NELLA LEGGE FINANZIARIA PER IL 2008 - LA RIFORMA DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
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LA RIFORMA DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
NELLA LEGGE FINANZIARIA PER IL 2008
(Avv. Daniela Anselmi)
1. I poteri delle Regioni per la rideterminazione degli
ambiti territoriali ottimali
Com’è noto, il servizio idrico integrato è organizzato sulla base di ambiti
territoriali ottimali (art. 147 del D.lgs. n. 152/2006).
Già la legge Galli, all’art. 8, comma 1, aveva individuato con precisione i
criteri da seguire per ripartire il territorio nazionale in ambiti territoriali ottimali,
affidando alle regioni detto compito, criteri che sono stati poi sostanzialmente ripresi
dall’art. 147 del Codice dell’ambiente.
Proprio con riferimento allo specifico settore della gestione delle risorse
idriche, la legge Galli aveva tra i suoi fini quello di contemperare una gestione del
servizio improntata al rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità con
l’esigenza di proteggere e conservare le acque pubbliche, intese come risorsa da
utilizzare secondo criteri di solidarietà.
Ovviamente, tali principi si connettono inscindibilmente con le esigenze
collegate al servizio in questione, prime tra tutte quella di continuità ed adeguatezza
nell’erogazione del servizio oltre che di garanzia dei fabbisogni delle generazioni
future.
Al fine di perseguire i suddetti obiettivi, il provvedimento normativo di cui
sopra si è fatto portatore di una disciplina che consentisse il superamento della
frammentarietà delle gestioni esistenti mediante la costituzione di “Ambiti Territoriali
Ottimali” (ATO), nei quali il servizio idrico integrato (costituito “dall’insieme dei
servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di
fognatura e di depurazione delle acque reflue”) fosse organizzato secondo criteri
imprenditoriali ed in assenza di sprechi o di usi impropri della risorsa acqua.
Ai sensi dell’art. 8, comma 2, della legge n. 36/1994, la delimitazione dei
1suddetti ambiti territoriali ottimali veniva effettuata dalle regioni, sentite le province
interessate, “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”.
Per quanto concerne, poi, la disciplina della gestione del servizio idrico
integrato, il primo comma dell’art. 9 della legge Galli stabiliva che “I comuni e le
province di ciascun ambito territoriale ottimale di cui all’articolo 8, entro il termine
perentorio di sei mesi dalla delimitazione dell’ambito medesimo, organizzano il
servizio idrico integrato, come definito dall’art. 4, comma 1, lett. f), al fine di
garantirne la gestione secondo criteri di efficienza, di efficacia e di economicità”.
In buona sostanza, nelle previsioni della legge Galli, l’organizzazione della
gestione del servizio idrico integrato spettava agli enti locali come compito
obbligatorio, da esercitare successivamente alla delimitazione da parte delle regioni
della dimensione territoriale ottimale rispetto alla quale il servizio doveva essere
erogato.
Per l’organizzazione della gestione in esame, inoltre, la legge n. 36/1994
fissava specifici criteri.
In primo luogo, come detto, la gestione del servizio de quo doveva essere
organizzata in modo da garantire l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’attività
svolta.
In secondo luogo, la legge Galli indicava agli enti locali destinatari del
compito di organizzazione del servizio pubblico integrato i modelli gestionali previsti
in generale per tutti i servizi pubblici locali dalla legge n. 142/1990 (ora D.lgs. n.
267/2000).
In buona sostanza, il rinvio operato dall’art. 9 della legge n. 36/1994 era alle
cinque tipiche forme strutturali che fino alla riforma del 2001 (operata dall’art. 35
della legge n. 448/2001) avevano caratterizzato la gestione dei servizi pubblici locali, e
cioè la gestione in economia, l’azienda speciale, l’istituzione, la concessione a terzi e
la società mista.
Infine, l’art. 11 della legge Galli disciplinava i rapporti tra enti locali e
soggetti gestori del servizio idrico integrato, stabilendo che, per regolare siffatti
rapporti, “La regione adotta una convenzione tipo e relativo disciplinare (…) in
conformità ai criteri ed agli indirizzi di cui all’art. 4, comma 1, lettere f) e g)”.
I criteri individuati dalla legge Galli prendevano, dunque, in considerazione il
2profilo ambientale, funzionale ed istituzionale.
Alla stregua di siffatti parametri, gli ambiti territoriali ottimali dovevano,
come accennato, rispettare anzitutto il ciclo delle acque, prescindendo dalle
circoscrizioni degli enti territoriali.
In buona sostanza, nello schema tratteggiato dalla legge Galli, gli ambiti
territoriali ottimali dovevano raggiungere adeguate dimensioni territoriali, in modo da
consentire di superare la frammentazione delle gestioni locali e realizzare economie di
scala con un bacino di utenza che permettesse loro di generare introiti sufficienti a
coprire i costi di gestione e gli investimenti necessari.
In effetti, dall’esperienza pratica è emerso che l’estensione territoriale degli
ambiti territoriali ottimali coincide, per la maggior parte, con quella della provincia e
talvolta con quella della regione.
Il superamento dei confini amministrativi dei singoli enti locali trova
un’importante conferma nell’art. 147 del Codice ambientale, il quale, dopo aver
riconosciuto alle regioni la possibilità di modificare gli ambiti territoriali ottimali
individuati in base ai criteri stabiliti dalla legge Galli, indica i principi cui le stesse
debbono informarsi per eseguire tali modifiche.
Più precisamente, l’art. 147 citato dispone che “I servizi idrici sono
organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in
attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36.
Le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti territoriali
ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico integrato, assicurandone
comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nel
rispetto, in particolare, dei seguenti principi:
a) unità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici
contigui, tenuto conto dei piani di bacino, nonché della localizzazione delle risorse e
dei loro vincoli di destinazione, anche derivanti da consuetudine, in favore dei centri
abitati interessati;
b) unitarieta' della gestione e, comunque, superamento della
frammentazione verticale delle gestioni;
c) adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri
fisici, demografici, tecnici.
3Le regioni, sentite le province, stabiliscono norme integrative per il controllo
degli scarichi degli insediamenti civili e produttivi allacciati alle pubbliche fognature,
per la funzionalità degli impianti di pretrattamento e per il rispetto dei limiti e delle
prescrizioni previsti dalle relative autorizzazioni”.
I criteri per la determinazione degli ambiti territoriali ottimali previsti dal
Codice dell’ambiente, dunque, sono quelli della unità del bacino idrografico, unitarietà
della gestione ed adeguatezza delle dimensioni gestionali.
In ogni caso, le regioni, nel rispetto dei predetti parametri, possono
modificare la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali soltanto per migliorare la
gestione del servizio idrico secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità.
In tema di ridelimitazione degli ambiti territoriali ottimali, importanti novità
sono state poi apportate dalla legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007).
In particolare, per quanto qui interessa, il comma 38 dell’art. 2 della predetta
legge ha previsto che “Per le finalità di cui al comma 33, le regioni, nell'esercizio
delle rispettive prerogative costituzionali in materia di organizzazione e gestione del
servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti, fatte salve le
competenze del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in
ottemperanza agli obblighi comunitari, procedono entro il 1º luglio 2008, fatti salvi gli
affidamenti e le convenzioni in essere, alla rideterminazione degli ambiti territoriali
ottimali per la gestione dei medesimi servizi secondo i princìpi dell'efficienza e della
riduzione della spesa nel rispetto dei seguenti criteri generali, quali indirizzi di
coordinamento della finanza pubblica:
a) in sede di delimitazione degli ambiti secondo i criteri e i princìpi di cui
agli articoli 147 e 200 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, valutazione
prioritaria dei territori provinciali quali ambiti territoriali ottimali ai fini
dell'attribuzione delle funzioni in materia di rifiuti alle province e delle funzioni in
materia di servizio idrico integrato di norma alla provincia corrispondente ovvero, in
caso di bacini di dimensioni più ampie del territorio provinciale, alle regioni o alle
province interessate, sulla base di appositi accordi; in alternativa, attribuzione delle
medesime funzioni ad una delle forme associative tra comuni di cui agli articoli 30 e
seguenti del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, composte
da sindaci o loro delegati che vi partecipano senza percepire alcun compenso (…)”.
4Occorre preliminarmente tenere conto delle finalità esplicitamente dichiarate
dalla disposizione in esame, che sono quelle previste dal comma 33, il quale a sua
volta dispone che: “Anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in
attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, lo Stato e le regioni, nell’ambito di
rispettiva competenza legislativa, provvedono all’accorpamento o alla soppressione
degli enti, agenzie od organismi, comunque denominati, titolari di funzioni in tutto o
in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali ed alla contestuale
riallocazione delle stesse agli enti locali, secondo i principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza”.
La finalità dell’intervento legislativo in esame è, dunque, essenzialmente
quella del risparmio di spesa pubblica e lo strumento individuato dal legislatore è la
soppressione di enti ritenuti “inutili”, in quanto “titolari di funzioni in tutto o in parte
coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali”.
In quest’ottica, la disposizione di cui trattasi attribuisce un ruolo importante
alle regioni, sul presupposto che esse siano titolari di “prerogative costituzionali in
materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di
gestione integrata dei rifiuti”, il che costituisce un interessante riconoscimento delle
competenze regionali, non altrettanto esplicitato dal Codice dell’ambiente, il quale,
invece, contiene una dettagliata disciplina di tali materie, comprimendo così
l’autonomia regionale.
Il comma 38 testè menzionato appare, peraltro, di non facile interpretazione e
recante alcuni profili problematici.
Il primo aspetto problematico posto dalla disposizione in commento
concerne proprio i criteri da seguire nella delimitazione degli ambiti territoriali
ottimali.
La citata norma, in sostanza, spinge verso la coincidenza dell’ambito
territoriale ottimale con il territorio provinciale, in modo da attribuire “di norma” le
funzioni in materia di servizio idrico integrato alla provincia corrispondente.
In altri termini, la disposizione in esame tende ad attuare la finalità più
generale di cui al comma 33 dell’art. 2 della legge finanziaria 2008 e cioè quella di
riallocare agli enti locali le funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle a loro
assegnate ed attualmente svolte da enti che si intende accorpare o sopprimere.
5Il più recente legislatore, dunque, tra i criteri per la delimitazione degli
ambiti territoriali ottimali, sembra aver privilegiato la ripartizione politico-
amministrativa della provincia a scapito delle valutazioni di carattere idrogeologico ed
economico.
Tale scelta, come si è detto, si è soprattutto ispirata al contenimento
dell’ormai insostenibile proliferazione di enti pubblici e, sotto questo profilo, può
considerarsi condivisibile.
Opportuna pare essere anche la parte della disposizione ove si precisa che le
economie a carattere permanente derivanti dal ridimensionamento dell’apparato
amministrativo dovranno essere destinate al potenziamento ed all’ammodernamento
delle infrastrutture, nonché al contenimento delle tariffe per gli utenti domestici finali.
Riassumendo, con la legge finanziaria per il 2008 il territorio provinciale
diventa il criterio prevalente – ma non esclusivo - cui le regioni devono ispirarsi nella
ridefinizione degli ambiti territoriali ottimali.
Peraltro, ciò non sembra escludere che le regioni possano comunque
prendere in considerazione, ai fini della delimitazione in questione, il territorio
comunale, posto che la disposizione in commento parla semplicemente di “valutazione
prioritaria”.
Inoltre, la circostanza che detta disposizione richiami i criteri e i principi di
cui all’art. 147 del D.lgs. n. 152/2006 – il quale, a sua volta, riprende le previsioni
della Legge Galli – è un ulteriore indice di una possibile “continuità”, nella materia in
esame, con il regime precedente.
Non esiste, dunque, alcuna disposizione che imponga alle regioni di
considerare esclusivamente l’ente provincia ai fini della determinazione dell’ambito
territoriale ottimale: una tale norma non esisteva né in precedenza, né sussiste dopo la
legge finanziaria per il 2008.
Sotto un altro – e per certi versi contrapposto - punto di vista, la priorità data
al territorio provinciale potrebbe cozzare, secondo un’altra parte della dottrina, con i
criteri individuati dal Codice dell’ambiente per delimitare gli ambiti territoriali ottimali
e segnatamente con quelli dell’unitarietà del bacino idrografico e dell’adeguatezza
delle dimensioni gestionali, nonché con il principio di efficienza richiamato dalla
stessa disposizione della legge finanziaria.
6In altri termini, è proprio la dimensione provinciale a far sorgere in alcuni
talune perplessità.
Sotto questo profilo, come notato dall’Autorità garante della concorrenza e
del mercato nella segnalazione del 22 novembre 2007, tra le principali difficoltà sin
qui sperimentate nel raggiungimento di un’organizzazione efficiente delle imprese che
svolgono l’attività di gestori dei servizi idrici integrati, vi sono proprio le dimensioni
ancora eccessivamente ridotte dei singoli ambiti operativi, per lo più corrispondenti ai
territori provinciali, che nella maggior parte dei casi non consentono la realizzazione
di opportune economie di scala, le quali rappresentano una condizione indispensabile
affinché le imprese del settore siano effettivamente in grado di fornire servizi di
migliore qualità, con costi e quindi prezzi realmente competitivi.
2. L’attribuzione delle funzioni in materia di servizio
idrico integrato
Con specifico riferimento alla gestione delle risorse idriche, il D.lgs. n.
152/2006, riprendendo le previsioni della legge Galli, stabilisce, all’art. 142, commi 2
e 3, che “Le regioni esercitano le funzioni e i compiti ad esse spettanti nel quadro
delle competenze costituzionalmente determinate e nel rispetto delle attribuzioni
statali di cui al comma 1, ed in particolare provvedono a disciplinare il governo nel
rispettivo territorio.
Gli enti locali, attraverso l’Autorità d’ambito di cui all’articolo 148, comma
1, svolgono le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della
forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza, di
affidamento della gestione e relativo controllo, secondo le disposizioni della parte
terza del presente decreto”.
Il secondo aspetto problematico del comma 38 in commento concerne
proprio l’attribuzione delle funzioni in materia di servizio idrico integrato ed è dato
dall’inciso “ai fini dell’attribuzione (…) delle funzioni in materia di servizio idrico
integrato di norma alla provincia corrispondente (…)”, sempre contenuto nella lett. a)
del predetto comma.
7Stante l’oscurità di tale disposizione, essa appare suscettibile di due diverse
interpretazioni.
In primo luogo, essa può essere interpretata nel senso di dare alle regioni il
compito, oltre che, come visto prima, di delimitare gli ambiti territoriali ottimali, anche
di attribuire alle province le funzioni in materia di servizio idrico integrato.
Se così interpretata, peraltro, la disposizione in esame violerebbe, come
meglio si vedrà, sia il D.lgs. n. 152/2006, sia il dettato costituzionale in tema di riparto
di competenze tra Stato, regioni ed enti locali.
Sotto il primo profilo, occorre rilevare come il D.lgs. n. 152/2006 si configuri
quale “fonte atipica”, in quanto dotata di una forza passiva potenziata, e cioè una
maggiore resistenza all’abrogazione ed alla modifica da parte di fonti successive.
L’art. 3 del Codice ambientale, infatti, dispone che “Le norme di cui al
presente decreto non possono essere derogate, modificate o abrogate se non per
dichiarazione espressa, mediante modifica o abrogazione delle singole disposizioni in
esse contenute”.
In buona sostanza, le eventuali antinomie che si dovessero creare tra il
Codice dell’ambiente e successive fonti di rango primario non potranno essere risolte
sulla base del tradizionale criterio cronologico, stante, appunto, la disposizione sopra
menzionata che attribuisce al decreto stesso una forza passiva peculiare.
In altri termini, le norme del Codice potranno essere modificate e/o derogate
soltanto da un’eventuale successiva fonte di carattere primario che espressamente
preveda detta modifica e/o deroga.
Per quanto riguarda il tema in esame, l’art. 148 del D.lgs. n. 152/2006
prevede il trasferimento all’Autorità d’ambito – “alla quale gli enti locali partecipano
obbligatoriamente” – delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle
risorse idriche.
È l’Autorità d’ambito, dunque, il soggetto, avente personalità giuridica, che
esercita le funzioni de quibus.
Nella legge finanziaria, per contro, l’ATO diventa un criterio soltanto
residuale ai fini dell’attribuzione delle funzioni in materia di servizio idrico integrato:
il comma 38 in commento, infatti, dispone, a tal proposito, che “… in alternativa,
attribuzione delle medesime funzioni ad una delle forme associative tra comuni di cui
8agli articoli 30 e seguenti del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (…)”.
Pertanto, laddove si ritenesse che, in virtù dell’art. 2, comma 38, della legge
finanziaria 2008, le regioni possano attribuire le funzioni in questione alle province, si
determinerebbe una “modifica tacita” del predetto art. 148 e, dunque, la violazione
dell’art. 3 sopra menzionato.
Il comma 38 in esame, infatti, non prevede espressamente l’abrogazione di
alcuna disposizione del Codice dell’ambiente ed, anzi, la lett. a) richiama proprio i
principi fissati dal D.lgs. n. 152/2006.
Siffatta conclusione trova conferma, tra l’altro, nella circostanza che
l’originario emendamento Legnini, proprio per evitare la violazione dell’art. 3 del
Codice, prevedeva espressamente la soppressione delle Autorità d’ambito, a far data
dal 1° luglio 2008.
Inoltre, l’attribuzione da parte delle regioni alle province delle funzioni in
materia di servizio idrico integrato contrasterebbe altresì con quanto previsto dall’art.
147 del Codice dell’ambiente, laddove vengono fissati i criteri cui le regioni stesse
devono ispirarsi in sede di delimitazione degli ambiti territoriali ottimali.
La disposizione citata, come detto, prevede, quali criteri generali, oltre a
quelli di efficienza, efficacia ed economicità, anche i principi dell’unicità del bacino
idrografico e del sub-bacino, unicità della gestione e adeguatezza delle dimensioni
gestionali.
Inoltre, sia la legge Galli che il successivo Codice ambientale, parlando
genericamente di “enti locali”, ponevano, come detto, un’indifferenza tra comuni e
province quanto all’attribuzione delle funzioni in materia di servizio idrico integrato.
Limitare la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali alle province ed
assegnare a queste ultime le funzioni in materia di servizio idrico integrato
comporterebbe, dunque, una modifica dei criteri – più generali – previsti dal citato art.
147.
Ciò, di conseguenza, determinerebbe, sotto altro profilo, un’ulteriore
violazione dell’art. 3 del D.lgs. n. 152/2006, atteso che si verrebbe ad avere un’altra
modifica tacita del Codice.
Inoltre, se interpretato nel senso anzidetto, il comma 38 in commento si
9porrebbe altresì in contrasto con il dettato costituzionale in tema di riparto di
competenze tra Stato, regioni ed enti locali.
L’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, infatti, riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la determinazione delle funzioni fondamentali di
comuni e province.
In buona sostanza, soltanto una legge statale può prevedere ed attribuire a
comuni e province le principali funzioni che questi potranno e dovranno esercitare.
Appare evidente, a questo proposito, come le funzioni in materia di servizio
idrico integrato rientrino nella previsione de qua, in quanto funzioni fondamentali
dell’ente locale.
Qualora, pertanto, si ritenesse che la disposizione in esame debba essere
interpretata nel senso di attribuire alle regioni il compito prima di delimitare gli ambiti
territoriali ottimali e successivamente di attribuire alle province le relative funzioni, la
disposizione medesima risulterebbe costituzionalmente illegittima per violazione del
predetto art. 117 Cost.
Inoltre, il comma 38 violerebbe le previsioni costituzionali in tema di riparto
di competenze tra Stato e regioni anche sotto un ulteriore profilo.
La materia “governo del territorio” rientra, infatti, a norma del 3° comma
dell’art. 117 Cost., tra le materie di legislazione concorrente, ossia quelle materie in
cui la legislazione dello Stato determina i “principi fondamentali della materia”,
mentre il resto della disciplina compete alle regioni, le quali, ovviamente, dovranno
rispettare i principi appunti fissati dallo Stato mediante le cosiddette leggi cornice.
Alla luce di tale principio, lo Stato, nel determinare tali “principi
fondamentali”, dovrà ovviamente dettare una disciplina di carattere generale, posto che
la “specificazione” della stessa dovrà essere effettuata, successivamente, dalle regioni.
Il comma 38 in esame, per contro, individuando esclusivamente nella
provincia l’ente cui attribuire le funzioni in materia di servizio idrico integrato,
contiene una specificazione che pare contrastante con i principi sopra menzionati, i
quali presiedono il funzionamento della potestà legislativa concorrente.
Ancora, l’attribuzione delle funzioni in materia di servizio idrico integrato
alle province da parte delle regioni sembra altresì contrastante con il principio di
sussidiarietà di cui all’art. 118 della Costituzione, in base al quale le funzioni
10amministrative devono essere attribuite in prima battuta ai Comuni, i quali diventano,
quindi, gli enti dotati di una competenza amministrativa generale.
D’altra parte, anche la legge delega (legge n. 308/2004) aveva espressamente
previsto che i decreti correttivi e/o integrativi al Codice dell’ambiente dovessero pur
sempre rispettare il predetto principio di sussidiarietà, oltre che le “attribuzioni delle
regioni e degli enti locali, come definite ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione,
della legge 15 marzo 1997, n. 57 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112”.
Infine, si può ancora rilevare come l’attribuzione alle province delle funzioni
in questione appaia contraria a quei principi di efficienza, efficacia ed economicità
menzionati dall’art. 147 del D.lgs. n. 152/2006.
Com’è noto, infatti, a partire dal R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578, i titolari delle
funzioni in materia di servizio idrico integrato sono sempre stati i Comuni, di talchè le
province non possiederebbero neppure le adeguate e necessarie strutture
amministrative per esercitare dette funzioni.
In ogni caso, come accennato, la disposizione in commento è suscettibile
anche di un’altra e diversa interpretazione.
Più precisamente, la seconda interpretazione che può essere fornita del
comma 38 è quella secondo cui le regioni si dovrebbero limitare soltanto a ridefinire,
entro il 1° luglio 2008, gli ambiti territoriali ottimali, mentre le funzioni in materia di
servizio idrico integrato dovrebbero essere attribuite alle province o agli altri soggetti
menzionati direttamente dalla legge finanziaria.
In altri termini, una volta che le regioni hanno provveduto, entro il predetto
termine, alla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali, le funzioni de quibus
vengono automaticamente trasferite alle province o agli altri soggetti indicati nel
comma 38.
Seguendo questa interpretazione, dunque, sarebbe una legge statale (la legge
n. 244/2007) a provvedere all’attribuzione delle funzioni in materia di servizio idrico
integrato alle province o agli altri soggetti di cui sopra.
Così interpretato, dunque, il comma 38 sarebbe compatibile con quanto
previsto dall’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, atteso che sarebbe una
legge statale, come detto, ad attribuire le funzioni in questione alle province e agli altri
soggetti menzionati nel comma 38 stesso.
11Peraltro, anche in questo caso si determinerebbe la violazione, sotto un
diverso profilo rispetto a quello illustrato in precedenza, dell’art. 117, comma 3 Cost.
Ut supra rilevato, ai sensi di detta disposizione, la materia “governo del
territorio” rientra tra le materie di legislazione concorrente.
Se si accoglie questa seconda interpretazione, peraltro, con riguardo alle
funzioni in materia di servizio idrico integrato, si verrebbe ad avere soltanto
l’intervento statale, senza lasciare spazio alle regioni, se non con esclusivo riferimento
alla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali.
Ma la violazione più evidente, se si accoglie l’interpretazione in esame, è,
ancora una volta, quella dell’art. 3 del D.lgs. n. 152/2006, disposizione che, come già
rilevato, conferisce al Codice dell’ambiente una forza passiva peculiare, e cioè
l’impossibilità di essere modificato e/ o derogato se non per dichiarazione espressa.
In altri termini, anche alla luce di questa seconda interpretazione, si
determinerebbe una “modifica tacita” dell’art. 148 del Codice dell’ambiente testè
citato – il quale, si ricorda, prevede il trasferimento all’Autorità d’ambito delle
competenze spettanti agli enti locali in materia di gestione delle risorse idriche - e,
dunque, la violazione del predetto art. 3.
Il comma 38 in esame, infatti, è utile ribadirlo, non prevede espressamente
l’abrogazione di alcuna disposizione del Codice dell’ambiente ed anzi, la lett. a)
richiama proprio i principi fissati dal D.lgs. n. 152/2006.
Anche questa seconda interpretazione, poi, attribuendo le funzioni in materia
di servizio idrico integrato alle province – ancorchè per mezzo di una legge statale –
pare confliggere, per le ragioni sopra esposte, con il principio di sussidiarietà di cui
all’art. 118 della Costituzione.
Un ultimo accenno merita essere svolto con riguardo alle “forme associative
tra enti locali” cui possono essere attribuite le funzioni in materia di servizio idrico
integrato ai sensi del comma 38, lett. a) della legge finanziaria 2008.
Viene, infatti, espressamente previsto che “a) in sede di delimitazione degli
ambiti (…) valutazione prioritaria dei territori provinciali quali ambiti territoriali
ottimali ai fini dell'attribuzione delle funzioni in materia di rifiuti alle province e delle
funzioni in materia di servizio idrico integrato di norma alla provincia corrispondente
(…) in alternativa, attribuzione delle medesime funzioni ad una delle forme
12associative tra comuni di cui agli articoli 30 e seguenti del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, composte da sindaci o loro delegati che vi
partecipano senza percepire alcun compenso (…)”.
Alla luce della predetta disposizione, la regione può, dunque, optare per la
soluzione delle forme associative fra enti locali, che è alternativa sia all’attribuzione
delle funzioni alla singola provincia, sia a più province, sia alla regione stessa.
Siffatta valutazione è rimessa alla discrezionalità delle regioni, le quali,
nell’esercizio della propria autonomia, potranno fornire indicazioni di maggiore
dettaglio.
Nell’ipotesi del ricorso ad una delle forme associative tra enti locali, posto
che il Codice dell’ambiente prevede la personalità giuridica di diritto pubblico delle
AATO, le forme associative concretamente ipotizzabili sono il consorzio e l’unione di
comuni.
In quest’ultima ipotesi, inoltre, il legislatore pone due importanti limiti: a)
tali forme associative devono essere composte da sindaci o loro delegati; b) i quali vi
partecipano senza percepire alcun compenso.
Dal nuovo quadro normativo sembra, pertanto, che il legislatore si sia
orientato prioritariamente verso una forma associativa di tipo convenzionale, con
delega di funzioni ad uno degli enti locali contraenti, la provincia, che opera in luogo e
per conto degli enti deleganti (ex art. 30, comma 4, del D.lgs. n. 267/2000).
Parte della dottrina dubita, invece, che il legislatore abbia pensato al
consorzio, in quanto, con questa forma associativa, si devono nominare, oltre
all’assemblea composta dai sindaci (o dai loro delegati) degli enti locali ricadenti
nell’ambito territoriale ottimale, anche un consiglio di amministrazione ed un
presidente.
Con la convenzione, per contro, si può costituire un’assemblea dei comuni
interessati, composta dai rappresentanti degli enti associati nella persona del sindaco o
di un suo delegato, e delegare le funzioni alla provincia.
Del resto, rileva questa parte della dottrina, esiste già la prassi di far
rappresentare l’autorità d’ambito, che ha optato per la forma convenzionale, dagli
organi monocratici (presidente della provincia o sindaco) dell’ente locale che svolge le
funzioni di coordinamento (provincia o comune maggiore).
13In tal modo, peraltro, rischia di restare in ombra l’obiettivo, che emerge,
invece, dal Codice ambientale, di conferire all’autorità d’ambito una propria
soggettività giuridica.
D’altra parte, come accennato, con la finanziaria 2008 il legislatore persegue
un fine opposto e cioè quello della riduzione degli enti pubblici e per questo si opta per
l’attribuzione delle funzioni in materia di servizio idrico integrato direttamente agli
enti locali (o addirittura alle regioni), i quali si troveranno a dover svolgere
direttamente con proprio personale dette funzioni, senza il tramite di un soggetto
distinto. Detti enti dovranno, pertanto, necessariamente trovare al loro interno strutture
amministrative che abbiano una capacità tecnica adeguata per lo svolgimento delle
complesse attività attribuite all’autorità d’ambito.
Sotto altro profilo, secondo l’Autorità garante della concorrenza e del
mercato (cfr. segnalazione del 22 novembre 2007), l’affidamento diretto di queste
funzioni agli enti locali rischia di confondere “nello stesso soggetto le funzioni di
regolazione con l’attività di gestione del servizio, che è svolta in condizioni di
monopolio naturale, molto spesso dall’impresa dallo stesso posseduta”.
Ad avviso di parte della dottrina, suscita altresì perplessità il richiamo fatto
dalla norma in esame alle regioni, per l’ipotesi di bacini di dimensioni più ampie del
territorio provinciale. In particolare, non si comprenderebbe se ad esse debbano
passare (rectius, essere delegate sulla base di accordi) le funzioni in materia di servizio
idrico integrato riconosciute all’autorità d’ambito.
Se così fosse, non pare essere questa una soluzione appropriata, anche perché
si tratta di funzioni che spettano agli enti locali e non alle regioni, alle quali ultime il
codice dell’ambiente affida compiti diversi ed in tal modo verrebbero nuovamente a
confondersi i ruoli.
143. Raccordo con la disciplina prevista dal D.lgs. n.
152/2006
Come si è già avuto modo di rilevare, il comma 38 in esame, con riguardo alla
delimitazione degli ambiti territoriali ottimali, richiama “i criteri e i princìpi di cui
agli articoli 147 (e 200) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” alla lett. a).
Più precisamente, i principi enunciati nell’art. 147 citato sono i seguenti:
a) unità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici
contigui, tenuto conto dei piani di bacino, nonché della localizzazione
delle risorse e dei loro vincoli di destinazione, anche derivanti da
consuetudine, in favore dei centri abitati interessati;
b) unitarieta' della gestione e, comunque, superamento della frammentazione
verticale delle gestioni;
c) adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri
fisici, demografici, tecnici.
Le regioni, dunque, in sede di ridelimitazione degli ambiti territoriali ottimali
ai sensi del nuovo comma 38 della legge finanziaria per il 2008, dovranno prendere in
considerazione, accanto ai principi menzionati dal citato comma 38 (efficienza,
riduzione della spesa, valutazione prioritaria dei territori provinciali quali ambiti
territoriali ottimali), anche quelli di cui all’art. 147 del Codice ambientale.
Con riguardo ai criteri di cui al predetto art. 147, appare necessario rilevare
che la lett. b) è stata di recente modificata dall’ultimo decreto correttivo del Codice
ambientale (D.lgs. n. 4/2008), il quale ha sostituito le parole “unicità della gestione”
con le parole “unitarietà della gestione”.
L’emendamento non è puramente lessicale, costituendo, invece, una profonda
correzione.
Al fine di meglio comprendere gli effetti di tale modificazione appaiono utili
le parole utilizzate dalla Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato
nel parere 5 novembre 2007, n. 3838, reso sul citato decreto correttivo: “Il comma 13
modifica l’art. 147, comma 2, lett. b) (…) sostituendo le parole “unicità della
gestione” con le parole “unitarietà della gestione. Lo scopo è, nell’ambito del servizio
idrico integrato e del servizio relativo ai rifiuti, quello di una gestione con criteri
15unitari, ma non necessariamente con un unico gestore nell’ambito di ciascun bacino.
Nella relazione si legge che la modifica si adegua ad una richiesta della VIII
Commissione della Camera. La sezione si riporta alle osservazioni critiche già
espresse nel proprio precedente parere n. 2660 del 2007: rileva che la modifica
comporta un significativo cambiamento della scelta effettuata dal decreto legislativo,
atteso che un conto è l’unicità di gestore, un conto è la pluralità di gestori ancorché
secondo criteri unitari. Invero, attraverso la pluralità di gestori per ciascun ambito, si
corre il rischio di un sostanziale ritorno al sistema precedente e dunque ad un numero
di gestori potenzialmente pari al numero di Comuni che fanno parte dell’a.t.o. La
modifica esula pertanto dai limiti del potere correttivo e integrativo, perché non
risulta giustificata da una esigenza pratica specifica; e invero, il testo attuale del
decreto legislativo consente già temperamenti al sistema del gestore unico, come si
evince dall’art. 200”.
Tra gli altri profili di contatto tra il comma 38 in esame e la disciplina
contenuta nel Codice dell’ambiente, oltre ai criteri da seguire per la ridefinizione degli
ambiti territoriali ottimali, viene, poi, in rilievo, anche la dimensione territoriale da
considerare in tale sede: a tal riguardo, infatti, il comma 38, come più volte
evidenziato, sembra dare la preferenza al territorio provinciale, mentre il Codice
dell’ambiente non contiene alcuna disposizione che imponga alle regioni di
considerare esclusivamente l’ente provincia ai fini della determinazione dell’ambito
territoriale ottimale.
Sotto altro profilo, poi, la priorità data al territorio provinciale potrebbe
cozzare con i criteri sopra menzionati dell’unitarietà del bacino idrografico e
dell’adeguatezza delle dimensioni gestionali, appunto individuati dal Codice
dell’ambiente per delimitare gli ambiti territoriali ottimali.
Un altro profilo di raccordo tra legge finanziaria e Codice ambientale
concerne, ancora, i soggetti titolari delle funzioni in materia di servizio idrico
integrato.
Il Codice dell’ambiente, all’art. 142, stabilisce che “Gli enti locali,
attraverso l’Autorità d’ambito di cui all’articolo 148, comma 1, svolgono le funzioni
di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di
determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza, di affidamento della gestione e
16relativo controllo, secondo le disposizioni della parte terza del presente decreto”.
L’art. 148, al comma 1, poi, dispone che “L’Autorità d’ambito è una
struttura dotata di personalità giuridica (…) alla quale gli enti locali partecipano
obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle competenze ad esse
spettanti in materia di gestione delle risorse idriche (…)”.
Il Codice ambientale non contiene, dunque, alcuna specificazione di quale
sia l’ente locale (regione, provincia o comune) che in concreto dovrà svolgere le
funzioni in questione.
La legge finanziaria 2008, sebbene oscura - e, dunque, suscettibile di differenti
interpretazioni -, sembra, invece, anche in questo caso aver voluto attribuire alla
provincia le funzioni de quibus, il che, come visto, costituisce un’altra modifica
implicita del codice e, conseguentemente, una violazione dell’art. 3 del D.lgs. n.
152/2006.
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