Più spinta alle infrastrutture per far crescere il paese: ecco perché conviene puntare sul Ppp
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30/10/2018 Più spinta alle infrastrutture per far crescere il paese: ecco perché conviene puntare sul Ppp
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30 Ott 2018
Più spinta alle infrastrutture per far crescere
il paese: ecco perché conviene puntare sul
Ppp
Remo Dalla Longa (*)
(*) Professore all'Università Bocconi/SDA, coordinatore scientifico dell'Osservatorio PREM – Public
Real Estate Management di SDA Bocconi e coordinatore di GePROPI – Gestione dei Processi
Realizzativi di Opere Pubbliche ed Infrastrutture
Il peso di opere pubbliche e infrastrutture sullo sviluppo di una nazione è stimabile attorno ad
un 15 %. In Italia il peso sul Pil, in forma allargata, è del 20% e può essere un volano nel
vantaggio competitivo dei sistemi urbani, una riduzione o ritardo in questo tipo di investimento
può contribuire al declino della nazione o delle città.
In Italia un elemento che in questa fase storica pesa notevolmente sullo sviluppo di
infrastrutture ed opere pubbliche è costituito dal sistema di debito pubblico in Italia e dal
sistema di compatibilità con il sistema comunitario, costituito annualmente con la
predisposizione del DEF e con la valutazione di questo da parte della commissione europea e dei
mercati. Il problema dell'Italia è comune alle nazioni che hanno un elevato debito pubblico.
Non tutte le infrastrutture ed opere pubbliche sono uguali al fine dello sviluppo. Alcune sono il
contenitore di spese correnti, si tratta di comprendere la compatibilità di tali spese con lo
sviluppo passante attraverso la crescita del deficit pubblico. Altre hanno un impatto solamente
con l'investimento e la spesa in conto capitale. Vi può poi essere un impatto ritardato tra una
spesa sul nuovo che comincia ad avere un impatto solo dopo la progettazione, la cui durata può
riguardare alcuni anni prima che inizi l'investimento, mentre gli investimenti per i rimpiazzi e
manutenzioni non necessitano di una sofisticata progettazione e quindi possono iniziare subito
ad assorbire risorse finanziarie.
Il modello europeo e il caso dell'Italia
La realizzazione delle infrastrutture ed opere pubbliche in Europa ed in Italia passa attraverso il
bilancio pubblico di enti diversi. In Italia tre sono le principali suddivisioni erogative: gli enti
territoriali (Comuni, Regioni, Province ed altri), le aziende pubbliche (ANAS, FF.SS, imprese
locali), gli organi centrali dello Stato (Ministeri, ecc.). Il riferimento normativo e regolativo
nazionale rimane il Codice dei contratti se si tratta di appalti l'asset dell'infrastruttura è iscritta
all'interno del bilancio pubblico (nel debito pubblico), altrimenti per la concessione e per i
contratti di PPP, a date regole, l'investimento viene iscritto in off balance. E' la Comunità
Economica Europea, in collegamento con la contabilità internazionale, che regola l'iscrizione
dell'opera e dell'investimento in on oppure in off balance.
In Italia un quarto degli investimenti rientrano nella concessione, o nel contratto di PPP, non è
detto, tuttavia, che questo corrisponda ad una quota di investimento iscritto in off balance
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dipende da diversi aspetti e può essere possibile che alcune opere vengano iscritte in off balance
ma non abbiano rispettato alcuni criteri e risultano illegittimamente fuori dal debito pubblico.
Gli investimenti in Italia si aggirano attorno a 30 miliardi di euro all'anno per quanto riguarda
la maggior parte di infrastrutture ed opere pubbliche e sono scomponibili in diverse fasi
(ideazione, programmazione, progettazione, realizzazione, mantenimento e manutenzione,
funzionamento) con tempi diversi di attuazione. La media di tempo di realizzazione
(montaggio) di un'opera ed infrastruttura può prendere anche otto anni, molti di più se il
montaggio riguarda un contratto di PPP o una concessione nel senso che il montaggio, vero e
proprio, non cessa con il collaudo dell'opera, ma va oltre e riguarda anche il funzionamento e le
manutenzioni.
I fabbisogni di investimento sono in crescita, mentre le risorse pubbliche dedicate, nel medio e
lungo periodo, sono in diminuzione, necessitano sempre di più di capitali privati che si
aggiungano a quelli pubblici e non facciano pesare l'investimento sul debito pubblico.
L'Italia, rispetto ad altri paesi d'Europa, ha il più alto debito pubblico, ogni anno con il DEF viene
chiesto al nostro paese, assieme ad altri, di abbassare il rapporto debito pubblico e PIL (fiscal
compact), ciò determina l'avere una disponibilità di risorse limitate per gli investimenti.
Quest'ultimi, tuttavia, richiedono che si parta in precedenza con un ‘parco progetti' chiaro
(programmazione e progetti di fattibilità sostenibili) in quanto la costruzione è successiva.
Diviene però fondamentale avere una programmazione e una vision costante coerente e
prolungata nel tempo. Spesso questo per la stabilità del governo e per le perenni campagne
elettorali è venuta a mancare, si guarda all'immediato, tutto quello che non è immediato è privo
di importanza e non si finisce per guardare al medio e lungo periodo. La mancanza di risorse è
un dato strutturale che si ripete da diversi anni e ha contribuito a modificare il rapporto tra
amministrazioni, enti ed aziende dello Stato. Da diversi anni è stata ridotta la possibilità agli
enti territoriali di effettuare gli investimenti per non far crescere il debito pubblico, tuttavia
l'investimento pubblico in infrastrutture è in grado di avere un maggior ritorno in termine di
crescita del PIL rispetto ad altre spese pubbliche.
In Italia una prerogativa per effettuare un investimento in forma efficace è di avere un capitale
accessibile e con oneri finanziari sostenibili (IRS e spread).
Un ricorso non corretto al debito pubblico (DEF 2018), fuori da schemi compatibili e ritenuti dal
mercato inefficaci rispetto alla crescita economica e non accompagnato da una tensione pro-
attiva sulle riforme di struttura, può portare ad un innalzamento dello spread con un
conseguente innalzamento dell'onere finanziario (che si riversa sul debito pubblico) e un debt
crunch con difficoltà di accesso a questo (meno denaro e più caro) presso le banche. Tale trend
può influenzare negativamente anche il ricorso al PPP e all'off balance in quanto aumenta
l'onere pubblico del ricorso al capitale privato. Nel modello italiano effettuare investimenti in
opere pubbliche ed infrastrutture diviene più complesso, rispetto ad altri paesi europei, proprio
in merito all'elevato debito pubblico che contraddistingue il nostro paese e per il non facile
rispetto di regole per operare all'interno di concessioni e contratti di PPP.
Tuttavia pensare che l'unico passaggio sia la riscrittura e la semplificazione di un codice dei
contratti che riprende la cultura del progetto (montaggio) di opere ed infrastrutture vigenti in
Europa è una falsa soluzione del problema, la via maestra rimane investire in strutturalità
dell'intervento. Vale a dire: innalzamento della cultura del montaggio attraverso una formazione
di project manager/management dedicata a questo particolare tipo di montaggio; l'attivazione
delle stazioni appaltanti qualificate; l'innalzamento della programmazione e dei sistemi
informativi ed operativi di supporto; la creazione di coerenti sistemi informativi di raccolta e
sistematizzazione dei dati di riferimento – nazionali e territoriali - attualmente mancanti;
un'efficace manualistica di montaggio.
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Il modello Italia
Il problema del modello Italia (cfr. fig. 1) - ma il problema è estendibile anche in Europa - è il
dover fare sistematicamente i conti con il deficit pubblico e non poter prescindere da questo.
Circolo vizioso
Una manovra finanziaria espansiva che non si ponga il problema degli investimenti, che sono
una tantum e non assistenziali continuativi, ha come risultato quello di incrinare il rapporto con
il mercato e di far aumentare lo spread, il quale aumenta la spesa pubblica di interessi e quindi
aggrava il deficit pubblico. Su un altro fronte il deterioramento del rapporto con il mercato
rende più sofferenti le banche nella raccolta di fondi interbancari (vengono pagati ad un costo
maggiore), mentre il valore dei titoli nei bilanci bancari declassano la banca e il suo raking
richiedendo una ricapitalizzazione. Vi è inoltre un maggior costo del credito e
contemporaneamente un credit crunch con una minor disponibilità di credito. Le imprese
hanno difficoltà di accedere al credito e ciò porta ad una minor competitività delle imprese. In
una fase diffusa ciò porta ad un minor consumo delle famiglie, a minor investimenti privati e a
minori esportazioni. L'effetto è una riduzione del Pil, con, tra le altre cose, minori entrate
pubbliche che si ripercuotono sul deficit pubblico il quale finisce nel rapporto deficit Pil a
crescere notevolmente trainato non solo da minori entrate pubbliche, ma anche da una stima
della crescita del Pil rivista al ribasso rispetto ad una manovra iniziale. Il maggior debito
improduttivo può, tuttavia, per una parte, far sì che una spesa assistenziale contribuisca a livello
primario a far crescere residue percentuali di Pil, per via del consumo interno, ma il rischio
molto palese è che tale crescita ‘residua' venga vanificata dall'impatto negativo degli andamenti
finanziari.
Fig. 1 Rappresentazione di macro tipologie di opere pubbliche ed infrastrutture e rappresentazione
generale di un processo vizioso-virtuoso (si veda nel pdf allegato)
Circolo virtuoso
A date condizioni l'investimento su infrastrutture ed opere pubbliche è in grado di far cambiare
il trend. Siamo di fronte ad infrastrutture ed opere pubbliche che entrano in modo differenziato
all'interno del sistema.
Alcune sono a totale debito privato si tratta delle infrastrutture economiche quali per es. le
telecomunicazioni e le reti che ne derivano, potrebbe anche trattarsi di alcune concessioni in cui
non vi è un contributo pubblico. L'elemento critico, semmai, è che se vi è una diminuzione dei
consumi non si crea lo stimolo per questo tipo di investimenti.
Altre sono opere pubbliche ed infrastrutture che rientrano totalmente nel debito pubblico; ci si
riferisce agli appalti. Sin dall'inizio dell'investimento l'asset viene conteggiato nel debito della
Pubblica amministrazione (PA). Vi è su questa possibilità quella di far crescere il Pil in valori
assoluti in forma superiore alla crescita del debito in modo che il rapporto deficit/Pil rimanga
all'interno dei valori programmati, oppure decresca. Ma per queste opere vi è il veto primario di
non superare livelli di indebitamento del paese (cfr. Maastricht)
Vi sono poi altre tipologie di opere ed infrastrutture che rientrano nei PPP o nelle concessioni
che sono a totale debito pubblico, ma l'iscrizione dell'asset avviene all'interno del debito privato
e viene ricondotto nel debito pubblico in forma scaglionata lungo il numero di anni in cui vi è il
Long Term Contract (LTC – il ciclo di vita del contratto di PPP).
In questo caso viene bypassato il blocco sul deficit degli investimenti in quanto il montaggio di
un PPP può precedere l'iscrizione dell'asset dentro il debito privato e quindi non incide sul
debito pubblico e sul rapporto deficit/Pil.
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Vi possono essere anche dei contributi pubblici che si aggiungono a quelli privati in questo caso
il contributo della PA rientra nel debito pubblico.
L'investimento in infrastrutture ed opere pubbliche, rispetto al debito pubblico, interviene in
forma differenziata. Per alcune nuove opere la fase di debito la si ha dopo la progettazione e con
il pagamento del SAL (Stato di Avanzamento dei Lavori); passano quindi alcuni anni dalla prima
fase di montaggio la construction – costruzione – che segue il design – progettazione. Per altre
se si tratta di rimpiazzi e manutenzioni la progettazione è contenuta e i tempi di avvio degli
investimenti è più ravvicinata.
Una politica annuale di programmazione del debito pubblico dovrebbe riuscire a considerare
queste variabili. Spesso il ciclo di vita di una decisione di attività di governo privilegia il ciclo
breve specialmente in fase di rapido cambiamento dell'immediato come sembra riguardare
l'azione politica del governo in Italia. Tutto ciò non facilita le decisioni e la lungimiranza per uno
sviluppo stabile nel tempo. E' questo il caso contingente del nostro paese. Una attenta politica
degli investimenti in opere pubbliche ed infrastrutture richiederebbe un'attenzione particolare
sul medio e lungo periodo con il saper organizzare a tempo questo periodo. Ne va come detto
del corretto sviluppo del paese.
I recenti trend di investimento
Già si è detto sulla mancanza di efficaci sistemi di rilevazione degli investimenti in
infrastrutture a livello internazionale (Dalla Longa, 2017). Il problema lo si deve ad esigenze
diverse di rilevazione (finanziarie, contabili, di montaggio, incoerenza e non cultura), ma anche
alla scomposizione istituzionale dei diversi Stati. Solo in Italia diversi sono gli enti che
intervengono sul versante degli investimenti e le funzioni sono disseminate su differenti
stazioni appaltanti. Si tratta spesso di stratificazioni istituzionali ed ogni Stato risponde a
proprie esigenze ed evoluzioni storiche. La doppia difficoltà concettuale ed istituzionale spiega
la mancanza di dati significativi e completi a cui riferirsi. Esiste, tuttavia, la capacità di reperirli,
di ripulirli e di confrontarli anche in modo parziale; tale azione è possibile andando alla radice
delle fonti di rilevazione e studiando il criterio con cui i dati vengono reperiti ed assemblati.
Rimane integra l'esigenza, più che mai viva, di riformare e sopperire a tale deficit strutturale di
confronto tra dati omogenei che sia in grado di intercettare il costo di un'opera ed infrastruttura
seguendo il suo montaggio e funzionamento, non saperlo fare non appare più sostenibile per
sistemi di nazioni evolute ed istituzioni efficienti. Questo è un problema per l'Italia, ma anche
per l'Europa, che non ha un sistema omogeneo di rilevazione.
Di seguito ci soffermeremo su una configurazione e su dei trend, dando per scontato che
esistono diverse fasi di montaggio di un'opera:
-Progettazione
-Gara
-Aggiudicazione
-Con contratti
-In corso
-Ultimata
-In fase di funzionamento
-Con manutenzioni e rimpiazzo in corso.
Come è dato per scontato che esistono diverse tipologie di opere certo non sintetizzabili solo in:
-Edilizia pubblica
-Sistemi urbani
-Ferrovie
-Strade ed autostrade
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-Porti ed interporti
-Aeroporti
-Energia
-Sistemi idrici (ciclo delle acque)
-Smaltimento rifiuti
-Altro.
Fig. 2 Rappresentazione delle principali infrastrutture scomposte per fasi di montaggio; mentre è
cerchiato quanto elaborato con altra fonte di dati nelle fig. 3 e 4 (si veda nel pdf)
Il breve riferimento di seguito (fig.re 3 e 4) è a infrastrutture di trasporto (ferrovie e strade ed
autostrade, porti e aeroporti), quello che emerge è che nel post crisi finanziaria dei subprime i
grandi paesi d'Europa, hanno investito in infrastrutture ed opere pubbliche in modo più
contenuto rispetto ad altri grandi paesi mondiali e l'Italia, tra tutte le nove nazioni considerate, è
quella che ha visto una decrescita degli investimenti negli anni, dovuta al contenimento del
debito pubblico e alla difficoltà delle banche di intervenire con finanziamenti significativi per
via del credit crunch. Gran parte delle altre nazioni hanno fatto invece crescere, in modo
significativo, il trend degli investimenti in una politica di contrasto alla crisi. Si tratta, per quelli
presi in considerazione, anche di investimenti particolari in cui è più contenuta la spesa sociale
e se si tratta di un PPP prevale anche la tariffa al canone e quindi si rientra in una concessione,
opere ed infrastrutture con un minor impatto sul debito pubblico e anche con un potenziale
moltiplicatore più elevato.
Ovviamente la trattazione, sulle tipologie delle infrastrutture, è più complessa, in quanto devono
essere messe in campo più variabili; tuttavia il principio è quello sopra indicato.
Fig. 3 Trend degli investimenti dal 2007 (Ferrovie, strade ed autostrade, porti e aeroporti). Italia e
maggiori paesi comunitari (vari anni) - (si veda l’articolo in pdf)
Fig. 4 Trend degli investimenti dal 2007 (Ferrovie, strade ed autostrade, porti e aeroporti). Italia e
alcuni maggiori paesi globali (vari anni) - (si veda nel pdf)
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