms of coercive economic measures, including unilateral sanctions against developing
countries, and reiterated the urgent need to eliminate them immediately. They emphasized that such actions
not only undermine the principles enshrined in the Charter of the United Nations and international law, but
also severely threaten the freedom of trade and investment. They, therefore, called on the international
community neither to recognize these measures nor apply them”.
29The Declaration of the Russian Federation and the People's Republic of China
on the Promotion of International Law, 25 giugno 2016
• “6. The Russian Federation and the People’s Republic of China share the view that good faith implementation
of generally recognized principles and rules of international law excludes the practice of double standards or
imposition by some States of their will on other States, and consider that imposition of unilateral coercive
measures not based on international law, also known as ‘unilateral sanctions’, is an example of such
practice. The adoption of unilateral coercive measures by States in addition to measures adopted by the
United Nations Security Council can defeat the objects and purposes of measures imposed by the Security
Council, and undermine their integrity and effectiveness”.
30Posizione dell’UE Consiglio, Orientamenti per le sanzioni - aggiornamento, 4 maggio 2018, par. 52: «L'UE si asterrà dall'adottare strumenti legislativi applicabili a livello extraterritoriale in violazione del diritto internazionale. L'UE ha condannato l'applicazione extraterritoriale di atti legislativi di paesi terzi che impongono misure restrittive con l'intento di disciplinare l'attività di persone fisiche o giuridiche poste sotto la giurisdizione degli Stati membri dell'Unione europea, in quanto violano il diritto internazionale» • Regolamento (CE) n. 2271/96 e azione comune 96/668/PESC, del 22 novembre 1996, relativa a misure di protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall'applicazione di una normativa, adottata da un paese terzo, e dalle azioni su di essa basate o da essa derivanti (GU L 309 del 29.11.1996, p. 1 ss.)
Dibattito in seno all’Assemble Generale dell’ONU
Resolution 73/8, Necessity of Ending the Economic, Commercial and Financial Embargo Imposed by the
United States of America against Cuba, 1 November 2018:
• La risoluzione chiama tutti gli Stati dall’astenersi dal far uso di misure coercitive unilaterali. Le misure
condannate sono “laws and regulations” adottate dagli Stati, “the extraterritorial effects of which affect the
sovereignty of other States, the legitimate interests of entities or persons under their jurisdiction and the
freedom of trade and navigation.”
• La risoluzione chiarisce inoltre che, astenendosi dal promulgare e dall'applicare tali leggi e misure o dal porre
fine alle misure esistenti in vigore, a seconda dei casi, gli Stati agiranno “in conformity with their obligations
under the Charter of the United Nations and international law, which, inter alia, reaffirm the freedom of trade
and navigation.”
• La risoluzione fa riferimento ad un numero di principi generali, tra cui “the sovereign equality of States, non-
intervention and non-interference in their internal affairs and freedom of international trade and navigation,
which are also enshrined in many other international legal instruments.”
• Il Preambolo della risoluzione fa riferimento a “declarations and resolutions of different intergovernmental
forums, bodies and Governments that express the rejection by the international community and public opinion
of the promulgation and application of measures of the kind referred to above.”
32Quale conclusione trarre dalla prassi sull’uso delle misure coercitive unilaterali?
• Dalla posizione degli Stati emerge quantomeno una opinione largamente condivisa che le misure coercitive
unilaterali con effetti extraterritoriali, che incidono sulla sovranità di altri Stati, sugli interessi legittimi di
entità o persone sotto la loro giurisdizione e sulla libertà di commercio e di navigazione, siano da ritenersi
illegittime.
• Questa prassi suggerisce una tendenza alla formazione di una norma di diritto internazionale consuetudinario
riguardante il divieto di misure coercitive unilaterali con effetti extraterritoriali.
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