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Dalla centrale di committenza
alla centrale di competenza:
la fattibilità di un modello di
qualificazione delle stazioni appaltanti
basato sulle categorie di acquisto
Utopia o alternativa possibile
per la gestione della spesa pubblica post Covid?
A cura di
Annalisa Giachi
ricerche & sviluppo
In collaborazione con JAGGAER
PROMO PA FONDAZIONE – Ricerche e Sviluppo
1Dalla centrale di committenza alla centrale di competenza: la
fattibilità di un modello di qualificazione delle stazioni
appaltanti basato sulle categorie di acquisto
Utopia o alternativa possibile per la gestione della spesa pubblica
post Covid?
2Una ricerca di:
Promo P.A. Fondazione
In collaborazione con:
JAGGAER Italia
Coordinamento tecnico-scientifico:
Annalisa Giachi
Supporto al coordinamento scientifico – JAGGAER:
Mario Messuri
Carlo Moroni
Silvia Zucco
Gruppo di lavoro – Promo PA Fondazione:
Andrea Bertocchini
Annalisa Giachi
Salvatore Patteri
Maria Trapani
Si ringraziano le stazioni appaltanti e gli esperti che hanno partecipato all’indagine qualitativa. Si
ringraziano altresì gli esperti e i professionisti delle PA per il supporto e le indicazioni fornite sia nella fase di
progettazione e realizzazione dell’indagine, sia ai fini della realizzazione degli approfondimenti qualitativi
contenuti nella presente ricerca.
3INDICE
PREMESSA ............................................................................................................................... 5
NOTA DEL CURATORE ............................................................................................................................... 6
1. SCOPO DELLA RICERCA ........................................................................................................................... 7
1.1. Rimettere al centro le competenze negli appalti pubblici: una strada per la ripartenza ............................... 7
1.2. Verso una nuova governance degli acquisti pubblici: dalla Centrale di committenza alla Centrale di
competenza ........................................................................................................................................................... 8
2. LO SCENARIO ATTUALE: CHI ACQUISTA COSA .......................................................................................... 9
2.1. La spesa per gli acquisti pubblici e la sua collocazione nel bilancio dello Stato: il quadro generale .............. 9
2.2. La spesa per settore: la dinamica del triennio 2017-2019 ........................................................................... 11
2.3. I livelli di aggregazione della spesa e il trend di crescita degli strumenti centralizzati di acquisto (accordi
quadro e convenzioni) ......................................................................................................................................... 13
2.4. Gli acquisti delle stazioni appaltanti di servizi, lavori e forniture ................................................................. 15
3. IL MODELLO: DALLA CENTRALE DI COMMITTENZA ALLA CENTRALE DI COMPETENZA .............................. 30
3.1. Gli obiettivi e le evidenze dell’analisi qualitativa ......................................................................................... 30
3.2. Le caratteristiche .......................................................................................................................................... 31
3.3. Le categorie merceologiche ......................................................................................................................... 32
3.4. La scelta del livello di aggregazione territoriale ottimale: verso un modello ibrido? .................................. 34
3.5. Il sentiment degli interlocutori: l’opinione di alcune stazioni appaltanti ..................................................... 39
3.6. Il modello della centrale di competenza e il sistema di qualificazione previsto dall’art. 38 del Codice
appalti: affinità e distanze ................................................................................................................................... 41
4. I BENEFICI STIMABILI43
4.1. Tempi di attraversamento e durata del ciclo dell’appalto ........................................................................... 43
4.2. Nuova governance degli acquisti e livelli ottimali di aggregazione .............................................................. 45
4.3. Migliore programmazione della spesa e progettazione degli interventi ..................................................... 46
4.4. Gestione della spesa e esecuzione dei contratti .......................................................................................... 48
5. SUGGESTIONI E CAPITOLI APERTI........................................................................................................... 49
5.1. Fiducia nelle competenze o fiducia nell’apparato? ...................................................................................... 49
5.2. Skill e professionalità: una rivoluzione nel sistema del reclutamento dei buyer pubblici. .......................... 51
5.3. Replicabilità (o meno) del modello dei Category Management delle imprese private................................ 52
5.4. Tecnologie e innovazione digitale: focus sulle strategie di acquisto............................................................ 55
5.5. Raccordo centro-periferia ............................................................................................................................ 56
5.6. Tutela della concorrenza e salvaguardia delle PMI ...................................................................................... 56
ALLEGATO 1…………………………………..…………………………………………………………………………………………………………………..59
4PREMESSA
In questi ultimi 20 anni trascorsi nella trasformazione digitale del procurement mi sono spesso domandato
quanto l’interazione metodologica Pubblico-Privato potesse in qualche modo generare un percorso
virtuoso.
Non è raro trovare settori Privati che adottano metodologie del mondo Pubblico in termini di processo di
appalto, più raro è captare l’utilizzo di metodologie di organizzazione e di acquisto tipiche del Privato nel
contesto Pubblico. Certamente la ragione sta nella rigorosa e stringente normativa Pubblica, molto
approfondita nelle fasi di allocazione della spesa (la gara), meno nella disciplina di esecuzione del bene,
servizio o lavoro acquistato, soprattutto per quanto riguarda il ricorso al digitale.
Nel mondo Privato esistono 3 implacabili giudici di un acquisto: il rispetto del Conto Economico, il cliente
interno ed i clienti finali, siano essi imprese o consumatori.
Questo approccio ha fatto sì che nel mondo Privato la “competenza” di acquisto sopravanzasse la
“procedura” e non senza effetti distorsivi sulla Governance a cui le tecnologie di E-procurement
conferiscono una consistente forma di aiuto nel rimettere le attività nel giusto sentiero della segregazione
dei ruoli (chi compra non è chi fruisce) e della tracciabilità.
Questa ricerca cerca di mettere insieme i diversi aspetti Pubblico-Privato provando a contemplare tutti gli
aspetti dell’affare pubblico: la domanda di spesa (Lavori, Beni e Servizi), le competenze di processo, le
competenze di mercato, le economie di scala, il risultato economico ed il controllo dell’esecuzione.
La ricerca può rappresentare infine un contributo alla definizione dei parametri di qualificazione delle
stazioni appaltanti, da tempo allo studio, che potrebbe trovare interessanti spunti nei risultati di questo
lavoro, anche alla luce delle opportunità offerte dall’innovazione tecnologica, peraltro sostenute dagli
investimenti sul digitale previsti dal Recovery Plan.
Vogliamo qui ringraziare di cuore la dottoressa Annalisa Giachi, responsabile ricerche di Promo PA
Fondazione, che ha da subito abbracciato l’idea facendola propria, creandogli un sostrato informativo e
quindi una sua consistenza, per affrontare pubblicamente il dibattito.
Speriamo che questo lavoro possa stimolare gli Enti Pubblici ed il Legislatore ad immaginare un sistema di
Acquisti che possa trarre il meglio dalle esperienze Pubbliche del passato e dalle metodologie virtuose del
Privato, dando vita, perché no, ad organizzazioni e ruoli nuovi per creare Stazioni Appaltanti volte
all’eccellenza.
Gaetano Scognamiglio Mario Messuri
Presidente General Manager Italy and VP South Europe
Promo PA Fondazione JAGGAER Italia
5NOTA DEL CURATORE
L’obiettivo della ricerca è quello di avviare una riflessione su un modello alternativo di aggregazione e
qualificazione degli acquisti, non più basato sul parametro territoriale e l’aggregazione della spesa ma sulle
competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche amministrazioni. Ciò è stato fatto
attraverso un’indagine quantitativa sul “chi compra cosa” in Italia, che ha consentito di rilevare le tipologie
settoriali di acquisto delle diverse tipologie di stazioni appaltanti, e attraverso una serie di riflessioni e
incontri con testimoni privilegiati, esperti e operatori del mondo degli appalti, che hanno espresso le loro
valutazioni sul modello proposto.
Dalla comparazione tra i due filoni di ricerca è stato possibile ricostruire le caratteristiche di un modello
possibile di centrale di competenza e di identificare alcuni ambiti di riflessione utili per le future riforme del
sistema degli appalti pubblici.
Il report è articolato in 5 capitoli. Dopo aver richiamato gli obiettivi e lo scopo dell’indagine nel Cap. 1, nel
Cap. 2 è stato analizzato lo scenario attuale degli acquisti in Italia e attraverso un’analisi “merceologica”
delle procedure di gara avviate in Italia dal 2017 al 2019, si è ricostruita una fotografia aggiornata delle gare
nelle principali categorie merceologiche. Il Cap. 3 entra nel merito del modello di centrale di competenza e
ne illustra le caratteristiche e gli aspetti salienti. Il Cap. 4 evidenzia i vantaggi del modello presentato dal
punto di vista dei tempi dell’appalto, della riduzione delle stazioni appaltanti, della programmazione della
spesa, ecc. L’ultima parte (Cap. 5) del rapporto pone alcune questioni aperte utili ad alimentare il dibattito
e le riflessioni sul tema.
Annalisa Giachi
Responsabile ricerche
Promo PA Fondazione
61 SCOPO DELLA RICERCA
1.1 Rimettere al centro le competenze negli appalti pubblici: una strada per la ripartenza
La competenza delle persone è un patrimonio importante per qualsiasi organizzazione, pubblica e privata,
un principio più volte richiamato e formalmente da tutti condiviso, ma che spesso non vede comportamenti
conseguenti a sostegno. Le sfide di questi mesi e dei prossimi anni di ricostruzione e di rilancio o di
“recovery”, sia per l’attuale sia per la “next generation” (sempre per utilizzare il lessico comunitario),
richiederanno capitale umano con conoscenze e competenze tecniche elevate, ma soprattutto con
capacità organizzative e attitudini in grado di affrontare i tanti vincoli, le sfide nel cambiamento e le
innovazioni che dovranno interessare il settore pubblico.
Anche in un settore fortemente, e non di rado caoticamente, regolamentato, come quello degli appalti
pubblici, il concetto di competenza diventa essenziale per riuscire ad operare, erogando beni, servizi e
lavori con efficacia ed efficienza. La qualificazione delle stazioni appaltanti rappresentava tra l’altro, come
si ricorderà, uno dei cardini della riforma del sistema dei contratti pubblici nel 2016. La legge delega, tra i
criteri direttivi ai quali avrebbe dovuto ispirarsi il D.lgs. 50/2016, aveva infatti previsto all’art. 1, comma 1,
la “razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l’applicazione di criteri di qualità, efficienza,
professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo la riorganizzazione delle funzioni delle stazioni
appaltanti”. Il nuovo Codice recepisce questi principi all’art. 38, che stabilisce i criteri obbligatori e
facoltativi per la qualificazione. Purtroppo, nonostante le diverse bozze di DPCM circolate nel 2019, l’art. 38
non è mai stato attuato e la qualificazione delle PA sembra ancora lontana da venire.
Eppure, il tema è più che mai strategico e la stessa Corte dei conti a giugno 2020, nella relazione della
Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato su “La gestione degli acquisti
di beni e servizi da parte del Ministero della difesa e del Ministero dell’istruzione, dell’università e della
ricerca” dichiara che “É necessario ridurre le stazioni appaltanti, anche al fine di rafforzarne la competenza
tecnica”. Il recentissimo DL 76/2020 – cosiddetto Decreto Semplificazioni, convertito con modificazioni
dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, all’articolo 8 contiene alcune modifiche all’art. 38, tra le quali la più
rilevante riguarda gli strumenti tecnologici, che diventano un fattore obbligatorio (e non più facoltativo) di
qualificazione. Neanche il DL 76 fa tuttavia riferimento all’attuazione dell’art. 38 e alle procedure che ne
deriveranno.
Il lavoro presentato nelle pagine seguenti si inserisce in questa cornice e intende valutare la fattibilità
concreta di un modello che metta al centro il settore e l’oggetto di acquisto, nella consapevolezza che la
specializzazione settoriale rafforzerebbe le competenze “verticali” dei funzionari pubblici e potrebbe
portare ad una forte riduzione degli sprechi, dovuti al moltiplicarsi di gare simili. Il lavoro svolto vuole aprire
una strada di discussione e confronto in un settore estremamente complesso, dove fino ad oggi le soluzioni
elaborate si sono rivelate parziali e non del tutto efficaci in termini di promozione della qualità della spesa.
Se dopo tanti mesi, l’art. 38 è rimasto inattuato le ragioni non sono soltanto nella lentezza e nella
farraginosità del legislatore, ma anche nell’indubbia difficoltà ad elaborare soluzioni che consentano di
mettere insieme due obiettivi non facilmente conciliabili:
• una vera qualificazione delle stazioni appaltanti, che ponga al centro la competenza di chi opera
negli uffici acquisti;
• il rispetto delle peculiarità dei territori e dei fabbisogni radicati nelle comunità;
• la necessità di ridurre la frammentazione, abolire gli sprechi e concentrare gli acquisti su un
numero ridotto di stazioni appaltanti.
71.2 Verso una nuova governance degli acquisti pubblici: dalla Centrale di committenza alla
Centrale di competenza
Alla luce di una rinnovata centralità del tema della competenza e in attesa che si sblocchi il quadro
legislativo legato agli appalti, Promo PA Fondazione, in collaborazione con JAGGAER, propone una
riflessione su un modello alternativo di aggregazione e qualificazione degli acquisti, non più basato sul
parametro territoriale ma sulle competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche
amministrazioni. Il tema è stato affrontato anche dal neopresidente di ANAC, Giuseppe Busia, il quale ha
dichiarato nel corso di un’intervista: “Bisogna anzitutto puntare sulle centrali di committenza, ma
abbandonando le limitazioni territoriali che oggi penalizzano le migliori centrali regionali, ed invece
puntando sulla loro specializzazione per settori o categorie merceologiche, lasciando poi che si sviluppi una
sana concorrenza fra loro”1. L’obiettivo dell’indagine è quello di comprendere la fattibilità, le condizioni di
successo e l’eventuale impatto di un modello organizzativo innovativo, comunemente diffuso nel
procurement privato, che valorizzi la specializzazione settoriale delle stazioni appaltanti, integrando
l’approccio territoriale ad oggi esistente, dal quale non si può prescindere, e potenziando in ottica di
competenze e professionalizzazione il ruolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza locali.
L’indagine nasce dall’esigenza di rispondere ad alcune domande: è fattibile in Italia un modello di
aggregazione delle stazioni appaltanti basato anche sulle categorie merceologiche? Come potrebbe essere
ulteriormente valorizzato il ruolo delle istituzioni territoriali, come i soggetti aggregatori e le centrali
regionali in ottica di specializzazione per competenze di filiera? È possibile un sistema misto che unisca
l’elemento della territorialità con quello della specializzazione settoriale e della competenza? A quali
condizioni? Per quali categorie di beni? Quali potrebbero essere i vantaggi e gli svantaggi di una governance
degli appalti pubblici mai pensata fino ad oggi nel settore pubblico ma che nel mondo privato funziona e
specializza il buyer (pensiamo alla figura del category manager)? L’obiettivo del lavoro consiste
nell’analizzare la fattibilità di un modello di aggregazione e qualificazione delle stazioni appaltanti basato
sulla specializzazione territoriale e merceologica degli acquisti e dunque sulla competenza di filiera
maturata dalle stazioni appaltanti nel tempo. Gli obiettivi specifici sono:
-analizzare “chi compra cosa” oggi in Italia, cioè le tipologie di acquisiti ricorrenti da parte delle
stazioni appaltanti, per capire se vi sono già oggi concentrazioni di competenze su alcune tipologie
di beni e servizi ricorrenti;
- valutare, attraverso un confronto con gli operatori del settore, i possibili vantaggi e svantaggi e le
caratteristiche che dovrebbe avere un modello di aggregazione degli acquisti che combini l’aspetto
territoriale/istituzionale con la componente settoriale e di filiera;
- evidenziare il ruolo delle tecnologie in un modello così delineato, soprattutto nel segmento
dell’analisi del fabbisogno d’acquisto, della programmazione e della impostazione delle strategie di
acquisto.
La ricerca rappresenta dunque un tentativo di valutare i benefici e gli impatti di un modello di
aggregazione non più basato sulla concentrazione della spesa, che ha talvolta portato nel nostro Paese ad
alcune distorsioni di mercato, ma sulla concentrazione delle procedure verso enti di alta competenza,
dove la dimensione merceologica e la competenza di filiera diventano centrali sulle altre dimensioni.
1
Cfr. Il Sole24Ore, 17 ottobre 2020.
82 LO SCENARIO ATTUALE: CHI ACQUISTA COSA
L’obiettivo di questo capitolo è svolgere un’analisi di dettaglio sul “chi acquista cosa” nella pubblica
amministrazione. Lo scopo è effettuare una fotografia aggiornata degli acquisti nelle diverse categorie
merceologiche, al fine di verificare:
- la distribuzione del numero di appalti per le diverse stazioni appaltanti e i diversi settori;
- l’esistenza di concentrazioni settoriali di acquisto in capo a determinate stazioni appaltanti (es. cosa
comprano, soprattutto, i Comuni? E le province? E le società partecipate?);
- la rilevanza degli acquisti centralizzati, che passano cioè attraverso le centrali di committenza
regionali;
- l’andamento negli anni di tali acquisti onde verificare l’evoluzione all’interno di determinate
categorie merceologiche.
Questa analisi è fondamentale per capire cosa stanno acquistando oggi le stazioni appaltanti per poi
valutare la possibilità di un modello alternativo di organizzazione degli acquisiti pubblici a livello nazionale.
2.1 La spesa per gli acquisti pubblici e la sua collocazione nel bilancio dello Stato: il quadro
generale
La fonte più completa per l’analisi degli approvvigionamenti pubblici è come noto l’Autorità Anticorruzione
ANAC, che attraverso l’archivio SIMOG registra tutti i CIG e le aggiudicazioni delle stazioni appaltanti
italiane sopra e sotto i 40.000 euro. Tale archivio è stato recentemente reso disponibile anche agli utenti
attraverso la costituzione di una banda dati aperta, trasparente e accessibile: gli open data di ANAC,
consultabili sul sito: https://dati.anticorruzione.it. Nell’ultimo quinquennio il quadro complessivo della
spesa pubblica2 è il seguente:
Fig. 1. Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, esclusi accordi quadro e
convenzioni: numero e importo, per anno e totale 2017-2019 - (mln di €)
2017 2018 2019 Totale 2017-2019
numero importo numero importo numero importo numero importo
LAVORI 40.661 17.767,4 44.869 28.838,6 63.984 27.798,8 149.514 74.404,8
FORNITURE 160.336 41.427,8 165.796 62.677,8 135.389 40.987,7 461.521 145.093,3
SERVIZI 105.194 45.053,8 98.132 62.524,2 100.441 48.134,8 303.767 155.712,8
Totale complessivo 306.191 104.249 308.797 154040,6 299.814 116.921,2 914.802 375.210,9
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Se andiamo a vedere come questa spesa si ripartisce tra gare di appalto in senso stretto e procedure
centralizzate che passano attraverso accordi quadro e convenzioni (di Consip e delle centrali di acquisto
2 Nel bilancio dello Stato, la voce più vicina alla spesa pubblica che passa attraverso le gare pubbliche sono i cosiddetti “consumi
intermedi”, che comprendono però esclusivamente gli acquisti in beni e servizi della PA. Sono invece escluse le spese per lavori ed
opere, che rientrano nella voce degli investimenti. L’ammontare annuo di spese per cd. “consumi intermedi” della PA per beni e
servizi, calcolati dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio, si attesta, negli ultimi anni disponibili, intorno a valori medi annui prossimi alla
soglia dei 100 miliardi di euro, volumi pressoché coincidenti con i dati medi del triennio riportati nella Fig. 1 relativamente alle
forniture e servizi.
9regionali), notiamo come nel triennio 2017-2019 in totale sono passati 262.000 CIG attraverso adesioni ad
accordi quadro (di cui 112.000 sotto i 40.000 euro e 150.000 circa sopra i 40.000 euro) e 651.000 CIG
attraverso procedure di appalto standard (di cui 278.000 circa sotto i 40.000 euro e 373.000 circa sopra i
40.000 euro). Nel complesso la quota di spesa centralizzata si mantiene sotto il 30%, quota piuttosto
contenuta se si pensa al notevole sforzo organizzativo realizzato negli ultimi anni sui temi
dell’aggregazione e della centralizzazione. Il dato va ovviamente analizzato nei diversi settori, perché è
noto che il comparto delle forniture, in particolare quelle sanitarie, è quello più interessato ai processi di
aggregazione della spesa, mentre molto più complessa è l’aggregazione nel settore dei lavori e dei servizi.
I dati confermano questo sbilanciamento, poiché nel caso delle forniture, circa il 50% dei CIG sopra i 40.000
euro va in adesioni ad accordi quadro, mentre nei lavori e nei servizi siamo rispettivamente su quote del
2,9% e del 15,5%.
Fig.2. Numero di Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, ripartizione tra
adesione ad accordi quadro e appalti, per anno e totale 2017-2019
Totale 2017-
2017 2018 2019
2019
LAVORI 40.661 44.869 63.984 149.514
1.40mila 35.185 40.259 50.744 126.188
Adesione ad accordi quadro 3.935 6.152 6.252 16.339
Procedura appalto in proprio 31.250 34.107 44.492 109.849
FORNITURE 160.336 165.796 135.389 461.521
1.40mila 63.414 74.319 70.624 208.357
Adesione ad accordi quadro 30.322 39.320 35.152 104.794
Procedura appalto in proprio 33.092 34.999 35.472 103.563
SERVIZI 105.194 98.132 100.441 303.767
1.40mila 61.519 61.862 66.093 189.474
Adesione ad accordi quadro 8.656 9.743 10.914 29.313
Procedura appalto in proprio 52.863 52.119 55.179 160.161
TOTALE 306.191 308.797 299.814 914.802
1.40mila 160.118 176.440 187.461 524.019
Adesione ad accordi quadro 42.913 55.215 52.318 150.446
Procedura appalto in proprio 117.205 121.225 135.143 373.573
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
102.2 La spesa per settore: la dinamica del triennio 2017-2019
L’analisi delle procedure di gara per categoria merceologica può essere fatta a diversi livelli di dettaglio, a
seconda del codice CPV3 che vogliamo utilizzare. Nella tabella seguente sono riportate le principali classi
merceologiche in cui si concentra la spesa per appalti nel nostro Paese. I prodotti farmaceutici e le
apparecchiature mediche (dunque le forniture sanitarie) occupano i primi posti in classifica, con oltre
90.000 procedure di gara avviate nel triennio 2017-2019, oltre il 30% del totale. Al terzo e quarto posto
troviamo i lavori di costruzione e completamento degli edifici (oltre 40.000 CIG richiesti).
Fig.3. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per gruppo CPV (III
cifre): media annua 2017-2019: categorie con oltre 3.000 procedure
336 - Prodotti farmaceutici 50.829
331 - Apparecchiature mediche 43.767
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e ingegneria civile 33.577
454 - Lavori di completamento degli edifici 9.207
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 7.496
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture, esclusi i computer, le
stampanti e i mobili 6.351
713 - Servizi di ingegneria 5.856
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 5.471
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi connessi 5.369
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 5.169
722 - Programmazione di software e servizi di consulenza 4.783
91 - Combustibili 3.874
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 3.848
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 3.639
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
L’analisi riveste interesse anche rispetto al trend temporale, che ci consente di valutare quali categorie
merceologiche sono interessate da una crescita maggiore o minore in termini di appalti, nell’arco di un
triennio caratterizzato da una sostanziale stazionarietà del numero di procedure avviate (diminuite ad un
ritmo medio annuo di appena l’1,0% fra il 2017 e il 2019). A distinguersi in particolare per una più vivace
crescita sono stati i prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità, i lavori di costruzione, i servizi
di installazione, riparazione e manutenzione, i servizi di architettura e ingegneria.
3 Il CPV- Common Procurement Vocabulary è lo standard internazionale utilizzato per l’identificazione dei settori nei quali si
svolgono le procedure di gara. I CPV hanno diversi livelli di dettaglio: i codici a 2 cifre coprono 45 voci merceologiche; i codici a 3
cifre coprono 280 voci, i codici a 4 cifre coprono 7.088 voci. I livelli sono correlati e consentono di partire dalla macro-categoria di
spesa per arrivare al singolo prodotto/servizio acquistato. Es. Codice CPV 15 (2 cifre) - Prodotti alimentari, bevande, tabacco e
affini; Codice CPV 15.1 (3 cifre) - Prodotti di origine animale, carne e prodotti a base di carne; Codice CPV 15.11 (4 cifre) - Carne.
11Fig.4. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per divisione CPV
(II cifre) e anno: 2017-2019
Totale Incremento
Categoria merceologica 2017 2018 2019 2017-19 medio
2017-19
3.Prodotti dell'agricoltura, dell'allevamento, della pesca 542 540 439 1.521 -10,0
9.Prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità 5.147 6.438 6.233 17.818 10,0
14.Prodotti delle miniere, metalli di base e prodotti affini 315 324 311 950 -0,6
15.Prodotti alimentari, bevande, tabacco e prodotti affini 2.753 2.125 1.716 6.594 -21,0
16.Macchinari agricoli 202 161 190 553 -3,0
18.Indumenti, calzature, articoli da viaggio e accessori 1.359 1.312 1.220 3.891 -5,3
19.Cuoio e tessuti tessili, materiali di plastica e gomma 633 493 443 1.569 -16,3
22.Stampati e prodotti affini 3.026 2.930 1.977 7.933 -19,2
24.Sostanze chimiche 2.663 2.225 2.000 6.888 -13,3
30.Macchine per ufficio ed elaboratori elettronici 9.298 9.973 8.423 27.694 -4,8
31.Macchine e apparecchi elettrici; illuminazione 4.655 3.637 3.387 11.679 -14,7
32.Attrezzature per radiodiffusione, televisione 2.363 2.347 2.594 7.304 4,8
33.Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici 98.368 106.431 81.390 286.189 -9,0
34.Attrezzature di trasporto e prodotti ausiliari 8.161 7.778 7.648 23.587 -3,2
35.Attrezzature di sicurezza, antincendio 1.639 1.558 1.499 4.696 -4,4
37.Strumenti musicali, art. sportivi, manufatti artigianali 536 568 448 1.552 -8,6
38.Attrezzature da laboratorio, ottiche e di precisione 2.593 2.967 3.209 8.769 11,2
39.Mobili, arredamento, apparecchi elettrodomestici 3.787 3.840 3.514 11.141 -3,7
41.Acqua captata e depurata 201 192 170 563 -8,0
42.Macchinari industriali 3.174 3.428 3.127 9.729 -0,7
43.Macchine per l'industria mineraria, scavo 410 382 409 1.201 -0,1
44.Strutture e materiali per costruzione, prodotti ausiliari 6.479 5.540 5.394 17.413 -8,8
…
45.Lavori di costruzione 38.634 44.079 61.516 144.229 26,2
48.Pacchetti software e sistemi di informazione 2.840 3.171 2.977 8.988 2,4
50.Servizi di riparazione e manutenzione 12.844 12.031 13.110 37.985 1,0
51.Servizi di installazione (escluso software) 395 460 580 1.435 21,2
55.Servizi alberghieri, di ristorazione e vendita al dettaglio 4.480 3.859 3.328 11.667 -13,8
60.Servizi di trasporto (escluso il trasporto di rifiuti) 4.033 3.675 3.568 11.276 -5,9
63.Servizi di supporto e ausiliari nel campo dei trasporti 2.386 2.528 2.202 7.116 -3,9
64.Servizi di poste e telecomunicazioni 1.980 1.894 2.429 6.303 10,8
65.Servizi pubblici 9.730 5.431 3.681 18.842 -38,5
66.Servizi finanziari e assicurativi 6.748 6.231 6.037 19.016 -5,4
70.Servizi immobiliari 239 199 185 623 -12,0
71.Servizi architettonici, di costruzione, ingegneria 7.858 8.766 12.180 28.804 24,5
72.Servizi informatici: consulenza, sviluppo di software 7.682 7.913 7.344 22.939 -2,2
73.Servizi di ricerca e sviluppo e servizi di consulenza 497 550 721 1.768 20,4
75.Servizi di pubblica amministrazione e difesa 698 519 487 1.704 -16,5
76.Servizi connessi all'industria petrolifera e del gas 93 89 75 257 -10,2
77.Servizi connessi all'agricoltura 2.122 2.110 2.318 6.550 4,5
79.Servizi per le imprese: servizi giuridici, di marketing 11.848 9.059 10.654 31.561 -5,2
80.Servizi di istruzione e formazione 3.204 2.750 2.327 8.281 -14,8
85.Servizi sanitari e di assistenza sociale 10.525 9.334 9.419 29.278 -5,4
1290.Servizi fognari, di raccolta dei rifiuti, di pulizia 11.982 12.168 12.583 36.733 2,5
92.Servizi ricreativi, culturali e sportivi 3.334 3.264 3.241 9.839 -1,4
98.Altri servizi di comunità, sociali e personali 3.558 3.329 2.909 9.796 -9,6
Totale 306.191 308.797 299.814 914.802 -1,0
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
La fotografia è utile per comprendere la direzione nella quale orientare la creazione di un eventuale
modello di centralizzazione degli acquisti basato su competenze verticali e di filiera, modello che non può
non tener conto dei fabbisogni di investimento del sistema Paese in quanto tale (e i dati sui lavori lo
dimostrano) ma anche della necessità di orientare le scelte di spesa su segmenti settoriali trascurati negli
anni scorsi (ad esempio in sanità, nell’impiantistica o nella diagnostica) e che invece necessiterebbero di un
rafforzamento della capacità di spesa degli Enti.
2.3 I livelli di aggregazione della spesa e il trend di crescita degli strumenti centralizzati di
acquisto (accordi quadro e convenzioni)
L’analisi delle procedure di gara avviate in Italia nel periodo 2017-2019 per categoria merceologica deve
tener conto, come anticipato, dei processi di centralizzazione e aggregazione attualmente in corso e che
hanno ad oggetto particolari settori o segmenti produttivi. A tale fine può essere utile analizzare tre aspetti:
1) l’incidenza delle adesioni agli accordi quadro e alle convenzioni di Consip e delle centrali di acquisto
regionali;
2) l’effetto del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio
2014, n. 89), che ai sensi dell'articolo 9, comma 3, che individua, ed aggiorna annualmente con un
apposito DPCM, un elenco di categorie merceologiche per le quali le stazioni appaltanti sono
obbligate a ricorrere ad acquisti tramite i Soggetti Aggregatori4;
3) le valutazioni qualitative che i testimoni privilegiati hanno espresso nel corso del lavoro sui temi
della centralizzazione.
L’analisi consente di rilevare quanto ad oggi è diffusa nel nostro Paese una specializzazione degli acquisti
“per filiera” e quanto l’attuale organizzazione degli acquisti per filiera incontra il favore degli operatori delle
stazioni appaltanti e se può essere un punto di riferimento da cui partire per sviluppare il modello.
Per quanto riguarda il primo aspetto (incidenza degli strumenti centralizzati), sul numero totale di
procedure del triennio, solo il 28,7% è transitato dalle adesioni ad accordo quadro di Soggetti aggregatori
o centrali di committenza nazionali o locali. Per quanto riguarda il secondo aspetto (attuazione del decreto-
legge 24 aprile 2014, n. 66), la Fig. 5 evidenzia come transiti dagli accordi quadro soprattutto la spesa
sanitaria, nonché quella in “energia”, elettricità e combustibili, che rientra all’interno delle categorie
merceologiche per le quali la norma dispone l’obbligo del ricorso ai Soggetti aggregatori, mentre per altre
4 Tali categorie sono attualmente 25: Farmaci, Vaccini, Stent, Ausili per incontinenza, Protesi d'anca, Medicazioni generali,
Defibrillatori, Pace-maker, Aghi e siringhe, Servizi integrati per la gestione delle apparecchiature elettromedicali, Servizi di pulizia
per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di ristorazione per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di lavanderia
per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di smaltimento rifiuti sanitari, Vigilanza armata, Facility management immobili,
Pulizia immobili, Guardiania, Manutenzione immobili e impianti, Guanti (chirurgici e non), Ossigenoterapia, Diabetologia
territoriale, Servizio di trasporto scolastico, Manutenzione strade.
13categorie incluse in questa stessa norma, quali i servizi di pulizia, di vigilanza e portierato, di facility
management, di manutenzione immobili e di ristorazione, la percentuale di ricorso affettivo ad adesioni
ad accordi quadro non supera il 15-20%, quindi una quota assolutamente deludente se raffrontata alle
intenzioni della norma. Le ragioni del “non ricorso” agli strumenti centralizzati sono essenzialmente di due
tipi: l’indisponibilità di accordi quadro e le particolari caratteristiche del bene acquistato che fa preferire
alle stazioni appaltanti il ricorso a fornitori locali.
Fig.5. Numero di Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per gruppo CPV (III
cifra), percentuali di acquisti in modalità adesione ad accordo quadro, 2017-2019
336 - Prodotti farmaceutici 74,6
93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare e nucleare 73,7
91 - Combustibili 62,6
642 - Servizi di telecomunicazione 58,4
331 - Apparecchiature mediche 44,1
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture, esclusi i computer, le stampanti e i mobili 40,6
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi connessi 37,9
502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini connessi a trasporti aerei, ferroviari, strade e servizi marittimi 25,0
341 - Veicoli a motore 23,9
796 - Servizi di assunzione 22,2
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 22,0
851 - Servizi sanitari 20,6
555 - Servizi di mensa e servizi di catering 17,5
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 16,0
722 - Programmazione di software e servizi di consulenza 15,6
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 14,3
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 13,3
391 - Mobili 13,1
601 - Servizi di trasporto terrestre 12,6
349 - Varie attrezzature di trasporto e parti di ricambio 12,1
504 - Servizi di riparazione e manutenzione di attrezzature mediche e di precisione 11,2
421 - Macchinari per la produzione e l'uso di energia meccanica 10,9
454 - Lavori di completamento degli edifici 10,7
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e ingegneria civile 10,7
713 - Servizi di ingegneria 10,7
983 - Servizi vari 10,3
158 - Prodotti alimentari vari 10,1
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 10,0
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 9,8
384 - Strumenti per il controllo di caratteristiche fisiche 8,8
793 - Ricerca di mercato ed economica, indagini e statistiche 8,5
346 - Locomotive e materiale rotabile e parti associate ferrotranviarie 8,2
507 - Servizi di riparazione e manutenzione di impianti di edifici 7,9
351 - Apparecchiature di emergenza e di sicurezza 7,7
249 - Prodotti chimici fini e vari 7,6
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 7,5
773 - Servizi di orticoltura 7,5
441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 7,3
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 6,2
501 - Servizi di riparazione, manutenzione e affini di veicoli e attrezzature connesse 4,7
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione di aree urbane o rurali, e servizi connessi 4,2
505 - Servizi di riparazione e manutenzione di pompe, valvole, rubinetti, contenitori metallici e macchinari 3,7
805 - Servizi di formazione 3,2
316 - Attrezzature e apparecchiature elettriche 3,0
712 - Servizi architettonici e servizi affini 2,6
635 - Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici e servizi di assistenza turistica 1,7
791 - Servizi giuridici 1,7
922 - Servizi radiotelevisivi 0,5
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
14Molto bassi, e spesso assenti, sono inoltre le adesioni in tante altre categorie di spese dove si registra un
numero elevatissimo di gare, come nei servizi di ingegneria, servizi assicurativi, software, servizi di
trasporto terrestre, energia, macchine per ufficio, servizi sociali, dove si assiste ad una predominanza
netta di gare di appalto che vengono svolte dai diversi territori sulla base delle loro esigenze specifiche. La
domanda da porsi è se non possa aver senso che tali esigenze possano essere analizzate, rilevate, raccolte
e soddisfatte da centri di competenza specializzati per quelle determinate categorie di spesa.
Gli incontri con i testimonial su questo tema confermano i risultati emersi dai dati: attualmente l’esperienza
della centralizzazione promossa attraverso convenzioni e accordi quadro da Consip e dalle stazioni regionali
viene considerata funzionale all’esigenza di appaltare risparmiando tempo e risorse nell’espletazione delle
procedure di gara. Tuttavia, questo giudizio viene espresso quasi esclusivamente per l’acquisto di beni
altamente standardizzati quali beni di cancelleria, buoni pasto, carburanti, beni informatici, etc. Numerose
perplessità invece vengono espresse circa la possibilità di acquistare beni o servizi ad altra specializzazione
(core), labour intensive o relativi a mercati di fornitura locali (es. servizi di pulizia), appalti di lavori,
infrastrutture e manutenzione. Sono pochi invece gli intervistati che riferiscono la possibilità di
centralizzare, attraverso la sottoscrizione di apposite convenzioni, anche l’acquisto di servizi più articolati
non core quali quelli di comunicazione e informazione trasversali alla realizzazione di progetti specifici.
2.4 Gli acquisti delle stazioni appaltanti di servizi, lavori e forniture
La fotografia della situazione attuale si conclude con una ricognizione di dettaglio degli acquisti in Italia per
categoria merceologica e per tipologia di stazione appaltante. L’analisi ci consente di avere un quadro
complessivo delle stazioni appaltanti più dinamiche ed attive in termini di spesa, informazione essenziale
per capire se e dove si sviluppano centri di competenza settoriale.
Il quadro complessivo, illustrato nella Fig.6., evidenzia che, se si escludono gli acquisti di farmaci (CPV 33 -
Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici e per la cura personale), che concentrano oltre 286.000
CIG l’anno gestiti principalmente dalle aziende sanitarie, i soggetti di spesa più rilevanti sono i cosiddetti
gestori di servizi pubblici, cioè il variegato mondo delle utilities, delle aziende partecipate, dei soggetti
gestori dei servizi pubblici, inclusi i parchi, le Autorità Portuali, ecc., che svolgono, ad esempio, il 58% di
tutte le gare per attrezzature di trasporto, il 57% di macchine e apparecchi per l’illuminazione, il 50% degli
acquisti di sostanze chimiche, il 53% degli acquisiti di acqua depurata, e così via…
Si tratta dunque di un attore cruciale nel sistema della revisione della spesa a livello nazionale, che non può
non essere preso in considerazione quando si parla di aggregazione e centralizzazione degli acquisti, anche
perché in questo ambito ogni Ente e società acquista per proprio conto, senza una visione di insieme che
invece potrebbe essere utile per organizzare meglio gli acquisti.
15Fig.6. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, esclusi accordi
quadro e convenzioni, per divisione CPV (II cifre) e per Stazione Appaltante: media annua 2017-
2019
Gruppo CPV N°CIG Stazione % CIG su
appaltante totale
categoria
3 - Prodotti dell'agricoltura, dell'allevamento, della pesca, della silvicoltura e prodotti affini 1.521 Comuni 20,7
9 - Prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità e altre fonti di energia 17.818 Gestori serv.pub. 29,8
14 - Prodotti delle miniere, metalli di base e prodotti affini 950 Gestori serv.pub. 48,9
15 - Prodotti alimentari, bevande, tabacco e prodotti affini 6.594 Aziende Sanitarie 32,9
16 - Macchinari agricoli 553 Gestori serv.pub. 21,5
18 - Indumenti, calzature, articoli da viaggio e accessori 3.891 Gestori serv.pub. 26,5
19 - Cuoio e tessuti tessili, materiali di plastica e gomma 1.569 Gestori serv.pub. 36,4
22 - Stampati e prodotti affini 7.933 Gestori serv.pub. 24,5
24 - Sostanze chimiche 6.888 Gestori serv.pub. 50,0
30 - Macchine per ufficio ed elaboratori elettronici, attrezzature e forniture 27.694 Aziende Sanitarie 20,2
31 - Macchine e apparecchi, attrezzature e articoli di consumo elettrici; illuminazione 11.679 Gestori serv.pub. 57,3
32 - Attrezzature per radiodiffusione, televisione, comunicazione, telecomunicazione e affini 7.304 Gestori serv.pub. 29,6
33 - Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici e per la cura personale 286.189 Aziende Sanitarie 90,8
34 - Attrezzature di trasporto e prodotti ausiliari per il trasporto 23.587 Gestori serv.pub. 58,8
35 - Attrezzature di sicurezza, antincendio, per la polizia e di difesa 4.696 Gestori serv.pub. 30,0
37 - Strumenti musicali, articoli sportivi, giochi, giocattoli, manufatti artigianali, materiali 1.552 Ist. di Istruzione 34,8
artistici e accessori
38 - Attrezzature da laboratorio, ottiche e di precisione (escluso vetri) 8.769 Gestori serv.pub. 35,0
39 - Mobili (incluso mobili da ufficio), arredamento, apparecchi elettrodomestici (escluso 11.141 Aziende Sanitarie 25,2
illuminazione) e prodotti per pulizie
41 - Acqua captata e depurata 563 Gestori serv.pub. 53,6
42 - Macchinari industriali 9.729 Gestori serv.pub. 54,0
43 - Macchine per l'industria mineraria, lo scavo di cave, attrezzature da costruzione 1.201 Gestori serv.pub. 47,4
44 - Strutture e materiali per costruzione, prodotti ausiliari per costruzione 17.413 Gestori serv.pub. 47,1
45 - Lavori di costruzione 144.229 Comuni 43,2
48 - Pacchetti software e sistemi di informazione 8.988 Gestori serv.pub. 37,1
50 - Servizi di riparazione e manutenzione 37.985 Gestori serv.pub. 35,3
51 - Servizi di installazione (escluso software) 1.435 Gestori serv.pub. 40,8
55 - Servizi alberghieri, di ristorazione e di vendita al dettaglio 11.667 Comuni 27,6
60 - Servizi di trasporto (escluso il trasporto di rifiuti) 11.276 Ist. di Istruzione 23,5
63 - Servizi di supporto e ausiliari nel campo dei trasporti; servizi di agenzie di viaggio 7.116 Ist. di Istruzione 58,0
64 - Servizi di poste e telecomunicazioni 6.303 Gestori serv.pub. 23,8
65 - Servizi pubblici 18.842 Gestori serv.pub. 55,4
66 - Servizi finanziari e assicurativi 19.016 Comuni 36,3
70 - Servizi immobiliari 623 Gestori serv.pub. 37,6
71 - Servizi architettonici, di costruzione, ingegneria e ispezione 28.804 Gestori serv.pub. 35,3
72 - Servizi informatici: consulenza, sviluppo di software, Internet e supporto 22.939 Gestori serv.pub. 37,1
73 - Servizi di ricerca e sviluppo nonché servizi di consulenza affini 1.768 Gestori serv.pub. 37,3
75 - Servizi di pubblica amministrazione e difesa e servizi di previdenza sociale 1.704 Comuni 43,4
76 - Servizi connessi all'industria petrolifera e del gas 257 Gestori serv.pub. 82,5
77 - Servizi connessi all'agricoltura, alla silvicoltura, all'orticoltura, all'acquacoltura 6.550 Comuni 46,5
79 - Servizi per le imprese: servizi giuridici, di marketing, di consulenza 31.561 Gestori serv.pub. 44,9
80 - Servizi di istruzione e formazione 8.281 Comuni 32,7
85 - Servizi sanitari e di assistenza sociale 29.278 Comuni 43,7
90 - Servizi fognari, di raccolta dei rifiuti, di pulizia e ambientali 36.733 Gestori serv.pub. 37,5
92 - Servizi ricreativi, culturali e sportivi 9.839 Gestori serv.pub. 37,9
98 - Altri servizi di comunità, sociali e personali 9.796 Comuni 28,9
Totale 914.802 Aziende Sanitarie 34,1
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
16***
Nelle pagine successive sarà svolta un’analisi di dettaglio degli acquisti delle diverse tipologie di stazioni
appaltanti. L’analisi riguarderà 7 tipologie di Enti:
1. le amministrazioni comunali,
2. le province e le Città Metropolitane,
3. le regioni,
4. i Consorzi di bonifica e le agenzie ambientali,
5. il settore culturale e ricreativo: Enti Produttori di Servizi Ricreativi e Culturali, Ricerca, Cultura,
Teatri, Musei e biblioteche, Enti ecclesiastici e parrocchie,
6. le scuole,
7. i gestori dei servizi pubblici, compresi Parchi, Porti e Aeroporti e relative Autorità.
Per ciascuna tipologia di Ente si forniranno tre informazioni diverse:
- Il numero di gare svolte in assoluto dall’Ente nelle diverse categorie merceologiche (inteso come
numero assoluto di CIG richiesti);
- Il numero di gare svolte rispetto al totale delle gare effettuate in quella determinata categoria
merceologica (inteso come incidenza percentuale della spesa dell’Ente sulla categoria
merceologica);
- La graduatoria degli Enti che effettuano più gare in alcuni settori significativi della spesa dell’Ente.
Amministrazioni comunali
Le figure successive mostrano cosa comprano i Comuni nelle diverse categorie merceologiche.
Nella Figura 7, si evidenzia come il settore in cui i Comuni svolgono più procedure di gara sia quello dei
lavori, con oltre 14.000 CIG in media all’anno tra costruzioni, manutenzioni, installazioni e servizi
architettonici, seguito dal settore dei servizi sociali, con ben 4.167 gare in media all’anno. Si tratta
prevalentemente di gare affidate alle cooperative sociali per gestire problematiche di disagio, le
tossicodipendenze, e in generale il supporto alle fasce deboli della popolazione.
Nella Figura 7 bis invece si rileva l’incidenza e dunque il ruolo delle amministrazioni comunali rispetto
all’insieme delle gare svolte nei diversi settori. Emerge come l’82% dei servizi di sicurezza sociale, l’81%
delle gare per servizi di istruzione elementare e il 67% di quelle per l’istruzione adulta siano svolti dai
Comuni, che dunque hanno un ruolo fondamentale rispetto alle tematiche sociali e della scuola. Si ha
inoltre la conferma della rilevanza dei Comuni nella gestione dei servizi sportivi, dei servizi di assistenza
sociale o nei servizi legati alle biblioteche e ai musei.
17Fig.7. Prime 30 categorie merceologiche nelle Fig. 7 bis. Incidenza delle procedure dei
procedure di affidamento avviate (CIG) dai Comuni sul totale delle procedure di tutti gli
Comuni: numero, media annua 2017-2019 Enti: prime 20 categorie merceologiche
numero
CPV (3 cifre) = 280 voci
CIG 753 - Servizi di sicurezza sociale
82,0
obbligatoria
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e 14.729
801 - Servizi di istruzione
853 - Servizicivile
ingegneria di assistenza sociale e servizi affini 4.167 elementare
81,3
454 - Lavori di completamento degli edifici 3.799
450 - Lavori di costruzione 75,0
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 2.040
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 1.650 804 - Servizi di istruzione per adulti
67,4
e altri servizi di istruzione
713 - Servizi di ingegneria 1.526
375 - Giochi e giocattoli, attrazioni
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 1.450 da fiera
58,2
712 - Servizi architettonici e servizi affini 1.182
926 - Servizi sportivi 56,9
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi 1.138
555 - Servizi di mensa e servizi di catering
connessi 912 853 - Servizi di assistenza sociale e
55,6
servizi affini
93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare e 888
925 - Servizi di biblioteche, archivi,
983 - Servizi vari
nucleare 859 52,5
musei e altri servizi culturali
773 - Servizi di orticoltura 854
773 - Servizi di orticoltura 51,8
601 - Servizi di trasporto terrestre 832
91 - Combustibili 817 720 - Servizi informatici: consulenza,
50,0
sviluppo di software, Internet e…
502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini 743 712 - Servizi architettonici e servizi
906 - Servizi
connessi di pulizia
a trasporti e di igienizzazione
aerei, di aree
ferroviari, strade e servizi 736 49,8
affini
909 - Servizi
urbane
marittimi di pulizia
o rurali, e disinfestazione
e servizi connessi 672 93 - Elettricità, riscaldamento,
47,2
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture, 645 energia solare e nucleare
451 - Lavori di preparazione del
801 - Servizi
esclusi di istruzione
i computer, elementare
le stampanti e i mobili 585 47,2
cantiere edile
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 565 714 - Servizi di urbanistica e
349 - Varie attrezzature di trasporto e parti di 544 46,4
architettura paesaggistica
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi
ricambio 461 666 - Servizi di tesoreria 46,0
507 - Servizi di riparazione e manutenzione di 414
925 - Servizi
impianti di biblioteche, archivi, musei e altri
di edifici 355 852 - Servizi veterinari 45,3
341 - Veicoli
servizi a motore
culturali 352 652 - Erogazione di gas e servizi
722 - Programmazione di software e servizi di 44,3
334 connessi
923 - Servizi di intrattenimento
consulenza 328 452 - Lavori per la costruzione
43,9
completa o parziale e ingegneria…
391 - Mobili 276
642 - Servizi di telecomunicazione 269 923 - Servizi di intrattenimento 43,0
453 - Lavori di installazione di
42,9
Totale 52.170 impianti in edifici
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
La domanda che ci poniamo è la seguente: avrebbe senso, ad esempio nel settore dell’edilizia scolastica o
dei servizi sociali, invece di realizzare in media così tante gare simili l’anno, concentrare gli appalti di lavori
e quelli sui servizi sociali su un unico centro di competenza, magari un’aggregazione intercomunale o
un’unica stazione appaltante comunale? Vediamo, ad esempio nel settore dei servizi sociali, quali sono i
Comuni che nel dettaglio svolgono più gare in questi due settori e che dunque già avranno maturato
competenze specifiche in materia.
18Fig.8. Prime 20 stazioni appaltanti comunali che sviluppano gare nel settore dei servizi sociali,
per gruppo CPV III, media annua 2017-2019
STAZIONE APPALTANTE N. CIG
ROMA CAPITALE 361
COMUNE DI ROMA 119
COMUNE DI MILANO 114
COMUNE DI GENOVA 84
COMUNE DI TRIESTE 74
COMUNE DI SALERNO 69
COMUNE DI BRESCIA 57
COMUNE DI NAPOLI 52
COMUNE DI PARMA 38
COMUNE DI CAGLIARI 38
COMUNE DI PALERMO 37
COMUNE DI REGGIO CALABRIA 36
COMUNE DI NOVARA 32
COMUNE DI FIRENZE 32
COMUNE DI TRENTO 31
COMUNE DI PAVIA 29
COMUNE DI RAVENNA 27
COMUNE DI AGRIGENTO 26
COMUNE DI PESARO 26
COMUNE DI ROVERETO 24
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Province e Città Metropolitane
Anche per le Province e le Città Metropolitane, il settore dei lavori è quello dove si concentrano la
maggior parte delle procedure di gara avviate, seguito, ma a grande distanza in termini quantitativi, da
diverse tipologie di servizi (Fig. 9). Si ricorda infatti che la manutenzione stradale è una competenza rimasta
alle province anche dopo la riforma Del Rio, così come l’edilizia scolastica. I lavori, tra l’altro, cumulano in
media all’anno circa 2000 CIG con grande frammentazione dei centri decisionali e delle competenze.
Dalla figura 9 bis invece emerge come passino da Province e Città Metropolitane il 28% degli acquisti di sale
(legati alla sicurezza delle strade nel periodo invernale), il 19,6% degli acquisti di servizi di pulizia delle aree
rurali e montane, e l’11% degli acquisti di prodotti chimici e fertilizzanti, presumibilmente sempre legati
alla gestione delle aree montane.
19Fig. 9. Prime 30 categorie merceologiche nelle Fig. 9bis. Incidenza delle procedure delle
procedure di affidamento avviate (CIG) dalle Province e delle Città Metropolitane sul
Province e Città metropolitane: numero, media totale delle procedure di tutti gli Enti: prime
annua 2017-2019 20 categorie merceologiche
numero
CPV (3 cifre) = 280 voci
CIG 144 - Sale e cloruro di sodio puro 28,1
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 2.030
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione di
454 - Lavori di completamento degli edifici 419 aree urbane o rurali, e servizi connessi 19,6
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione 403 143 - Prodotti inorganici chimici e
fertilizzanti minerali 11,9
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 238
713 - Servizi di ingegneria 199 803 - Servizi di istruzione superiore 8,3
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 93 517 - Servizi di installazione di
91 - Combustibili 79 attrezzature antincendio 7,6
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 76 452 - Lavori per la costruzione completa o
6,0
parziale e ingegneria civile
501 - Servizi di riparazione, manutenzione 72
773 - Servizi di orticoltura 70 774 - Servizi zoologici 6,0
712 - Servizi architettonici e servizi affini 69 559 - Servizi di vendita al dettaglio 5,8
601 - Servizi di trasporto terrestre 58
349 - Varie attrezzature di trasporto 56 727 - Servizi per rete informatica 5,4
507 - Servizi di riparazione e manutenzione 56 982 - Servizi di consulenza in materia di
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi 56 pari opportunità 5,4
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 53 666 - Servizi di tesoreria 5,3
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 52
422 - Macchine per il trattamento di
93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare 48 alimenti, bevande e tabacco e relative… 5,3
502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini 47 454 - Lavori di completamento degli edifici 4,5
642 - Servizi di telecomunicazione 46
341 - Veicoli a motore 44 167 - Trattori 4,5
722 - Programmazione di software e consulenza 43
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 35
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 4,4
555 - Servizi di mensa e servizi di catering 35 773 - Servizi di orticoltura 4,3
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 32
441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 30 752 - Servizi forniti all'intera collettività 3,6
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 28
713 - Servizi di ingegneria 3,4
983 - Servizi vari 28
803 - Servizi di istruzione superiore 26 642 - Servizi di telecomunicazione 3,3
725 - Servizi informatici 22 501 - Servizi di riparazione, manutenzione
e affini di veicoli e attrezzature connesse 3,0
Totale 5.097
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Anche in questo caso viene da chiedersi se non si possa affidare ad una delle SUA provinciali oggi esistenti
nel Paese o ad un soggetto terzo creato nell’ambito delle competenze provinciali capace di aggregare i
lavori di pulizia e manutenzione delle aree verde e montane, oppure di svolgere tutti i lavori inerenti
l’edilizia scolastica, così centrale per il futuro del Paese, creando un centro di competenza unico a livello
nazionale. Dalla graduatoria successiva, ad esempio, emerge che la provincia più attiva su questo tipo di
gare è la provincia di Bergamo che svolge circa 18 gare l’anno nel settore. Ci si potrebbe chiedere se questa
Provincia, od altre, opportunamente dotate di mezzi e risorse, non potesse diventare una stazione unica
appaltate per lo svolgimento di queste gare per tutte le province italiane.
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