Proposta per la costituzione di un Cat Pool in Italia: possibili vincoli, relative soluzioni e benefici attesi 1. Introduzione 1.1 Incremento ...

Proposta per la costituzione di un Cat Pool in Italia: possibili vincoli,
relative soluzioni e benefici attesi

1. Introduzione

1.1 Incremento della frequenza e intensità delle catastrofi indotte da eventi naturali
Gli effetti del cambiamento climatico stanno diventando sempre più visibili e rilevanti,
causando un incremento della frequenza e intensità di eventi catastrofali quali alluvioni,
tempeste di vento, uragani, ondate di calore estreme, siccità, incendi e frane. Tali accadimenti
sono responsabili di ingenti perdite umane ed economiche.
Secondo il rapporto “The Human Cost of Disasters 2000-2019”, pubblicato dall’United Nations
Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR) e dal Centre for Research on the Epidemiology of
Disasters (CRED), negli ultimi vent’anni si sono verificati 7.348 gravi eventi catastrofici che
hanno causato 1,23 milioni di vittime nel mondo: dati di gran lunga superiori rispetto al
ventennio precedente (1980-1999), in cui i disastri naturali sono stati “solo” 4.212. Si
evidenzia quindi un aumento della frequenza pari al 74% dovuto in parte al cambiamento
climatico e all’attività umana.
Un recente studio pubblicato su “Proceedings of the National Academy of Sciences” (PNAS)
afferma che, negli ultimi 50 anni, ogni singolo disastro costa all’anno circa 5 milioni di dollari
in più rispetto all’anno precedente, già al netto degli aumenti attribuibili all’inflazione e
all’aumento della popolazione. Per ogni disastro appartenente all’1% degli eventi i più gravi,
l’incremento annuale stimato è invece di circa 26 milioni. E’ importante sottolineare che
fattori socioeconomici quali l’aumento della popolazione, il processo di urbanizzazione e
concentrazione della popolazione in aree urbane, contribuiscono ad aumentare l’ammontare
dei danni causati di ogni evento.
Negli ultimi vent’anni le catastrofi naturali hanno causato perdite economiche per circa 2,9
trilioni di dollari nei paesi membri dell’OECD, con una media di 96,5 miliardi di dollari ogni
anno (OECD, 2021). A livello globale, solo nel 2021, le perdite economiche dovute a catastrofi
naturali sono state pari a 270 miliardi di dollari: di questi, solo il 44% sono stati rimborsati
dal sistema assicurativo (Swiss Re, 2022), evidenziando – anche a livello globale - un elevato
tasso di sottoassicurazione.

1.2 Contesto Italiano
L’Italia è una delle nazioni più vulnerabili al mondo dal punto di vista idrogeologico e sismico.
Il Global Climate Risk Index 2021 pubblicato da Germanwatch, una ONG tedesca specializzata
nel monitorare i rischi climatici, indica l’Italia come sesto paese al mondo per numero di morti
e costi economici derivanti da eventi climatici estremi negli ultimi venti anni.

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In base allo studio Titan (Territorial Impacts of Natural Disasters) del programma europeo
Espon, specializzato in politiche regionali, l'Italia, con Grecia, Romania e Bulgaria, è il paese
con la maggior parte della popolazione residente in territori molto vulnerabili, seguito da
Spagna, Portogallo, Ungheria, Polonia e Francia. Il Rapporto ISPRA 2021 (Istituto Superiore
per la Protezione e la Ricerca Ambientale) sul dissesto idrogeologico rileva che
complessivamente il 93,9% dei comuni italiani (7.423) è a rischio per frane, alluvioni e/o
erosione costiera.
L’Italia, inoltre, è uno dei Paesi a maggiore rischio sismico al mondo, trovandosi nella zona di
convergenza tra la zolla africana e quella eurasiatica e data l’alta densità della popolazione nel
territorio. I terremoti che hanno colpito la Penisola – più di 30.000 in 2500 anni - hanno
causato danni economici ingenti, quantificati da Giovanni Legnini, ex commissario
straordinario di Governo per la ricostruzione post sisma 2016 in Italia Centrale, in 191 miliardi
di euro negli ultimi 50 anni. Basti pensare che solo il sisma del Centro Italia del 2016 è costato
27 miliardi di euro. A tali importi si devono aggiungere sia gli ulteriori danni indiretti, dovuti
all’interruzione delle attività economiche, che le rilevanti ripercussioni sul patrimonio storico,
artistico e monumentale.

2. La gestione di eventi catastrofici in Italia e nel Mondo

2.1 Il panorama italiano: le principali criticità nella gestione degli eventi catastrofali
Secondo il Report “2023 Global Insurance Outlook” redatto da EY, il nostro Paese presenta
uno dei gap di protezione tra i più alti al mondo; infatti, l’89% delle perdite dovute a catastrofi
naturali in Italia negli ultimi dieci anni non era assicurato. A testimonianza di questo stato di
sottoassicurazione, l’Ania, nel report “Trend in incendi e catastrofi naturali nelle abitazioni”,
stima che nel 2022 solamente il 50% delle abitazioni italiane è coperto da polizze contro il
rischio incendio, e solo il 5,1% ha una estensione contro eventi legati a calamità naturali,
nonostante più del 75% delle abitazioni sia esposto a un rischio significativo di calamità
naturali di vario tipo. La ragione principale risiede nel fatto che gli aiuti statali erogati post
evento vengono dati per scontati dalla popolazione: la scelta autonoma e responsabile di
assicurarsi con una copertura contro i danni da catastrofi naturali viene meno di fronte
all’aspettativa di un intervento statale a posteriori. Questa presunzione è peraltro erronea:
spesso, infatti, i contributi statali a ristoro dei danni sono stati parziali, ovvero relativi
soltanto ai danni diretti (e non a quelli indiretti, ben più ingenti), e oltremodo tardivi.
Lo Stato ha reperito le risorse a copertura di queste voci di spesa straordinarie ed impreviste
ricorrendo o all’emissione di nuovo debito pubblico (ricordiamo che l’Italia ha un livello di
indebitamento tra i più alti al mondo con un rapporto Debito/ PIL del 147,3%) o alla fiscalità
generale (e ricordiamo che la pressione fiscale in Italia, data dal rapporto tra le entrate fiscali
e il PIL, ha raggiunto il 43,8%). Il costo di tali eventi è stato dunque coperto attraverso varie

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   forme di tassazione diretta ed indiretta, come ad esempio le accise sulla benzina, tabacchi e
   alcolici. I livelli di indebitamento e di tassazione suggeriscono che tale modalità non è né
   conveniente né ulteriormente sostenibile.
   Oltre al cronico gap assicurativo, tra le cause di questa situazione troviamo anche una forte
   mancanza di trasparenza relativamente al diritto e all’entità del risarcimento. Invero, dal
   punto di vista della gestione di eventi catastrofali da parte dello Stato, non esiste ancora una
   legge organica che disciplini in via generale gli interventi statali quando viene dichiarato lo
   stato di calamità. Il finanziamento pubblico alla ricostruzione del patrimonio immobiliare non
   è prestabilito per legge, ma deciso ex post mediante stanziamenti non pianificati, con risultati
   di norma inferiori alle attese. L’entità del risarcimento non è stabilita a priori, e il diritto al
   risarcimento non è certo. Ne consegue che le modalità gestionali di eventi rari naturali in Italia
   risultino particolarmente inefficienti e, soprattutto, molto onerose per lo Stato.

   2.2 La gestione di eventi catastrofali nel resto del mondo: le diverse forme di pooling
      assicurativo per fronteggiare i rischi catastrofali
   Nel mondo, esistono varie forme di pooling assicurativo dei rischi catastrofali, che si
   differenziano per una serie di elementi, tra cui tipologia di copertura assicurativa offerta,
   estensione della copertura e soggetti assicurati, ruolo del programma nel mercato assicurativo
   locale, struttura del premio assicurativo e coinvolgimento dello Stato.

1. Tipologia di copertura assicurativa offerta
   Alcuni paesi dispongono di programmi che forniscono copertura assicurativa diretta, che può
   essere fornita da un assicuratore pubblico o da un assicuratore privato con mandato
   pubblico e/o sostegno finanziario (Danimarca, Islanda, Nuova Zelanda, Spagna, Svizzera,
   Turchia, Stati Uniti). Diversamente, esistono anche programmi di coassicurazione in pool in
   cui gli assicuratori partecipanti mettono in comune i premi raccolti a copertura di questi eventi
   e le riserve cumulate nel tempo sono utilizzate per pagare i sinistri (Norvegia, Svizzera,
   Romania). Altri programmi ancora forniscono copertura riassicurativa per questi rischi,
   spesso per la copertura delle perdite in eccesso alla franchigia e alla ritenzione
   dell’assicuratore (Francia, Giappone, Regno Unito, Stati Uniti)

2. Estensione della copertura e soggetti assicurati
   I programmi possono differenziarsi per il numero di rischi coperti e per la tipologia dei
   soggetti assicurati. Esistono programmi istituiti con il fine di coprire un singolo rischio
   (Danimarca, Giappone, Nuova Zelanda, Turchia) oppure un ampio pool di rischi catastrofali
   (Francia, Spagna, Islanda). Relativamente ai soggetti assicurati, alcuni programmi sono
   esclusivamente rivolti ad attività commerciali (Australia, Germania, Svizzera, Regno Unito,

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   Stati Uniti) e altri invece si propongono di coprire, oltre alle imprese, anche le abitazioni private
   (Danimarca, Francia, Islanda, Norvegia, Spagna).

3. Ruolo del programma nel mercato assicurativo locale
   In alcune nazioni (Danimarca, Islanda, Spagna), per determinati rischi esistono programmi
   assicurativi esclusivi, ovvero non vi è la possibilità che altri assicuratori offrano una copertura
   concorrente. In altri casi (Giappone Nuova Zelanda, Turchia, Stati Uniti) il programma è il
   principale fornitore di copertura assicurativa o riassicurativa per rischi specifici, tuttavia, è
   disponibile anche una copertura alternativa o supplementare da parte di assicuratori e
   riassicuratori privati. In altri casi ancora (Norvegia, Svizzera, Romania), le compagnie
   assicurative che partecipano al Cat Pool distribuiscono direttamente il prodotto
   assicurativo a copertura dei rischi catastrofali, per poi cedere il portafoglio in
   riassicurazione e al netto della propria ritenzione al pool stesso. Per tutte e tre le sopracitate
   modalità è sempre prevista la cessione in riassicurazione o retrocessione a compagnie
   specializzate o ai mercati finanziari attraverso l’emissione di CatBonds e Insurance Linked
   Securities, al fine di ottimizzare l’assorbimento di capitale nel mercato locale da parte delle
   compagnie.

4. Struttura dei premi implementata dal programma
   Alcuni programmi forniscono una copertura assicurativa o riassicurativa a premio costante
   basato sulla somma assicurata senza tener conto dell’ubicazione o delle caratteristiche
   costruttive della proprietà assicurata (Islanda, Francia, Nuova Zelanda, Norvegia, Romania).
   Differentemente, esistono programmi che applicano strutture di premio semplificate,
   tenendo conto di generiche caratteristiche di rischio, come l’ubicazione in specifiche zone di
   rischio e/o tipo di costruzione (Giappone, Svizzera, Turchia). Un numero limitato di
   programmi, invece, applica premi completamente basati sul rischio che tengono conto della
   specifica ubicazione e delle caratteristiche costruttive della proprietà assicurata (Stati Uniti).

5. Coinvolgimento del settore pubblico
   In alcuni casi i programmi operano come assicuratori o riassicuratori pubblici e quindi
   beneficiano di una garanzia governativa per le perdite che superano la loro capacità
   finanziaria (Francia, Nuova Zelanda, Romania). In altri casi i programmi operano come enti di
   pubblica utilità anche se non beneficiano di alcun sostegno governativo esplicito oppure
   come entità private che hanno accesso a una garanzia governativa per perdite in eccesso
   fino a un determinato importo (Giappone, Turchia).
   Alcuni programmi, invece, sono puramente accordi del settore privato senza un sostegno
   finanziario esplicito da parte del governo (Norvegia, Regno Unito, Svizzera, Stati Uniti).
   Un ulteriore tema che riguarda l’implementazione di programmi di pooling del rischio
   catastrofale risiede nella obbligatorietà o meno della sottoscrizione della polizza. Esistono
   nel mondo programmi assicurativi che hanno natura facoltativa. Tuttavia, in molti dei paesi

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sopracitati, l’istituzione di tali programmi è stata accompagnata dall’obbligatorietà per
legge, parziale o totale, di assicurarsi contro i rischi catastrofali oggetto del programma.

3. L’implementazione di un Cat Pool in Italia

3.1 La soluzione proposta
I paragrafi precedenti evidenziano la grande esposizione al rischio catastrofale del nostro
Paese, l’assenza di un modello di pianificazione finanziaria per la gestione ex-ante di questa
esposizione e le soluzioni che, attraverso il settore assicurativo, sono implementate in altri
paesi per ridurre (in tutto o in parte) gli impatti che tale esposizione ha sul bilancio dello Stato.
L’Italia beneficerebbe senza dubbio dall’implementazione di un programma di Cat pooling, il
quale permetterebbe di risolvere, almeno in parte, i problemi descritti in apertura del presente
lavoro.

Creazione di un pool assicurativo
Il primo passo per l’implementazione della nostra proposta consiste nella creazione di un pool
assicurativo, ovvero una società consortile di assicurazione e riassicurazione, partecipato da
tutte le compagnie assicurative del mercato che operano nei rami interessati. La cessione al
pool e la conseguente costruzione di un portafoglio diversificato, ovvero costituito da rischi
scarsamente correlati, ottimizza l’assorbimento di capitale del veicolo, al netto delle singole
ritenzioni delle cedenti. Il pool, invero, non sopporterà la totalità del rischio assicurato e ne
trasferirà una parte ai mercati internazionali attraverso il meccanismo di riassicurazione o
l’emissione di Cat bonds.

Collaborazione Pubblico-Privata e modello di mercato
Da un punto di vista strategico, questo modello consente di trasferire la gestione e gli oneri
derivanti dai rischi catastrofali dallo Stato al mercato privato, con una serie di benefici da un
punto di vista di efficacia degli interventi ed efficienza nell’utilizzo delle risorse. Il contributo
dello Stato, nella nostra proposta, è limitato alla definizione, implementazione e (in parte) alla
gestione del modello (ad esempio attraverso Cassa Depositi e Prestiti, che potrebbe assumere
il ruolo di arranger del consorzio, oppure attraverso SACE che potrebbe per ipotesi detenere
una partecipazione diretta nello stesso veicolo). A tal proposito, la forma consortile di cui
sopra risulta non solo preferibile a un mandato statale verso una singola compagnia, ma
addirittura necessaria per la sostenibilità finanziaria del progetto, dal momento che la
copertura di rischi catastrofali non può prescindere dalla costituzione di un portafoglio
altamente diversificato, premi di mercato e trasferimento del rischio in eccesso sui mercati
finanziari o riassicurativi. Peraltro, un modello consortile riduce il rischio di possibili
opposizioni in materia di Antitrust. Il modello si basa, dunque, su una logica di mercato, che,
oltre a rendere il progetto finanziariamente sostenibile senza intervento statale, consente

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altresì lo stanziamento di risorse pubbliche - ad oggi utilizzate per i ristori post evento - atte
ad implementare politiche di prevenzione e gestione ex-ante di questi rischi. I benefici del
modello di mercato, inoltre, sono condivisi dagli operatori assicurativi, ma non risiedono
esclusivamente nella vendita del prodotto catastrofale attraverso le proprie reti distributive,
quanto nell’opportunità di penetrare il tessuto sociale italiano in maniera ancora più capillare,
ampliando la propria base clienti e le opportunità di cross-selling di prodotti.

Obbligatorietà della polizza assicurativa
Una delle possibili barriere all’implementazione di un pool di mercato risiede
nell’antiselezione. È possibile che l’acquisto della polizza assicurativa avvenga non con un
intento previdenziale, ma nella fondata certezza di essere presto o tardi soggetti a un sinistro.
Per essere assicurabile, un rischio deve infatti riguardare eventi futuri, incerti e in grado di
causare un pregiudizio. Potrebbe dunque accadere che esclusivamente i proprietari di immobili
delle zone maggiormente esposte a un determinato rischio, ad esempio le zone a maggior
rischio sismico, si assicurino, mentre i proprietari di zone a minor rischio non lo facciano. A
tale riguardo, la nostra proposta è di rendere l’assicurazione catastrofale obbligatoria. Per
raggiungere il più ampio consenso della popolazione rispetto a questa iniziativa e la necessaria
agibilità politica, sarebbe possibile finanziare la fase di start up del Cat Pool attraverso i fondi
del PNRR, defiscalizzando in tutto o in parte il premio obbligatorio. Dal momento che tale
soluzione costituirebbe un investimento finalizzato a prevenire e contrastare gli effetti del
cambiamento climatico, è possibile far riferimento alla missione due del documento del PNRR,
“Rivoluzione verde e transizione ecologica”, e alla componente quattro “Tutela del territorio
e della risorsa idrica”, per ottenere le risorse necessarie.

Polizze parametriche
Lo schema assicurativo proposto prevede l’utilizzo di polizze parametriche, in sostituzione alle
comuni polizze tradizionali. Le polizze parametriche - che esistono ormai da diversi anni e che
stanno vivendo un momento di grande sviluppo relativamente ai rischi catastrofali - pagano
una somma forfettaria predeterminata quando un certo parametro supera una soglia
concordata (trigger). Ad esempio, in seguito ad un terremoto, la polizza garantisce un
rimborso di una somma predeterminata, solo se l’intensità è maggiore o uguale a 7.5 della
scala Richter per i danni verificati nel raggio di 100 Km. I benefici di tale metodo sono
l’oggettività e la misurabilità immediata dei parametri, la velocità del processo liquidativo e
la minor esposizione a possibili frodi.       I parametri inoltre consentirebbero la copertura
di rischi apparentemente non assicurabili, come la c.d business interruption (ovvero buona
parte dei danni indiretti), sempre attraverso la definizione ex ante dei triggers. Oltre a
permetterne l’assicurabilità, essendo il rimborso immediato, i danni indiretti derivanti dalla
business interruption stessa sarebbero drasticamente ridotti grazie a una immediata iniezione
di liquidità. Da ultimo, lo schema parametrico implica anche una maggiore facilità nel calcolo
puntuale del premio, configurato tramite modelli matematico-statistici e predeterminato

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(premio fisso) come funzione-obiettivo in base alle somme da corrispondersi date le
probabilità attese di accadimento degli eventi sotto rischio.

Le implicazioni per l’Italia e per i cittadini italiani
La principale conseguenza, in caso di implementazione della nostra proposta, risiede nel
trasferimento del rischio dallo Stato al settore privato. I cittadini italiani, attraverso la
fiscalità, hanno dovuto risarcire per miliardi di euro nel corso del tempo i danni dovuti da eventi
catastrofali. Lo strumento più utilizzato da parte dello Stato per far fronte alle situazioni di
emergenza passate, e quindi alle relative incombenze finanziarie, è stato quello delle accise.
Tali imposte sono state utilizzate, ad esempio, in seguito all'alluvione di Firenze del 1966, al
terremoto del Belice del 1968, al terremoto del Friuli del 1976, al terremoto dell'Irpinia del
1980.
Le accise, ad oggi, su un litro di benzina, corrispondono a circa il 40% del costo totale.
L’imposizione fiscale considerando anche l’IVA sulla benzina è del 58,2% mentre sul gasolio è
pari al 51,1%. È plausibile che - seguendo lo schema corrente di funding ex-post gravante sul
bilancio dello Stato - nell’eventualità di una nuova catastrofe naturale le accise saranno ancora
una volta utilizzate per garantire le coperture necessarie. La nostra proposta, invece,
scongiura possibili aumenti di accise future ed anzi andrebbe a ridurle sostanzialmente nel
tempo e permette una ulteriore stabilizzazione del debito pubblico, impedendone improvvisi
aumenti dovuti a eventi naturali estremi.

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