Solo in riferimento agli apparecchi per il gioco d'azzardo lecito e non alle mere sale scommesse può esercitarsi il potere limitativo assegnato ...

“Solo in riferimento agli apparecchi per il
gioco d’azzardo lecito e non alle mere sale
scommesse può esercitarsi il potere
limitativo assegnato dalla legge all’ente
locale” – TAR Lombardia – Brescia – sez. II –
sentenza del 2 febbraio 2021 – n.111

     L’art. 7, comma 10, del D.L. n.158/2012, nel prevedere la pianificazione di
“forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del
gioco” fa riferimento agli apparecchi “di cui all’art. 110, comma 6, lett.a) del
testo unico di cui al regio decreto n.773 del 1931”, ovvero le cd. slot machine.
     Solo in riferimento a tale tipologia di giochi e non alle mere sale
scommesse che può esercitarsi il potere limitativo assegnato dalla legge
all’ente locale.
     Ne segue che solo nell’ipotesi in cui si utilizzino apparecchi per il gioco
d’azzardo lecito di cui all’articolo 110, commi 6 e 7, del r.d. 773/1931, il rilascio
del permesso risulta subordinato ad un ulteriore presupposto, consistente nella
positiva verifica da parte del Comune della distanza dei luoghi sensibili, con
l’esclusione, perciò delle altre sale giochi, sale scommesse e sale bingo, lotto e
lotterie.

    Pubblicato il 02/02/2021
    N. 00111/2021 REG.PROV.COLL.
    N. 00093/2020 REG.RIC.

    SENTENZA

     sul ricorso numero di registro generale 93 del 2020, proposto da
Omissis , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Nino Paolantonio, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia;
     contro
     Ministero dell’Interno, Questura di Bergamo, ciascuno in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale

dello Stato, domiciliataria in Brescia, via S. Caterina, 6;
Comune di Osio Sotto, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall’avvocato Gemma Simolo, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia;
     per l’annullamento
     del provvedimento del questore della provincia di Bergamo del 9.12.2019,
Cat. 11/E/Id2234/2019, di rigetto dell’istanza della ricorrente per il rilascio della
licenza per l’attività di scommesse ex art. 88 del r.d. 773/1931 presso i locali siti
in Comune di Osio Sotto (Bg);
     (ii) della comunicazione del Comune di Osio Sotto prot. n. 250/2019 del
13.8.2019;
     (iii) della delibera consiliare del Comune di Osio Sotto n. 39 del
28.11.20198 con la quale è stato approvato il “Regolamento per il contrasto al
fenomeno della ludopatia derivante da forme di gioco lecito”, nonché, in parte
qua, degli artt. 1, comma 2° e 5, comma 2°, del medesimo Regolamento; (iv)
della nota del Comune di Osio Sotto alla Questura di Bergamo in data
1.10.2019;
     (v) per quanto di ragione, si opus sit, della circolare del Ministero
dell’Interno n. 557/PAS/U/003881/1200(1) del 19 marzo 2018, e di ogni altro
atto presupposto, connesso e conseguenziale.

    Visti il ricorso e i relativi allegati;
    Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Comune
di Osio Sotto e di Questura di Bergamo;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Visto l’art. 84 del DL 17 marzo 2020 n. 18, come modificato dall’art. 4 del
DL 30 aprile 2020 n. 28, e dall’art. 25 del DL 28 ottobre 2020 n. 137;
    Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2020 il dott. Bernardo
Massari;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

    FATTO e DIRITTO

     Espone la società ricorrente, con sede in Osio Sotto (BG), di avere ad
oggetto sociale, tra l’altro, l’attività di raccolta di scommesse ippiche e sportive
e di avere presentato, in data 8 agosto 2019 alla Questura di Bergamo
un’istanza per il rilascio di autorizzazione per l’esercizio della raccolta di
scommesse, ai sensi dell’art. 88, r.d. 773/1931.
     In data 16 settembre 2019 la ricorrente trasmetteva alla Questura una
comunicazione nella quale, da un lato segnalava la inapplicabilità, alla

fattispecie, di qualunque disciplina regolamentare comunale che prevedesse
divieti di localizzazione di centri scommesse in ragione della distanza da siti
sensibili, in quanto attività esclusa dalle competenze comunali ex art. 5, l.r.
Lombardia n. 8/2013, e dall’altro assumeva l’impegno a non installare VLT e
AWP all’interno dell’esercizio.
     Tuttavia, con provvedimento del 9 dicembre 2019, il Questore negava il
rilascio del titolo, “considerata la comunicazione prot. n. 250/2019 datata
13.8.2019 con la quale il Comune di Osio Sotto (Bg) ha reso noto il non rispetto
della distanza minima della sede dell’attività in argomento da alcuni luoghi
rientranti tra le fattispecie contemplate, oltre che dalla L.R. 40/2013 anche dal
‘Regolamento per il contrasto al fenomeno della Ludopatia approvato in data
28.11.2018 dal Consiglio Comunale, che aggiunge ai luoghi sensibili anche
sportelli bancari, postali o bancomat, risultanti a mt 180 dal locale sede
dell’autorizzazione richiesta”, e tenuto conto che, pur a fronte dell’impegno
della ricorrente a non installare apparecchi da gioco, “… il Comune di Osio
Sotto, in data 1.10.2019, ribadiva che il Regolamento comunale sopra citato
assimila la richiesta di licenza scommesse all’ambito di applicazione di cui
all’art. 1 comma 2”;
     Il 10 gennaio 2020 la ricorrente avanzava alla Questura un’istanza di
annullamento in autotutela dell’illegittimo diniego, istanza rimasta, però,
inesitata.
     Conseguentemente la società impugnava il provvedimento in epigrafe
chiedendone l’annullamento, previa sospensione, e deducendo:
     1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 88, TULPS, 5, l.r. Lombardia n.
8/2013. Eccesso di potere per violazione di circolari, irragionevolezza, difetto di
istruttoria.
     2. Violazione, sotto altri profili, delle stesse norme e principi di cui al
precedente motivo.
     Si costituivano in resistenza il Ministero dell’Interno, la Questura di
Bergamo e il Comune di Osio Sotto instando per la reiezione del gravame.
     Con ordinanza n. 590 del 30 luglio 2020, ai sensi dell’art. 55, co. 10, c.p.a.,
veniva disposta la sollecita fissazione del giudizio di merito
     Nella pubblica udienza del 2 dicembre 2020 il ricorso veniva trattenuto per
la decisione.
     Nelle sue difese l’Amministrazione statale evidenzia la legittimità del
provvedimento questorile che si è limitato a recepire il parere contrario,
espresso dal Comune, sulla scorta del Regolamento di cui alla delibera
consiliare n. 39 del 28.11.20198.
     Si sottolinea, altresì, che la legge regionale n. 8/2013 non esclude l’attività
di raccolta scommesse da possibili limitazioni, avendo semplicemente omesso

di adottare una disciplina sul tema. Di qui la possibile esistenza di uno spazio
regolamentare non disciplinato da parte della Regione, nell’ambito del quale sia
ravvisabile comunque la sussistenza del potere comunale di circoscrivere
ulteriormente gli ambiti di applicazione della legge.
     In tal senso si sarebbe pronunciato anche il Giudice d’appello secondo cui
“Da tale composito e complesso quadro giuridico, emerge…non solo e non tanto
la legittimazione, ma l’esistenza di un vero e proprio obbligo a porre in essere,
da parte dell’amministrazione comunale, interventi limitativi nella
regolamentazione delle attività di gioco, ispirati per un verso alla tutela della
salute, …per altro verso al principio di precauzione, citato nell’art. 191 del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il cui campo di
applicazione si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione
europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale” ( Cons. stato,
sez. III, 01-07- 2019, n. 4509).
     Assume, per contro, la ricorrente che l’atto di diniego della Questura di
Bergamo sarebbe afflitto dal medesimo vizio che inficia, in parte qua, il
Regolamento comunale di Osio Sotto, sia nella parte in cui individua
unilateralmente “luoghi sensibili” diversi e ulteriori rispetto a quelli precisati
dalla legge (sportelli bancari, postali o bancomat), sia quanto all’inclusione, tra i
giochi per i quali vige la suddetta preclusione, delle sale ove sono installati
apparecchi ex art. 110, t.u.l.p.s., ma anche di istituire il divieto di apertura ed
esercizio di sale giochi e scommesse quale quella per la quale la ricorrente ha
chiesto l’autorizzazione alla Questura, ossia l’autorizzazione ex art. 88, t.u.l.p.s.
     La tesi merita adesione.
     Quanto al primo dei profili denunciati, ossia la possibilità di individuare altri
luoghi sensibili si osserva che l’art. 8 co. 1, l. reg. n. 8/2013 dispone che “Per
tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e per
prevenire fenomeni da GAP, è vietata la nuova installazione di apparecchi per il
gioco d’azzardo lecito di cui all’articolo 110, comma 6, del r.d. 773/1931 in locali
che si trovino a una distanza, determinata dalla Giunta regionale entro il limite
massimo di cinquecento metri, da istituti scolastici di ogni ordine e grado, asili
nido d’infanzia, luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o
semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive
per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori”.
     Il comma 2 della stesso articolo stabilisce poi che “Il comune può
individuare altri luoghi sensibili, ai sensi dell’articolo 51, comma 1-bis, della
legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), in cui
si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 1-bis, tenuto conto dell’impatto
dell’installazione degli apparecchi di cui al comma 1 sul contesto e sulla
sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento

acustico e il disturbo della quiete pubblica”.
     E’ dunque possibile per il Comune individuare altri luoghi sensibili, oltre a
quelli normativamente indicati, ma solo per specifiche finalità, ossia per la
ragione che essi possono incidere “sul contesto e sulla sicurezza urbana”,
nonché sulla “viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete
pubblica”.
     Non pare, invece, che al Comune sia assegnato il potere di localizzazione
delle sale giochi in funzione di tutela della salute pubblica, in ipotesi
compromessa o posta in pericolo in relazione al problema della ludopatia.
     La tutela della salute, fatta eccezione per la determinazione dei livelli
essenziali di assistenza che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale, appartiene infatti alla competenza regionale concorrente con quella
dello Stato, nell’ambito dei principi fondamentali fissati dalle norme statali (cfr.
fra le tante, Corte Cost., 14/02/2020, n. 20; id., 13/11/2019, n. 233).
     Nel caso di specie il “Regolamento per il contrasto al fenomeno della
ludopatia derivante da forme di gioco lecito”, inserisce, tra i siti sensibili, anche
gli sportelli bancari, postali o bancomat esorbitando palesemente dalle pur
ampie competenze che la legge regionale attribuisce ai comuni, non essendo
evidenziato alcun profilo connesso alla sicurezza urbana, alla viabilità, o al
disturbo della quiete pubblica.
     Il ricorso si palesa fondato anche sotto l’ulteriore profilo dedotto dalla
ricorrente.
     L’art. 110 TULPS stabilisce, al comma 6°, che “Si considerano apparecchi
idonei per il gioco lecito: quelli che, dotati di attestato di conformità alle
disposizioni vigenti rilasciato dal Ministero dell’economia e delle finanze –
Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e obbligatoriamente collegati
alla rete telematica di cui all’articolo 14-bis, comma 4, del decreto del
Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, e successive modificazioni,
si attivano con l’introduzione di moneta metallica ovvero con appositi strumenti
di pagamento elettronico definiti con provvedimenti del Ministero dell’economia
e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, …, il costo
della partita non supera 1 euro, la durata minima della partita è di quattro
secondi e che distribuiscono vincite in denaro, ciascuna comunque di valore non
superiore a 100 euro, erogate dalla macchina…
     b) quelli, facenti parte della rete telematica di cui all’articolo 14-bis, comma
4, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, e
successive modificazioni, che si attivano esclusivamente in presenza di un
collegamento ad un sistema di elaborazione della rete stessa…”.
     Si tratta delle cosiddette “video lottery” idonee a favorire il gioco
compulsivo dell’utente e per le quali sussistono ragioni ostative alla

collocazione in esercizi pubblici entro il perimetro di 500 metri da aree
esplicitamente individuate dalla normativa quali luoghi sensibili (ex multis,
Cons. Stato, sez. V, 30/06/2020, n. 4122; T.A.R. Lombardia Milano, sez. I,
06/12/2019, n. 2608).
     La limitazione del perimetro dei poteri inibitori dell’ente comunale è
confermata sia dalla delibera della Giunta Regionale 24 gennaio 2014 – n.
X/1274 – secondo cui (art. 2, punto 1 dell’all. A) “per ‘Apparecchi per il gioco di
azzardo lecito’ si intendono quelli di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del regio
decreto 18.06.1931 n. 773 …”, sia dalla stessa legge regionale 6 maggio 2015
n. 11 in cui esplicitamente si menziona, a tutela di determinate categorie di
soggetti maggiormente vulnerabili e per prevenire fenomeni
     da GAP, il divieto di “installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito
di cui all’articolo 110, comma 6, del r.d. 773/1931”.
     Allo stesso modo l’art. 7, comma 10, del D.L. n.158/2012, nel prevedere la
pianificazione di “forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di
raccolta del gioco” fa riferimento agli apparecchi “di cui all’art. 110, comma 6,
lett.a) del testo unico di cui al regio decreto n.773 del 1931”, ovvero le cd. slot
machine.
     E’ dunque solo in riferimento a tale tipologia di giochi e non alle mere sale
scommesse che può esercitarsi il potere limitativo assegnato dalla legge
all’ente locale (cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, 30/07/2019, n. 680).
     Ne segue che solo nell’ipotesi in cui si utilizzino apparecchi per il gioco
d’azzardo lecito di cui all’articolo 110, commi 6 e 7, del r.d. 773/1931, il rilascio
del permesso risulta subordinato ad un ulteriore presupposto, consistente nella
positiva verifica da parte del Comune della distanza dei luoghi sensibili, con
l’esclusione, perciò delle altre sale giochi, sale scommesse e sale bingo, lotto e
lotterie (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, n.1570/2015; T.A.R. Veneto, 27
settembre 2016, n. 1081).
     Segue da quanto esposto che il ricorso va accolto annullando per quanto di
ragione il Regolamento comunale impugnato e il consequenziale diniego della
Questura.
     Le spese del giudizio possono essere compensate in ragione della natura
interpretativa della questione.

    P.Q.M.

    Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di
Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla in parte qua il
Regolamento comunale impugnato e il provvedimento di rigetto della licenza

emesso dalla Questura.
    Spese compensate.
    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
    Così deciso in video conferenza da remoto nella camera di consiglio del
giorno 2 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
    Bernardo Massari, Presidente, Estensore
    Mauro Pedron, Consigliere
    Mara Bertagnolli, Consigliere