Disrupting technologies & sharing economy tra diritto e economia - MISE-UIBM 15 Febbraio 2018
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Disrupting technologies & sharing economy tra
diritto e economia
MISE-UIBM
15 Febbraio 2018Poteri di advocacy
• Ricerca di un punto di equilibrio che assicuri la finalità di promozione della concorrenza, nel
rispetto della legalità
• Interventi in relazione ad atti che distorcono la concorrenza senza essere giustificati da
altri interessi pubblici meritevoli di tutela
• Art. 21 L. 287/90 “Potere di segnalazione al Parlamento ed al Governo”: segnalazioni su
atti definitivi, generalmente d’ufficio (ma anche su denuncia)
• Art. 22 L. 287/90 “Attività consultiva”: pareri su atti in itinere, generalmente su richiesta
(ma anche d’ufficio)
• Art. 21-bis L. 287/90 “Poteri..sugli atti amministrativi che determinano distorsioni della
concorrenza”: potere per l’Autorità di agire in giudizio contro gli atti amministrativi che
determinano distorsioni della concorrenza
• parere motivato, se la pubblica amministrazione non si conforma, l'Autorità può
presentare il ricorso
• Art. 15.3 del Regolamento CE n. 1/2003: potere di intervenire d’ufficio come amicus
curiae nei giudizi dinnanzi alle corti nazionali nell’interesse della corretta applicazione delle
norme di concorrenza comuni
-2-Advocacy nella sharing economy
Settore Data Tipo di Intervento Destinatario
Settembre 2015 Parere Consiglio di Stato
Mobilità non di linea
(sharing economy per gli Marzo 2017 Segnalazione artt. 21 e 22 Parlamento e Governo
autisti non professionisti)
Maggio 2017 Intervento amicus curiae art. Tribunale di Roma
15.3 Reg. 1/2003
Attività ricettiva extra Agosto 2015 Pare Motivato Regione Lazio
alberghiera Ottobre 2015 Ricorso art. 21/bis TAR Lazio
Febbraio 2017 Parere art. 22 Regione Lazio
Novembre 2017 Segnalazione art. 21 Parlamento e Governo
Home restaurant Novembre 2017 Parere art. 22 Parlamento e Governo
-3-Mobilità non di linea
• Legge quadro n. 21/92 per servizi di mobilità non di linea (taxi e NCC)
• servizio taxi: rivolto ad un’utenza indifferenziata, con tariffe determinate
dall’Amministrazione competente, stazionamento in luogo pubblico, carattere
obbligatorio della prestazione
• servizio NCC: rivolto all’utenza specifica che avanza richiesta, con corrispettivo
concordato, stazionamento presso rimesse e senza obbligo di eseguire la prestazione
• Carenza dell’offerta di servizi taxi rispetto alla domanda di mobilità urbana dovuta
principalmente a un numero insufficiente di licenze emesse dai Comuni (Roma)
• L’offerta di NCC è spesso non sufficiente a soddisfare la domanda, spingendo NCC di
altri Comuni ad operare nei Comuni a maggior domanda (principalmente Roma e Milano)
• Con il Decreto Legge n. 207/2008 sono state introdotte norme volte a vincolare l’attività di
NCC al Comune di rilascio dell’autorizzazione
• l’obbligo di sede e di rimessa nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione
• l’obbligo di inizio e termine di ogni corsa in rimessa
• L’efficacia di tali norme modificative è stata sospesa più volte (da ultimo fino al 31
dicembre 2018 dalla Legge di Bilancio 2018) ingenerando una forte incertezza giuridica
che ha determinato anche esiti contrastanti in sede giudiziaria
-4-Parere al Consiglio di Stato del 2015 (1)
• Affermazione piattaforme digitali che mettono in contatto domanda e offerta
• sia tramite operatori tradizionali, ovvero taxi e NCC (mytaxi, Uber Black)
• sia tramite autisti non professionisti che utilizzano il proprio veicolo dopo essersi
registrati sulla piattaforma (Uber Pop)
• Evidenti benefici concorrenziali: uso più efficiente della capacità esistente, maggiore
fruibilità del servizio, migliore copertura di una domanda spesso insoddisfatta, spesso
anche una riduzione dei costi per l’utenza
• Autisti professionisti (NCC)
• Restrizione della concorrenza tra soggetti che offrono il servizio di NCC
• tra quelli che operano nel Comune dove hanno ottenuto l’autorizzazione e
quelli che operano in un Comune diverso da quello dove hanno avuto
l’autorizzazione
• per via di norme (L. 21/92) che non rispondono a finalità di sicurezza stradale
o di tutela della incolumità dei passeggeri, ma che sono esclusivamente
finalizzate a limitare il numero di NCC in ambito urbano
• Ciò a maggior ragione per NCC che operano tramite piattaforme digitali (Uber Black)
• alcuni obblighi della L. 21/92 - quali l’acquisizione del servizio dalla rimessa -
sono, ad avviso dell’Autorità, di fatto inapplicabili
-5-Parere al Consiglio di Stato del 2015 (2)
• Autisti non professionisti - sharing economy
• L’Autorità auspica l’introduzione di una regolamentazione minima, alla luce
dell’esigenza di contemperare diversi interessi pubblici meritevoli di tutela:
• concorrenza
• sicurezza stradale
• incolumità dei passeggeri
• ..anche definendo un “terzo genere” di fornitori di servizi di mobilità non di linea (in
aggiunta a taxi e NCC), ovvero piattaforme on line che connettono i passeggeri con
autisti non professionisti
• La regolamentazione dovrebbe essere la meno invasiva possibile, limitandosi a
prevedere:
• una iscrizione delle piattaforme in un registro pubblico
• l’individuazione di una serie di requisiti e obblighi per piattaforme e autisti
• Inibizione di Uber Pop (luglio 2015)
• Il Tribunale di Milano ha inibito l’utilizzazione sul territorio nazionale dell’app.
Uber Pop, evidenziando che l’attività in questione non può essere svolta a
discapito dell’interesse pubblico primario di tutelare la sicurezza dei passeggeri
-6-Segnalazione a Parlamento e Governo del 2107
• Proposte per una riforma del settore in senso pro-concorrenziale
• equiparazione dal lato dell’offerta tra operatori dotati di licenza taxi e autorizzazione
NCC, senza limiti territoriali, soprattutto se utilizzano piattaforme tecnologiche
(autorizzazione nazionale)
• Autisti non professionisti - Sharing economy
• esigenza di contemperare la concorrenza con altri interessi pubblici meritevoli di tutela
quali la sicurezza stradale e l’incolumità dei passeggeri
• regolamentazione minima (iscrizione delle piattaforme in un registro pubblico,
individuazione di requisiti e obblighi per piattaforme e autisti)
• Deregulating down (maggiore flessibilità operativa) per i taxi
• massima flessibilità di turni ed orari (da considerare come minimi e liberamente
derogabili)
• possibilità di attuare politiche autonome dei prezzi nel rispetto della tariffa massima (in
particolare, con riferimento a particolari destinazioni come aeroporti, stazioni ferroviarie
e luoghi di attrazione turistica)
• Strumenti di compensazione - per limitare l’impatto sociale dell’apertura del mercato -
attraverso la costituzione di un fondo finanziato dai nuovi operatori
-7-Intervento amicus curiae del 2017
• Il Tribunale di Roma ha accolto la richiesta cautelare - di alcune cooperative di tassisti
tradizionali - di ordinare l’interruzione del servizio Uber Black su tutto il territorio
nazionale, in attesa di una regolamentazione della materia
• L’Autorità è intervenuta nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale del Riesame di Roma,
in relazione al reclamo proposto da Uber, il quale ha annullato la precedente ordinanza
cautelare
• Il Tribunale di Roma ha confermato che il legislatore nel 2017:
• ha sospeso (nuovamente) l’efficacia delle norme introdotte dal Decreto Legge
207/2008
• senza che ciò abbia determinato la reviviscenza delle norme originarie abrogate
• In particolare, “la disciplina di settore al momento applicabile va individuata con
riferimento alla legge quadro n. 21 del 1992 limitatamente alla parte di essa non
interessata dalle richiamate sostituzioni”
• Il giudice sottolinea, dunque, che “dal riferito quadro legislativo emerge l’insussistenza di
un attuale obbligo degli esercenti il servizio di noleggio con conducente
• di stazionamento dei mezzi all’interno della rimessa e del corrispondente
divieto di stazionamento dei mezzi su suolo pubblico
• e dell’obbligo di ricevere le prenotazioni presso le rispettive rimesse ”
-8-La Sentenza della Corte di Giustizia del 2017
• Il Tribunale Mercantile di Barcellona ha emesso, nel 2015, un’ordinanza di rinvio
pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia nell’ambito di una causa sollevata da
un’associazione di tassisti di Barcellona contro Uber Pop
• Le questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice spagnolo alla Corte Europea riguardano
la natura dell’attività svolta da questa tipologia di piattaforme (mera attività di trasporto,
servizio elettronico di intermediazione o servizio della società dell’informazione)
• da tale qualificazione dipende la possibilità o meno di imporre a Uber Pop l’obbligo di
possedere una previa autorizzazione amministrativa
• La Corte di Giustizia ha sancito che il servizio fornito da Uber rientra nell’ambito del
settore dei trasporti
• non si tratta soltanto di un servizio d’intermediazione tra domanda e offerta
(conducente non professionista) tramite un’app. per smartphone
• ma Uber esercita anche un’influenza determinante sulle condizioni di prestazione del
servizio
• l’elemento principale dell’offerta di Uber Pop è un servizio di trasporto
• Gli Stati membri possono di conseguenza disciplinare le condizioni di prestazione di tale
servizio
-9-Attività ricettive extra-alberghiere: ricorso AGCM del 2015
• Il Regolamento della Regione Lazio n. 8/2015 stabiliva requisiti irragionevolmente gravosi
per le strutture ricettive extra-alberghiere, traducendosi in una ingiustificata limitazione
• Vincoli all’accesso
• Introduzione di vincoli dimensionali di alcuni specifici spazi (ad esempio,
dimensione minima obbligatoria del salone)
• Vincoli all’operatività
• Inasprimento dei periodi di chiusura (case vacanza 100 g., B&B 90/120 g.)
• Contratti di affitto di durata minima non inferiore a 3 giorni per le case vacanza
• Ingiustificata restrizione dell’offerta di strutture ricettive a danno delle dinamiche
concorrenziali nel settore e dei consumatori
• quando non sussistono altre esigenze di interesse generale da tutelare, occorre
garantire l’autonomia degli operatori economici nel definire il servizio offerto
adattandolo alle caratteristiche della domanda
• Ricorso accolto dal TAR Lazio che ha ribadito il principio per cui “l’accesso e l’esercizio
delle attività di servizi, in quanto espressione della libertà di iniziativa economica,
• non possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate e discriminatorie
• e tali limitazioni, per risultare legittime, devono comunque risultare giustificate
- 10 - da motivi imperativi d’interesse generale”Parere alla Regione Lazio del 2017
• Successivamente alla pronuncia del TAR, nel febbraio 2017, l’Autorità ha nuovamente
utilizzato le proprie competenze istituzionali, questa volta ai sensi dell’art. 22, per
stigmatizzare le restrizioni ingiustificate introdotte dalla Regione Lazio in due circolari
• In particolare, la Regione Lazio ha suggerito ai Comuni la sospensione della procedura
amministrativa (SCIA) da seguire per l’avvio dell’attività di B&B e Case Vacanza, senza
quindi consentire l’inizio delle relative attività, in attesa dell’approvazione di un nuovo
Regolamento regionale
• L’Autorità ha rilevato che la sentenza del TAR Lazio:
• ha annullato soltanto le disposizioni del Regolamento che prevedevano vincoli
all’accesso e all’operatività dell’attività ricettiva extra-alberghiera ritenuti
illegittimi
• ma non ha annullato l’articolo che detta la procedura amministrativa (SCIA) da
seguire ai fini dell’avvio di attività di B&B e Case Vacanza
• L’Autorità ha ritenuto che, ai fini della corretta esecuzione della sentenza del TAR
Lazio, nelle more dell’adozione della nuova disciplina delle strutture extralberghiere, la
Regione dovrebbe dare indicazione ai Comuni di accettare sin da subito le istanze di
SCIA relative all’apertura di nuove strutture in forma non imprenditoriale
- 11 -Segnalazione a Parlamento e Governo del 2017 (1)
• Segnalazione in merito al potenziale impatto restrittivo della concorrenza del Decreto
Legge 50/2017 in tema di regime fiscale delle locazioni brevi
• Viene, infatti, imposto ai soggetti che svolgono attività di intermediazione - «qualora
incassino i canoni [di locazione breve], ovvero qualora intervengano nel pagamento dei
predetti canoni» - di operare in qualità di sostituto d’imposta e provvedere al relativo
versamento
• Pur nella consapevolezza che l’intervento del legislatore mira a contrastare il fenomeno
dell’evasione, l’introduzione del suddetto obbligo non appare proporzionata rispetto a tale
finalità, in quanto potrebbe essere perseguita anche con strumenti meno restrittivi
• Possibile discriminazione tra diversi modelli di intermediazione online
• Con riguardo agli intermediari online, l’obbligo fiscale rappresenta un ulteriore onere
amministrativo che grava unicamente sugli intermediari che intervengono nel
pagamento dei canoni, potendo quindi disincentivarli dal mettere a disposizione dei
conduttori forme di pagamento digitale
• L’intervento fiscale può quindi alterare le dinamiche concorrenziali tra operatori online,
a discapito di coloro che adottano modelli di business caratterizzati dal ricorso a
strumenti di pagamento online
• Peraltro, tale ricorso a forme di pagamento online si accompagna spesso a forme di
garanzia commerciale a favore dei conduttori
- 12 -Segnalazione a Parlamento e Governo del 2017 (2)
• Possibile discriminazione rispetto ad altri settori peer-to-peer
• I gestori delle piattaforme peer-to-peer attive in altri settori dell’economia digitale, non
risultano destinatari della normativa fiscale in esame
• Anche dal punto di vista intersettoriale, dunque, il suddetto intervento normativo appare
suscettibile di creare una possibile asimmetria nelle dinamiche concorrenziali
• Forme più leggere di regolamentazione
• la disciplina potrebbe limitarsi a prevedere misure meno onerose, quale la vigente
previsione di un obbligo fiscale di carattere informativo in capo agli intermediari e ai
gestori di piattaforme immobiliari telematiche
• Tale obbligo appare proporzionato, nella misura in cui non altera il confronto
concorrenziale e non presenta alcuna incidenza sulla scelta di mettere a disposizione
dei consumatori forme di pagamento digitale
• Inoltre, tale obbligo informativo appare consentire al Fisco di disporre del set
informativo necessario a svolgere le eventuali verifiche sui redditi derivanti dai contratti
di locazione breve che ricadono nella normativa in esame
- 13 -Home restaurant
• Il legislatore intende introdurre una disciplina dell’attività di home restaurant, ovvero
l'offerta di cene da parte di cuochi amatoriali in casa
• L’Autorità ha evidenziando la portata restrittiva di numerose previsioni che stabiliscono
obblighi che normalmente non sono posti a carico degli operatori tradizionali
• configurando le piattaforme digitali come unica modalità per lo svolgimento
dell’attività di home restaurant, il DDL esclude ogni rapporto diretto tra
domanda e offerta anche al fuori di tali piattaforme
• quantifica normativamente il numero massimo di coperti e del reddito annuo
che l’attività in esame può generare
• esclude le attività ricettive extra-alberghiere dalla possibilità di offrire il servizio
di home restaurant
• Nessuna delle misure previste risulta necessaria e proporzionata rispetto alla finalità
dichiarata di garantire “la leale concorrenza” tra gli operatori del settore e di “valorizzare e
favorire la cultura del cibo tradizionale e di qualità”
• l’operatore viene privato della libertà di definire autonomamente come e in che misura
organizzare la propria attività economica
• eventuali obiettivi di tutela della salute dei fruitori sono comunque garantiti
• dall’obbligo di rispettare le norme sull’igiene degli alimenti
• e dagli obblighi di copertura assicurativa
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