Legislazione e Giurisprudenza Comunitaria
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Legislazione e Giurisprudenza Comunitaria
La Corte dei Conti europea
sullo stato dello scambio automatico di informazioni:
“fondamenta solide, ma crepe nell’attuazione”
Lo scambio di informazioni fiscali tra gli Stati membri dell’Unione eu-
ropea è ancora insufficiente a garantire un’imposizione equa ed efficace in
tutto il mercato unico. È questa la valutazione formulata dalla Corte dei
Conti europea nella relazione speciale n. 3 del 2021 pubblicata lo scorso
26 gennaio, intitolata “Scambio di informazioni fiscali nell’Ue: fondamenta
solide, ma crepe nell’attuazione”. I problemi riguardano non solo il quadro
legislativo ma anche la sua applicazione e il relativo monitoraggio. Inoltre,
ad avviso della Corte, le informazioni scambiate sono spesso di qualità li-
mitata o sottoutilizzate.
Lo scambio automatico obbligatorio di informazioni fiscali fra le Am-
ministrazioni degli Stati membri dell’Unione europea costituisce un fonda-
mentale strumento di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale transfron-
talieri, nonché alle strategie di pianificazione fiscale aggressiva con cui le
imprese possono trasferire gli utili in Paesi a minore imposizione fiscale.
In un contesto economico globalizzato e digitalizzato, la circostanza che la
materia tributaria sia, in larga misura, rimessa alle singole Amministrazioni
nazionali impone, infatti, una sempre più stretta cooperazione tra gli Stati,
a cura di Giuseppe Arbore, Generale di Brigata della Guardia di Finanza, Capo del III Reparto
“Operazioni” del Comando Generale e di Paolo Consiglio, Colonnello della Guardia di
Finanza, titolato Corso Superiore di Polizia Tributaria, Capo Ufficio Tutela Entrate del
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al fine di garantire che gli utili siano tassati nelle giurisdizioni in cui sono
generati.
Su queste premesse, nel corso degli ultimi anni, il perimetro dello
scambio automatico di informazioni in materia fiscale si è progressivamente
ampliato per ricomprendere:
- informazioni di natura reddituale, concernenti redditi da lavoro dipendente,
compensi agli amministratori, pensioni, prodotti assicurativi sulla vita e
immobili, scambiate in base alla Direttiva 2011/16/UE (“DAC 1”) (1) e
alle Convenzioni contro le doppie imposizioni (OCSE);
- informazioni sui conti finanziari detenuti dai soggetti non residenti se-
condo il common reporting standard (CRS), sulla base della citata Di-
rettiva 2011/16/UE, come modificata dalla Direttiva 2014/107/UE (“DAC
2”) (2), e dei pertinenti accordi multilaterali e bilaterali (3);
- ruling preventivi transfrontalieri e accordi preventivi sui prezzi di trasfe-
rimento, scambiati, in via spontanea, sulla base dell’azione “BEPS 5”, e
automaticamente secondo quanto previsto dalla Direttiva 2015/2376/UE
(“DAC 3”) (4);
- informazioni provenienti dal Country-by-Country reporting (CbCR),
scambiate ai sensi degli accordi bilaterali e multilaterali e, in ambito
europeo, sulla base della Direttiva 2016/881/UE (“DAC 4”) (5), che
ha trasposto, nell’ambito dell’Unione, il framework dell’azione
“BEPS 13”;
(1) Recepita nell’ordinamento giuridico interno con il D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 29.
(2) Attuata con il Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 28 dicembre
2015.
(3) L’art. 16-sexies del D.L. 23 ottobre 2018 n. 119, convertito dalla Legge 17 dicembre
2018, n. 136, ha previsto la comunicazione, da parte dell’Agenzia, dei dati del CRS (e dei dati
oggetto di scambio automatico) alla Guardia di Finanza. L’attuazione di tale disposizione è
stata demandata a una convenzione tra Agenzia delle Entrate e Guardia di Finanza, che è stata
sottoscritta il 29 novembre 2019.
(4) Recepita con il D.Lgs. 15 marzo 2017, n. 32.
(5) Attuata con il Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 23 febbraio
2017.
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- dati e informazioni raccolti e conservati in conformità alle procedure an-
tiriciclaggio, ai sensi della Direttiva 2016/2258/UE (“DAC 5”) (6);
- meccanismi transfrontalieri potenzialmente utilizzabili ai fini di pianifi-
cazione fiscale aggressiva, ai sensi della Direttiva 2018/822/UE (“DAC
6”) (7), ossia schemi finalizzati a compromettere il funzionamento dello
scambio automatico di informazioni sui conti finanziari o l’identificazione
delle persone fisiche titolari effettive di asset e redditi schermati da strutture
opache.
Più di recente, in data 15 luglio 2020, la Commissione europea ha
adottato la proposta di Direttiva c.d. “DAC 7”, che mira, tra l’altro, a
introdurre l’obbligo per i gestori delle piattaforme digitali di comunicare
all’Autorità fiscale del proprio Stato membro le informazioni relative ai
soggetti che, loro tramite, vendono beni o prestano particolari tipologie di
servizi, a decorrere dal 1° gennaio 2022.
In questo contesto in rapida evoluzione, la Corte dei Conti europea ha
recentemente messo in luce alcune criticità nell’attuale meccanismo di fun-
zionamento dello scambio automatico di informazioni, all’esito di un audit
eseguito nei confronti di cinque Stati membri (Cipro, Italia, Paesi Bassi,
Polonia e Spagna).
La Corte si è concentrata sull’attuazione delle Direttive dalla “DAC 1”
alla “DAC 5” nel periodo 2014-2019 (la “DAC 6” è entrata in vigore nel
giugno 2020), rilevando che il quadro legislativo unionale è solido – e
talvolta all’avanguardia a livello internazionale – ma incompleto.
Attualmente, infatti, sono escluse dallo scambio automatico le cripto-
valute, sicché, come evidenziato dalla Corte, “se un contribuente detiene
(6) Attuata con il D.Lgs. 18 maggio 2018, n. 60, secondo cui, per l’espletamento delle in-
dagini amministrative finalizzate allo scambio di informazioni, è consentito all’Agenzia delle
Entrate e alla Guardia di Finanza l’accesso ai documenti, ai dati e alle informazioni acquisiti
in assolvimento degli obblighi di adeguata verifica della clientela conservati dai soggetti tenuti
a detto obbligo. Le modalità esecutive di tali procedure sono disciplinate dalla convenzione tra
Guardia di Finanza e Agenzia delle Entrate, stipulata il 5 luglio 2018.
(7) Attuata con il D.Lgs. del 30 luglio 2020, n. 100.
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denaro sotto forma di criptovalute elettroniche la piattaforma o un altro sog-
getto che fornisce servizi di portafoglio elettronico a tali clienti non è tenuto
a dichiarare alle Autorità fiscali tali importi o gli utili percepiti. Pertanto, il
denaro detenuto in tali strumenti elettronici non è soggetto in gran parte al-
l’imposizione fiscale” (8).
Sono esclusi, inoltre, dallo scambio automatico di informazioni i ruling
fiscali preventivi relativi alle persone fisiche, con la conseguenza – si legge
nella relazione – che “un privato con ampie disponibilità patrimoniali (high
net-worth individual – HNWI) che ottiene un ruling di questo tipo da uno
Stato membro con aliquote fiscali favorevoli eviterà di pagare il giusto
importo di imposte nel proprio Stato membro di residenza”.
Nella relazione si evidenzia, poi, che l’estensione del monitoraggio sul-
l’attuazione della normativa non è sufficientemente ampia. Infatti, gli Stati
membri dovrebbero applicare sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive
per le entità tenute alla comunicazione. Attualmente, però, la Commissione
non valuta l’entità o l’effetto deterrente delle sanzioni che ciascuno Stato
membro stabilisce per legge, né fornisce adeguate istruzioni agli Stati per
assisterli nell’analisi e nell’uso dei dati scambiati.
In aggiunta, secondo la Corte, benché sia fondamentale che le Autorità
fiscali abbiano una visione chiara dei settori maggiormente colpiti dall’e-
vasione e dall’elusione fiscale e siano in grado di adottare adeguate misure
correttive, non esiste, allo stato, un insieme di indicatori di performance
uniforme per tutta l’Unione europea in grado di misurare l’efficacia delle
informazioni fiscali scambiate.
Altri elementi di criticità risiedono nel fatto che le opportunità di con-
divisione delle migliori pratiche, previste dall’art. 15 della “DAC 1”, non
sono sfruttate appieno. Inoltre, sono emerse lacune riguardanti la tempestività,
l’accuratezza e la completezza dei dati. Ciò in quanto la maggior parte degli
Stati membri non esegue audit sulle entità tenute alla comunicazione, per
(8) Questo problema dovrebbe essere risolto con la “DAC 8” che sarà discussa a metà
2021.
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garantire la qualità dei dati trasmessi agli altri Stati membri, e solo pochi
Paesi forniscono informazioni su tutte le categorie rientranti nello scambio
automatico, per cui alcuni redditi sfuggono all’imposizione.
A giudizio della Corte, inoltre, le informazioni ricevute dagli Stati
membri sono generalmente sottoutilizzate “perché non vengono abbinate
ai contribuenti corrispondenti, e nessuno degli Stati membri visitati effettua
attualmente ulteriori controlli sui dati privi di corrispondenza. Il mancato
utilizzo di questi dati privi di corrispondenza comporta una perdita di gettito
fiscale”.
Per la “DAC 1”, ad esempio, le Autorità fiscali raccolgono le informazioni
dalle banche dati nazionali di ciascuno Stato membro visitato, ma non per
tutte le categorie di reddito. Le informazioni provengono dalle banche dati
locali, che contengono nomi, indirizzi, date di nascita, numeri di identifi-
cazione fiscale (Nif), dati sul reddito e dettagli di eventuali ritenute d’imposta.
Prima dell’invio, tali informazioni vengono convalidate automaticamente
conformemente alle linee guida tecniche per il processo di rendicontazione
“DAC 1”. Ma solo uno dei cinque Stati membri visitati effettuava, oltre alla
convalida automatica, controlli sulla qualità dei dati (completezza, accuratezza
e tempestività); si trattava però solo di controlli manuali eseguiti su un cam-
pione limitato di dati e non di un processo sistematico.
Un altro problema in materia di qualità dei dati è la duplicazione delle
registrazioni contabili in presenza di più titolari effettivi. L’attuale formato
di comunicazione non consente l’identificazione di conti con più titolari.
Di conseguenza, le Autorità fiscali assegnano l’intero importo ai diversi ti-
tolari, determinando così una duplicazione delle registrazioni contabili.
Su queste basi, la Corte dei Conti europea ha formulato alcune racco-
mandazioni volte a migliorare l’efficacia del sistema di scambio di infor-
mazioni.
In particolare, la Commissione dovrebbe: i) adottare azioni dirette ed
efficaci per ovviare alla scarsa qualità dei dati trasmessi dagli Stati membri;
ii) presentare proposte legislative per far sì che vengano scambiate tutte le
informazioni pertinenti sui redditi; iii) estendere le attività di monitoraggio
e fornire ulteriori orientamenti agli Stati membri.
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Dal canto loro, gli Stati membri dovrebbero: a) accertare che le infor-
mazioni scambiate siano complete e di qualità sufficiente; b) introdurre pro-
cedure sistematiche per analizzare le informazioni in entrata sulla base del
rischio e utilizzarle quanto più possibile.
Infine, la Commissione dovrebbe istituire, insieme agli Stati membri,
un quadro comune affidabile che misuri i benefici del sistema di scambio
di informazioni fiscali.
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