Autonomia finanziaria e sussidiarietà nell'ordinamento costituzionale italiano - Vincenzo Bassi

Vincenzo Bassi

     Autonomia finanziaria
e sussidiarietà nell'ordinamento
     costituzionale italiano

              ARACNE

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              ISBN   978–88–548–2192–7

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             I edizione: novembre 2008

A Carla, musa ispiratrice
e paziente compagna di strada

La responsabilità attribuisce
valore all’identità ed all’espe-
rienza di ognuno

                Vincenzo Bassi
       Autonomia finanziaria
               e sussidiarietà
            nell’ordinamento
       costituzionale italiano

Indice

11 Presentazione

13 Introduzione

17 Capitolo I
   Autonomia finanziaria prima della Riforma del Titolo V

35 Capitolo II
    Autonomia finanziaria e Costituzione dopo la Riforma del Ti-
   tolo V

45 Capitolo III
    Autonomia finanziaria e sussidiarietà dopo la Riforma del Ti-
   tolo V

65 Capitolo IV
   Autonomia finanziaria e disposizioni di coordinamento
   dell’ordinamento tributario

81 Capitolo V
   Autonomia finanziaria ed entrate degli Enti Territoriali

97 Capitolo VI
   Autonomia finanziaria e limiti comunitari

109 Capitolo VIII
    Autonomia finanziaria e patto di stabilità

10                      Indice

     125 Conclusioni

     129 Bibliografia

Presentazione

   Il tema dell’autonomia finanziaria rappresenta, oramai da diverso
tempo, un tema cruciale da un punto di vista sociale, economico, poli-
tico ed infine giuridico.
   Un intervento sostanziale sul sistema dell’autonomia finanziaria
degli enti regionali e locali, come è noto, è rappresentato dalla Rifor-
ma del Titolo V della Costituzione, che è stata introdotta con la legge
costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, promulgata dopo la conferma
ad opera del referendum del 7 ottobre 2001.
   È chiaro quindi che la devoluzione, ovvero l’attribuzione ai livelli
di governo regionali e locali di funzioni (sia di spesa sia di reperimen-
to e gestione delle entrate) prima gestite a livello di governo centrale
non costituisce più un tabù ma per molti è forse l’unica soluzione per
far emergere, nella gestione della cosa pubblica, il rispetto di regole
fondate sul senso di responsabilità e sull’efficienza amministrativa.
   Per questo, l’autonomia finanziaria o, come più comunemente defi-
nito, il federalismo fiscale è divenuto un’esigenza espressa più volte
anche da parte della stessa Corte Costituzionale, la quale, a proposito
dell’attuazione dell’art. 119 della Costituzione post Riforma, afferma-
va nella sentenza n. 370/03: “appare evidente che l’attuazione dell'ar-
ticolo 119 della Costituzione sia urgente al fine di concretizzare dav-
vero quanto previsto nel nuovo Titolo V della Costituzione, poiché al-
trimenti si verrebbe a contraddire il diverso riparto di competenze con-
figurato dalle nuove disposizioni”.
   Da qui la constatazione che il processo federale non raggiungerà
alcun risultato, se non sarà simmetrico all’incremento dell’autonomia
finanziaria dei vari enti regionali e locali.
   Tuttavia, è importante sottolinearlo, una maggiore autonomia fi-
nanziaria non significa abrogazione dell’obbligo costituzionale di so-

12                             Presentazione

lidarietà, sancito dall’art. 2 della Costituzione. Si tratta solo di indivi-
duare il giusto equilibrio tra autonomia, efficienza e solidarietà sul
fronte della perequazione. Ciò sarà possibile se e quando il legislatore
regolamenterà il potere impositivo dello Stato e degli enti territoriali
in generale, permettendo ai cittadini/contribuenti, come individui e
come società civile, di individuare i propri bisogni essenziali, evitando
così spreco di risorse per interventi non richiesti e necessari. Tutto ciò
è però possibile solo se, attuando, con coraggio e senso di responsabi-
lità, il principio di sussidiarietà (verticale e orizzontale), la persona e
la società civile sono considerati una risorsa capace di autogestirsi.
Così facendo, l’autorità pubblica si limita a svolgere un’essenziale
funzione di garanzia.
    La speranza consiste dunque nel fatto che una maggiore ed efficace
autonomia finanziaria trasformi uno Stato, sino ad adesso, prevalen-
temente assistenziale e dirigista, in uno Stato “sussidiario”, in cui il
cittadino e la società civile acquisiscano un ruolo nuovo anche nella
gestione della cosa pubblica e delle sue risorse. Tutto questo sarà però
realizzabile se l’attuazione del principio democratico si svilupperà ri-
comprendendovi non solo la democrazia rappresentativa ma anche
forme nuove di partecipazione diretta del cittadino/contribuente. È au-
spicabile perciò un’interpretazione evolutiva del principio di capacità
contributiva, che prenda finalmente atto della libertà del cittadino di
concorrere, nel rispetto di criteri e regole fissate dalla legge, alle spese
pubbliche attraverso forme diverse dal semplice pagamento dei tributi.

Introduzione

    Non vi è dubbio che il problema dell’autonomia finanziaria delle
Regioni e degli Enti locali (da qui in poi anche “Enti Territoriali”) è
stato da sempre un punto controverso e discusso nel quadro della rea-
lizzazione di uno Stato regionale o di uno Stato con compiute articola-
zioni territoriali.
    Come è noto, infatti, quella dell’istituzione nel 1970 delle Regioni,
quali enti sub–statali dotati di autonomia legislativa, è stata una rifor-
ma costituzionale mai attuata completamente.
    La ragione è probabilmente da attribuire all’attenzione che il legi-
slatore costituzionale, prima della riforma del Titolo V, ha prestato ai
profili economico/finanziari del sistema delle autonomie. In concreto
la Costituzione riconosceva alle Regioni e agli Enti locali autonomia
amministrativa e legislativa, ma non prevedeva una modalità di ripar-
tizione delle risorse economiche e finanziarie che assicurasse
l’effettività del sistema delle autonomie così come descritto dalla Co-
stituzione. Infatti, la legislazione e poi la prassi, almeno fino alle più
recenti riforme, hanno attuato un regionalismo retto finanziariamente
principalmente da un sistema di trasferimenti dal centro alla periferia e
da altre forme di attribuzione di risorse finanziarie decise nel tipo e
nella quantità solo a livello statale. La mancanza di autonomia sotto il
profilo finanziario ha però impedito alle Regioni e agli Enti locali un
concreto potere di programmazione, riducendo spesso il loro interven-
to ad iniziative attuative di politiche decise a livello statale. Questo si-
stema ha perciò reso, nei fatti, le Regioni e gli Enti locali degli stru-
menti di spesa, contribuendo a incrementare il debito pubblico.

14                             Introduzione

   La riforma del Titolo V della Costituzione, introdotta con la legge
18 ottobre 2001 n. 3, ha invece rappresentato il momento di riflessione
su questi temi, essendo ormai evidente che una qualsiasi svolta in sen-
so federale non è separabile da una compiuta realizzazione del princi-
pio di autonomia finanziaria.
   Ed ecco quindi, che il testo costituzionale, all’indomani della legge
costituzionale 3/2001, ha visto arricchirsi di principi (che potremmo
definire) “nuovi” come per esempio il principio di pari ordinazione
degli Enti Territoriali (art. 114), il potere impositivo degli Enti Terri-
toriali (art. 119), i quali hanno inciso in chiave evolutiva su principi
(che potremmo definire) “vecchi” (ovvero già presenti prima della ri-
forma). Il quadro interpretativo che ne deriva è quello di una natura
cooperativa e non competitiva del sistema italiano di autonomia finan-
ziaria, laddove in modo corrispondente viene anche meglio chiarito
l’ambito e la portata del potere normativo degli Enti Territoriali in ma-
teria tributaria.
   D’altra parte diversamente non potrebbe essere, se si pensa che la
riforma ha voluto porre il principio di sussidiarietà come principio ba-
se del nuovo ordinamento delle autonomie territoriali.
   Ne consegue che nella riforma ben si potrebbe leggere la consacra-
zione del principio secondo cui le articolazioni periferiche dello Stato
sono le più idonee ad individuare e soddisfare i propri bisogni. Lo Sta-
to, in un simile contesto dovrebbe svolgere solo una funzione di con-
trollo e di garanzia, intervenendo solo laddove si presentassero situa-
zioni di difficoltà.
   In questo senso la sussidiarietà diviene perciò espressione di una
maggiore partecipazione delle comunità locali alla gestione del pro-
prio territorio e quindi di “partecipazione democratica”.
   Tuttavia uno Stato può dirsi realmente democratico solo se realizza
una compiuta democrazia fiscale (da qui il principio del “no taxation
without representation”), garantendo la coincidenza nella medesima
persona delle figure dell’elettore, del beneficiario della spesa pubblica
e del contribuente.
   È quindi pure la sussidiarietà, che è proprio un’espressione com-
piuta di democrazia, potrà concretizzarsi solo se si esprimerà anche
sotto forma di sussidiarietà fiscale.

Introduzione                                 15

    Vale perciò la pena rileggere il principio di capacità contributiva
mettendo in evidenza, da una parte, la partecipazione della società
civile nello stabilire “le spese pubbliche” necessarie per il bene co-
mune, e, dall’altra, la libertà dei contribuenti di decidere la modalità
di contribuzione, che non deve obbligatoriamente consistere nel pa-
gamento dei tributi.
    Una volta chiariti i principi su cui si deve basare il sistema delle au-
tonomie finanziarie degli Enti Territoriali, occorre analizzare gli aspet-
ti più operativi ma non per questo meno problematici sotto un profilo
costituzionale.
    In particolare si tratta di verificare, alla luce dell’ordinamento costi-
tuzionale, quali siano la natura e la portata delle norme di coordina-
mento tra il sistema tributario erariale e quello regionale e locale, non-
ché i limiti al potere impositivo dello Stato, le Regioni, Province e i
Comuni.
    La Carta Costituzionale non si ferma però solo ai principi del si-
stema delle autonomie finanziarie, ma ne prevede nello specifico le
diverse forme di finanziamento; accanto ai tributi regionali e locali
propri (tributi propri in senso stretto e in senso lato), gli Enti Territo-
riali possono disporre di “compartecipazioni al gettito dei tributi era-
riali riferibile al loro territorio” (art. 119 comma 2 della Cost.), nonché
beneficiare di un sostegno, di natura straordinaria, attraverso un “fon-
do perequativo “ dello Stato “per i territori con minore capacità fiscale
per abitante” (art. 119 comma 3 della Cost.).
    Dopo aver ricostruito il sistema dei finanziamenti a livello regiona-
le e locale, è opportuno precisare che la finanza regionale o locale so-
no soggetti a precisi limiti di carattere comunitario. Ciò in quanto le
azioni finalizzate a promuovere il mercato comune non possono non
interessare anche la finanza locale.
    Infine una compiuta ricostruzione del sistema delle autonomie fi-
nanziarie non può omettere questioni di carattere giuridico/finan-
ziario, alcune precisate dalla giurisprudenza della Corte costituzionale,
come il c.d. divieto di reformatio in peius, altre dal legislatore nazio-
nale, come per esempio le disposizioni normative sul patto di stabilità
interno, altre dalla stessa Costituzione, come per esempio il principio
del rispetto del pareggio di bilancio corrente (c.d. golden rule: art.
119). Un ulteriore argomento giuridico/finanziario su cui vale la pena

16                             Introduzione

soffermarsi è quello che riguarda la sostenibilità economi-
co/finanziaria del federalismo, con particolare riguardo proprio alla
questione relativa alla gestione del debito pubblico statale.
    L’opportunità di un lavoro di analisi del sistema delle autonomie
finanziarie si fonda quindi sul fatto che una riforma in tal senso è ne-
cessaria e doverosa, sia sotto il profilo democratico (i contribuenti so-
no più vicini ai centri responsabili della gestione delle risorse finanzia-
rie, e sono più liberi di decidere le modalità di destinazione delle ri-
sorse stesse) sia sotto il profilo finanziario (l’attribuzione di maggiori
responsabilità a carico dei soggetti che gestiscono le risorse potrebbe
essere uno strumento di controllo degli equilibri economici/finanziari
dello Stato e degli Enti Territoriali).
    È per questo che bisogna tener ben chiari, da una parte, il quadro
costituzionale e, dall’altra, i limiti giuridici e finanziari al potere im-
positivo dello Stato e degli altri Enti Territoriali.

Capitolo I
        Autonomia finanziaria prima della Riforma del Titolo V
                                            della Costituzione

   1.    Il sistema delle autonomie (brevi cenni) 1

   a)    Lo Stato federale

   Con il termine Stato Federale (che deriva dall’aggettivo francese
fédéral anche se ha la sua radice etimologica nel vocabolo latino foe-

   1
      Per ragioni di interesse storico è opportuno ricordare che il movimento politico
italiano dalla seconda metà del sec. XVIII si divise in due idee: l’idea unitaria e
l’idea federale; la prima spinse all’unità politica italiana; la seconda, rifacendosi alla
tradizione gloriosa dei Comuni, generò le idee federative. L’idea federale risorgi-
mentale era poi divisa in due correnti principali: la “neoguelfa” (lega dei principi
con a capo il Pontefice), alla quale fa riferimento il Gioberti, seguito poi (anche se in
forma di un Federalismo più liberale e moderato) da Cesare Balbo e Massimo
d’Azeglio, e “la rivoluzionaria”, che ebbe come interpreti e assertori Giuseppe Fer-
rari e Carlo Cattaneo (questi affermava la necessità di una confederazione di Stati
repubblicani nei quali la funzione del Pontefice fosse limitata al solo potere spiritua-
le). Il periodo aureo dell’idea federalista repubblicana fu il 1846. Dopo il fallimento
della prima guerra d’indipendenza, e crollato il programma neoguelfo, il Gioberti
abbandona la tesi federalista del Primato morale e civile degli Italiani (1843) e, nel
Rinnovamento civile d’Italia, (1851) indica una nuova via con l’egemonia del Pie-
monte e l’esclusione della signoria dei preti; non indifferente ai problemi sociali, il
Gioberti trova anche il modo di esaltare la plebe e di insistere sulle riforme econo-
miche, allargando in questo campo, la funzione dello Stato con l’affermazione che
Stato e Nazione, secondo natura, sono tutt’uno (ripresa di idee giusnaturalistiche). Le
nuove idee furono aspramente criticate soprattutto dai mazziniani. Per un approfon-
dimento delle vicende storiche e filosofiche si rinvia inter alia a M. SCHIATTONE,
Alle origini del federalismo italiano: Giuseppe Ferarri, Bari, 1996. A. DANESE, Il
federalismo, Roma, 1995.

18                                    Capitolo I

dus i.e. patto), comunemente si vuole indicare una forma di Stato or-
ganizzata sulla base dei principi dell’autogoverno, dell’autonomia e
del più largo decentramento amministrativo, in contrapposizione allo
Stato unitario2.
    Diverso dallo Stato Federale è invece il “federalismo”3, che consi-
ste in una concezione collaborativa di rapporti politici fra entità di di-
versa natura (stati, enti pubblici, associazioni, persone fisiche), sia
nell’ordinamento internazionale che in quelli statali, che improntano i
loro rapporti su una base tendenzialmente paritaria. Il federalismo è
perciò un modello sociale che ispira i principi di comportamento adot-
tati da una costituzione statale anche prescindendo da una caratteriz-
zazione tecnicamente federale di quest’ultima. Il federalismo, infatti,
non attiene al solo ambito territoriale, ma altresì a quello sociale, eco-
nomico, spirituale–culturale4. Lo Stato Federale rappresenta, invece,
in molti casi, la forma di Stato più idonea per individuare da un punto
di vista tecnico–costituzionale le modalità di ripartizione del potere fra
centro e periferia5.
    Esistono esempi di ordinamenti in cui la struttura federale dello
Stato consiste semplicemente in una forma di decentramento
dell’apparato complessivo di uno Stato unitario. In tali ordinamenti gli
organi centrali sono titolari delle competenze di indirizzo e di norma-
zione e della parte più consistente di quelle di attuazione a livello giu-
risdizionale amministrativo. In questi casi, si tratta di ordinamenti au-
tocratici in cui il potere è concentrato in un organo o in
un’organizzazione statale omogenea e viene usato prescindendo dal
consenso della comunità nazionale6.
     2
      Per una più ampia definizione di Stato federale, cfr. G. DE VERGOTTINI, alla vo-
ce Stato Federale dell’Enciclopedia del Diritto, Milano 1990.
    3
      Cfr., ad esempio, O. KIMMINICH, Der Bundesstaat, Handbuch des Staatsrechts
der Bundesrepublik Deutschland, I, Heidelberg 1987, pp. 114 e ss.
    4
      Cfr. H. NAWIASKY, Zum Begriff des Föderalismus, Schweizer Rundschau, nu-
ova sr., 1946, XLV, p. 802.
    5
      Cfr. per un richiamo P. CARROZZA, Central Law and Peripheral Law, Law in
the Making. A Comparative Survey a cura di A. PIZZORUSSO, Berlin–Heidelberg
1988, p. 243.
    6
      Sulla distinzione tra ordinamenti autocratici e democratici prescelta e sulle ca-
ratteristiche identificanti i medesimi sia consentito rinviare a G. DE VERGOTTINI, Di-
ritto costituzionale comparato , Padova 1987, pp. 91 e ss.