L'Europa e la crisi del coronavi- rus: alla (ri)scoperta del principio di precauzione - ORBi lu
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Sezione 7 – La misura e il modo dell'agire: precauzione, comunicazione e informazione 591
L’Europa e la crisi del coronavirus: alla (ri)scoperta del principio di precauzione
Forum
L’Europa e la crisi del coronavi- geometria variabile (quarantena per le zone più
colpite, divieto di assembramento di più di 1000
rus: alla (ri)scoperta del principio persone; restrizioni alle visite nelle strutture di
di precauzione accoglienza per i più vulnerabili, etc.), quindi si è
provveduto alla chiusura su tutto il territorio na-
Alessandra Donati zionale di scuole, ristoranti e esercizi commer-
Senior Research Fellow al Max Planck Institute di Lus- ciali e all’adozione di misure ristrettive della li-
semburgo. Dottore in diritto dell’Unione europea con bertà di movimento della popolazione. Se, sol-
una tesi sul principio di precauzione in diritto UE (Uni- tanto successivamente, la Spagna si è allineata
versité Paris 1 – Panthéon Sorbonne) e avvocato in Ita- alle misure prese dall’Italia e dalla Francia, l’In-
lia (Milano) e Francia (Parigi).
ghilterra e l’Olanda hanno deciso, almeno inizial-
Mail: alessandra.donati@mpi.lu.
mente, di non attuare misure restrittive, ma di
favorire lo sviluppo di un’immunità di gregge fra
«Let us pray, now, for science.
la popolazione. Nel frattempo, ad oggi, in Svezia,
Pray for empiricism and for epidemiology
nonostante il significativo aumento del numero
and for vaccines.
Pray for reason, rigor and expertise. dei contagi legati al CoViD-19, bar, ristoranti ed
Pray for the precautionary principle» esercizi commerciali continuano a rimanere
(Coronavirus Is What You Get When You Ignore aperti.
Science, in New York Times, 4 marzo 2020). La mancanza di uniformità e l’apparente incoe-
renza nella scelta delle misure adottate dagli
1. Premessa Stati membri mettono in evidenza non solo le dif-
ficoltà di applicazione del principio di precau-
Come già avvenuto in passato per il morbo della zione, come strumento di gestione della crisi, ma
mucca pazza e per altre emergenze di sanità pub- anche i limiti, a livello di Unione Europea (UE),
blica (si veda la diffusione dell’influenza aviaria), nell’assicurare omogeneità e coordinamento di
il principio di precauzione è oggi invocato dalle fronte a rischi gravi che minacciano la salute e
autorità degli Stati membri dell’Unione europea l’economia dell’Unione. In un tale contesto di
(Italia in primis) e degli altri paesi extra-UE per complessità e di frammentazione, questo contri-
giustificare, sul piano giuridico, le misure adot- buto si propone un duplice obiettivo. Nella Se-
tate per limitare la diffusione del coronavirus. zione 1 verrà effettuata una valutazione prelimi-
Alla pluralità dei riferimenti al principio di pre- nare circa le modalità del ricorso al principio di
cauzione si accompagnano la frammentazione e precauzione al fine di mettere in evidenza le
la diversità delle risposte date sulla base di tale principali questioni aperte. Per effettuare una
principio. In Italia, dopo alcuni provvedimenti re- tale analisi, si farà riferimento al corpus norma-
gionali e nazionali di diversa intensità, il Consiglio tivo sviluppato in diritto dell’Unione europea che
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dei ministri ha esteso a tutto il territorio nazio- costituisce ad oggi il quadro giuridico più com-
nale le norme restrittive già applicate per la Lom- pleto ed esaustivo per l’applicazione di tale prin-
bardia e le 14 province del Nord più colpite dal cipio. Nella Sezione 2 ci si interrogherà sulla pos-
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coronavirus. Contemporaneamente in Francia, sibilità di un’azione specifica da parte delle isti-
in conformità con il piano governativo anti-pan- tuzioni europee, sulla base del principio di pre-
demie, dapprima sono state adottate misure a cauzione, per far fronte alla crisi del CoViD-19.
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Forum Alessandra Donati
2. Stati membri e principio di precauzione Ai dubbi circa il tempo del ricorso alla precau-
zione, si aggiungono alcune perplessità circa le
Previsto all’articolo 191 § 2 del Trattato sul fun- modalità di applicazione di tale principio. Tanto
zionamento dell’Unione europea (TFUE) e ri- l’articolo 191 § 2 TFUE che le norme di diritto de-
preso da una moltitudine di direttive e di regola- rivato riconoscono alle autorità un ampio potere
menti settoriali, il principio di precauzione può discrezionale quanto alla scelta del tipo e del
essere definito come un principio di azione anti- contenuto delle misure di precauzione. Questo
cipata che, in un contesto di rischio ed incertezza
significa che non esiste un catalogo di misure che
per l’ambiente e la salute pubblica, impone alle possono essere adottate, ma che la scelta della
autorità competenti di prendere misure protet- risposta da fornire dipende dalle condizioni spe-
tive senza bisogno di attendere una prova scien- cifiche di rischio e di incertezza. Il contenuto
tifica certa circa la sussistenza e l’entità del ri- aperto del principio di precauzione sembre-
schio in causa1. Da questo punto di vista ed in re- rebbe, quindi, giustificare la diversità delle mi-
lazione alla crisi del CoViD-19, ci si può doman- sure di precauzione prese dagli Stati membri per
dare se gli Stati membri abbiano correttamente far fronte all’emergenza del coronavirus. Tutta-
applicato il principio di precauzione anticipando via, se sul piano sostanziale le autorità sono li-
l’insorgere di un rischio grave, ma incerto per la bere di determinare le condizioni e le modalità
salute pubblica. A tale riguardo, si potrebbe so- dell’azione, sul piano procedurale l’applicazione
stenere che, sulla base del principio di precau- del principio di precauzione comporta il dovere
zione, gli Stati membri non avrebbero dovuto di adempiere ad una serie di obbligazioni. Come
aspettare che il rischio di diffusione del corona- affermato dal Tribunale dell’Unione europea
virus fosse certo nei loro paesi, ma avrebbero do- (Trib. UE), il rispetto di tali obblighi procedurali
vuto agire prima, quando il rischio di contagio costituisce la ragione d’essere primaria del prin-
proveniente dalla Cina era solo incerto. È solo in cipio di precauzione4.
questa fase, o al più tardi quando il virus ha ini- In primo luogo, le autorità devono effettuare una
ziato a diffondersi in Italia, che il principio di pre- valutazione scientifica del rischio. La realizzazio-
cauzione avrebbe dovuto essere applicato antici- ne di tale risk asssement costituisce la condizione
pando così l’insorgere della minaccia, senza biso- sine qua non del ricorso alla precauzione5. La fi-
gno di attendere che alcuni studi, come quelli nalità di tale valutazione, pur condotta in una si-
dell’Imperial College di Londra, rendessero certa tuazione di incertezza scientifica, è di fornire alle
ed evidente la necessità di agire2. Il tempo impie- autorità una base scientifica oggettiva che per-
gato dagli Stati membri per rispondere all’emer- metta di apprezzare la portata del rischio per
genza del coronavirus sembra pertanto incom- l’ambiente o la salute pubblica, evitando l’assun-
patibile con il tempo dell’anticipazione che costi- zione di decisioni arbitrarie. Le autorità non
tuisce l’essenza del principio di precauzione3. hanno l’obbligo di conformarsi al parere degli
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1 4
CGUE 5 maggio 1998, National Farmers’ Union e.a. Trib. UE, 11 settembre 2002, Pfizer Animal Health vs
C-157/96, EU:C:1998:191, 63. Consiglio, T-13/99, EU:T:2002:209, 170-172.
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2 5
https://bit.ly/3g6PSlg (ultima consultazione CGUE 9 settembre 2003, Monsanto Agricoltura Ita-
16/04/2020). lia, C-236/01, EU:C:2003:431, 113-114.
3
A. DONATI, The coronavirus crisis in Europe: is this the
time of the precautionary principle? In EU LAW Live,
Weekend Edition, 27 marzo 2020, 3.
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L’Europa e la crisi del coronavirus: alla (ri)scoperta del principio di precauzione
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esperti, ma devono fare prova di diligenza, pren- di dati e la mancanza di informazioni a tale ri-
dendo in considerazione con cura ed esaustività guardo non permettono di chiarire, in questa
le loro raccomandazioni6. Nel caso della crisi del fase preliminare di analisi, se l’obbligo di effet-
coronavirus, ci si può domandare quale sia stato tuare una valutazione scientifica del rischio sia
il ruolo degli esperti nell’adozione del principio di stato effettivamente rispettato in Italia. Lo
precauzione. Da un lato, la crisi del CoViD-19 ha stesso interrogativo concerne altri Stati membri.
messo in evidenza l’importanza di disporre di Ad esempio, la decisione dei governi francese e
una valutazione scientifica del rischio come stru- lussemburghese di sconsigliare prima e incorag-
mento di legittimazione della decisione politica giare poi l’uso delle mascherine da parte della
di gestione del rischio7. A tale riguardo, tanto il popolazione costituisce una misura razionale e
governo italiano che quello francese hanno co- non discriminatoria presa sulla base della racco-
stituito degli appositi comitati composti da mandazione degli esperti? La risposta a questi
esperti scientifici chiamati a supportare il go- quesiti, per ora aperta, permetterà di compren-
verno nel management della crisi in corso8. dere se l’obbligo di condurre una valutazione
Dall’altro lato e come conseguenza della loro scientifica del rischio prima dell’adozione di una
prossimità alle autorità politiche, gli scienziati misura di precauzione sia stato rispettato.
sono particolarmente esposti nell’attuale crisi In aggiunta all’obbligo di effettuare un risk as-
sanitaria non soltanto alla possibile influenza del sessment, le autorità devono prendere in consi-
potere politico, ma anche alla continua verifica derazione, nella fase di risk management, i fat-
da parte dei media del loro operato9. In tale con- tori sociali, politici ed economici che potrebbero
testo, resta da valutare se le tradizionali garanzie avere importanza per la valutazione del rischio11.
di indipendenza, trasparenza, collegialità e qua- Questo significa, come afferma la Commissione
lità, definite dalla Commissione europea come i Europea, che la realizzazione di un risk assess-
requisiti essenziali per il risk assessment siano ment non basta ma che, prima di adottare una
state rispettate10. A titolo di esempio, la deci- misura di precauzione, le autorità devono con-
sione del governo italiano di estendere prima frontare le conseguenze positive o negative
soltanto ad alcuni comuni del Nord Italia, poi alla dell’azione con le conseguenze positive o nega-
Lombardia ed altre 14 province e, infine, a tutto tive dell’inazione12. Una misura precauzionale
il territorio italiano le misure restrittive è stata dovrebbe essere adottata, infatti, solo se è in
preceduta da un’apposita valutazione scientifica grado di fornire un beneficio in termini di ridu-
del rischio? Secondo quali criteri e procedure zione del rischio ad un livello accettabile e quindi
tale risk assessment è stato condotto? L’assenza se i suoi vantaggi superano gli svantaggi13. In
6 10
Trib. UE, Animal Trading e.a. vs Commissione, T- Commissione europea, Comunicazione sulla rac-
333/10, EU:T:2013:451, 84. colta e l’utilizzo del parere degli esperti da parte della
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7
https://bit.ly/2Tp4anJ (ultima consultazione Commissione, COM (2002) 713 definitivo.
11
16/04/2020). A. DONATI, Le principe de précaution en droit de
8
Per la Francia, https://bit.ly/3bXxubc (ultima consul- l’Union européenne, Tesi di Dottorato, Université Pa-
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tazione 16/04/2020). Per l’Italia, ris 1 – Panthéon Sorbonne, 2019, 258.
12
https://bit.ly/2WV2UKY (ultima consultazione Commissione europea, Comunicazione sul ricorso al
16/04/2020). principio di precauzione, COM (2000) 19 definitivo.
9 13
https://bit.ly/2XpcXqM (ultima consultazione Trib. UE, 17 maggio 2018, Basf Agro BV vs Commis-
16/04/2020). sione, T-584/13, EU:T:2018:279, 166.
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Forum Alessandra Donati
relazione alla crisi del coronavirus, due conside- costi/benefici prima dell’adozione di una misura
razioni distinte possono essere effettuate. In di precauzione? Quali parametri sono stati presi
primo luogo, tale crisi mette in evidenza l’impor- in considerazione? Che peso è stato assegnato
tanza dei fattori non-scientifici nell’adozione di all’evidenza scientifica e agli altri fattori econo-
una misura di precauzione. Ad esempio, la di- mici, politici e sociali? La risposta a questi quesiti
mensione economica e politica del rischio po- rimane, per ora, aperta, ma sarà, probabilmente,
trebbe aver avuto un impatto nel ritardo con cui una delle chiavi di lettura principali per valutare
i paesi europei, inclusa l’Italia, hanno predispo- il buon operato delle autorità chiamate a gestire
sto misure preventive per evitare la diffusione l’emergenza del CoViD-19.
del virus proveniente dalla Cina. Il timore di ral-
lentare l’economia di un paese e di paralizzare i 3. Istituzioni europee e principio di precauzione
mercati finanziari, così come il rischio di perdere A seguito della riunione del Consiglio europeo,
consenso sul piano politico (tanto più in un con- convocato per video-conferenza il 10 marzo
testo di governi instabili o fragili come nel caso 2020, il suo presidente, Charles Michel, ha di-
italiano), hanno indotto una sottovalutazione chiarato che l’Europa farà tutto quanto necessa-
della dimensione scientifica del rischio? In que- rio per agire rapidamente e contenere la diffu-
sta prospettiva, la politicizzazione della gestione sione del coronavirus. In questo contesto, è legit-
del rischio potrebbe essere interpretata come un timo domandarsi che cosa può e/o avrebbe po-
ostacolo all’assunzione di misure di precauzione tuto fare nelle ultime settimane l’Unione euro-
tempestive basate su una valutazione accurata pea per far fronte alla crisi del CoViD-19 e che
dei costi e dei benefici dell’azione. Per quanto ri- ruolo può o avrebbe potuto esercitare, a tale ri-
guarda la dimensione sociale del rischio, intesa guardo, il principio di precauzione.
come la percezione soggettiva dell’esposizione al Per rispondere a queste domande è necessario
rischio, la crisi del coronavirus ha messo in evi- considerare che in materia di salute pubblica, ai
denza delle differenze significative, non solo fra i sensi degli articoli 6 e 168 TFUE, la competenza
vari Stati membri, ma, all’interno di ciascuno di dell’Unione è limitata al compimento di azioni in-
essi, fra le diverse componenti e gruppi sociali. tese a sostenere, coordinare o completare l’ope-
Percepito da alcuni come una semplice influenza rato degli Stati membri per prevenire la propaga-
e come una minaccia lontana, il coronavirus co- zione di malattie e minacce per la salute che ab-
stituisce per altri un rischio altissimo ed immi- biano un carattere transfrontaliero. La compe-
nente di danno alla salute. Sebbene la probabi- tenza in materia di salute pubblica rimane, dun-
lità di diffusione del virus resti invariata da un que, principalmente a livello nazionale. Tuttavia,
punto di vista scientifico, la disparità soggettiva come dimostrato dall’emergenza del coronavi-
di percezione potrebbe spiegare, almeno in rus, le crisi sanitarie comportano anche una di-
parte, la pluralità delle misure restrittive adot- mensione economica e finanziaria importante in
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tate per contrastare la diffusione del coronavi- grado di compromettere la funzionalità del mer-
rus. In secondo luogo, se l’analisi da parte delle cato unico europeo. Facendo leva sulla dimen-
autorità di tali fattori non-scientifici appare legit-
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sione economica e finanziaria del coronavirus,
tima rimangono, tuttavia, da valutare le modalità l’Unione europea è intervenuta in modo diretto
con cui tale valutazione è stata effettuata. Le au- per gestire la crisi in corso. A tale riguardo, se la
torità hanno proceduto ad un’analisi discussione quanto all’opportunità e alle
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L’Europa e la crisi del coronavirus: alla (ri)scoperta del principio di precauzione
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modalità dell’emissione dei coronabonds è an- alle istituzioni di bilanciare i diversi interessi in
cora in corso, l’UE ha già riorientato una parte si- gioco assicurando un grado maggiore di unifor-
gnificativa del suo budget per aiutare gli Stati mità nella gestione del CoViD-19. Nonostante le
membri ad affrontare la crisi del CoViD-19: (i) 37 sue potenzialità, il principio di precauzione non è
miliardi di euro del bilancio UE sono stati sbloc- annoverato dalla Commissione europea tra i
cati per sostenere i sistemi sanitari, le piccole e principi chiave che, nelle settimane e mesi a ve-
medie imprese nonché il mercato del lavoro at- nire, dovrebbero guidare gli Stati membri verso
traverso la Coronavirus Response Investment Ini- la fuoriuscita dalla crisi del CoViD-1915. Secondo
tiative (CRII); (ii) fino a 28 miliardi di euro di fondi la Commissione, infatti, tre principi dovranno es-
strutturali, compresi nelle dotazioni nazionali sere applicati per valutare i tempi e le modalità
per il periodo 2014-2020 e non ancora assegnati di sospensione delle misure restrittive adottate
a progetti, sono stati assegnati alla gestione della dagli Stati membri : (i) l’azione degli Stati membri
crisi; e (iii) fino a 800 milioni di euro del Fondo di dovrà essere basata sui dati scientifici disponibili
solidarietà dell’UE sono stati destinati ai paesi al fine di ridurre il rischio di un contagio ulteriore;
più duramente colpiti dal coronavirus14. A ciò si (ii) l’azione degli Stati membri dovrà essere coor-
aggiunge la decisione adottata dall’UE di garan- dinata per minimizzare il rischio di una possibile
tire agli Stati membri una maggiore flessibilità migrazione del virus da uno stato all’altro; (3) gli
nell’applicazione delle regole relative agli aiuti di Stati membri dovranno fare prova di solidarietà
Stato e l’annuncio da parte della Banca centrale al fine di attenuare le disuguaglianze e di assicu-
europea dell’attuazione di un programma di ac- rare a tutti i paesi la possibilità di far fronte alle
quisto di titoli di stato e corporate per un am- importanti conseguenze economiche e sanitarie
montare pari a 750 miliardi di euro. della crisi in corso. L’assenza del principio di pre-
Assente fino ad oggi nel mix delle misure econo- cauzione fra i principi guida del post-CoViD-19
miche adottate dall’UE per far fronte alla crisi in appare difficilmente spiegabile. Come affermato
corso, il principio di precauzione potrebbe eser- recentemente dal filosofo tedesco Habermas, «il
citare un ruolo significativo nella fase di progres- nous faut agir dans le savoir explicite de notre
siva fuoriuscita dalla crisi in corso. Come avve- non-savoir»16. In altri termini, la ripresa a livello
nuto in passato per la crisi della mucca pazza o, sanitario ed economico non può prescindere
più recentemente, per la crisi della Xylella, le isti- dall’accettazione del carattere limitato delle co-
tuzioni europee potrebbero agire sulla base del noscenze scientifiche disponibili e dall’applica-
principio di precauzione, in conformità all’arti- zione del principio di precauzione che traduce,
colo 114 TFUE, per tutelare, da una parte, il fun- sul piano politico e giuridico, una tale situazione
zionamento del mercato interno e, dall’altra, la di incertezza scientifica. Il coordinamento e la so-
salute pubblica dei cittadini europei. In quanto lidarietà fra gli Stati membri, auspicati dalla Com-
strumento d’azione flessibile dal contenuto missione, non potranno, quindi, essere efficace-
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aperto, la precauzione permetterebbe in effetti mente realizzati se non a partire
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https://bit.ly/2Zs47LD (ultima consultazione towards lifting COVID-19 containment measures, 15
16/04/2020). aprile 2020.
15 16
Communication from the commission to the euro- https://bit.ly/2LPrsyP (ultima consultazione
pean parliament, the european council, the council 16/04/2020).
and the european central bank, European Roadmap
BioLaw Journal – Rivista di BioDiritto, Special Issue 1/2020596
Forum Alessandra Donati
dall’applicazione tempestiva e rigorosa del prin- requisiti definiti a livello europeo per garantire la
cipio di precauzione. In questo senso, Pascal trasparenza, l’indipendenza e l’oggettività delle
Lamy, ex direttore dell’Organizzazione mondiale fasi di risk assessment e di risk management. Se
del commercio (OMC) ha affermato che la solu- il principio di precauzione offre alle autorità uno
zione della crisi del CoViD-19 necessita il passag- strumento efficace di azione in un contesto di
gio all’era della precauzione17. crisi, l’emergenza del coronavirus sottolinea, tut-
tavia, l’importanza e la necessità di disporre, a li-
4. Nota conclusiva
vello europeo, di un quadro legislativo uniforme
L’emergenza del coronavirus ha riportato all’at- che si applichi in modo coerente in tutti gli Stati
tenzione del mondo giuridico, scientifico e poli- membri e che consenta una tempestiva attua-
tico europeo l’importanza del principio di pre- zione del principio di precauzione. In questa pro-
cauzione come strumento di gestione delle crisi spettiva e nell’ottica, non solo, di una seconda
e come meccanismo di protezione della salute possibile ondata di contagi legati al CoViD-19 ma,
pubblica, confermando in tal modo l’afferma- anche e soprattutto, di un progressivo aggrava-
zione di Eric Naim-Gesbert, secondo cui la pre- mento delle condizioni ambientali e sanitarie le-
cauzione costituisce un principio necessario del gate all’avanzamento della crisi climatica, appare
nostro tempo18. Se il ricorso al principio di pre- quanto mai necessario riflettere su un rafforza-
cauzione appare legittimo in un contesto di ri- mento delle competenze europee in materia di
schio ed incertezza, restano, tuttavia, da valutare salute pubblica. In un mercato sempre più glo-
tanto il tempismo che le modalità concrete con bale, caratterizzato, come dimostrato dall’emer-
cui le misure di precauzione sono state e saranno genza in corso, da rischi globali, l’Unione euro-
adottate dai vari Stati membri. Dovrà essere, in pea non può non disporre delle competenze ne-
particolare, oggetto di analisi e di attenzione la cessarie per condurre una politica globale di pre-
conformità di tali misure con le condizioni ed i venzione e gestione di tali rischi.
(16 aprile 2020)
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https://bit.ly/3cUR4pZ (ultima consultazione E. NAIM-GESBERT, Droit général de l’environnement,
16/04/2020). Lexis-Nexis, 2014, 90.
BioLaw Journal – Rivista di BioDiritto, Special Issue 1/2020Puoi anche leggere
