Il bicameralismo non allunga i tempi - di Silvio Benvenuto - Fondazione Nenni
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T r a s c e l t e d i i e r i e d i o g g i
Il bicameralismo
non allunga i tempi
di Silvio BenvenutoLe discussioni sulla seconda camera sono state
sempre presenti nel dibattito politico
Sin dal 1946 quando soprattutto a sinistra
non mancavano perplessità nei confronti
di un Senato che nello stato liberale, essendo
di nomina, limitava la sovranità popolare. Una
serie di motivi inducono a pensare che il nuovo
organismo non andrà a regime prima del 2022
Q
uando nell’apposita assemblea si Peraltro con il decreto legislativo 27
discusse quale costituzione dare luglio 1944 n. 159, fu istituita un’alta corte
all’Italia, esclusa a priori l’ipotesi di giustizia chiamata a decidere la deca-
di un sistema presidenziale, che non aveva denza dei senatori regi che in qualche
appoggi, anche se nel seguito degli anni modo avevano contribuito a mantenere il
sarà propugnata da differenti orientamenti regime fascista. L’alta corte di giustizia di-
politici, e, quindi, ci si orientò da subito chiarò decaduti dalla carica 278 senatori,
verso il sistema della democrazia parlamen- respingendo la decadenza di altri ottanta.
tare, la storica camera dei deputati era stata Tuttavia la corte di cassazione in sede civile
soppressa da tempo, dopo che, con la legge accolse numerosi ricorsi avverso le predette
18 gennaio 1939, n. 129, era stata al suo decadenze, soprattutto perché ritenute
posto istituita la camera dei fasci e delle cor- prive di adeguata motivazione.
porazioni, a sua volta formalmente sciolta Nell’imminenza dell’insediamento
con il decreto-legge n.705 del 2 agosto 1943. dell’assemblea costituente, con decreto le-
Il senato, invece, era sopravvissuto all’evento gislativo presidenziale n. 48 del 1946, fu,
del 25 luglio 1943, in attesa di un provvedi- però, disposta formalmente la cessazione
mento che ne sancisse la soppressione, tanto del senato dalle sue funzioni con effetto dal
che il re, nel periodo del governo Badoglio, giorno 25 giugno 1946. Il senato regio
nominò il suo presidente nella persona cessò poi definitivamente a seguito della
dell’ammiraglio Thaon di Revel, che era legge costituzionale n.3 del 1947. Il dibat-
stato ministro della marina nel governo tito sulla forma parlamentare dello stato fu
Mussolini, anche se in più occasioni si era oggetto in assemblea costituente (sia in
schierato contro le leggi fasciste. sede della seconda sottocommissione e110
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della commissione dei “75”, sia in assem- dal suo presidente prese il nome di “com-
blea plenaria) di lunghe, approfondite e ap- missione Forti”. Tale principio fu fatto pro-
passionate discussioni alle quali prio dall’assemblea costituente a seguito
parteciparono molti autorevoli giuristi e i di espresse votazioni sul punto, sia in sede
principali uomini politici del tempo. di seconda sottocommissione e di commis-
Peraltro il dibattito si concentrò ori- sione dei “75”, sia in assemblea plenaria.
ginariamente sul tema se si dovesse adot- Sul versante dei fautori del bicame-
tare il bicameralismo, e quindi dar vita a ralismo, l’acceso dibattito si focalizzò sul
due anziché una camera sola. tema se la seconda camera dovesse essere
Contrari al bicameralismo, in linea di prin- elettiva, essere formata in modo da “rispec-
cipio, almeno inizialmente, erano i partiti chiare le varie forze economiche, sociali,
di sinistra, non tanto per i tradizionali prin- culturali e delle attività lavorative in ge-
cipi del democratismo radicale, quanto per- nere” e se l’elezione dovesse avvenire su
ché la seconda camera evocava base regionale.
storicamente un consesso formato da per- Sulla spinta soprattutto dei rappre-
sone nominate dall’alto con il compito di sentanti della Democrazia Cristiana la se-
frenare e limitare l’espressione della vo- conda sottocommissione aveva fatto propri
lontà popolare. i predetti principi, ma come già era stato
In sede di assemblea costituente le osservato (G. Ferrara ), “inventare un mec-
critiche più stringenti erano state quelle di canismo di incanalazione della rappresen-
Nobile che argomentò, in particolare, che tanza nella strutturazione della seconda
“una seconda camera si potrebbe ammet- camera che fosse, a un tempo, espressivo
tere solo se lo stato italiano fosse uno stato degli interessi delle categorie economico-
federale” e che “ se le due camere sono professionali, di derivazione regionale , elet-
d’accordo, la seconda è superflua, se non tivo -politico” risultava un’operazione
sono d’accordo la bicameralità è dannosa... simile alla quadratura del cerchio.
, assurda se ha gli stessi compiti della prima, Ciò spiega come il dibattito in as-
come se in un’azienda industriale vi fossero semblea costituente risultò estremante in-
due consigli d’amministrazione”. tenso e variegato dal punto di vista politico
Peraltro ben presto si affermò, senza e a volte finanche piuttosto confuso sotto
apprezzabili contrasti, il principio del bica- il profilo più strettamente giuridico. Peral-
meralismo, cui si era orientata anche la tro chi voglia approfondire questo punto
commissione di studi che era stata istituita può fare riferimento al volume pubblicato
dal ministro per la costituente Nenni e che dal servizio studi del senato nel 1989, con111
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prefazione di Giovanni Spadolini, dal titolo dirigenti sindacali, in genere non più tito-
“ La nascita del senato repubblicano “. lari di funzioni operative, tanto che è ma-
Come è noto, alla fine si decise che turata una larghissima condivisione nel
il senato (in un primo tempo definito “ca- mondo politico e sindacale che ormai si
mera dei senatori”) avesse compiti uguali tratta di una struttura inutile e costosa.
a quelli della camera dei deputati e che, an- Pertanto la sua cancellazione dall’ordina-
ch’esso, fosse eletto a suffragio universale mento, come ha previsto la riforma costitu-
diretto. Le uniche differenze riguardarono, zionale da ultimo approvata dalla due
con riferimento al senato, la durata (6 anni camere e che sarà sottoposta a referendum,
, anziché 5 come per la camera dei deputai non ha trovato apprezzabili contrasti.
, ma una legge costituzionale del 1963 Ma giova ricordare che nelle prime
portò anche la durata del senato a 5 anni), legislature il Cnel aveva svolto importanti
l’elettorato attivo e passivo (allora rispetti- funzioni, tanto che il presidente del consi-
vamente a 25 e 40 anni ), l’elezione “a base glio designato nel 1970, Emilio Colombo,
regionale”, la presenza di alcuni membri a nell’esporre alle camere il suo programma
vita, di diritto gli ex presidenti della repub- aveva dichiarato “il governo ritiene.. neces-
blica, cinque nominati dal presidente della saria ed urgente la modifica della legge sul
repubblica (ma il principio dell’elezione su Cnel, un organo la cui attività, che tende
base regionale si tradusse in concreto nel ad esprimere razionali punti di incontro su
mero e solo fatto che la regione era intesa temi specifici fra le forze del lavoro e della
come semplice elemento territoriale). produzione, deve essere ancora più valoriz-
Giova ricordare che la proposta ap- zata”.
passionatamente sostenuta di una camera Fra le funzioni importanti allora
formata da rappresentanti del lavoro e delle svolte meritano di essere in particolare ri-
attività produttive, finì per trovare una so- cordati i pareri, che sotto la guida di un
luzione di compromesso con l’istituzione, eminente lavorista, Francesco Santoro Pas-
formalmente inserita nella carta, del consi- sarelli, resero possibile l’attuazione della
glio nazionale dell’economia e del lavoro legge “ Vigorelli”, n. 741 del 1959, che sia
(Cnel). pure in via transitoria, provvisoria ed ecce-
Questo organo di “ rilevanza costitu- zionale, estese erga omnes i contratti col-
zionale” soprattutto negli ultimi anni ha lettivi di diritto comune, non avendo
finito per ridursi sostanzialmente a un cen- trovato attuazione il meccanismo previsto
tro di studi sui problemi del lavoro e del- a questi fini dalla seconda parte dell’art. 39
l’economia e a una sede di incontro di della Costituzione.112
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Già subito dopo l’entrata in vigore ralismo è stato revisionato con la recente ri-
della costituzione il dibattito sul sistema forma del senato adottata dal parlamento.
parlamentare adottato riprese nella varie Per prima l’affermazione che l’esistenza di
sedi (dottrinali, politiche, giornalistiche) in due camere causerebbe un’eccessiva perdita
maniera sterminata, a testimonianza del di tempo. Orbene già nel 1967 l’allora se-
fatto che da più parti tale sistema era rite- gretario generale del senato dimostrò, con
nuto, anche alla luce delle vicende storiche- un calcolo rigorosamente matematico, in
politiche, inadeguato, se non radicalmente una relazione tenuta al seminario di studi
difettoso (al riguardo giova riferirsi , per un parlamentari presso la facoltà di scienze po-
esposizione molto completa e precisa su litiche di Firenze, che il bicameralismo an-
tale dibattito fino al 1990, al libro edito dal ziché allungare i tempi per l’approvazione
servizio studi del senato dal titolo ”La ri- delle leggi , li riduce.
forma del bicameralismo in senato -1990-”, Ma ancora più puntuale avverso que-
anch’esso con introduzione di Giovanni sta critica è l’osservazione che il nostro non
Spadolini ). è certamente il paese che ha bisogno di in-
Ma anche dopo il 1990 l’intensis- crementare ancor più la già tanto prolissa
simo dibattito non si attenuò ed ebbe e ingarbugliata attività legislativa, ma sem-
anche le più autorevoli sedi politiche e par- mai di ridurla,
lamentari: basta ricordare in materia i vani migliorandola nella sostanza e nella forma.
lavori di ben tre commissioni bicamerali Senza considerare poi la funzione di garan-
(Bozzi, De Mita-Iotti, D’Alema), gli studi di zia e di raffreddamento che svolge la du-
tanti ministri investiti delle riforme, i pro- plicità dell’esame parlamentare. Piuttosto
grammi politici di tanti governi, i messaggi inconsistente è poi l’affermazione che con
alle camere da parte di presidenti della re- i problemi di bilancio pubblico che ha
pubblica. Il dibattito naturalmente coin- l’Italia, andrebbe evitato il “lusso” e l’onere
volse in primo luogo anche la stessa scelta di dovere sostenere la spesa di una seconda
di un parlamento bicamerale. camera.
Ora poiché la riforma della costitu- Al riguardo va preliminarmente os-
zione approvata nel 2016 conferma il si- servato che ,stando al bilancio del 2014, il
stema bicamerale, non è il caso di ritornare senato ha speso oltre mezzo miliardo, di cui
sull’argomento, anche se non pare inutile 79 milioni per il costo dei senatori e 145
accennare ad alcune delle più frequenti e milioni per il costo del personale.
rituali critiche rivolte al bicameralismo che Sono indubbiamente cifre di una
attengono anche al modo in cui il bicame- certa consistenza, ma che vanno valutate te-113
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nendo conto che non si tratta dei costi di senato non sarà certamente a costo zero: i
un ufficietto pubblico o di un dopolavoro nuovi senatori non percepiranno l’inden-
cui poter applicare la logica della spending nità parlamentare, ma ad essi, che proven-
review, ma di una struttura fondamentale gono da tutte le regioni italiane, dovranno
che attiene al funzionamento della demo- pur sempre essere rimborsate le spese per
crazia, secondo il metodo e i principi che si partecipare ai lavori nella sede di Roma.
sono espressi ed affermati in tutti i paesi Le spese per il personale poi po-
della civiltà occidentale. Senza considerare, tranno certamente essere ridotte, trattan-
poi, che, a seguito della riforma costituzio- dosi di un consesso non più formato da
nale approvata, di cui si dirà di seguito, il 315 parlamentari (oltre ai pochi senatori a
Meuccio Ruini, Presidente della Commissione dei 75114
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vita), ma soltanto da cento, tuttavia, doven- mente si definisce la “camera alta”, abbia
dosi assicurare il corretto funzionamento funzioni ridotte, e comunque differenti, da
dell’organo, per il quale il costo non è quelle attribuite all’organo tradizional-
molto comprimibile, il risparmio di spesa mente espressione della sovranità popolare
non si prospetta eccessivo. e, in primo luogo, sia priva del potere di
E quanto sopra si è detto a proposito concedere o revocare la fiducia al governo.
dei costi si può anche affermare facendo Prima ancora che sui contenuti delle
un raffronto con quanto costa provvedere funzioni da attribuire al nuovo senato, lo
al funzionamento della seconda camera scontro politico si è soprattutto focalizzato,
negli altri paesi della comunità europea. invece che su tale più importante argo-
Ben altro risparmio si sarebbe realizzato se, mento, sul tema se i componenti dell’or-
come da tante parti era stato proposto, il gano dovessero la loro nomina ad una
numero dei membri della camera dei depu- forma di elezione diretta ovvero indiretta,
tati fosse stato ridotto a cinquecento. tema che, detto per inciso, non potrebbe
Ma ora è il caso di soffermarsi, per mettere a profitto le esperienze di altri paesi
quanto riguarda il senato, sul contenuto europei per questo aspetto lontani dal no-
della riforma costituzionale approvata e che stro, basti pensare alla storica Camera dei
sarà sottoposta a referendum. Innanzitutto Lord nel Regno unito, alle particolari tra-
giova sottolineare che la riforma non si è dizioni delle amministrazioni locali in Fran-
fatta sedurre dalle proposte di coloro che cia, al fatto che la Germania è, a differenza
avrebbero voluto la soppressione tout court dell’Italia, uno stato federale.
del senato. Una ipotesi che sarebbe stata Nel corso dell’assemblea costituente
anomala e stravagante ben più che lasciare era a tutti chiaro che se fosse stato prevista
intatto il bicameralismo paritario (c.d “per- l’attribuzione alle due camere di poteri e
fetto”), sulla cui eliminazione ormai era funzioni eguali, era inevitabile, pena il ri-
maturata una generale convinzione. Come schio della paralisi politica, che esse fossero
è noto tutti i principali paesi dell’occidente elette con sistemi elettorali sostanzialmente
e, in particolare, quelli della comunità eu- eguali, e così, come si è detto, fu la scelta
ropea hanno i sistemi bicamerali. del costituente (anche se nella presente le-
La riforma approvata stabilisce gislatura si verifica l’anomalia di un senato
quindi che, conformemente a quanto pre- eletto con un sistema sostanzialmente pro-
visto nei predetti paesi, come la Francia, la porzionale, mentre la camera dei deputati
Germania, la Spagna, la Gran Bretagna ec- è stata eletta con l’incostituzionale legge del
cetera, la seconda camera, che ordinaria- “porcellum”) .115
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Dopo un duro braccio di ferro poli- attuazione alle citate norme non sarà di
tico, soprattutto all’interno del Pd, la legge agevole stesura, giova osservare che alla pre-
di riforma ha trovato una soluzione di com- vista scadenza della legislatura (del 2018,
promesso, che da qualcuno è stata definita salvo eventuale scioglimento anticipato), la
di “quasi elezione”, per cui il senato è com- maggior parte delle regioni rinnoverà i con-
posto da 95 membri (oltre a cinque che sigli solo dopo questa data, per cui non po-
possono essere nominati dal presidente tendo il nuovo senato funzionare per metà,
della repubblica, e che restano in carica sarà gioco forza che i senatori dovranno es-
solo sette anni, anziché a vita come in pre- sere in un primo tempo nominati dai con-
cedenza), di cui 74 consiglieri regionali e 21 sigli regionali in carica, per cui, tenendo
sindaci . conto delle scadenze elettorali dei consigli
L’art. 2 della legge costituzionale che regionali, si desume che la nuova composi-
prevede la composizione del senato, frutto zione del senato potrà andare a regime solo
di quel compromesso di cui si è detto, ri- nel 2022.
sulta piuttosto stramba e non è certamente Il ruolo, ovviamente ridotto, conser-
un capolavoro linguistico e di drafting. vato al senato per quanto concerne il pro-
Al comma 5 si stabilisce che i sena- cedimento legislativo è stabilito dall’art. 10
tori, definiti al primo comma “rappresen- della legge costituzionale di riforma che ri-
tativi delle istituzioni territoriali”, sono scrive la disciplina che risultava dal prece-
eletti in conformità alle scelte espresse dagli dente art.70 della carta.
elettori per i candidati consiglieri delle isti- La partecipazione collettiva e quindi pari-
tuzioni territoriali, ma poi al comma suc- taria del senato con la camera dei deputati,
cessivo si stabilisce che : “Con legge è conservata solo per alcune materie. In
approvata da entrambe le camere sono re- particolare, meritano di essere espressa-
golate le modalità di attribuzione dei seggi mente ricordate le leggi di revisione della
e di elezione dei membri del senato della costituzione e le altre leggi costituzionali i
repubblica tra i consiglieri e sindaci, non- referendum popolari, e le altre forme di
ché quelle per la loro sostituzione, in caso consultazione previste dall’art 71 della
di cessazione della carica elettiva regionale carta, le leggi che determinano l’ordina-
o locale. I seggi sono attribuiti in ragione mento e le funzioni fondamentali dei co-
dei voti espressi e della composizione di cia- muni e delle città metropolitane e le norme
scun consiglio”. di principio sulle forme associative dei co-
A parte poi il fatto che non è diffi- muni, le forme e i termini della partecipa-
cile prevedere che la legge che dovrà dare zione dell’Italia alla formazione e116
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all’attuazione della normativa e delle poli- In sostanza l’intervento del senato
tiche dell’unione europea, le norme sui casi sulla legislazione riservata alla camera dei
di ineleggibilità e di incompatibilità con deputati si riduce essenzialmente ad un pa-
l’ufficio di senatore. rere che può essere del tutto disatteso senza
Al di fuori di questi e degli altri alcuna motivazione per cui non è stato ne-
pochi casi previsti dall’art 10, i disegni di cessario neppure individuare, come è pre-
legge approvati dalla camera dei deputati visto in Germania, uno strumento quale le
sono trasmessi al senato, ma questo può “commissioni miste”, formato da membri
solo proporre in tempo breve modifiche, delle due camere, Il Bundestag e il Bunde-
mentre l’ultima parola spetta alla camera srat, per cercare di comporre le eventuali
dei deputati con qualsiasi maggioranza. divergenze.
L’attuale Presidente del Senato, Pietro Grasso117
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Per quanto riguarda le materie di in- tivo dello stato.
teresse regionale, la cui disciplina si trova Per quanto riguarda le funzioni non legisla-
nell’art 117 della costituzione, malgrado la tive, nell’esame finale presso il senato è
definizione del senato di rappresentante stato previsto che anche quest’ultimo con-
delle istituzioni territoriali, soltanto per le corra alla nomina dei giudici costituzionali
materie di cui al quarto comma del citato (tre nominati dalla camera dei deputati,
articolo è previsto che la camera dei depu- due dal senato).
tati può non conformarsi alle modifiche Nel complesso però non può dirsi,
proposte dal senato a maggioranza assoluta esaminate le altre funzioni non legislative
dei suoi componenti, pronunciandosi, a attribuite al senato, che sia stata assicurata
sua volta, nella votazione finale a maggio- allo stesso quella forte ed estesa funzione
ranza assoluta dei suoi componenti. di controllo, che la maggioranza di coloro
Sostanzialmente si può dire che la che hanno sempre sostenuto la necessità di
partecipazione del senato al procedimento rivedere il bicameralismo politico paritario,
legislativo è stata notevolmente ridotta non ritenevano che fosse indispensabile adot-
solo per quanto riguarda le materie riser- tare, per compensare l’esclusione del senato
vate in via esclusiva alla camera dei depu- dalla funzione politica che si esprime con
tati, ma anche per quanto riguarda le la votazione sulla fiducia al governo e la sua
procedure attraverso le quali il senato notevolmente ridotta partecipazione al pro-
possa introdurre, in caso di disaccordo con cedimento legislativo.
la camera dei deputati, un confronto che Soltanto a mero titolo esemplifi-
non si riduca ad un mero parere consul- cato possono citarsi alcune funzioni che
tivo, pur restando coerente con la logica da più parti, anche da parte dei favore-
complessiva della riforma costituzionale voli allo schema complessivo della ri-
che la parola ultima, nel caso non sia pos- forma, ritengono che sarebbe stato
sibile risolvere il conflitto, spetti alla ca- necessario attribuire al senato: il parere
mera dei deputati. vincolante sulle nomine dei dirigenti
Fra l’altro la procedura soltanto un posti al vertice dello stato e alle “autho-
po’ più garantista sopra ricordata a propo- rity”, la nomina di parte dei membri del
sito dell’art. 117 della costituzione non si è consiglio superiore della magistratura,
ritenuto di estenderla anche ai disegni di l’allargamento dei casi in cui il senato può
legge indicati nel quarto comma dell’art. 81 disporre inchieste parlamentari previste
della costituzione, che concerne l’approva- solo su materie di pubblico interesse con-
zione del bilancio e del rendiconto consun- cernenti le autonomie locali.Puoi anche leggere
