Le proposte sul futuro dell'Unione economica e monetaria (COM(2017)821-827) - Ipex.eu
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22 gennaio 2018 n. 104
Le proposte sul futuro dell’Unione economica
e monetaria (COM(2017)821-827)
comune per le politiche economiche degli Stati
IL DIBATTITO SUL FUTURO DELL’UEM membri. Inoltre, da più parti è stata segnalata
La riforma dell’Unione economica e monetaria è l’esigenza di aggiornare le regole che
da tempo oggetto di confronto nell’ambito della disciplinano l’UEM per rafforzare l’efficacia e la
discussione più generale sulle prospettive future capacità di perseguire obiettivi comuni.
dell’UE. L’area euro è attualmente formata da tutti i
La necessità di procedere ad un riassetto Paesi dell’Unione europea ad eccezione di:
dell’UEM discende in primo luogo dal fatto che, Bulgaria, Croazia, Danimarca, Polonia, Regno
attualmente, essa è disciplinata da norme di Unito, Repubblica ceca, Romania, Svezia,
rango primario (contenute nei Trattati) e Ungheria.
numerose altre norme di rango secondario a Ad eccezione del Regno Unito e della
cui, nel tempo, si sono aggiunti accordi Danimarca, tutti gli Stati membri non
intergovernativi (quali il Trattato cd. Fiscal appartenenti alla zona euro si sono
Compact e il Trattato istitutivo del Meccanismo giuridicamente impegnati ad aderire
europeo di stabilità, ESM), nonché misure - all’euro.
anche di natura non legislativa - intese, per un
verso, a rafforzare i vincoli di finanza pubblica e,
per altro verso, ad introdurre una cornice
I Paesi appartenenti all’area euro dovrebbero • il completamento dell'Unione
garantire una convergenza e una coerenza nelle bancaria, con l'istituzione del fondo per la
politiche economiche e di bilancio. Tuttavia, risoluzione delle crisi e il sistema
all’interno dell’UEM permangono significative comune di garanzia dei depositi;
divergenze sia in termini di PIL pro capite • l'istituzione di un Presidente
(a parità di potere di acquisto) - che risultano permanente dell'Eurogruppo
ancora più marcate in conseguenza della crisi (attualmente ha un mandato di due anni e
economico-finanziaria avviatasi nel 2008 - sia mezzo);
per quanto concerne il rapporto deficit/PIL e
• l'integrazione nell’ordinamento dell'UE
debito/PIL:
del cd. Fiscal Com pact, del Trattato
istitutivo del meccanismo europeo di
PIL PIL Deficit/ Debito/ stabilità (European stability mechanism,
pro pro PIL PIL 2017 ESM, cd. Fondo salva-Stati) e del Trattato
capite capite 2017 intergovernativo che istituisce il Fondo
%
2007 2016 unico di risoluzione delle crisi bancarie;
%
UE28 UE28 • l’istituzione di sistema di stabilizzatori
= 100 =100 comuni per reagire agli shock , cui
Austria 125 128 -1,0 78,4 potranno accedere i Paesi che avranno
Belgio 115 118 -1,5 103,8 fatto le riforme;
Cipro 104 83 1,1 103,0 • l’istituzione di una "Tesoreria della zona
Estonia 69 75 -0.2 9,2 euro".
Finlandia 119 109 -1,4 62,7 LE RISOLUZIONI DEL PARLAMENTO EUROPEO
Francia 108 104 -2,9 96,9 Il Parlamento europeo è intervenuto nel
Germania 117 123 0,9 64,8 dibattito approvando, il 16 febbraio 2017, tre
Grecia 93 68 -1,2 179,6 risoluzioni dedicate, rispettivamente ai
Irlanda 148 183 -0,4 69,9 miglioramenti al funzionamento dell’UE a
Trattati vigenti (sulla base della relazione
Italia 107 97 -2,1 132,1
degli onn. Brok e Bresso), alle possibili
Lettonia 57 65 -0,9 39,1 evoluzioni della struttura istituzionale
Lituania 60 75 0,1 41,5 dell’UE anche modificando i Trattati (sulla
Lussemburgo 275 258 0,5 23,7 base delle relazione presentata dall’on.
Verhofstadt); e sulla capacità di bilancio
Malta 79 96 0,9 54,9
della zona euro (sulla base della relazione
Paesi Bassi 138 128 0,7 57,7 presentata dagli onn. Böge e Berès).
Portogallo 81 77 -1,4 126,4 Con riguardo al futuro dell’UEM, le tre risoluzioni
Slovacchia 67 77 -1,6 50,6 il PE includono le seguenti proposte:
Slovenia 87 83 -0,8 76,4 • istituire un Ministro delle finanze
Spagna 103 92 -3,1 98,4 dell'UE, attribuendo alla Commissione la
Fonte: Eurostat capacità di formulare e attuare una politica
economica comune dell'UE in vista
LA RELAZIONE DEI CINQUE PRESIDENTI dell’istituzione di un Tesoro europeo
Il dibattito sul futuro dell’UEM è stato avviato (relazioni Verhofstadt e Bresso- Brok);
con la presentazione, nel giugno 2015, della • attuare, in aggiunta al Patto di
relazione dei cinque presidenti, elaborata dal stabilità e di crescita, un "Codice di
Presidente della Commissione europea, Jean- convergenza" che stabilisca obiettivi
Claude Juncker, in stretta collaborazione con il convergenti (per quanto riguarda la
Presidente del Consiglio europeo, Donald Tusk, fiscalità, il mercato del lavoro, gli
l’allora Presidente dell'Eurogruppo, Jeroen investimenti, la produttività, la coesione
Dijsselbloem, il Presidente della Banca centrale sociale nonché le capacità amministrative
europea, Mario Draghi, e l’allora Presidente del pubbliche e di buon governo) (relazioni
Parlamento europeo, Martin Schulz. Verhofstadt e Bresso- Brok);
La relazione indicava i seguenti obiettivi: • integrare nel quadro giuridico dell'UE
il Trattato cd. Fiscal Com pact , il
Meccanismo europeo di stabilità
2
(“Fondo salva Stati”) e il Fondo di Tesoro degli Stati Uniti. Tali strumenti
risoluzione unico delle crisi bancarie finanziari agevolerebbero le banche nella
(relazioni Verhofstadt e Bresso- Brok); diversificazione dei loro investimenti e
contribuirebbero al superamento
• dotare il bilancio dell’UE di capacità dell'interconnessione tra banche ed emittenti
supplementari per quanto riguarda sovrani. Tuttavia, la Commissione ritiene che si
specificamente la zona euro (relazione tratti di una materia molto complessa: in
Boge-Beres); particolare, l’aspetto della mutualizzazione
• integrare la capacità di bilancio della zona del debito risulta particolarmente
euro con una strategia di lungo controverso, e richiede ulteriori riflessioni;
periodo per la sostenibilità del debito • modifica del trattamento regolamentare
e la sua riduzione (relazione Boge-Beres); dei titoli di Stato, che sono attualmente
considerati a rischio zero. Tuttavia, Per
• in caso di gravi crisi economiche garantire parità di condizioni per il settore
imputabili a una carenza di domanda finanziario europeo, secondo la Commissione
interna, finanziare investimenti mirati ogni modifica dovrebbe essere inquadrata in
a sostenere la domanda aggregata e un accordo a livello globale;
la piena occupazione(relazione Boge- • adozione di standard comuni per valutare
Beres). le misure adottate dagli Stati membri per
promuovere la qualità della spesa pubblica, gli
IL DOCUMENTO DI RIFLESSIONE DELLA
investimenti in istruzione e formazione, la
COMMISSIONE EUROPEA promozione di mercati dei prodotti e dei servizi
Nella primavera del 2017 la Commissione più aperti e più competitivi e la creazione di
europea ha presentato un documento di sistemi fiscali e previdenziali equi ed efficienti;
riflessione sull'approfondimento dell'Unione • istituzione di un fondo dedicato che
economica e monetaria. incentivi gli Stati membri ad eseguire le
Tra le misure che potrebbero essere adottate entro riforme; in alternativa, si potrebbe
il 2019, la Commissione annoverava: subordinare l'erogazione dei fondi strutturali, o
di una parte di essi, ai progressi compiuti
• completamento dell’Unione bancaria,
nell'attuazione delle riforme stesse;
attraverso l’introduzione di un sostengo
pubblico (public backstop) per il Fondo di • possibilità di introdurre un bilancio
risoluzione unico delle crisi bancarie, e specifico per la zona euro;
l’approvazione delle proposte relative, • incorporazione del Fiscal Com pact e del
rispettivamente, al sistema europeo di Trattato istitutivo dell’ESM nel quadro
assicurazione dei depositi bancari, e giuridico dell’UE;
all’l'ulteriore rafforzamento dei requisiti • fusione delle funzioni del presidente
prudenziali delle banche; permanente dell'Eurogruppo e del
• realizzazione dell'Unione dei mercati dei membro della Commissione responsabile
capitali, allo scopo di offrire alle famiglie e per l'UEM;
alle imprese fonti di finanziamento più • rappresentanza unica dell’area euro negli
innovative e diversificate; organismi finanziari internazionali, a
Tra le misure da introdurre dopo il 2019, la partire dal Fondo monetario internazionale;
Commissione europea indica: • istituzione di un Tesoro dell’area euro
• introduzione di uno strumento comune di incaricato di vigilare sulle politiche economiche
stabilizzazione macroeconomica, allo e di bilancio della zona euro e dei suoi Stati
scopo di fronteggiare gli effetti derivanti da membri, coordinare l'emissione comune di
gravi recessioni economiche, e in particolare titoli di debito e gestire lo strumento di
per sostenere gli investimenti pubblici e/o stabilizzazione macroeconomica. Il Tesoro
offrire un regime di assicurazione contro la potrebbe riunire competenze e servizi esistenti
disoccupazione. Per finanziare tale attualmente sparsi in diverse istituzioni e
strumento la Commissione ipotizza il ricorso organismi, e potrebbe essere posto sotto la
alle risorse del Meccanismo europeo di stabilità responsabilità di un ministro delle Finanze
(ESM) o l’introduzione di una fonte di dell'UE, che presiederebbe anche
finanziamento ad hoc, come i contributi l'Eurogruppo/ECOFIN;
nazionali basati su una percentuale del PIL o • istituzione di un Fondo monetario europeo,
dell'IVA, o le entrate da accise, prelievi o basato sull’ESM, con il compito di assicurare
imposte societarie; assistenza finanziaria agli Stati membri in
• introduzione di un nuovo strumento difficoltà e di fornire il public backstop al fondo
finanziario per l'emissione comune di comune di risoluzione delle crisi bancarie.
titoli di debito, equiparabili ai titoli del
3
Inoltre, il 17 gennaio 2017 un gruppo di 14 compito di elaborare, entro la primavera
economisti di Francia e Germania (tra i quali spiccano 2018, proposte comuni sul futuro
i nomi di Jean Pisani-Ferry, consigliere del Presidente dell’Unione economica e monetaria.
Macron; Clemens Fuest, presidente dell’Ifo, tra i più
influenti centri studi tedeschi; Isabel Schnabel, del IL PACCHETTO DI PROPOSTE DEL 6
consiglio di esperti che affianca il governo tedesco)
ha presentato un documento sulla riforma DICEMBRE 2017
dell’eurozona, intitolato “Riconciliare la condivisione
Il presente pacchetto di riforma dell’UEM,
del rischio con la disciplina di mercato: un approccio
presentato il 6 dicembre 2017, individua i
costruttivo alla riforma dell’area euro”.
seguenti obiettivi generali:
Nel documento si individuano i seguenti obiettivi:
• maggiore responsabilità democratica,
• il limite del 3% nel rapporto deficit/PIL, ad
avviso degli economisti franco-tedeschi, non
attribuendo ai Parlamenti nazionali e al
ha funzionato, e dunque si propone di Parlamento europeo poteri di controllo
introdurre un limite alla crescita della sulla gestione della governance economica
spesa pubblica nominale, che non dovrebbe dell’UE;
superare la crescita potenziale (nei Paesi ad • semplificazione delle procedure e
alto debito la spesa pubblica dovrebbe essere integrazione dei meccanismi
anche più bassa). Ogni anno sarebbe intergovernativi nel quadro giuridico
un’autorità indipendente a livello nazionale dell’UE. Il sistema attuale, infatti, è
(Fiscal Council) a calcolare le proiezioni di costituito da un complesso di decisioni
crescita, da sottoporre all’approvazione di
adottate anche sotto la pressione
un’analoga autorità a livello europeo. Ogni
sforamento dovrebbe essere finanziato con
determinata dalla necessità di far fronte ad
titoli di stato subordinati, che una crisi economico-finanziaria senza
inevitabilmente avrebbero un prezzo più precedenti, il che, talvolta, ha portato ad
basso e un rendimento più alto. una moltiplicazione degli strumenti e ad
• in caso di crisi, si dovrebbe rafforzare l’obbligo una crescente sofisticazione delle norme,
di ristrutturazione del debito come che sono fonte di complessità e che
condizione per gli interventi dell’ESM; rischiano di generare duplicazioni;
• per rispondere agli shock macroeconomici, in • unità. Quanto è stato pensato per la zona
particolare un aumento significativo della euro dovrebbe esserlo anche per e con gli
disoccupazione – si propone di istituire un Stati membri che sono tenuti ad aderire
fondo di stabilizzazione, che intervenga all’euro in futuro.
tuttavia in ultima istanza, come riassicuratore
dei fondi nazionali; In via generale, il pacchetto di proposte
• per il sistema creditizio si auspica la rottura del presentato dalla Commissione europea
circolo vizioso tra banche e titoli di stato comprende:
nazionali, con la fissazione di maggiori • misure di carattere istituzionale
accantonamenti una volta fissata una certa (quelle relative all’istituzione del Ministro
soglia;
europeo dell’economia e delle finanze e
• è condivisa la proposta di istituire un del Fondo monetario europeo), con un
Ministro europeo dell’economia e delle impatto sull’UE nel suo complesso e non
finanze, che sia la tempo stesso Vice
solo sull’area euro;
presidente della Commissione e Presidente
dell’Eurogruppo. Tuttavia, poiché l'Eurogruppo
• misure che riguardano la
ha sia responsabilità decisionali sia di razionalizzazione della disciplina
supervisione, gli economisti franco-tedeschi legislativa (quelle relative
propongono che queste due missioni siano all’incorporazione del Trattato cd. Fiscal
separate, affidando la missione di vigilanza Compact nella cornice giuridica dell’UE);
alla Commissione europea o ad un altro • misure che concernono l’attivazione o il
organismo. miglior utilizzo di risorse finanziarie
Da ultimo, a seguito dell’incontro tra il (in particolare, la proposta relativa al
Presidente della Repubblica francese, Macron, nuovo programma di sostegno alle riforme
e la Cancelliera tedesca, Merkel, il Bundestag strutturali e quella sulla c.d. riserva di
e l’Assemblea nazionale francese efficacia).
dovrebbero approvare, il 22 gennaio 2018, una Nello specifico, il pacchetto è così composto:
dichiarazione congiunta nella quale, tra le
altre cose, preannunciano la costituzione di un • una comunicazione recante una tabella di
gruppo di lavoro ad alto livello con il marcia per il completamento dell'Unione
4economica e monetaria dell'Europa del Ministro permetterebbe di istituire tale figura
(COM(2017)821); quale componente della prossima
• una comunicazione relativa ai nuovi Commissione (2019-2024).
strumenti di bilancio per la zona euro Attualmente, nell’ambito della Commissione
(COM(2017)822), a cui sono abbinate le europea c’è un Vicepresidente (Valdis
seguenti due proposte legislative: Dombrovskis) competente per l’euro e il dialogo
− una proposta di modifica del sociale e che svolge funzioni di indirizzo e
regolamento (UE) 2017/825 per coordinamento dell'attività di sei Commissari,
aumentare la dotazione finanziaria tra i quali figura Pierre Moscovici, responsabile
del programma di sostegno alle per gli affari economici e finanziari. La loro
riforme strutturali nomina, unitamente a quella degli altri membri
(COM(2017)825); della Commissione europea, è stata approvata
− una proposta di modifica del con il voto favorevole del Parlamento
regolamento sulle disposizioni europeo, di fronte al quale sono responsabili.
comuni che disciplinano i Fondi
Il Presidente dell’Eurogruppo, invece, è eletto,
strutturali e di investimento
in base ad uno specifico protocollo del Trattato
europei (fondi SIE) 2014-2020
sul funzionamento dell’UE, a maggioranza dai
(COM(2017)826);
ministri dell’economia e delle finanze della zona
• una comunicazione sull’istituzione del
euro, e non è legato da un vincolo di
Ministro europeo dell'economia e
responsabilità con il PE.
delle finanze (COM(2017)823);
• una proposta di direttiva per Il Ministro europeo dell’economia e delle
l’incorporazione del Trattato cd. finanze, secondo la Commissione, dovrebbe:
Fiscal Com pact nell’ordinamento • perseguire l'interesse generale
giuridico dell’UE (COM(2017)824); dell'economia dell'UE e della zona euro e
• una proposta di regolamento per rappresentarla a livello mondiale.
l’istituzione di un Fondo monetario Al riguardo si ricorda che già nell’ottobre 2015
europeo (COM(2017)827). la Commissione europea aveva presentato una
proposta di decisione - alla quale non è
La tabella di marcia, contiene misure stato dato seguito - che mirava ad introdurre,
concrete da adottare nel corso dei entro il 2025, una rappresentanza unificata
prossimi 18 mesi (vedi grafico a pag. 12). per la zona euro in seno al Fondo monetario
Come risulta dall’elenco sopra citato, accanto internazionale, affidandola al Presidente
alla comunicazione che scandisce la tabella di dell'Eurogruppo.
marcia, la Commissione ha presentato 6 La Commissione osserva che, mentre
proposte (quattro legislative e due non l'euro si è affermato come la seconda
legislative). Si riportano di seguito gli elementi valuta più usata nel mondo, la zona euro
principali del pacchetto non è rappresentata come entità unica
nelle istituzioni finanziarie internazionali, a
ISTITUZIONE DEL MINISTRO EUROPEO partire dal Fondo monetario internazionale
DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE che, essendo dotato di strumenti per la
Nella citata comunicazione la Commissione concessione di prestiti e svolgendo una
delinea, sia pure in termini non puntuali, le funzione di sorveglianza, costituisce un
eventuali funzioni di un Ministro europeo attore fondamentale nella governance
dell'economia e delle finanze, che dovrebbe economica mondiale. Considerazioni
fungere da Vicepresidente della Commissione e analoghe valgono con riferimento ad altri
da Presidente dell'Eurogruppo (ipotesi consessi internazionali: a livello dei leader
percorribile in base agli attuali Trattati dell'UE). del G7 l’Unione e la zona euro sono
Il Ministro sarebbe responsabile di fronte al rappresentate dal Presidente del Consiglio
Parlamento europeo e manterrebbe dialoghi europeo e dal Presidente della
regolari anche con i Parlamenti nazionali. In Commissione. A livello dei ministri delle
particolare, i Parlamenti nazionali potrebbero finanze del G7 e dei governatori delle
chiedere al Ministro di presentare loro il parere banche centrali, la zona euro è
della Commissione sui rispettivi documenti rappresentata dal Presidente
programmatici di bilancio. dell’Eurogruppo, dalla Commissione e dalla
Il raggiungimento, entro il primo semestre Banca centrale europea (BCE). A livello dei
del 2019, di un'intesa comune circa il ruolo capi di Stato e di governo del G20 l’Unione
5e la zona euro sono rappresentate dal • pronunciarsi sulla politica di bilancio
Presidente del Consiglio europeo e dal appropriata per la zona euro a sostegno
Presidente della Commissione. Qualora il della politica monetaria della Banca
G20 tratti questioni di competenza della centrale europea, promuovendo la qualità
zona euro sono la Commissione e la BCE a e la miglior composizione della spesa
presentarne le posizioni nelle riunioni dei pubblica.
ministri delle finanze e dei governatori Al riguardo, potrebbe risultare opportuno
delle banche centrali. Tale rappresentanza acquisire chiarimenti sulla effettiva portata
frammentata riduce considerevolmente il di questo obiettivo, che sembra
peso politico ed economico della zona euro prefigurare la possibilità di elaborare una
su scala globale; politica di bilancio più coerente con la
• rafforzare il coordinamento delle politica monetaria della BCE: ciò
politiche e vigilare sulle norme costituirebbe una significativa innovazione
economiche, finanziarie e di bilancio. rispetto all’assetto attuale, in cui non è
Al riguardo, sarebbe opportuno acquisire previsto alcun nesso vincolante tra politica
chiarimenti sulla portata del prospettato economica dell’area euro e politica
rafforzamento, rispetto alla situazione monetaria della BCE
vigente, dei poteri di vigilanza e Si ricorda che, per stabilizzare i mercati dei
coordinamento. titoli di stato e contribuire a riportare
Attualmente, la funzione di coordinamento e di l’inflazione su livelli inferiori ma prossimi al
vigilanza si svolge nell’ambito del cosiddetto 2% sostenendo la ripresa economica,, la
semestre europeo (i cui attori principali sono Banca centrale europea ha attivato il cd.
la Commissione europea, il Consiglio ECOFIN e Quantitative easing , che prevede
il Consiglio europeo), scandito dalle seguenti
l’acquisto, su base mensile, di titoli
tappe:
pubblici e privati per un importo fino a
− verso la fine dell'autunno la Commissione
30 miliardi di euro fino a settembre
presenta la sua analisi annuale della
2018 e oltre, se necessario (fino a marzo
crescita, che identifica le priorità dell'UE
per l'anno a venire, in termini di politiche 2017 erano 80 miliardi, e fino a dicembre
economiche, occupazionali e di bilancio. 2017 60 miliardi).
La Commissione propone raccomandazioni Nella proposta della Commissione
specifiche per la zona euro nel suo sembrerebbe prefigurarsi dunque la
complesso, che vengono poi discusse dal possibilità per il Ministro di promuovere
Consiglio ECOFIN e approvate dal una politica espansiva, se necessario, per
Consiglio europeo di primavera. La
favorire una ripresa dell’inflazione da
Commissione pubblica anche la relazione
sul meccanismo di allerta (AMR), che
domanda;
identifica gli Stati membri che potrebbero • in quanto presidente dell'Eurogruppo, il
evidenziare squilibri macroeconomici; Ministro presiederebbe quindi anche il
− in aprile gli Stati membri presentano i consiglio dei governatori del Fondo
propri programmi di stabilità e monetario europeo;
convergenza (PSC)) nonché i programmi
nazionali di riforma (PNR);
• monitorare l'uso degli strumenti di
− in maggio la Commissione valuta i PNR e i bilancio dell'UE e della zona euro,
PSC, nonché i progressi realizzati dagli compresi quelli a sostegno delle riforme,
Stati membri in termini di conseguimento della stabilizzazione macroeconomica
degli obiettivi definiti nella strategia e della convergenza (ad esempio, gli
Europa 2020 e di correzione degli squilibri interventi della Banca europea per gli
macroeconomici. Sulla base di tali investimenti e dell’ESM).
valutazioni, la Commissione propone
raccomandazioni specifiche per paese
Occorre rilevare che la proposta della
(RSP), che vengono successivamente Commissione sul nuovo Ministro prefigura un
discusse dalle varie formazioni del assetto che non corrisponde a quello contenuto
Consiglio; nel Trattato sull’Unione europea (TUE) relativo
− in giugno/luglio il Consiglio europeo alla figura dell’Alto Rappresentante per la
approva le RSP, che vengono poi politica estera e di sicurezza comune (sottoposto
ufficialmente adottate dal Consiglio al voto del Parlamento europeo insieme al resto
ECOFIN di luglio, chiudendo a livello della Commissione ma nominato dal Consiglio
dell'UE il ciclo annuale del Semestre europeo) né alle proposte, recentemente
europeo;
6avanzate nell’ambito del dibattito sul futuro fondo di risoluzione unico e
dell’UE, di far coincidere la figura del Presidente fungerebbe da prestatore di ultima istanza
del Consiglio europeo con quella di Presidente al fine di facilitare la risoluzione ordinata
della Commissione europea. La Commissione, delle banche in difficoltà;
infatti, prospetta che il nuovo Ministro sia • potrebbe concedere assistenza
Vicepresidente della Commissione europea e finanziaria precauzionale agli Stati
possa essere eletto Presidente dell’Eurogruppo, membri dell'FME sotto forma di linea di
ma non prevede alcun ruolo all’interno del credito condizionale, nonché assistenza
Consiglio dei Ministri dell’economia e delle finanziaria per la ricapitalizzazione
finanze dell’UE (ECOFIN) che, a differenza degli enti creditizi;
dell’Eurogruppo, esercita la funzione legislativa.
• nell’ambito dell’assistenza finanziaria,
Sotto il profilo della denominazione, la parola potrebbe adottare disposizioni per
“ministro” costituirebbe un’innovazione senza l'acquisto dei titoli emessi sul
precedenti, nonché un’anomalia all’interno del mercato primario da un membro
collegio dei commissari, dove lo stesso dell'FME (funzione che attualmente è già
responsabile della politica estera e di sicurezza svolta dall’ESM, dunque non costituirebbe
comune, come ricordato, non è denominato una novità);
“ministro” ma “alto rappresentante”.
• verrebbe introdotto il voto a
Inoltre, la proposta della Commissione maggioranza qualificata (85%),
attribuisce al Ministro il ruolo di coordinare le anziché all’unanimità, per le decisioni in
politiche fiscali, ma non la collega a una materia di sostegno alla stabilità, esborsi e
gestione di un vero e proprio bilancio attivazione del sostegno. Peraltro, è
dell’eurozona. Tuttavia, tra le misure che prevista anche la possibilità di adottare
potrebbero essere realizzate a medio-lungo decisioni a maggioranza semplice quando
termine (tra il 2019 e il 2025), la Commissione si tratti di richiamare il capitale non
evoca anche la creazione di un Tesoro della versato al fine di ripristinare il livello del
zona euro, senza peraltro chiarire di quante capitale ove quest'ultimo, per effetto
risorse disporrebbe e come verrebbe alimentato dell'assorbimento di perdite, sia sceso al di
(vedi infra, paragrafo “Gli ulteriori obiettivi della sotto degli 80 miliardi di euro (vedi infra).
tabella di marcia”). Per tutte le decisioni è necessaria
Si segnala che nel documento di riflessione comunque la presenza di un quorum di
presentato il 14 dicembre 2017 il Ministero due terzi dei membri dell'FME aventi diritto
dell’economia e delle finanze italiano di voto che rappresentino almeno i due
auspica l’istituzione di un Ministro che sia terzi dei diritti di voto (calcolati sulla base
contemporaneamente Vicepresidente della delle quote di capitale, vedi infra);
Commissione europea Presidente • verrebbe inserito un esplicito riferimento
dell'Eurogruppo, e che abbia il compito di: all’applicazione della Carta dei diritti
vigilare sulle finanze pubbliche; definire la fondamentali dell’Unione europea nelle
politica di bilancio dell’area euro; sovrintendere attività del futuro FME (di conseguenza, la
all’utilizzo di un fondo di stabilizzazione contro concessione dell’assistenza finanziaria
gli shock economici (rainy day fund) e alla sarebbe condizionata al rispetto dei diritti
eventuale emissione di titoli obbligazionari tutelati nella Carta).
comuni dell’eurozona.
• la proposta reca una disciplina puntuale
ISTITUZIONE DI UN FONDO MONETARIO
per quanto riguarda i membri e la
EUROPEO
governance: L'FME sarebbe dotato di un
consiglio dei governatori e di un
La proposta di regolamento prevede l'istituzione consiglio di amministrazione, nonché di un
di un Fondo monetario europeo (FME), direttore generale. Il presidente del
basato sulla struttura ormai consolidata del consiglio dei governatori sarebbe il
Meccanismo europeo di stabilità (cd. Fondo presidente dell'Eurogruppo (come già
“salva-Stati”, ESM), ma ancorato all'ordinamento avviene per l’ESM).
giuridico dell'UE (attualmente l’ESM è
disciplinato da un apposito accordo Nel medio-lungo periodo l'FME potrebbe dotarsi
intergovernativo). Il FME: di nuovi strumenti finanziari, ad esempio per
sostenere un'eventuale funzione di
• potrebbe costituire un meccanismo di stabilizzazione per affrontare gli shock
backstop (garanzia) comune per il
7asimmetrici. Il Parlamento europeo e il introdotte nell’ordinamento della UE e si
Consiglio sono invitati ad adottare la proposta impegnavano gli Stati firmatari a recepire la
entro il primo semestre del 2019. regola del pareggio strutturale di bilancio
Attualmente l’ESM ha un capitale sottoscritto in disposizioni vincolanti a un elevato livello
totale di 700 miliardi di euro. Di questo di gerarchia delle fonti giuridiche
importo, 80 miliardi di euro sono sotto (preferibilmente a livello costituzionale)
forma di capitale versato dagli Stati membri e Si può in proposito osservare che le previsioni di
i restanti 620 miliardi sotto forma di garanzie maggiore rilievo del Fiscal Compact sono
prestate dagli stessi Stati. Le quote di capitale riprodotte nei due principali strumenti normativi
per ciascuno Stato membro sono ripartite in dell’Unione che definiscono il Patto di stabilità e
base alla partecipazione al capitale versato crescita, ovvero i regolamenti (UE) n. 1466/97 e
della BCE (per l’Italia la quota è pari al 17,9% 1467/97, come modificati dapprima con il
del totale; la Germania e la Francia hanno una cosiddetto six -pack del 2011 e,
quota, rispettivamente, del 26,9% e del 20,2%): successivamente all’entrata in vigore del Fiscal
Compact, con il cosiddetto tw o-pack del 2013.
Gli unici elementi di differenza riguardano:
Capitale Capitale
sottoscritto versato • nell’ambito del cosiddetto braccio
(miliardi di (miliardi di preventivo, il Fiscal Com pact identifica
euro) euro) l’obiettivo di medio termine (OMT) in
termini di disavanzo strutturale di bilancio
Germania 190,0 21,7 delle amministrazioni pubbliche nella
misura massima dello 0,5% del PIL,
Francia 142,7 16,3 mentre nel six -pack tale misura era
Italia 125,3 14,3 identificata nell’1%;
• il meccanismo correttivo automatico
previsto dal Fiscal Compact, che si attiva
La capacità effettiva di prestito dell’ESM al
qualora si constatino deviazioni
momento della sua istituzione (ottobre 2012)
significative dall'obiettivo di medio termine
ammontava a 500 miliardi di euro; a seguito
o dal percorso di avvicinamento a tale
degli interventi di assistenza finanziaria a favore
obiettivo e che obbliga la parte contraente
di Grecia, Cipro, Portogallo, Irlanda e Spagna, la
ad attuare misure per correggere le
capacità di prestito residua dell’ESM è pari a
deviazioni in un periodo di tempo definito,
378 miliardi.
non è riprodotto nell’ordinamento
Il Governo italiano, nel menzionato documento dell’Unione.
di riflessione, condivide l’ipotesi di integrare Il Parlamento europeo e il Consiglio sono invitati
l’ESM nella cornice giuridica dell’UE, ad adottare la proposta di incorporazione del
attribuendogli le funzioni di backstop (garanzia) Fiscal Compact nell’ordinamento giuridico dell’UE
comune per il fondo di risoluzione unico delle entro il primo semestre del 2019.
crisi bancarie e di gestione del fondo di
Il 10 maggio 2017 la Camera dei deputati ha
stabilizzazione dell’area euro.
approvato una mozione (Rosato e altri, n.
INCORPORAZIONE DEL FISCAL COMPACT NELLA 1/01627), nella quale, tra le altre cose,
CORNICE GIURIDICA DELL’UE impegna il Governo ad opporsi in sede
La Commissione propone di incorporare, con europea a tale incorporazione del Fiscal
un’apposita direttiva, le disposizioni del Trattato compact.
sulla stabilità, il coordinamento economico e la Inoltre, merita segnalare che, in occasione della
governance (cd. Fiscal Compact) Conferenza interparlamentare sulla governance
nell'ordinamento giuridico dell'Unione. economica svoltasi a Tallinn il 30-31 ottobre
L’art. 16 del Fiscal Com pact prevede infatti che, al scorso, nessuna delegazione si è espressa a
più tardi entro cinque anni dalla data di entrata favore di un incorporazione sic et simpliciter del
in vigore del Trattato stesso (e dunque, entro il 1° Fiscal Compact nell’ordinamento giuridico
gennaio 2018), sulla base di una valutazione dell’UE, rilevando che la stabilità di bilancio non
dell'esperienza maturata in sede di attuazione, siano può rappresentare un obiettivo a se stante, in
adottate le misure necessarie per incorporarne il
particolare nelle situazioni di crisi che richiedono
contenuto nella cornice giuridica dell’UE.
misure anticicliche.
Con il Fiscal Compact, di fatto, si sono
confermate alcune regole di bilancio già
8NUOVI STRUMENTI DI BILANCIO PER LA ZONA “gestione diretta da parte della
EURO Commissione europea;
I nuovi strumenti di bilancio dovrebbero − Il rischio di mancata salvaguardia del
garantire la stabilità della zona euro, principio di destinazione territoriale
attraverso: dei fondi SIE.
• uno strumento di sostegno alla Nel citato documento del 14 dicembre
realizzazione delle riforme strutturali 2017, il M inistero dell’econom ia e
degli Stati membri. delle finanze sottolinea l’esigenza di
Per il periodo 2018-2020 la Commissione promuovere una politica di bilancio che
propone di rafforzare il programma di dia impulso alle riforme strutturali e agli
sostegno alle riforme strutturali investimenti.
raddoppiando, da qui al 2020, i In particolare, il Governo italiano ritiene
finanziamenti disponibili per le attività di che occorrerebbe rendere più agevole
supporto tecnico, che raggiungerebbero in l’applicazione della clausola di flessibilità
tal modo i 300 milioni di euro. A tale introdotta dalla Commissione europea nel
scopo propone di avviare una fase di gennaio 2015, che consente agli Stati
sperimentazione attraverso modifiche membri deviazioni temporanee
mirate al regolamento sulle disposizioni dall’obiettivo di bilancio a medio termine
comuni sui Fondi strutturali e di previsto dal Patto di stabilità, o dal
investimento europei (fondi SIE) 2014- percorso di aggiustamento verso di esso,
2020, in modo da ampliare la in vista della realizzazione di riforme
possibilità di utilizzare parte della strutturali e di investimenti pubblici per
riserva di efficacia a sostegno delle progetti cofinanziati dall’UE nel quadro
riforme concordate. della politica strutturale e di coesione
La riserva di efficacia è costituita dal 6% (compresi i progetti cofinanziati
dei fondi SIE, che viene accantonata ed è nell'ambito dell'Iniziativa a favore
destinata soltanto a programmi che hanno dell'occupazione giovanile), le reti
conseguito i propri target intermedi. Sulla base transeuropee e il meccanismo per
delle informazioni e delle valutazioni fornite collegare l’Europa;
nella relazione annuale sullo stato di attuazione
nel 2019, la Commissione europea può infatti • uno specifico strumento di
decidere sia l’assegnazione della riserva di convergenza per gli Stati membri in
efficacia, sia, nel caso di grave carenza, la procinto di aderire all'euro;
sospensione dei pagamenti.
• una funzione di stabilizzazione, al fine
Nella relazione presentata sulla base di mantenere i livelli di investimento in
dell’art. 6 della legge 234/2012, il caso di gravi shock asimmetrici, da
Governo rileva che rileva che la adottare entro il primo semestre del 2019.
proposta non è conforme all’interesse Tali strumenti verrebbero finanziati con
nazionale, poiché la riassegnazione della un’apposita linea di bilancio dedicata alla zona
riserva di efficacia potrebbe sottrarre euro all’interno del bilancio UE. Tuttavia, la
risorse alla politica di coesione con definizione dell’ammontare di questa nuova linea
diverse conseguenze; viene rinviata a maggio prossimo, quando la
− la necessità di intervenire sul quadro Commissione presenterà la proposta per il
programmatorio vigente, modificando Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2028.
l’Accordo di partenariato e i
Programmi operativi; Il Governo italiano, nel documento del 14
dicembre, prospetta l’introduzione di un rainy
− la riduzione della capacità di day fund che offra sostegno agli Stati membri in
finanziamento delle azioni previste difficoltà economica. Al fine di evitare
dai Programmi operativi, sia per la trasferimenti permanenti unidirezionali e
quota UE (potenzialmente per l’Italia prevenire il rischio morale, il trasferimento di
fino a un massimo di 1,9 miliardi risorse dal fondo verrebbe effettuato solo in
di euro) sia per la quota di presenza di shock significativi e in misura
cofinanziamento nazionale; proporzionale rispetto all'intensità degli shock
− il trasferimento di risorse dei fondi SIE stessi. Inoltre, le risorse ricevute dovrebbero
dalla forma tipica di esecuzione a essere rimborsate, configurandosi dunque come
“gestione condivisa” a forme di un prestito senza interessi. L'attivazione del
9meccanismo dovrebbe essere il più automatica Si tratterebbe di prodotti finanziari
possibile, in modo da sottrarla i meccanismi cartolarizzati emessi da un’entità
negoziali e discrezionali tipici del sistema commerciale o da un’istituzione, il cui uso
intergovernativo: la proposta del Governo potrebbe aumentare la diversificazione dei
italiano è di ancorare l’attivazione del fondo ad bilanci delle banche.
aumenti significativi del tasso di disoccupazione. E’ opportuno precisare che la proposta non
implicherebbe alcuna forma di
GLIULTERIORI OBIETTIVI DELLA TABELLA DI
mutualizzazione del debito pubblico che,
MARCIA
ad avviso della Commissione, risulta
Oltre alle scadenze temporali indicate per particolarmente controversa e richiede
ciascuna delle proposte sopra esposte, la ulteriori riflessioni, anche a causa della
tabella di marcia indica una serie di obiettivi preoccupazione per il possibile affievolirsi
da raggiungere nei prossimi 18 mesi. In degli incentivi a realizzare politiche di
particolare, entro la fine del 2018: bilancio rigorose.
• Parlamento europeo e Consiglio dell’UE Entro la metà del 2019:
dovrebbero approvare in via definitiva le
proposte connesse al completamento • i colegislatori dell’UE dovrebbero
adottare le proposte connesse al
dell’Unione bancaria, ovvero quelle
relative alla riduzione dei rischi del settore completamento dell’Unione dei mercati
creditizio, all’istituzione del sistema dei capitali, allo scopo di offrire alle
famiglie e alle imprese fonti di
europeo di assicurazione dei depositi
bancari e della garanzia comune per il finanziamento più innovative e
fondo di risoluzione unico delle crisi diversificate e un minor ricorso al
finanziamento tramite il prestito bancario.
bancarie.
Allo stato attuale sono stati realizzati circa due
Il negoziato sulla proposta relativa al terzi delle 33 azioni previste dal Piano d’azione
sistem a europeo di assicurazione dei per l’Unione dei mercati dei capitali. In
depositi bancari risulta attualm ente particolare, merita segnalare che sono state
bloccato, avendo alcuni Stati membri (tra approvate:
cui Germania, Finlandia e Austria) richiesto − la proposta di regolamento relativo al
che l’approvazione del sistema comune sia prospetto da pubblicare per l'offerta al
subordinata all’approvazione di ulteriori pubblico o l'ammissione alla negoziazione
misure riduzione dei rischi bancari. di titoli;
Con riferimento all’Unione bancaria, il − la proposta di regolamento che instaura
citato docum ento del M EF condivide un quadro europeo per le
l’esigenza di procedere rapidamente cartolarizzazioni;
all’approvazione in via definitiva delle − la proposta di regolamento che modifica
proposte connesse al completamento la disciplina relativa ai fondi europei per il
dell’Unione bancaria. Per ridurre venture capital e ai fondi europei per
l’imprenditoria sociale.
ulteriormente i rischi, oltre al processo in
corso per la riduzione dei crediti In aggiunta, tra il 2019 e il 2025, la prossima
deteriorati, ad avviso del Governo italiano Commissione europea potrebbe assumere
dovrebbe essere istituita una nuova task iniziative in relazione a:
force per valutare i rischi dei titoli illiquidi e • la modifica del trattamento
l'adeguatezza dei modelli interni che le regolamentare dei titoli di Stato, che
banche utilizzano per valutare le loro sono attualmente considerati a rischio
attività, in particolare il cosiddetto "Livello zero;
3" (derivati complessi, titoli strutturati, ma Occorre rilevare che, da un lato, tale
anche obbligazioni semplici che non hanno trattamento non incentiva le banche a
un mercato specifico). diversificare le proprie attività; dall’altro,
• la Commissione europea dovrebbe se fosse modificato in senso
presentare una proposta relativa all’ peggiorativo, potrebbe indurre le banche
introduzione di nuovo strumento a ridurre drasticamente la quantità di
finanziario per l'emissione di titoli titoli di Stato in loro possesso. E’ stata da
garantiti da obbligazioni sovrane più parti raccomandata la necessità di
(sovereign bond-backed securities). disciplinare la materia nell’ambito di un
accordo più generale su scala globale, al
10fine di garantire parità di condizioni e − il potenziamento delle misure per
non creare situazioni più gravose per il garantire la sicurezza interna ed
settore finanziario europeo. esterna, inclusa la cyber-security;
Al riguardo, è opportuno segnalare che − il Fondo europeo per gli investimenti
nella riunione del 16 giugno 2017 il strategici (cd. Piano Juncker) reso
Consiglio ECOFIN ha concordato di permanente;
attendere gli esiti dei lavori del − i programmi che promuovono la
Comitato di Basilea sul trattamento mobilità dei giovani (in primo
dei rischi dei titoli di Stato detenuti dalle luogo, Erasmus), dotandoli di
banche. maggiori risorse. Inoltre, sarebbe
opportuno varare una forma di
Con riferimento ai titoli di stato, il
reddito minimo garantito per
Governo italiano rileva che meccanismi
assicurare a tutti i bambini condizioni
per la ristrutturazione del debito sovrano
di vita dignitose e il diritto allo studio.
o l'introduzione di ponderazioni o limiti di
Per garantire adeguate risorse ai nuovi
rischio sulle obbligazioni sovrane
compiti attributi all’UE, il MEF ritiene
detenute dalle banche potrebbero avere
imprescindibile una riflessione sulle
un impatto molto negativo sulla stabilità
dimensioni del bilancio dell’Unione e
finanziaria e aumentare la prociclicità,
sulla necessità di nuove entrate, che
con la conseguenza di rendere l'UEM più
potrebbero provenire dalla tassazione
fragile.
dell’energia e delle emissioni di CO2, dalla
• la semplificazione delle norme del tassazione dell’economia digitale, da
Patto di stabilità e crescita; un’imposta sui visti concessi ai migranti o
• la creazione di un Tesoro della zona da un’imposta comune sul reddito delle
euro. società;
Riguardo agli ultimi due punti, si rileva • rendere più efficace la procedura per gli
che la Commissione non fornisce alcun squilibri macroeconomici, introdotta
elemento che chiarisca contenuti e nel 2011, dal momento che, ad avviso del
modalità di attuazione degli obiettivi Governo, si è dimostrata carente
prospettati. nell’affrontare la problematica dei surplus
delle partite correnti (che interessano
IL CONTRIBUTO DEL GOVERNO ITALIANO diversi Paesi dell’area euro, in primis la
Il citato documento di riflessione presentato Germania). Al riguardo, sarebbe
dal Ministero dell’Economia e delle Finanze opportuno introdurre meccanismi che
il 14 dicembre 2017, oltre alle indicazioni sopra inducano i Paesi in surplus ad aumentare
riportate per ciascun punto della riforma la domanda interna, anche attraverso
dell’UEM proposta dalla Commissione, delinea i misure per incrementare i salari;
seguenti obiettivi considerati prioritari dal
Governo italiano per rafforzare l’Unione europea ESAME PRESSO LE ISTITUZIONI DELL’UE
e completare l’Eurozona: A margine della riunione del Consiglio europeo
• un nuovo approccio ai cd. beni pubblici del 14-15 dicembre 2017 i Capi di Stato e di
europei, che preveda il finanziamento governo della zona euro hanno avviato la
comune de: discussione sul pacchetto di proposte,
− la gestione delle frontiere esterne e rinviando tuttavia ogni decisione al
delle politiche migratorie; Consiglio europeo di giugno 2018.
− l’attuazione del piano d’azione
europeo in materia di difesa, in
particolare istituendo il Fondo ESAME PRESSO IL SENATO
europeo per la difesa, che
dovrebbe sostenere gli investimenti Il pacchetto di proposte è attualmente all’esame
comuni nella ricerca e nello sviluppo della Commissione bilancio del Senato.
tecnologico applicati alla difesa;
11XVII LEGISLATURA – DOCUMENTAZIONE PER LE COMMISSIONI – ESAME DI ATTI E DOCUMENTI DELL’ UE, N. 104, 22 GENNAIO 2018
Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea ( 06 6760.2145 - cdrue@camera.it)
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