Corruzione e della Trasparenza - Piano Triennale di Prevenzione della
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+ Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza 2021-2023
INDICE
1. INTRODUZIONE: Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza
(PTPCT)………………………………………………………………………………………………………. p. 2
1.1 Obiettivi……………………………………………………………………………………………………... p. 4
1.2 Normativa di riferimento…………………………………………………………………………………... p. 5
1.3 Modalità di aggiornamento………………………………………………………………………………... p. 7
1.4 Metodologia dell’analisi dei rischi………………………………………………………………………… p. 10
1.5 Concetto di corruzione e prevenzione…………………………………………………………………… p. 12
1.6 Reati………………………………………………………………………………………………………… p. 13
2. ANALISI DEL CONTESTO INTERNO ED ESTERNO………………………………………………….. p. 15
2.1 Presentazione dell’ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda……………………………….. p. 15
2.2 Il nostro organigramma aziendale……………………………………………………………………….. p. 16
2.3 Lo stato di salute dell’Azienda……………………………………………………………………………. p. 17
2.4 Un anno di Covid…………………………………………………………………………………………... p. 19
2.5 Il Capitale Umano………………………………………………………………………………………….. p. 26
2.6 La percezione della corruzione…………………………………………………………………………... p. 29
3. ANALISI AREE DI RISCHIO (2021-2022)………………………………………………………………... p. 37
3.1 S.C. Risorse Umane e Relazioni Sindacali……………………………………………………………... p. 37
3.2 S.C. Accoglienza, Marketing e Area Privata……………………………………………………………. p. 41
3.3 S.C. Gestione della Concessione e Logistica - Area Approvvigionamenti………………………….. p. 43
3.4 S.C. Ingegneria Clinica……………………………………………………………………………………. p. 48
3.5 Ufficio Legale – Avvocatura………………………………………………………………………………. p. 49
4. PROGRAMMAZIONE ANALISI AREE DI RISCHIO (2022-2023)…………………………………….. p. 51
4.1 S.C. Risorse Finanziarie………………………………………………………………………………….. p. 51
4.2 S.C. Farmacia……………………………………………………………………………………………… p. 55
4.3 S.C. Direzione Infermieristica Tecnica Riabilitativa Aziendale – DITRA…………………………….. p. 56
4.4 Dipartimento Alta Formazione Ricerca e Sviluppo…………………………………………………….. p. 58
5. RACCORDO CON ALTRI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE AZIENDALE……………………. p. 59
5.1 Il Piano della Performance (2021-2023)………………………………………………………………… p. 59
5.2 Trasparenza e Integrità…………………………………………………………………………………… p. 62
5.3 Whistleblowing…………………………………………………………………………………………….. p. 67
5.4 Codice di Comportamento……………………………………………………………………………….. p. 68
5.5 Conflitto di interessi……………………………………………………………………………………….. p. 69
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1 Introduzione: Il Piano Triennale di Prevenzione
della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT)
Il presente Piano costituisce un aggiornamento del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della
Trasparenza 2020-2022 (di seguito anche PTPCT), prendendo atto dello stato di attuazione delle misure
contenute nei piani precedenti con le diverse fasi “evolutive” e le criticità riscontrate, senza tralasciare la
previsione di nuove azioni e possibili soluzioni.
L’elaborazione e la redazione del presente Piano ha risentito delle misure urgenti in materia di gestione
dell'emergenza epidemiologica da Covid-19 che hanno impattato in maniera significativa sull’attività
dell’ASST Niguarda ed in particolare nell’ambito dei settori a rischio individuati dal Piano stesso. In tale
contesto, e anche in ragione di processi decisionali dettati dall’emergenza in continua evoluzione, nel corso
del 2020 il percorso di rivalutazione della mappatura dei rischi, previsto nel PTPCT 2020-2022, non si è
potuto pienamente sviluppare e pertanto dovrà essere perfezionato e implementato nel corso del prossimo
triennio, anche attraverso nuove metodologie di analisi seguite da fattive azioni correttive.
Inoltre nel corso dell’anno 2020 l’ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda nel rispetto dei principi
posti in materia di rotazione degli incarichi ha provveduto, con deliberazione n. 518 del 22.05.2020, alla
nomina un di nuovo Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, individuato nella
persona dell’Avv. Marco Finotti.
La verifica posta in essere nel corso del secondo semestre del 2020, circa l’andamento della qualità delle
misure attuate e dei dati riferiti alle annualità precedenti, se da un lato conferma la crescente adesione al
modello della legge 6 novembre 2012, n. 190 - sia da parte della Direzione Strategica, sia da parte dei
dirigenti che del personale del comparto - impone di implementare azioni di formazione e sensibilizzazione
sul tema che consentano di effettuare, oltre ad analisi dei contesti interni ed esterni, anche valutazioni
concrete dei rischi a cui conseguano tangibili e costanti attività di monitoraggio.
Per tali ragioni e nell’ottica dell’avvio di un percorso sempre più aderente al dettato normativo, viene ritenuto
necessario agire attraverso una programmazione di breve periodo tale da consentire l’individuazione e il
completamento di una serie circoscritta di attività di controllo al cui esito - fermo restando gli obblighi di
monitoraggio - sarà possibile estendere ulteriormente il campo di azione.
Degno di nota risulta essere il crescente numero di accessi al sito aziendale nell’ambito del quale, sempre
con maggiore cura e tempestività, risultano pubblicati i documenti e i dati previsti dalla normativa vigente; ciò
da un lato rappresenta un valido modello di informazione e comunicazione all’utenza in special modo in un
contesto caratterizzato dal rapido susseguirsi di specifiche disposizioni per il contrasto alla pandemia mentre
dall’altro contribuisce a consolidare ed accrescere il complessivo livello di trasparenza dell’Amministrazione.
Rispetto al tema della formazione e sensibilizzazione, nell’ottica di un approccio etico e non sanzionatorio, le
iniziative formative specifiche programmate per l’anno 2020 hanno inevitabilmente subito una flessione fino
alla loro totale sospensione. Nel corso dell’anno 2021, compatibilmente con lo stato emergenziale ancora in
atto, si intende riavviare ed implementare l’attività sopra citata, attraverso un progetto di miglioramento del
sistema di integrità aziendale, teso a rendere lo stesso più efficace ed aderente anche alle recenti indicazioni
normative. Tale attività verrà realizzata anche attraverso il coinvolgimenti di qualificati esperti del settore che
possano fornire ulteriori strumenti metodologici e le conoscenze necessarie a far rilevare i mutamenti del
contesto interno ed esterno, favorendo le attività di identificazione, analisi e ponderazione dei rischi.
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Tale progetto verrà realizzato nel triennio 2021-2023 per fasi, come di seguito descritte.
FASE 1: Realizzazione di un monitoraggio rivolto a tutti i dipendenti finalizzato a conoscere il grado di
percezione del fenomeno corruttivo e degli strumenti di prevenzione. Tale attività risulta necessaria per
rilevare il reale grado di conoscenza, così da poter calibrare ogni successiva azione nel rispetto dei principi
finalistici indicati da ANAC, in particolare quello dell’effettività che prevede che la gestione del rischio deve
tendere ad una affettiva riduzione del livello di esposizione dell’organizzazione ai rischi corruttivi e coniugarsi
con criteri di efficienza e efficacia complessiva dell’Amministrazione, evitando di generare oneri organizzativi
inutili o ingiustificati e privilegiando misure specifiche che agiscano sulla semplificazione delle procedure e
sullo sviluppo di una cultura organizzativa basata sull’integrità.
L’attività di monitoraggio, che potrà essere ciclicamente replicata, verrà attuata attraverso la compilazione di
questionari on line, di carattere anonimo e riservato, accessibili direttamente dal portale intranet aziendale
oppure attraverso un link dedicato. Le risultanze del monitoraggio, che prevede la risposta a domande di
carattere generale a risposta chiusa - sul tema della trasparenza e anticorruzione - non verranno divulgate
se non in forma aggregata.
FASE 2: Svolgimento di incontri formativi diretti ad accrescere ed ampliare la conoscenza del personale
rispetto ai fenomeni legati a frode e corruzione, conflitto di interesse e strategie di prevenzione.
Questa tipologia di incontri formativi avrà come destinatari trenta discenti per gruppo, provenienti
dalla medesima struttura e ciò al fine di meglio calibrare le specifiche tematiche del corso.
Nell’anno 2021 verranno coinvolte principalmente cinque Strutture aziendali, preferendo così agire
settorialmente nell’ambito delle singole specificità (SSCC Risorse Umane e Relazioni Sindacali, Gestione
della Concessione e Logistica - Area Approvvigionamenti, Ingegneria Clinica, Sistemi Informativi Aziendali
(SIA), Innovazione e Progetti Speciali e Ufficio Legale - Avvocatura).
Nel corso degli incontri verranno presentati e approfonditi i risultati del monitoraggio effettuato in Fase 1 e
verranno trattate le seguenti tematiche: Etica & Integrità, la corruzione e la trasparenza sia sotto il profilo
giuridico che sociologico, il PTPCT e gli strumenti di prevenzione, il conflitto di interessi.
FASE 3: Coinvolgimento diretto dei medesimi soggetti presenti nella Fase 2 nell’ambito di laboratori
interattivi al fine di fornire consapevolezza del processo di realizzazione di una strategia di prevenzione, da
realizzarsi attraverso l’acquisizione di metodologie precise per mappare i processi e analizzarne i rischi.
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1.1 Obiettivi del Piano Triennale di Prevenzione
della Corruzione e della Trasparenza
L’Azienda Socio Sanitaria Territoriale Grande Ospedale Metropolitano Niguarda (di seguito: ASST
Niguarda), consapevole delle gravi conseguenze degli eventi corruttivi sulla corretta gestione della propria
attività oltre che di riflesso sulla propria reputazione, intende agire non solo in termini repressivi ma anche, e
soprattutto, in termini preventivi, incidendo sulla sensibilità degli operatori e sui valori etici, proponendosi le
seguenti azioni:
- ridurre le opportunità in cui si manifestino casi di corruzione;
- aumentare la capacità di individuazione e corretta gestione degli eventuali casi di corruzione;
- creare un contesto sfavorevole ai fenomeni corruttivi.
Il presente Piano s’inserisce proprio in questo contesto ponendosi l’obiettivo di responsabilizzare il
personale, attraverso l’attivazione di percorsi di formazione e verificando che lo stesso rispetti quanto
previsto in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza. Il raccordo tra il momento della
predisposizione di regole e obiettivi e il loro raggiungimento o non raggiungimento avviene tramite
l’integrazione con i sistemi di controllo interni.
Il Piano contiene la strategia di prevenzione della corruzione aziendale e i suoi destinatari sono coloro che
prestano a qualunque titolo servizio presso l’Amministrazione.
Pertanto, la violazione da parte del personale delle misure di prevenzione della corruzione - oltre a
configurare eventuale responsabilità penale, civile e amministrativa - è possibile fonte di responsabilità
disciplinare.
Resta inteso che l’obiettivo è la prevenzione del fenomeno della corruzione, da realizzarsi attraverso un
approccio multidisciplinare, nel quale gli strumenti sanzionatori si configurano come alcuni dei fattori - ma
non gli unici - per la lotta alla corruzione e all’illegalità nell’azione amministrativa.
La programmazione triennale si soffermerà - nel corso dell’anno 2021 - sul monitoraggio di specifiche aree,
attraverso l’analisi di alcuni processi identificati con un elevato grado di rischio. Le risultanze di tale
valutazione, per le aree di seguito riportate, saranno oggetto di revisione nel corso dell’anno 2022.
- S.C. Risorse Umane e Relazioni Sindacali;
- S.C. Accoglienza, Marketing e Area Privata;
- S.C. Gestione della Concessione e Logistica - Area Approvvigionamenti;
- S.C. Ingegneria Clinica;
- Ufficio Legale - Avvocatura.
Parimenti, analogo monitoraggio verrà svolto nel corso dell’anno 2022 nei confronti di altri processi, oggetto
di rivalutazione nell’anno 2023, afferenti ma non limitati alle seguenti aree di rischio:
- S.C. Risorse Finanziarie;
- S.C. Tecnico Patrimoniale;
- S.C. Farmacia;
- S.C. DITRA;
- Dipartimento Alta Formazione Ricerca e Sviluppo.
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1.2 Normativa di riferimento
Il quadro delle fonti nazionali di diritto in materia di prevenzione della corruzione, oltre al Codice penale, è
composto dalle seguenti disposizioni normative di riferimento:
1. Legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi”;
2. D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche”;
3. D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231 “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche,
delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica”;
4. D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni”;
5. Legge 6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione”;
6. D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza
e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”;
7. D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso
le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico”;
8. D.Lgs. 24 giugno 2014, n. 90 “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e
per l’efficienza degli uffici giudiziari”, convertito in legge n. 144 del 11 agosto 2014”;
9. D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli
enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino
della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”;
10. D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97 “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione
della corruzione e trasparenza”;
11. Legge 30 novembre 2017, n. 179 “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o
irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”;
12. Regolamento Generale sulla Protezione dei Dati (GDPR), Regolamento (UE) 679/2016, 27 aprile
2016;
13. D.M. 7 marzo 2018, n. 4 - Regolamento recante “Approvazione delle linee guida sulle modalità di
svolgimento delle funzioni del direttore dei lavori e del direttore dell'esecuzione”;
14. Delibera ANAC 30 ottobre 2018, n. 1033 “Regolamento sull'esercizio del potere sanzionatorio in
materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza
nell'ambito di un rapporto di lavoro di cui all'art. 54-bis del decreto legislativo n. 165/2001 (c.d.
whistleblowing)”;
15. Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) approvato con Delibera ANAC n. 12 del 28 ottobre 2015,
aggiornato con Delibere n. 831 del 03 agosto 2016, n. 1208 del 22 novembre 2017, n. 1074 del 21
novembre 2018 e, da ultima, n. 1064 del 13 novembre 2019;
16. Delibera ANAC n. 215 del 26 marzo 2019 “Linee guida in materia di applicazione della misura della
rotazione straordinaria di cui all’art. 16, comma 1, lettera l - quater, del D.Lgs. n. 165 del 2001”;
17. D.G.R. 17 giugno 2019, n. XI/1751 “Patto di integrità in materia di contratti pubblici della Regione
Lombardia e degli enti del sistema regionale di cui all’all. A1 alla L.R. 27 dicembre 2006, n. 30”;
18. Circolare del Ministro per la Pubblica Amministrazione n. 1/2019, concernente “Attuazione delle norme
sull’accesso civico generalizzato (c.d. Foia)”;
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19. Schema di Linee Guida ANAC in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di
cui siano venuti a conoscenza in ragione di un rapporto di lavoro, ai sensi dell'art. 54-bis, del D.Lgs.
30 marzo 2001, n. 165 - cd. Whistleblowing.
Rispetto alla rilevazione del grado di conoscenza rispetto alla normativa in materia di anticorruzione, emerge
la scarsa conoscenza della normativa di riferimento.
Quesito “quanto conosce la legge anticorruzione?”
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1.3 Modalità di aggiornamento
Tenuto conto dell’emergenza sanitaria da Covid 19, il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
(ANAC) nella seduta del 2 dicembre 2020 ha ritenuto opportuno differire, al 31 marzo 2021, il termine ultimo
per la predisposizione e la pubblicazione della Relazione annuale 2020 che i Responsabili della Prevenzione
della Corruzione e della Trasparenza sono tenuti ad elaborare, ai sensi dell’art. 1, co. 14, della legge
190/2012. Analogamente, al fine di consentire ai Responsabili della Prevenzione della Corruzione e della
Trasparenza di svolgere adeguatamente tutte le attività connesse all’elaborazione dei Piani triennali per la
prevenzione della corruzione e della trasparenza, ANAC ha deliberato di differire alla medesima data il
termine ultimo per la predisposizione e la pubblicazione dei Piani Triennali per la prevenzione della
corruzione e della trasparenza 2021-2023.
L’ASST Niguarda, in ottemperanza alle disposizioni ANAC ha avviato l’attività di aggiornamento del PTCT e,
come indicato in premessa, seguirà un percorso articolato in fasi non sincrone: a fronte di un monitoraggio
generale dei vari processi aziendali, l’obiettivo perseguito è quello di attenzionare nel 2021 alcune aree
ritenute maggiormente esposte al fenomeno corruttivo oggetto di successiva rivalutazione nel corso
dell’anno 2022. Analogamente nel corso dell’anno 2022 verranno individuate ulteriori aree di rischio da
sottoporre alle medesime attività di controllo.
Il percorso sopra rappresentato si rende necessario anche a fronte dell’esito di una specifica analisi del
contesto aziendale realizzata attraverso un questionario anonimo somministrato a tutti i dipendenti nei mesi
di febbraio-marzo del corrente anno.
Le risultanze della rilevazione effettuata su un campione di 511 dipendenti intervistati, come mostrano i
grafici che seguono, evidenziano una limitata conoscenza da parte del personale del PTPCT nonché la
scarsa propensione dello stesso ad un coinvolgimento attivo nelle varie fasi della sua predisposizione.
Quesito: “Conoscenza del PTPC”; emerge sostanzialmente una
percentuale elevata di dipendenti che non hanno una conoscenza
del Piano.
L'ho letto e lo conosco molto bene 4%
16%
Ho letto e conosco bene la parte
1%
che riguarda la mia area/struttura
L'ho letto e lo conosco in modo
generico 47%
L'ho guardato e lo conosco poco 14%
Lo conosco pochissimo
Non l'ho mai guardato 18%
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Quesito: “Elementi essenziali del Piano”; emerge una scarsa
conoscenza degli elementi essenziali costituenti il Piano.
21%
42%
18%
19%
Descrizione del rischio, ponderazione del rischio, misure di prevenzione
Valutazione del rischio, ponderazione del rischio, indicatori per il monitoraggio
Processi ≥40, ponderazione del rischio, tempi di attuazione
Misure di prevenzione, aggiornamento PTPC, descrizione del rischio
Non so
Quesito: “Chi deve partecipare all’elaborazione del Piano?”;
emerge la scarsa percezione del ruolo dei dipendenti
nell’elaborazione del Piano.
Il Responsabile per la prevenzione della corruzione dell’ente
Organi di vertice (DIRETTORE GENERALE, AMMINISTRATIVO…
Organismo di vigilanza
Direttori strutture complesse, semplici e di dipartimento
Tutti i dirigenti
Ufficio procedimenti disciplinari
Tutti i dipendenti
Non so
Le associazioni della società civile
I pazienti
I fornitori
Altro
Quesito: “Disponibilità a partecipare all’elaborazione del Piano”;
emerge che 1/3 dei dipendenti ritiene di non avere le competenze
per un proprio coinvolgimento.
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L’esito della rilevazione condotta impone la necessità di avviare un percorso formativo finalizzato alla
progressiva diffusione di competenze specifiche nell’ambito dei vari ed eterogenei settori che compongono
la compagine aziendale (sanitario, tecnico e amministrativo).
Inoltre appare fondamentale realizzare un sistema capillare in cui ogni singolo referente individuato svolga,
attraverso il coordinamento del Responsabile della Prevenzione delle Corruzione e della Trasparenza
(RPCT), un monitoraggio proattivo e costante rispetto ai processi afferenti la propria area di competenza.
91.4 Metodologia dell’analisi dei rischi
Il Piano elaborato vuole considerare progressivamente tutte le aree di attività aziendali ai fini della
mappatura del rischio di corruzione/mala gestio, nonché le azioni e gli strumenti necessari per prevenire i
rischi di livello alto, stabilendo priorità di trattamento. Degna di attenzione risulta l’indispensabile correlazione
tra prevenzione del rischio e il miglioramento organizzativo dei processi oggetto di analisi.
In tutti gli incontri svolti sul tema è emersa, al di là della presenza o meno del rischio di corruzione, la
necessità di migliorare l’efficienza dell’organizzazione delle attività aziendali da attuarsi
attraverso l'implementazione del processo di informatizzazione e dematerializzazione dei processi aziendali
al fine di consentire la messa in atto di una revisione periodica dei percorsi - sia tecnico-amministrativi che
sanitari - favorendone la tracciabilità, la verificabilità e l’efficienza.
Nel processo aziendale di gestione del rischio vengono coinvolti tutti i Dirigenti responsabili delle strutture e
tutti i dipendenti che a vario titolo sono interessati ai processi oggetto di analisi.
Il processo di gestione del rischio è un processo circolare che comprende:
- la mappatura e analisi dei processi di ogni area aziendale considerata;
- l’individuazione delle criticità e delle attività a rischio (maladministration);
- la valutazione e ponderazione del rischio emerso per ogni processo;
- la definizione delle misure per la sua prevenzione, valutando quelle già in essere e quelle nuove da
adottare;
- la valutazione del rischio residuo a seguito dell'attuazione delle misure proposte;
- l’attività di monitoraggio, controllo e valutazione delle misure adottate, che ha lo scopo di verificarne
l'attuazione, la successiva efficacia e la necessaria implementazione.
Di seguito riportata una tabella riassuntiva delle fasi di analisi dei processi aziendali in chiave preventiva.
10Nell'eventualità che il rischio residuo, individuato dal gruppo di lavoro che ha affrontato l’analisi, non
raggiunga una considerevole riduzione del rischio corruttivo, (rischio medio/basso), neanche a seguito delle
misure di contenimento proposte, lo stesso processo sarà sottoposto a una ulteriore analisi di
approfondimento nell'anno successivo per valutare le misure necessarie da programmare.
Il corrente anno, vedrà progressivamente, quale ambito prioritario di interesse, con il coinvolgimento diretto
dei professionisti:
- il prosieguo dell’analisi dei processi trasversali (che interessano trasversalmente più aree di attività
aziendali ritenute impattanti sulle aree a rischio specifico);
- la mappatura delle aree di rischio specifico;
- un progressivo approfondimento di analisi delle aree di rischio obbligatorio e generale, con
particolare riferimento a quelle in cui si siano verificate nel corso di questi anni situazioni di mala-
amministrazione portate all’attenzione del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della
Trasparenza (RPCT) o di particolare interesse della Direzione Strategica, allo scopo di valutare
l’efficacia delle misure di contenimento adottate dai dirigenti interessati e prevedere comunque azioni di
miglioramento.
La mappatura dei processi e l’analisi dei rischi di corruzione verrà realizzata dai dipendenti dell’ASST anche
grazie al contributo formativo di professionisti che forniranno al Responsabile della Prevenzione della
Corruzione e della Trasparenza e al suo staff valide metodologie di azione per guidare i dipendenti in questa
attività.
Le competenze che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza e il personale
acquisiranno, saranno utili per adeguare il Piano agli aggiornamenti metodologici indicati da ANAC all’interno
dell’All. 1 del PNA 2019.
111.5 Concetto di corruzione e prevenzione
L’ordinamento giuridico non fornisce una definizione della corruzione. Sia la dottrina che la giurisprudenza la
ritengono infatti un fenomeno più ampio rispetto alla disciplina prevista dal codice penale.
Il fenomeno corruttivo - già oggetto di interpretazione da parte del Dipartimento della funzione pubblica con
la circolare 1/2013 - ricomprende, oltre i delitti contro la Pubblica Amministrazione (vedi Par. 1.6), anche ogni
evento da cui, a prescindere dalla rilevanza penale, emerga un malfunzionamento dell’Amministrazione
causato dall’abuso delle funzioni pubbliche attribuite ad un soggetto che se ne avvantaggia per fini privati.
Sul punto l’ANAC, con il PNA - aggiornamento 2019, si riferisce alla corruzione (anche detta
maladministration), come assunzione di decisioni devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del
condizionamento improprio, diretto o indiretto, da parte di interessi particolari del dipendente pubblico. Tale
concetto è stato confermato dall’Autorità nei successivi PNA.
Il concetto di corruzione viene perciò affrontato nel presente PTPCT in senso lato, considerando, quale
oggetto di analisi, ogni azione che possa concretizzare maladministration prima ancora che un’ipotesi di
reato in senso stretto.
Il concetto di “prevenzione della corruzione”, ispiratore dei PTCT, risulta delineato nella legge 190/2012 la
quale annovera una vasta serie di misure con cui si creano le condizioni per rendere sempre più difficile
l’adozione di comportamenti “riconducibili anche a forme di cattiva amministrazione che potrebbero essere
prodromiche ovvero costituire un ambiente favorevole alla commissione di fatti corruttivi in senso proprio”,
così come ripetutamente ribadito dall’ANAC.
Sulla scorta di tale assunto il presente Piano intende implementare azioni finalizzate ad agire sul lato della
prevenzione, garantendo alle Autorità competenti la più ampia e fattiva collaborazione in merito al
raggiungimento delle finalità repressive di loro esclusiva competenza.
Occorrerà quindi valutare atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, potrebbero
contrastare con la necessaria cura dell’interesse pubblico, pregiudicando l’affidamento dei cittadini
nell’imparzialità dei soggetti e delle amministrazioni che esercitano attività di pubblico interesse.
121.6 Reati
Il codice penale, tra i reati contro la Pubblica Amministrazione, prevede le seguenti fattispecie - così come
modificate dalla legge n. 190 del 06/11/2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione” - rilevanti per quanto interessa al presente Piano:
L’articolo 314 c.p. - Peculato, il quale dispone:
“Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il
possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, se ne appropria, è punito con la
reclusione da quattro a dieci anni e sei mesi. Si applica la pena della reclusione da sei mesi a tre anni
quando il colpevole ha agito al solo scopo di fare uso momentaneo della cosa, e questa, dopo l'uso
momentaneo, è stata immediatamente restituita”;
L’articolo 317 c.p. - Concussione, il quale dispone:
“Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri,
costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità, è punito con
la reclusione da sei a dodici anni.”;
L’articolo 318 c.p. - Corruzione per l'esercizio della funzione, il quale dispone:
“Il pubblico ufficiale che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sè o per
un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a sei anni.”;
L’articolo 319 c.p. - Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio, il quale dispone:
“Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio,
ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo,
denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei a dieci anni.”;
L’articolo 319-ter c.p. - Corruzione in atti giudiziari, il quale dispone:
“Se i fatti indicati negli articoli 318 e 319 sono commessi per favorire o danneggiare una parte in un processo
civile, penale o amministrativo, si applica la pena della reclusione da sei a dodici anni. Se dal fatto deriva
l'ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a cinque anni, la pena è della reclusione da sei a
quattordici anni; se deriva l'ingiusta condanna alla reclusione superiore a cinque anni o all'ergastolo, la pena
è della reclusione da otto a venti anni.”;
L’articolo 319-quater c.p. - Induzione indebita a dare o promettere utilità, il quale dispone:
“Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che,
abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un
terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei anni a dieci anni e sei mesi. Nei casi previsti dal
primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni ovvero con la
reclusione fino a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell'Unione europea e il danno o il
profitto sono superiori a euro 100.000.”;
L’articolo 323 c.p. - Abuso d’ufficio, il quale dispone:
“Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio
che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta
espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di
discrezionalità, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto
o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero
arreca ad altri un danno ingiusto, è punito con la reclusione da uno a quattro anni. La pena è aumentata nei
casi in cui il vantaggio o il danno hanno carattere di rilevante gravità.”;
13L’articolo 346-bis c.p. - Traffico di influenze illecite, il quale dispone:
“Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 318, 319, 319-ter e nei reati di corruzione di
cui all'articolo 322-bis, sfruttando o vantando relazioni esistenti o asserite con un pubblico ufficiale o un
incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'articolo 322-bis, indebitamente fa dare o
promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità, come prezzo della propria mediazione illecita verso un
pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'articolo 322-bis,
ovvero per remunerarlo in relazione all'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, è punito con la pena
della reclusione da un anno a quattro anni e sei mesi. La stessa pena si applica a chi indebitamente dà o
promette denaro o altra utilità. La pena è aumentata se il soggetto che indebitamente fa dare o promettere, a
sé o ad altri, denaro o altra utilità riveste la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di un pubblico
servizio. Le pene sono altresì aumentate se i fatti sono commessi in relazione all'esercizio di attività
giudiziarie, o per remunerare il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti
di cui all'articolo 322-bis in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri d'ufficio o all'omissione o al
ritardo di un atto del suo ufficio. Se i fatti sono di particolare tenuità, la pena è diminuita”.
142 Analisi del contesto interno ed esterno1.6 Reati
contesto i
2.1 Presentazione dell’ASST Grande Ospedale
Metropolitano Niguarda
Niguarda oggi è un Grande Ospedale Metropolitano di nome e di fatto, riferimento regionale e, per
moltissime attività specialistiche, nazionale.
Negli ultimi decenni, in particolare, ha intrapreso un importante programma di ristrutturazione edilizia e
ammodernamento tecnologico e organizzativo che ha portato al superamento del concetto tradizionale di
reparto a favore di un approccio multidisciplinare adeguato alle differenti necessità del paziente. Dai
numerosi padiglioni del progetto originale, l’ospedale si è riorganizzato in tre grandi poli, Blocco DEA, Blocco
Sud e Blocco Nord, che corrispondono rispettivamente ad aree a differente intensità di cura: emergenza-
urgenza, alta intensità (fra cui trapianti, oncoematologia e chirurgia specialistica) media intensità e materno
infantile.
Inoltre, a seguito della riforma e del nuovo assetto del sistema sanitario lombardo, a partire dal 2016
l’ospedale ha superato i propri confini fisici e ampliato la propria mission, integrando alle attività
specialistiche ospedaliere anche una serie di servizi territoriali e sociosanitari, per la realizzare un
percorso di continuità di cura e presa in carico globale degli assistiti.
152.2 Il nostro organigramma aziendale
162.3 Lo stato di salute dell’Azienda
Lo schema seguente mostra l’andamento della produzione e dei ricavi 2020, secondo il bilancio preventivo.
17Lo schema seguente mostra l’andamento dell’attività clinica 2020.
182.4 Un anno di Covid
Tra giovedì 20 e venerdì 21 febbraio 2020 la Lombardia si è improvvisamente trovata al centro di quella
che in pochi giorni sarebbe diventata una delle più gravi emergenze sanitarie degli ultimi anni: la pandemia
da coronavirus.
Un’infezione virale sconosciuta, tranne che per la sua evidente velocità di diffusione, ha rapidamente
cambiato la vita di tutti.
Il Sistema sanitario e gli ospedali in prima linea come il Niguarda hanno dovuto in poche ore valutare,
pianificare e attuare una serie di interventi per cercare di far fronte all’avanzata del virus.
Dalla fine di febbraio il nostro ospedale è andato incontro ad una serie di cambiamenti e “rivoluzioni” quasi
quotidiane.
19Per poter coordinare le azioni necessarie, pianificare le strategie e gestire le diverse priorità, da fine febbraio
è stata istituita un’Unità di Crisi aziendale. Confronti quotidiani, più volte al giorno, 7 giorni su 7, con la
Direzione Strategica e le diverse figure a rappresentare tutte le aree interessate dall’emergenza.
Tutti gli operatori di ogni area si sono misurati con qualcosa di difficile e nuovo, con un grande spirito di
collaborazione e di responsabilità.
Si andava dove c’era più bisogno, imparando cose nuove, mettendosi al servizio degli altri.
Alcuni hanno dovuto fare i conti con carichi di lavoro maggiori, con condizioni appesantite dall’utilizzo di
dispositivi di protezione indossati per lungo tempo, con ambienti nuovi e soprattutto con una patologia
sconosciuta e che obbliga ad un approccio molto diverso con il paziente e con la sua famiglia.
Da fine febbraio 2020, in poche settimane
sono stati più che raddoppiati i posti
letto di terapia intensiva: tra
ristrutturazioni di aree dismesse e
riconversione di altre strutture, nei giorni
del picco dell’emergenza erano operativi 5
reparti di terapia intensiva dedicati
all’assistenza di pazienti con grave
compressione respiratoria a causa del
virus, e circa 10 reparti per le degenze
con livelli di assistenza diversi (da sub-
intensiva a “post-covid”).
Il nuovo assetto ha portato l’Ospedale ad ampliare il numero dei posti letto di terapia intensiva passando da
33 a 120. A questi vanno aggiunti i 10 reparti di degenza, quasi 300 posti letto, destinati esclusivamente ai
pazienti affetti da covid 19.
Grazie a questa dotazione è stato possibile assistere oltre 1000 pazienti (assistiti tra marzo e giugno 2020) e
in particolare Niguarda è stato in grado di accogliere casi provenienti da altri ospedali, come Bergamo e
Crema.
Il Pronto Soccorso si è “sdoppiato” : in poche ore i professionisti sono riusciti a creare due percorsi
completi e separati per assicurare la necessaria assistenza e sicurezza dei pazienti con sospetto covid dal
resto degli ammalati.
II laboratorio di analisi in poche settimane, lavorando 7 giorni su 7, 24 ore al giorno, è arrivato ad essere la
struttura nazionale ad effettuare più tamponi al giorno per la diagnosi dell’infezione.
Ma non c’è stato solo il coronavirus.
Si perché, nonostante per i primi due mesi l’attività “ordinaria” sia stata sospesa, l’ospedale ha continuato a
lavorare incessantemente per dare risposta anche alle “altre” emergenze: in una logica regionale di centri di
riferimento per le urgenze, i professionisti del Niguarda hanno saputo mettere in campo nuove strategie per
proseguire l’attività dei trapianti, dell’oncologia, dei traumi maggiori, delle urgenze neurologiche,
neurochirurgiche ecc.
20Quando è stato possibile, sono state attivate visite e consulti a distanza per proseguire con l’assistenza e le
cure soprattutto dei pazienti cronici e fragili. In particolare, considerando le visite ambulatoriali effettuate in
ospedale (urgenza, urgenza breve e area onco-ematologica) e tramite teleconsulto telefonico, sono state
eseguite circa il 50% del totale di quelle prenotate.
Dopo la prima ondata dell’inverno, in tutto il
Paese con l’arrivo dell’autunno la curva dei
contagi ha, purtroppo, ripreso a salire.
La prima fase della pandemia era stata
caratterizzata da una rapida e libera diffusione
del virus, fino al marzo 2020, e da un
successivo lockdown (9 marzo - 3 maggio)
che ha permesso di rallentare in maniera
drastica il dilagare del virus.
La ripresa delle attività sociali e commerciali,
gli spostamenti intra ed extra nazionali e le
vacanze hanno fatto sì che durante l’estate il
numero totale di contagi prima smettesse di
calare (luglio/agosto), per poi riprendere
nuovamente a salire (agosto/settembre).
Alla riapertura delle scuole (14 settembre 2020) la seconda fase pandemica era ormai in corso, sia pure
con una crescita lenta. Però, da metà ottobre la diffusione virale ha avuto un rapido peggioramento,con una
progressione maggiore in alcune Regioni italiane, tra cui la Lombardia.
A fronte di questo, in Regione Lombardia è stato adottato uno specifico piano ospedaliero, basato
sull’individuazione di ospedali di riferimento, Hub, dedicati alle attività di cura e di degenza dei pazienti
COVID 19, tra cui l’Ospedale Niguarda, e di ospedali “Spoke”.
Per rispondere alle necessità di ricovero dei
pazienti COVID positivi (con picchi nel mese di
ottobre-novembre di circa 30 ricoveri al
giorno) Niguarda ha dovuto necessariamente e
gradualmente ridurre una parte dell’attività
chirurgica programmata, ad eccezione di quella
legata alle reti oncologiche e ‘tempo-dipendenti’
per la cura di patologie neurologiche,
cardiovascolari e dei grandi traumi.
Sulla base di questo piano regionale e della
rapida evoluzione epidemiologica, dal mese di
settembre Niguarda ha avviato una progressiva
conversione delle degenze ordinarie di vari
reparti in “settori COVID”, fino ad accogliere
circa 350 pazienti, di cui 35 in terapia
intensiva.
21Sul fronte della terapia intensiva, infatti, sono state prontamente riaperte le unità allestite nella prima fase e,
inoltre, gli operatori di Niguarda sono stati coinvolti nella gestione di un modulo di posti letto intensivi (16)
nella nuova struttura sanitaria temporanea presso la Fiera di Milano.
Obiettivo di questa struttura è l’incremento di posti letto intensivi e ad alta intensità di cura, per massimizzare
l’utilizzo delle risorse e alleggerire il carico assistenziale nelle strutture ospedaliere.
Non solo ospedale.
Per poter dare una migliore risposta di cura e assistenza ai pazienti, è stato potenziato anche il territorio e le
strutture afferenti al Niguarda. In particolare, tra ottobre e novembre sono “nati” due nuovi servizi, ossia la
Centrale di monitoraggio dei pazienti positivi, in isolamento al domicilio, e la “degenza di comunità covid” per
i pazienti dimessi dall’ospedale, in fase di remissione della malattia, che richiedono ancora un’assistenza
sanitaria continua.
Il servizio di monitoraggio è coordinato da una centrale operativa con sede a Villa Marelli (presidio
territoriale di Niguarda) si suddivide tra l’attività di telemonitoraggio telefonico, le visite nell’ambulatorio
territoriale e le consulenze telefoniche per i medici di medicina generale e delle RSA.
La segnalazione dei casi da seguire arriva da ATS Milano (o in alcuni casi direttamente dal medico di
medicina generale) e riguarda quelle persone che, in isolamento a casa, sono in una condizione clinica di
maggiore fragilità o hanno un livello di rischio alto. In questi casi, infatti, un monitoraggio costante e un
intervento tempestivo sono importanti per evitare un eventuale aggravamento della malattia.
Lo staff degli infermieri di comunità contatta i
pazienti una volta al giorno (oppure ogni due,
in base alla situazione) e verifica le condizioni
generali di salute, il livello di saturazione
dell’ossigeno (misurato attraverso il
saturimetro che viene consegnato a casa) e
l’eventuale insorgenza di nuovi sintomi.
Qualora vengano rilevati dei “campanelli di
allarme”, lo staff può attivare una visita
ambulatoriale prioritaria al presidio territoriale
di Villa Marelli (ambuIatorio di “fast track”)
dove un medico infettivologo effettua la visita
e, in caso di necessità, esegue tutti gli
accertamenti clinici del caso (dagli esami del
sangue, all’ecografia polmonare alla
radiografia del torace).
Se dal monitoraggio telefonico, invece, emerge una situazione particolarmente grave, il paziente viene
inviato direttamente al Pronto Soccorso, per una presa in carico d’urgenza.
Alla centrale operativa di Villa Marelli fa riferimento anche l’attività di consulenza telefonica per i medici di
medicina generale e per quelli delle RSA, per seguire casi specifici di loro pazienti con problematiche
correlate al COVID.
22La degenza di comunità è un reparto che rappresenta uno snodo importante tra l’ospedale e il territorio e
che va a completare il percorso di cura organizzato per offrire ai pazienti una risposta a 360°.
Il servizio si trova all’interno del presidio “ex Paolo Pini”, un’importante risorsa territoriale di Niguarda con
quasi 300 mila metri quadrati destinati ad attività socio sanitarie, in un dedalo di viali alberati e giardini.
L’organico della “degenza di comunità” può contare sulla presenza di personale infermieristico, socio
sanitario e medico dedicato a questa altrettanto delicata fase della malattia.
I pazienti accolti sono autosufficienti e con una stabilità cardio-respiratoria adeguata, per cui il ricovero in un
ospedale per acuti non è più indicato.
Qui il percorso di cura prosegue con il monitoraggio clinico e un’assistenza infermieristica continua, la
gestione della terapia farmacologica, l’esecuzione di esami di controllo, visite specialistiche e, se necessario,
l’ossigenoterapia a bassi flussi.
Si tratta di uno sforzo organizzativo e gestionale enorme messo in campo dal Niguarda per cercare di
rispondere sul territorio alle diverse necessità di chi viene colpito dal coronavirus ed evitare il rischio di una
saturazione dei posti letto ospedalieri.
Inoltre è stato attivato un ambulatorio per il
monitoraggio a lungo termine dei pazienti
seguiti a Niguarda per sintomatologia acuta
dovuta all’infezione.
Il Covid, infatti, minaccia di lasciare strascichi
nei malati più gravi con esiti come fibrosi
polmonare e di sindrome da stress post
traumatico, ma anche di ictus, embolia
polmonare, infarto, encefaliti e vasculiti.
Il paziente, con priorità per coloro che sono stati
ricoverati in Rianimazione, viene preso in carico
da un team multi-specialistico, che comprende
pneumologi, infettivologi e internisti ed effettua
una serie di accertamenti diagnostici (elettrocardiogramma, spirometria, test del cammino) e un prelievo
ematico per il dosaggio degli anticorpi, con valutazione di una eventuale possibilità di donazione di siero
“iperimmune”.
Viene inoltre somministrato un questionario clinico, psicologico e riabilitativo da cui è possibile evincere
eventuali problematiche emerse successivamente alla dimissione. In caso vengano riscontrate anomalie è
previsto l’invio del paziente allo specialista clinico (per esempio neurologo o cardiologo), l’avvio di un
percorso di riabilitazione fisioterapica (per il recupero motorio, necessario dopo l’allettamento, o respiratorio,
a causa delle lesioni polmonari) oppure l’instradamento verso un percorso psicologico.
A seconda delle complicanze riscontrate, potrà essere prevista una successiva rivalutazione da parte degli
specialisti dopo un periodo di 3, 6 o 12 mesi.
23Ricerca
I mesi della pandemia hanno visto l’impegno anche sul fronte della ricerca. I professionisti di Niguarda hanno
dato vita a diversi studi e lavori scientifici sul fronte dell’innovazione alle cure per i malati colpiti
dall’infezione.
Tra questi uno studio sul sequenziamento
del genoma virale condotto insieme con
IRRCS Policlinico San Matteo di Pavia. Lo
studio ha tracciato il “percorso seguito
dall’epidemia” mostrando come il virus ha
colpito la Lombardia nelle prime fasi
epidemiche. Il lavoro ha inoltre delineato un
potenziale mutageno del virus abbastanza
contenuto a suffragio dell’ipotesi che il
vaccino fosse una strada percorribile per
fermarlo.
Sul fronte delle possibili nuove terapie Niguarda è stato coinvolto nello studio TSUNAMI (acronimo di
TranSfUsion of coNvaleScentplAsma for the treatment of severe pneuMonIa due to SARS.CoV2), una
ricerca coordinata dall’Università di Pisa e approvata dall’Agenzia Italiana del Farmaco con lo scopo di
valutare l’efficacia e il ruolo del plasma “iperimmune” ottenuto da pazienti convalescenti da COVID 19.
Nello studio TSUNAMI, di tipo “comparativo randomizzato”, i pazienti vengono assegnati in maniera casuale
al gruppo che riceve il trattamento sperimentale o al gruppo di controllo che riceve la cura standard.
Questa modalità di ricerca e il numero molto ampio di pazienti da coinvolgere (500 su tutto il territorio
nazionale) permetteranno di valutare in maniera scientifica se questo tipo di terapia riduca davvero le
complicazioni e la mortalità della malattia.
Ha aperto una nuova possibilità di trattamento dell’infezione lo studio condotto a Niguarda che ha
interessato i pazienti che si sono sottoposti ad un trapianto di fegato.
Grazie, infatti, alla collaborazione tra i Centri Trapianto europei, con il coordinamento degli epatologi e del
Transplant center di Niguarda, portato a termine un progetto di ricerca per chiarire il ruolo delle terapie
immunosoppressive in persone trapiantate di fegato e affette da COVID 19.
L’analisi dei dati clinici del lavoro pubblicato sulla rivista scientifica Gastroenterology ha permesso non solo
di chiarire la necessità di prosecuzione delle terapie immunosoppressive anti-rigetto, ma anche di dimostrare
come alcuni farmaci, il tacrolimus in particolare, siano in grado di prevenire l’evoluzione della malattia COVID
verso forme più gravi e, soprattutto, di ridurre significativamente la mortalità.
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