DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE - Senato
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Senato della Repubblica XVIII L E G I S L AT U R A
N. 934
DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE
d’iniziativa del senatore ZANDA
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 15 SETTEMBRE 2020
Modifiche all’articolo 138 della Costituzione, concernenti la procedura
per l’approvazione delle leggi costituzionali
TIPOGRAFIA DEL SENATOAtti parlamentari – 2 – Senato della Repubblica – N. 934
XVIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI
ONOREVOLI SENATORI. – Il presente disegno e da quando si è attenuata nelle forze poli
di legge costituzionale, recante modifiche al tiche la convinzione che, in ogni caso, alle
l’articolo 138 della Costituzione concernenti riforme costituzionali si debba procedere
le procedure di approvazione delle leggi co solo sulla base di larghe convergenze, è di
stituzionali, ricalca letteralmente un prece ventato più facile modificare le norme costi
dente testo, comunicato alla Presidenza del tuzionali.
Senato il 4 giugno 2008 (atto Senato n. 741, Nuove leggi per l’elezione della Camera
XVI legislatura), a prima firma del Presi dei deputati e del Senato della Repubblica, a
dente emerito della Repubblica Oscar Luigi prevalenza maggioritarie o con effetti mag
Scalfaro e sottoscritto anche dal presentatore gioritari, consentono a maggioranze relative
di questa proposta. di elettori di eleggere maggioranze assolute
Nella relazione illustrativa al disegno di di deputati e senatori. Pertanto la quota di
legge del 2008, si dava atto che il testo era voti parlamentari necessaria per l’approva
stato precedentemente predisposto dal Comi zione in seconda deliberazione di riforme
tato scientifico dell’associazione « Salviamo costituzionali (la metà più uno degli eletti)
la Costituzione, aggiornarla non demolirla » è, per così dire, « a portata di mano » e co
(nata dal Comitato promotore del referen stituisce di per sé una forte tentazione a
dum costituzionale del 25 e 26 giugno cambiare le regole e i princìpi della Costi
2006), composto da un centinaio di costitu tuzione secondo le opinioni o, peggio, le
zionalisti tra i quali gli ex Presidenti della convenienze dei vincitori nell’ultima compe
Corte costituzionale Leopoldo Elia, Valerio tizione elettorale.
Onida, Piero Alberto Capotosti e Riccardo La riduzione del numero dei parlamentari,
Chieppa. Esso era già stato presentato nella confermata dal referendum del 20 e 21 set
XV legislatura al Senato della Repubblica, tembre 2020, rende molto più pericolosa
anche allora con primo firmatario il senatore questa tendenza.
Oscar Luigi Scalfaro (atto Senato n. 1740), e Infatti nuove leggi elettorali, approvate a
alla Camera dei deputati su iniziativa degli maggioranza, che introducessero forme in
onorevoli Franco Russo e Roberto Zaccaria qualche modo maggioritarie nell’elezione
(atto Camera n. 2953). della Camera e del Senato, potrebbero far sì
Anche la relazione, qui di seguito esposta, che si proceda a modificare la Costituzione
ricalca la relazione di allora, non essendo con ancor maggiore facilità. Insomma, mec
venute meno, anzi essendosi aggravate, le canismi elettorali ad hoc e il ridotto numero
ragioni che ancora oggi suggeriscono le mo dei parlamentari produrrebbero facilmente
difiche dell’articolo 138 della Costituzione. maggioranze « artificiali » in grado da sole
Negli ultimi decenni si è indebolita la ga di modificare la Costituzione, finanche
ranzia del carattere rigido della nostra Costi escludendo la possibilità di adire al referen
tuzione. dum.
Da quando per favorire la governabilità Il carattere rigido della Carta costituzio
sono stati introdotti nel nostro ordinamento nale rappresenta, insieme all’indipendenza
sistemi elettorali in larga parte maggioritari degli organi di garanzia (Presidente dellaAtti parlamentari – 3 – Senato della Repubblica – N. 934
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Repubblica e Corte costituzionale), il presi que anche delle minoranze) che è proprio
dio più robusto per evitare che la Costitu delle Costituzioni democratiche.
zione diventi uno strumento della politica Un Paese non può vivere e crescere se le
della coalizione vincitrice nelle elezioni po regole fondamentali della convivenza co
litiche. mune durano una sola legislatura e mutano a
Ha correttamente affermato Enzo Cheli ogni cambio di maggioranza. Recuperare il
che « la Costituzione appartiene (...) a tutti i valore della stabilità costituzionale (della
cittadini e va, di conseguenza, sottratta alla certezza delle regole, delle libertà e dei di
disponibilità della maggioranza, anzi deve ritti) e ristabilire il principio della suprema
operare essenzialmente come un sistema di zia e della rigidità della Costituzione appare
limiti alla maggioranza ». oggi un’esigenza nazionale, uno dei pochi
Le Costituzioni democratiche, infatti, rico grandi obiettivi che dovrebbero essere con
noscono ed enunciano i princìpi e i valori divisi da tutti, indipendentemente dalle col
condivisi da tutta la comunità nazionale. locazioni politiche.
Esse rappresentano l’elemento fondamentale Orbene, perché questo obiettivo si realizzi
di identità e di unità di una nazione, sotto è necessario che il procedimento per la re
stante alla diversità delle culture e delle opi visione della Carta costituzionale (articolo
nioni politiche. Esse riconoscono e sanci 138 della Costituzione) si differenzi seria
scono, nel loro contenuto essenziale, i fon mente da quello adottato per la legislazione
damentali diritti civili, economici e sociali ordinaria.
che spettano ad ogni persona umana e gli Come si è già accennato, sistemi elettorali
inderogabili doveri di solidarietà che da cia prevalentemente maggioritari sono destinati a
scuno devono essere osservati. Esse defini produrre una crisi della rigidità della nostra Co
scono, inoltre, le regole generali della com stituzione consentendo di raggiungere la mag
petizione democratica e danno la certezza, gioranza assoluta dei componenti delle due Ca
infine, che la dignità umana e i diritti e le mere anche a coalizioni che rappresentano solo
libertà che ne sono strumenti imprescindibili la minoranza più forte del corpo elettorale. In
non dipendono dalle alterne vicende della definitiva l’articolo 138, con la disciplina at
competizione politica. tuale, può indurre in tentazione le maggioranze
Le Costituzioni non sono destinate, dun a operare da sole le modificazioni alla Costitu
que, a cambiare a ogni mutamento di mag zione, che il Costituente aveva affidato ad una
gioranza, come può accadere per le leggi or deliberazione basata su un consenso più am
dinarie. La stabilità delle Costituzioni serve pio, nel contesto di un sistema davvero propor
a dare a tutti, anche alle minoranze e agli zionale, nelle regole e nei risultati, quale era
sconfitti nella competizione elettorale, la quello accolto dall’Assemblea costituente con
certezza che i diritti, le libertà e le regole l’approvazione dell’ordine del giorno Giolitti.
democratiche fondamentali non sono alla L’esame delle soluzioni adottate da altri
mercé del vincitore dell’ultima competizione Paesi di democrazia matura consiglia di ren
elettorale. dere più difficili le procedure di revisione
In quasi tutte le grandi democrazie si è ri costituzionale.
tenuto e si ritiene, dunque, che le leggi di Si può ricordare per esempio la legge fon
revisione costituzionale debbano essere il damentale tedesca (che richiede il voto favo
prodotto di larghe intese fra maggioranza e revole dei due terzi del Bundestag e del
opposizione. È una conseguenza coerente Bundesrat), o la Costituzione della Norvegia
dell’esigenza di stabilità, del ruolo di garan (che richiede, similmente, il voto favorevole
zia dei diritti e delle libertà di tutti (e dun dei due terzi dei membri dello Storting), maAtti parlamentari – 4 – Senato della Repubblica – N. 934
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soprattutto la procedura di revisione della È proprio questo l’obiettivo che si vuole
Costituzione statunitense che può partire su raggiungere con il presente disegno di legge
iniziativa o proposta di emendamento appro costituzionale, evitando che la revisione ri
vata dai due terzi dei membri di ciascuna manga totalmente nella disponibilità della
Camera del Congresso, ovvero dal voto maggioranza vittoriosa nell’ultima elezione.
della maggioranza di un’apposita conven Questa modifica all’articolo 138 della Costi
zione convocata dal Congresso su proposta tuzione renderà più difficile approvare le ri
dei due terzi delle Assemblee legislative sta forme necessarie? Si può rispondere che non
tali: peraltro, la ratifica dell’emendamento è stato così in tante altre grandi democrazie
richiede il voto favorevole delle Assemblee (Stati Uniti d’America, Germania, eccetera),
legislative di almeno tre quarti degli Stati dove da sempre la Costituzione può essere
membri ovvero di apposite convenzioni for cambiata solo con maggioranze bipartisan,
mate su base statale e consenzienti in al così che l’impossibilità di procedere a colpi
meno tre quarti degli Stati membri. di maggioranza renderà più facile, non più
Per le ragioni sinteticamente esposte e fa difficile, cercare una larga intesa sulle ri
cendo seguito a uguali iniziative di illustri forme realmente necessarie e, dunque, sen
parlamentari ad eminenti costituzionalisti tite da tutti come tali. La necessità di otte
(l’ultima delle quali sottoscritta anche dal nere una maggioranza più ampia toglierebbe
firmatario del presente disegno di legge), si infatti alle componenti della maggioranza di
propone di modificare l’articolo 138 della governo vincitrice delle elezioni il potere di
Costituzione, elevando a due terzi dei com imporre riforme costituzionali utili esclusiva
ponenti delle Camere il quorum attualmente mente alla propria parte.
previsto per l’approvazione, in seconda vo Il presente disegno di legge costituzionale
tazione, di leggi di modifica o di revisione ha altri precedenti, oltre a quello già citato
della Costituzione, nonché stabilendo che del 2008. Ci si riferisce alla proposta di
non si possa dar luogo a referendum se la legge costituzionale atto Camera n. 2115
legge di revisione costituzionale sia stata ap presentata alla Camera dei deputati nella XII
provata nella seconda votazione da ciascuna legislatura su iniziativa degli onorevoli Bas
Camera a maggioranza dei quattro quinti dei sanini ed Elia, cui si aggiunsero le firme di
suoi componenti (ora è previsto che ciò av parlamentari molto autorevoli, quali gli ono
venga se la legge di revisione è approvata a revoli Napolitano, Mattarella, Veltroni e Fas
maggioranza dei due terzi). sino. Tale proposta di legge costituzionale
Come si vede, il testo non modifica l’at non poté essere esaminata per lo sciogli
tuale scansione delle maggioranze in rela mento anticipato delle Camere decretato dal
zione al referendum confermativo, ma si li Presidente della Repubblica nel 1996.
mita ad elevare i due quorum previsti dal Un altro precedente è la già citata propo
l’articolo 138. sta di legge costituzionale atto Camera
D’altra parte la maggioranza qualificata n. 2953 presentata alla Camera dei deputati
dei due terzi dei componenti di ciascuna Ca nella XV legislatura. Anch’essa non venne
mera corrisponde a quella stabilita, come si esaminata per lo scioglimento anticipato
è visto, nelle Costituzioni di importanti de delle Camere decretato dal Presidente della
mocrazie straniere, come quella statunitense Repubblica nel 2008.
e quella tedesca. Il presente disegno di legge costituziona
È evidente che elevare il quorum aumenta le le,come già ricordato, rappresenta l’integrale
possibilità che le minoranze possano parteci riproposizione di due testi delle legislature
pare alla modifica di norme costituzionali. XV e XVI.Atti parlamentari – 5 – Senato della Repubblica – N. 934
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L’obiettivo di garantire la stabilità della non è sufficiente che le parti politiche, come è
Costituzione, impedendo riforme « di certamente auspicabile, accrescano la loro re
parte », è un obiettivo di interesse comune e ciproca legittimazione: è necessario, del pari,
generale, naturalmente bipartisan. che queste parti si riconoscano tutte nella Carta
La Costituzione appartiene infatti a tutti i cit costituzionale e nell’impegno di conservarla in
tadini. E dovrebbe essere condiviso da tutti che tegra, salvo revisioni circondate da largo con
porre in sicurezza la nostra Costituzione è un senso (come avvenne del resto con l’amplis
grande atto di pacificazione nazionale. Infatti simo voto dei Costituenti il 22 dicembre 1947).Atti parlamentari – 6 – Senato della Repubblica – N. 934
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DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE
Art. 1.
1. All’articolo 138 della Costituzione sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) il primo comma è sostituito dal se
guente:
« Le leggi di revisione della Costituzione
e le altre leggi costituzionali sono adottate
da ciascuna Camera con due successive de-
liberazioni ad intervallo non minore di tre
mesi e sono approvate a maggioranza di due
terzi dei componenti di ciascuna Camera
nella seconda votazione »;
b) il terzo comma è sostituito dal se
guente:
« Non si fa luogo a referendum se la
legge è stata approvata in seconda votazione
da ciascuna delle Camere a maggioranza di
quattro quinti dei suoi componenti ».€ 1,00
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