I BENI COMUNI E IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO. NAPOLI RIPARTE DALL'A.B.C.
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Pubblici e Concorrenza
I BENI COMUNI E IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO.
NAPOLI RIPARTE DALL’A.B.C.
della Dott.ssa Angela Turchiano
Brevi note a margine della recente modifica dell’art. 2 dello Statuto del Comune di Napoli del 22
settembre 2011 in merito alla pubblicizzazione del servizio idrico integrato che ha fatto seguito, tra
polemiche e implicazioni pratiche, ai risultati referendari dello scorso giugno, relativi tra l’altro al
concetto di acqua intesa come bene comune.
Brief notes on the sidelines of the recent amendment of Art. 2 of the Statute of the City of Naples
on 22 September 2011 on the advertising of the water service that followed, including controversies
and practical implications, the results of the referendum last June, including also the concept of
water as a common understanding.
Sommario: 1. Premessa. - 2. I beni comuni. - 3. L’esempio di Napoli. - 4. L’ABC di Napoli. - 5.
Conclusioni.
1. Premessa. vante, per una maggiore comprensione
In un periodo di tensioni sociali ed econo- dell’economia complessiva di questo articolo,
miche dovute alle ripercussioni della crisi fi- fare emergere che la Giunta comunale e
nanziaria internazionale e nazionale e sulla l’intero Consiglio comunale di Napoli, si
scia dell’esito della tornata referendaria dello stanno proponendo come un laboratorio che
scorso giugno 2011, emerge l’esigenza diffu- lavora intorno a queste questioni e i cui svi-
sa di assicurare, comunque, a tutti i consociati luppi appaiono oggi imprevedibili. Emblema-
la fruizione di determinati beni, anche nel ri- tiche suonano, a proposito, alcune delle af-
spetto delle generazioni future. Per detti beni, fermazioni fatte dal Sindaco della città parte-
com’è accaduto in Italia per l’acqua, si cerca nopea.
di ottenere lo status di bene comune, soprat- Durante la seduta del Consiglio comunale
tutto per tentare di sottrarli alla più stringente del 26.10.2011, infatti, Luigi De Magistris so-
logica del mercato. E il problema ha implica- stanzialmente afferma: …Alberto Lucarelli,
zioni tali da travalicare i confini dei singoli l’assessore, ha parlato solamente di acqua
Stati. A nessuno sfugge, infatti, che il proces- pubblica ovviamente, ma noi abbiamo comin-
so di integrazione economica, politica e socio- ciato a lavorare su altri beni comuni e, atten-
culturale che oggi riguarda ormai quasi ogni zione, il concetto di bene comune, a nostro
regione della Terra, di fatto, ha generato una avviso, ha una valenza di modello politico,…
interdipendenza pressoché globale anche del anzi di modello politico e laboratorio politico
sistema delle risorse, oltre che delle relazioni perché per noi bene comune è il sapere, la
politiche, sociali ed economiche. conoscenza, la cultura, il mare, il territorio, è
In questo articolato contesto, tutto in dive- internet! Quindi noi dobbiamo lavorare affin-
nire, tenuto conto delle disposizioni introdotte ché questi patrimoni non solo non apparten-
e poi abrogate a seguito dei sopracitati refe- gano alle multinazionali e ai privati, ma che
rendum, si è trovato ad operare il Comune di non appartengano in fin dei conti se ci pen-
Napoli, deliberando la modifica dell’art. 2 del siamo bene nemmeno ai governi, nemmeno
proprio Statuto, con l’espresso obiettivo di ri- agli stati, nemmeno ai municipi, nemmeno ai
pubblicizzare il servizio idrico integrato di governatori, appartengano alle cittadine e ai
competenza comunale. Ma forse non è irrile- cittadini di questo mondo,…. Per questo il no-
stro… non è solo un lavoro politico, ma è
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l’elaborazione di un modello alternativo da sancita da norme costituzionali ovvero dalla
un punto di vista culturale, sociale ed econo- loro interpretazione, c.d. costituzione materia-
mico perché vogliamo provare da Napoli a le.
portare avanti modelli sociali alternativi con Pertanto, vi è una sorta di riserva originaria
la democrazia partecipativa…. di detti beni allo Stato che si traduce in riserva
di appartenenza e in riserva di disposizione, e
2. I Beni comuni. i diritti parziali sul bene ci sono solo se e-
Con queste premesse, credo sia doveroso spressamente disposti dal potere pubblico.
un approfondimento epistemologico seguendo Ad ogni modo, indipendentemente
l’excursus della produzione normativa e dot- dall’area geo-politica considerata, i beni pub-
trinale generata nel tempo intorno al concetto blici, comuni e collettivi, hanno come tratto
di bene comune. In ambito dottrinale, sono comune l’appartenenza non privata.
stati definiti beni comuni quei beni pubblici a Vi rientrano beni da sempre considerati
fruizione collettiva ai quali corrispondono poveri ed abbondanti in natura, come l’etere,
strutture organizzative diverse1; in sostanza, l’aria, l’acqua e più in particolare il mare.
sono beni comuni tutti quei beni storicamente Lo sviluppo tecnologico e demografico, da
considerati come res communes omnium. un lato, e la c.d. globalizzazione, dall’altro,
Con il d. lgs. 7.8.1997, n. 279 è stata di- hanno determinato problemi in ordine alla lo-
sposta, all’art. 14, l’introduzione di una classi- ro conservazione, all’appartenenza, alla frui-
ficazione dei beni e dei diritti dello Stato in bilità generale, nonché al mutuo rispetto, ac-
grado di consentire l’individuazione dei beni crescendone la loro importanza.
suscettibili di utilizzazione economica2. Tuttavia, essendo beni in via di deperimen-
Allargando lo sguardo oltre i confini na- to, in quanto troppo spesso sottoposti ad un
zionali, è possibile evidenziare differenze so- uso selvaggio e indiscriminato, si pone il pro-
stanziali nella disciplina di tali beni nei diver- blema della loro commerciabilità.
si ordinamenti. Difatti, com’è già stato autorevolmente e-
In particolare, negli ordinamenti angloame- videnziato, i veri conflitti sono intorno alla
ricani, i beni pubblici sono beni che possiedo- possibilità di considerare alcuni beni dentro o
no caratteristiche proprie quanto alla circola- fuori del mercato: la risoluzione di questi con-
zione limitata, ai diritti dei terzi e alla tutela, flitti determinerà sia il modo in cui noi rico-
per cui godono di un regime di favore. So- struiamo la teoria dei beni sia la costruzione
stanzialmente sussiste il binomio beni pubbli- di una nozione di proprietà3.
ci come beni privilegiati, tale da consentire Questo interrogativo riguarda molte cate-
varianti e varietà nella legislazione. gorie di beni, a partire dalla gestione
Negli Stati collettivisti, invece, i beni pub- dell’etere4 e del mare5, e poi anche della ge-
blici sono tutti i beni di produzione e la dot-
3
trina si è limitata a definire i beni pubblici S. RODOTÀ, Linee guida per un nuovo codice dei beni
come la proprietà in mano pubblica a disposi- comuni, in U. MATTEI – E. REVIGLIO – S. RODOTÀ (a
cura di), Invertire la rotta. Idee per una riforma della
zione della collettività. In tali ordinamenti la proprietà pubblica, ed. Il Mulino, Bologna, 2007, p.
natura pubblica di questi beni di produzione è 357 – 365.
4
Per garantire il rispetto ed evitare problemi di
1
Per tale definizione di beni comuni, M.S. GIANNINI, fruizione e sovrapposizione, è stato riconosciuto a
Diritto Pubblico dell’Economia, ed. Il Mulino, livello internazionale il principio della libertà
Bologna, 1977, pp. 91 – 96. dell’etere, assegnando di fatto ad ogni Stato dei canali
2
Tale esigenza era stata già avvertita nel 1985 televisivi e di radiodiffusione.
5
dall’allora Segretario generale del Consiglio, Giuliano Studi in tema di mare si rinvengono a partire da B.
Amato, il quale aveva incaricato una Commissione CONFORTI, Mare e Mare territoriale (voce), in
presieduta da Sabino Cassese di operare una Enciclopedia del diritto, XXV, a seguito della
ricostruzione del patrimonio immobiliare dello Stato. I Conferenza di Ginevra del 1958 sulla conservazione
lavori della Commissione si sono conclusi dopo due delle risorse marine. Ancora per un quadro delle
anni e i risultati di quella ricerca sono visionabili in S. fattispecie di utilizzazione abusiva dei beni demaniali e
CASSESE, Relazione conclusiva, in Rivista trimestrale in particolare del demanio marittimo e idrico, si veda
di Diritto Pubblico, vol. 1, 1988, pp. 171 – 251. G. COLOMBINI, La fenomenologia dell’uso privato
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stione dell’aria, disciplinati in un primo mo- Parallelamente, emerge la difficoltà di in-
mento solo in sede internazionale e successi- nalzare la resa dell’acqua, già sfruttata oltre la
vamente anche nei singoli ordinamenti nazio- capacità di rigenerazione delle falde acquifere
nali. Queste tipologie di beni comuni naturali sotterranee, evitando gli sprechi e la disper-
trovano tutela nel diritto ambientale6, che le sione di questa risorsa e, nel contempo, mi-
racchiude un pò tutte, per lo più in quanto gliorando le tecniche del suo utilizzo9.
strettamente legate al problema delle immis- A ciò aggiungasi che fino agli anni ’90
sioni7 di sostanze inquinanti nell’ambiente, l’assetto dei beni pubblici era notevolmente
tanto da comprometterne la fruibilità da parte polverizzato tra le competenze amministrative
di altri consociati, con risvolti anche sulla sa- del Ministero, che li deteneva in consegna o
lute8 degli esseri viventi. in uso gratuito, e gli uffici tecnici erariali, ter-
Tale materia è in continua evoluzione, in ritoriali, del registro, le Ragionerie provincia-
quanto si adatta di volta in volta agli effetti li, e così via; tale quadro amministrativo e-
inquinanti del progresso tecnologico e, in al- stremamente complesso, rendeva sempre più
cune zone, dello sviluppo demografico, e ha difficile una chiara e definita individuazione
dirette conseguenze economiche; si pensi ad delle specifiche competenze e relative respon-
esempio agli ingenti costi sopportati per smal- sabilità10.
tire e eliminare le cause di inquinamento, an- Tuttavia, l’attenzione per i beni ambientali,
che passate. sviluppatasi in particolare negli ultimi decen-
ni, ha portato anche a rivedere il riparto di
nella gestione delle coste, in Amministrazione e competenze legislative in tale materia11, non-
contabilità di Stato ed enti pubblici, 1980, n. 1 – 2.
6
La tutela dell’ambiente è esplicitamente menzionata 9
I crescenti bisogni di acqua delle industrie,
nell’art. 37 della Carta dei diritti fondamentali
dell’agricoltura e delle città necessitano per
dell’Unione europea, in cui si dispone che il contrappeso, come minimo, l’impegno a gestire con
miglioramento della sua qualità deve essere integrato sistemi efficienti questa risorsa non illimitata. Non è un
nelle politiche dell’U.E. e garantito conformemente al
caso che le più moderne e innovative tecniche di
principio dello sviluppo sostenibile.
7 irrigazione nel settore agricolo, quali l’irrigazione a
In proposito sono state individuate ed adottate delle
goccia e i c.d. water-bubbles, provengono da Israele,
c.d. soglie di tollerabilità. Per una lettura sistematica
un paese caratterizzato da scarsità di acqua. Per
delle immissioni si veda M. COMPORTI, La proprietà, un’analisi compiuta delle possibili soluzioni, anche in
in M. BESSONE (a cura di), Istituzioni di Diritto termini di innalzamento della produttività dell’acqua, si
Privato, ed. Giappichelli, Torino, 1997, pp. 352 – 354.
8 veda S. LUCCI – S. POLETTI, Lo sviluppo sostenibile,
La Corte Costituzionale più volte si è trovata a
ed. Alpha Test, Milano, 2004, p. 102.
sottolineare nella propria giurisprudenza lo stretto 10
Si veda il contributo di E. BANI, Le strutture per la
connubio tra tutela dell’ambiente e tutela della salute,
gestione delle dismissioni immobiliari dello Stato e per
anzi individuando proprio nell’art. 32 Cost. un la valorizzazione del patrimonio pubblico, in G.
parametro per assicurare, prima della riforma del Titolo COLOMBINI (a cura di), La nozione flessibile di pro-
V della parte seconda della Costituzione, un’adeguata
prietà pubblica. Spunti di riflessione di diritto interno
tutela al bene ambiente. Non stupisce, inoltre, che la
ed internazionale, Pubblicazioni della facoltà di giuri-
legislazione di settore ponga ambiente e salute spesso
sprudenza dell’Università di Pisa, ed. Giuffrè, Milano,
in correlazione. Si vedano da ultimo, a titolo
2008. Per quanto attiene alla crescente attenzione per il
esemplificativo: d. lgs. 11.5.1999, n. 152 (Tutela delle patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti
acque dall’inquinamento – c.d. Testo Unico sulle
pubblici, anche in conseguenza del Patto di stabilità e
acque); L. 22.2.2001, n. 36 (Legge quadro
crescita con il Trattato di Maastricht in chiave europea,
sull’inquinamento elettromagnetico); L. 15.12.2004, n.
si veda G. GUARINO, Gestione del Patrimonio pubblico
308 (Delega al Governo per il riordino, il
ed Eurosistema, Convegno Accademia Nazionale dei
coordinamento e l’integrazione della legislazione in Lincei – Gestione del patrimonio pubblico, proprietà
materia ambientale e misure di diretta applicazione); privata e proprietà pubblica, Roma, 6 giugno 2006, p.
d.lgs. 3.4.2006, n. 152 e s.m.i (Norme in materia
73 e ss..
ambientale in attuazione della delega contenuta nella 11
Con la riforma del Titolo V, Parte II, della
legge n. 308 del 2004 – c.d. Codice dell’ambiente);
Costituzione, operata dalla L. cost. 18.10.2001, n. 3, la
d.lgs. 3.12.2010, n. 205 (Attuazione della dir.
tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni
2008/98/CE relativa ai rifiuti);d.lgs. 10.12.2010, n. 219 culturali è stata attribuita alla competenza legislativa
(Attuazione della dir. 2008/105/CE in materia di esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett.
acque).
s), cost., mentre la valorizzazione dei beni culturali e
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ché a riscrivere in un unico testo normativo, il dato su basi estremamente solide anche per i
d. lgs. 3.4.2006, n. 152 e s.m.i., le norme in contributi tecnico - professionali delle persone
materia ambientale. presenti nella Giunta e nel Consiglio comuna-
Il nuovo impianto normativo del c.d. Codi- le di Napoli. In particolare, il riferimento va
ce dell’ambiente è stato oggetto di contesta- alle presenze di Luigi de Magistris, magistrato
zioni sin dalla sua approvazione e di modifi- e neo sindaco della città; di Alberto Lucarelli,
che, tanto è vero che si registra negli ultimi docente universitario e neo assessore ai beni
anni un incremento delle pronunce della Corte comuni, informatizzazione e democrazia par-
costituzionale in materia ambientale12, anche tecipata; di Riccardo Realfonzo, docente uni-
in riferimento a numerose disposizioni regio- versitario e neo assessore al bilancio con una
nali, il che attesta un persistente e irrisolto conoscenza approfondita dei problemi del
conflitto tra Stato e regioni sul relativo riparto Comune di Napoli per essere già stato per cir-
di competenze legislative13. ca un anno assessore del ramo con la prece-
dente Giunta dell’ex Sindaco Rosa Russo Ier-
3. L’esempio di Napoli. volino. Per cercare di comprendere lo stato
Da un certo punto di vista, Napoli può es- dell’opera a Napoli, credo sia utile ripercorre-
sere considerata uno degli esempi più dinami- re e fotografare i fatti come si sono venuti de-
ci del panorama italiano in ordine ad una ri- terminando negli ultimi mesi.
scrittura della gestione pubblica del bene ac- È il 7.7.2011 che con la delibera n. 797 la
qua, ispirata da una esplicita responsabilità Giunta comunale di Napoli propone al Consi-
verso le generazioni future. glio comunale una modifica dello Statuto co-
Il nuovo Caso Napoli, nato con le azioni munale. La proposta consiste nell’inserimento
poste in campo dalla Giunta e dal Consiglio nell’art. 3, dopo il co. 1, del seguente co. 2: Il
comunale di Napoli in merito alle questioni Comune di Napoli, anche al fine di tutelare le
sollevate intorno al concetto dell’acqua intesa generazioni future, garantisce il pieno rico-
come bene comune, ha già attirato noscimento dei beni comuni in quanto funzio-
l’attenzione di numerosi studiosi, economisti nali all’esercizio di diritti fondamentali della
e giuristi. Credo che il caso meriti persona nel suo contesto ecologico e, conse-
un’attenzione particolare sia perché la que- guentemente, numerare con il n. 3 il preesi-
stione in sé solleva non poche problematiche stente co. 2. Il Consiglio comunale, il
con implicazioni non facilmente districabili, 30.7.2011, delibera una mozione di accompa-
ma anche perché tutto il processo sembra fon- gnamento alla delibera n. 1064 del 30.6.2009
del Consiglio comunale. Detta mozione che,
ambientali alla competenza legislativa concorrente tra l’altro, dà ulteriore forza alla delibera di
Stato – regioni, ex art. 117, co. 3, cost..
12
A seguito della riforma del 2001, la Consulta ha
Giunta n. 797/2011, conclude per il ricono-
prima definito la tutela ambientale come materia scimento dell’acqua come bene comune pub-
trasversale (v. C. cost. 26.7.2002, n. 407) e poi come blico, non assoggettabile al mercato, e del
materia limite (v. C. cost. 23.7.2009, nn. 225, 232, 233, servizio idrico integrato quale servizio pub-
234, 235, 246, 247, 250, 251, 254). Nelle c.d. undici blico essenziale14.
sentenze gemelle, la Corte ha statuito la legittimità
dell’impianto normativo del Codice e la ripartizione 14
Ecco il testo della suddetta mozione, che così recita:
delle competenze legislative, regolamentari e
Il Consiglio comunale di Napoli - omissis - approva la
amministrative, riconducendo la tutela ambientale alla
seguente mozione di accompagnamento, che impegna il
competenza legislativa esclusiva dello Stato. Per una
Sindaco, la Giunta e l’Amministrazione comunale tut-
disamina dell’evoluzione della giurisprudenza della
ta: a. Nell’ambito della procedura di affidamento della
Corte in materia ambientale dopo la riforma, si veda D.
gestione del servizio idrico integrato da parte
PORENA, L’ambiente come materia nella recente
dell’ATO 2, il Comune di Napoli - e, nel caso, per esso
ricostruzione della Corte costituzionale: solidificazione
i rappresentanti designati dal Sindaco nell’Assemblea
del valore ed ulteriore giro di vite sulla competenza
e nel Consiglio di Amministrazione del consorzio - si
regionale in federalismi.it, 2, 2009, p. 23.
13 conforma al seguente indirizzo: il soggetto giuridico
Cfr. R. VALICENTI, La tutela dell’ambiente e il
cui dovrà essere affidato, secondo la vigente normati-
risarcimento del danno ambientale tra Stato e regioni,
va, il servizio idrico integrato dovrà essere totalmente
in G.A., 2010, n. 1, p. 68.
pubblico, escludendo anche per il futuro la possibilità
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Nella seduta del 22.9.2011, il Consiglio con capitale totalmente pubblico di proprietà
comunale, recependo la proposta di Giunta del Comune di Napoli.
del 7.7.2011, che viene emendata contestual- La proposta della Giunta comunale è stata
mente, delibera la modifica dello Statuto. approvata dal Consiglio comunale di Napoli
Conseguentemente nell’art. 3 viene inserito il con delibera del 26.10.2011.
nuovo co. 2, nel quale si afferma che: Il Co- Appare evidente che le delibere della
mune di Napoli, anche al fine di tutelare le Giunta comunale come quelle del Consiglio
generazioni future15, riconosce i beni comuni comunale, fin qui esaminate, hanno come o-
in quanto funzionali all’esercizio dei diritti biettivo preliminare quello di riconoscere
fondamentali della persona nel suo contesto all’acqua lo status di bene comune, ma hanno
ecologico e ne garantisce il pieno godimento come finalità quella di evitare che qualsiasi
nell’ambito delle competenze comunali16. operatore privato possa inserirsi nei segmenti
Il 23 settembre, la Giunta comunale delibe- del ciclo integrato dell’acqua.
ra di proporre al Consiglio comunale la modi- Tutta l’operazione si muove, ovviamente,
fica dello Statuto della società Arin S.p.A. a- al di sotto dell’ombrello aperto dall’esito del
vente il ruolo di gestire, anche attraverso la referendum del 12 e 13.6.2011 che ha portato
propria controllata Net Service, la captazione all’abrogazione con il:
e la distribuzione dell’acqua, oltre che il recu- - d.P.R. n. 113/2011: dell’art. 23 bis del d.l.
pero, la depurazione e lo sversamento dei li- 25.6.2008, convertito nella l. 6.8.2008, n. 133,
quami reflui, nell’ambito del comprensorio il quale prevedeva la privatizzazione della ge-
Ato 2 Napoli-Volturno. L’Arin è una società stione dei servizi idrici17, nonché dell’art. 150,
co.1, d.lgs. n. 152/2006, che definiva
di ingresso a soci privati. b. La Giunta si impegna a l’affidamento del servizio idrico18;
presentare un piano di fattibilità per istituire - anche
nell’ambito della generale politica di agevolazioni ta-
- d.P.R. n. 116/2011: dell’art. 154, co. 1, d.
riffarie per le fasce di popolazione meno abbienti - il lgs. n. 152/2006 sulla tariffa intesa come cor-
minimo vitale idrico, finalizzato, cioè, a garantire ten- rispettivo del servizio idrico integrato19.
denzialmente a tutti i cittadini la disponibilità domesti-
17
ca gratuita di un quantitativo minimo vitale giornaliero L’art. 23 bis del d.l. 25.6.2008, così come convertito
di acqua potabile per persona. c. Il Consiglio - alla nella legge 6.8.2008, n. 133, prevedeva, appunto, la
stregua delle considerazioni svolte nella parte narrati- privatizzazione della gestione dei servizi idrici
va della presente mozione - si impegna a modificare lo attraverso un progressivo abbassamento sotto il 50%
Statuto comunale introducendo il riconoscimento delle quote azionarie che ancora i Comuni detengono
dell’acqua come bene comune pubblico e l’accesso nelle società ex municipalizzate.
18
all’acqua come diritto umano fondamentale non as- Il citato art. 150, co. 1, del Codice dell’ambiente, de-
soggettabile ai meccanismi di mercato. In tal senso, la finiva l’affidamento del servizio idrico con la gara o
modifica dello Statuto dovrà riconoscere il servizio i- tramite società per azioni a capitale misto ovvero inte-
drico integrato quale servizio pubblico essenziale. ramente pubblico, logica che si è voluto contrastare, in
15
Per approfondire queste tematiche si può consultare quanto le s.p.a. devono remunerare il capitale e fare
R. BIFULCO, Diritto e generazioni future. Problemi profitto indipendentemente dalla qualità d’offerta dei
giuridici della responsabilità intergenerazionale, ed. servizi alla collettività. La materia disciplinata dal pre-
FrancoAngeli, Milano, 2008, pp. 27 – 33, in cui si ri- detto co. 1, è regolata attualmente dall’art. 4, Adegua-
comprende l’ambiente tra gli ambiti della responsabili- mento della disciplina dei servizi pubblici locali al re-
tà intergenerazionale; pp. 91 – 103, sulla responsabilità ferendum popolare e alla normativa dell'Unione Euro-
intergenerazionale nell’ordinamento internazionale pea, del d.l. n. 138/2011, convertito dalla legge n.
contemporaneo, con particolare riferimento alla tutela 148/2011, che ha anche integrato i commi 2 e 3 dello
dei beni naturali e alla tutela degli elementi stesso art. 150. Come espressamente previsto dal punto
dell’ecosistema; p. 179 e ss., sulla responsabilità inter- n. 34 del sopracitato art. 4, da tale normativa sono, tut-
generazionale come problema di giustizia sociale. Ed tavia, esclusi: il servizio idrico integrato, il servizio di
ancora, R. BIFULCO – A. D’ALOIA, (a cura di), Un di- distribuzione di gas naturale, il servizio di distribuzione
ritto per il futuro. Teorie e modelli dello sviluppo so- di energia elettrica, il servizio di trasporto ferroviario
stenibile e della responsabilità intergenerazionale. ed. regionale, nonché la gestione delle farmacie comunali.
19
Jovene, Napoli, 2008. L’art. 154, co. 1, del Codice dell’Ambiente così reci-
16
Il corsivo evidenzia l’emendamento al testo della tava: La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio
Giunta deliberato dal Consiglio comunale nello scorso idrico integrato ed è determinata tenendo conto della
settembre. qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle
opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei co-
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a) alla captazione, adduzione e distribu-
4. L’ABC Napoli. zione di acqua per usi civili;
Nell’ambizioso disegno degli ammini- b) alla raccolta, depurazione e smaltimen-
stratori del Comune di Napoli di intercettare e to di acque reflue;
neutralizzare ogni ipotesi di profitto sulla ge- c) ai servizi di fognatura.
stione dell’acqua, si inserisce la modifica del- Il nuovo Statuto impegna la gestione a-
lo Statuto dell’Arin S.p.A., la quale, da socie- ziendale a perseguire l’obbligo del pareggio
tà per azioni avente scopo il lucro, si trasfor- di bilancio attraverso l’equilibrio dei costi e
ma in un’altra società di diritto pubblico, con dei ricavi, dei trasferimenti, e l’equilibrio fi-
finalità speciali. È così che nasce l’ABC Na- nanziario, nonché, in presenza di costi sociali,
poli, acronimo che sta per Acqua Bene Comu- si deve in ogni caso assicurare la copertura
ne. In questa operazione, l’assessore al bilan- del costo medesimo, a norma degli artt. 25 e
cio Realfonzo ha avuto modo di precisare che 26. Infine, con l’art. 27 viene prevista
si passa da una logica utilitaristica a un’altra l’erogazione gratuita del quantitativo vitale di
con la finalità del pareggio di bilancio. Gli acqua per le utenze domestiche, sulla base dei
utili andranno in investimenti, le tariffe saran- parametri indicati dall’Organizzazione Mon-
no modulate su criteri di reddito e livelli di diale della Sanità e nel rispetto della capacità
consumo, garantendo un quantitativo minimo finanziaria aziendale e del Comune.
giornaliero alle famiglie meno abbienti. Se questo è il quadro che l’operazione
A ben guardare la ratio del nuovo Statuto ABC Napoli sostanzialmente presenta, ci si
dell’ABC si evince in nuce nel Preambolo, chiede se esso possa reggere un esame di
laddove si afferma che …I beni comuni, in compatibilità rispetto alla normativa che di-
primis l’acqua, sono direttamente legati a va- sciplina la materia.
lori che trovano collocazione costituzionale e I provvedimenti del Comune di Napoli, an-
che informano lo Statuto del Comune di Na- zitutto, appaiono perfettamente in linea con
poli. Essi vanno collocati fuori commercio la dir. 2000/60/CE del Parlamento europeo e
perché appartengono a tutti e non possono in del Consiglio che dispone che l’acqua non è
nessun caso essere privatizzati. L’acqua bene un prodotto commerciale al pari degli altri,
comune è radicalmente incompatibile con bensì un patrimonio che va protetto, difeso e
l’interesse privato al profitto e alla vendita. trattato come tale.
La natura della nascente azienda speciale è Tale quadro, peraltro, trova ulteriore anco-
tratteggiata dall’art. 2 come …ente pubblico raggio nel principio comunitario relativo alla
dotato di personalità giuridica pubblica, ca- distinzione tra servizi di interesse economico-
pacità imprenditoriale, proprio statuto, sog- generale e servizi di interesse generale, ovve-
gettività fiscale e autonomia patrimoniale. ro alla differenza tra servizi orientati al mer-
Non ha finalità di lucro e persegue il pareg- cato e servizi non orientati al mercato di cui
gio di bilancio…. all’art. 14 del Trattato del funzionamento
Con l’art. 4, dopo avere precisato che gli dell’Unione Europea (TFUE) e al protocollo
scopi sono quelli previsti dall’art. 112, co.1, n. 26 del Trattato di Lisbona.
d. lgs. n. 267/2000, se ne esplicita la natura Difatti, l’art. 14 del TFUE afferma che fatti
affermando che ... l'azienda provvede al ser- salvi l’art. 4 del Trattato sull’Unione Europea
vizio idrico integrato e cioè: e gli artt. 93, 106 e 107 del presente Trattato,
in considerazione dell’importanza dei servizi
sti di gestione delle opere, dell’adeguatezza della re- di interesse economico generale nell’ambito
munerazione del capitale investito e dei costi di gestio-
ne delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte
dei valori comuni dell’Unione, nonché del lo-
dei costi di funzionamento dell’Autorità d’ambito, in ro ruolo nella promozione della coesione so-
modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi ciale e territoriale, l’Unione e gli Stati mem-
di investimento e di esercizio secondo il principio del bri, secondo le rispettive competenze e
recupero dei costi e secondo il principio chi inquina nell’ambito del campo di applicazione dei
paga. Tutte le quote della tariffa del servizio idrico in-
tegrato hanno natura di corrispettivo. trattati, provvedono affinché tali servizi fun-
Gazzetta amministrativa -218- Numero 1 - 2012
Contratti, Servizi
Pubblici e Concorrenza
zionino in base a principi e condizioni, in par- Ed ancora, gli artt. 117 e 5 cost. che disci-
ticolare economiche e finanziarie, che consen- plinano, rispettivamente, il riparto delle com-
tano loro di assolvere i propri compiti. petenze tra lo Stato e le Regioni e il principio
Il Parlamento europeo e il Consiglio, deli- autonomistico di autodetermina-zione dei
berando mediante regolamenti secondo la Comuni, in relazione alle esigenze locali e nel
procedura legislativa ordinaria, stabiliscono rispetto dei principi costituzionali21.
tali principi e fissano tali condizioni, fatta sal-
va la competenza degli Stati membri, nel ri- 5. Conclusioni.
spetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e L’ambizioso progetto messo in atto dal
finanziare tali servizi. Comune di Napoli, che si va concretizzando
E il Consiglio dell’Unione Europea, poi, in nella gestione pubblica del servizio idrico in-
data 15.4.2008 ha pubblicato la versione con- tegrato comunale per il tramite della ABC
solidata del Trattato sull’Unione Europea e Napoli, è la conferma che si può realizzare,
del TFUE, in cui: pur nei ristretti parametri del diritto
• se con l’art. 1 del Protocollo n. 26 af- dell’Unione, una amministrazione dei beni
ferma che: I valori comuni dell’Unione con comuni da parte degli enti pubblici. E tuttavia,
riguardo al settore dei servizi di interesse e- le molteplici implicazioni evidenziate e le og-
conomico generale ai sensi dell’articolo 14 gettive difficoltà riscontrate22 potrebbero es-
del TFUE comprendono in particolare: a) il sere attenuate, almeno dal punto di vista giu-
ruolo essenziale e l’ampio potere discreziona- ridico, da una ricostruzione sistematica dei
le delle autorità nazionali, regionali e locali beni giuridici, di cui al Libro terzo del Codice
di fornire, commissionare e organizzare ser- civile non più in grado di rispondere ad un
vizi di interesse economico generale il più vi- mercato in continuo evolversi, in cui anche il
cini possibile alle esigenze degli utenti; b) la concetto di proprietà assume diverse connota-
diversità tra i vari servizi di interesse econo- zioni. Già sul finire degli anni ’70, in lettera-
mico generale e le differenze delle esigenze e tura il Giannini osservava se il vario concorre-
preferenze degli utenti che possono discende- re di norme internazionali e interne, ed il fatto
re da situazioni geografiche, sociali e cultura- che i pubblici poteri si siano assunti rilevanti
li diverse; c) un alto livello di qualità, sicu- attività di polizia in ordine ai beni comuni, ha
rezza e accessibilità economica, la parità di spinto taluni a chiedersi se non si sia modifi-
trattamento e la promozione dell’accesso uni- cata la natura giuridica di tali beni, o se
versale e dei diritti dell’utente. l’intera teoria dei beni giuridici non richieda
• con il successivo art. 2 ribadisce che: una revisione generale. Il dibattito è appena
Le disposizioni dei Trattati lasciano impre- all’inizio23. In ogni caso, l’analisi di questa
giudicata la competenza degli Stati membri a realtà e il coraggioso modello di gestione del
fornire, a commissionare e ad organizzare servizio idrico da parte di Napoli è un esem-
servizi di interesse generale non economico. pio, sicuramente di incentivo, per considerare
In questa cornice normativa europea20, al- la ripubblicizzazione di determinati servizi
lora, si inseriscono armonicamente i principi
21
costituzionali nazionali e, in particolare, l’art. Il decentramento dei poteri e il riconoscimento e la
43 cost. quando afferma che nella gestione dei promozione delle autonome locali, di cui all’art. 5 cost,
letti alla luce del carattere unitario della Repubblica,
servizi pubblici essenziali deve essere ricono- richiede che le relazioni tra i diversi livelli territoriali
sciuto un ruolo centrale all’impresa pubblica; siano improntati al rispetto del principio di leale
e l’art. 41 cost. che si sofferma sul riconosci- collaborazione, che si concretizza in pareri, intese e
mento dell’attività economica pubblica. diverse forme di coordinamento. Si veda, in proposito,
R. BIFULCO, Leale collaborazione (principio di), in
20
La normativa comunitaria in tema di appalti pubblici Dizionario di diritto pubblico, S. CASSESE (diretto da),
consente ai Paese membri di prevedere la gestione in ed. Giuffrè, Milano, 2006, IV, p. 3336 e ss.
22
house dei servizi idrici seppur nel rispetto delle L’iter di rimunicipalizzazione è spesso frenato da
condizioni stabilite dalla sentenza Teckal (C-107/98) possibili sanzioni e contenziosi con operatori privati.
23
della Corte di Giustizia. Cfr. M.S. GIANNINI, Diritto Pubblico dell’Economia,
ed. Il Mulino, Bologna, 1977, p. 96.
Gazzetta amministrativa -219- Numero 1 - 2012
Contratti, Servizi
Pubblici e Concorrenza
pubblici essenziali possibile ed auspicabile anche in altre realtà dello stivale d’Europa
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