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1 GENNAIO-APRILE
2019
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1 ⁄ 2019
(gennaio-aprile)
SOMMARIO
EDITORIALE
2 Pace contributiva e ricadute previdenziali ................................. di Nunzio Luciano
PREVIDENZA
Comitato di Redazione
5 Parti sociali e welfare state in Italia:
“La Previdenza Forense”
appunti per una ricerca ............................................................... di Stefano Giubboni
13 Le “nuove” pensioni degli italiani:
Presidente:
prime note sul d.l. n. 4 del 2019 ................................................ di Maurizio Cinelli 1
Avv. Nunzio Luciano
20 Anno 2019 gli indici e i coefficienti
Direttore Onorario:
di rivalutazione tornano positivi ..................................................... di Paola Ilarioni
Avv. Dario Donella
27 Inadempienza contributiva nelle previdenze
Direttore Responsabile: categoriali e riflessi pensionistici .............................................. di Daniela Carbone
Avv. Leonardo Carbone
29 Polizza di tutela sanitaria triennio 1/4/2019 - 31/3/2022:
Consiglieri di rappresentanza: una copertura con tante garanzie ......................... di Dario Lolli e Santino Bonfiglio
Avv. Giuseppe La Rosa Monaco
Avv. Immacolata Troianiello 33 Le esperienze di un amministratore della Cassa Forense:
intervista all’Avv. Immacolata Troianiello .............................. di Leonardo Carbone
Componenti:
Avv. Manuela Bacci 35 Il nuovo portale convenzioni ............................... di Roberto Uzzau e Andrea Parigi
Avv. Donatella Cerè
Avv. Divinangelo D’Alesio
37 Il potere di autoregolamentazione della Cassa Forense:
Avv. Eleonora Facchetti i più recenti orientamenti giurisprudenziali ................................. di Marcello Bella
Avv. Michelina Grillo
Avv. Ida Grimaldi 40 La rendita vitalizia ................................................................... di Giovanni Schiavoni
Avv. Dario Lolli
46 Bilancio consuntivo 2018 ............................................................ di Cinzia Carissimi
Avv. Domenico Monterisi
Avv. Salvatore Spano 59 I “nuovi” delegati di Cassa Forense (quadriennio 2019 - 2022) ...........................
Avv. Valeriano Vasarri
Direzione e Redazione: AVVOCATURA
Via Ennio Quirino Visconti, 8 60 Tra storia e deontologia una vita
00193 Roma nelle istituzioni forensi ....................................................... di Antonio Padoa Schioppa
tel. 06.36205271 fax 06.36205254
63 Privacy e pubblicazione sentenze:
Editore: oscuramento dati personali ...................................................... di Leonardo Carbone
Cassa Nazionale di Previdenza
e Assistenza Forense 66 Il diritto alla bi-genitorialità tra legge
Via Ennio Quirino Visconti, 8
e prospettive di riforma ...................................................................... di Ida Grimaldi
00193 Roma 72 La fattura elettronica tra difficoltà,
ritardi, rischi, opportunità ...................................................... di Carlo Cantalamessa
Segreteria di redazione:
Avv. Debora Felici 74 XXXIV Congresso Nazionale Forense:
tel. 06 36205618
cronaca della sessione ulteriore ...................................................... di Manuela Bacci
Registrazione del Tribunale di Roma 77 Sant’Alfonso Maria De’ Liguori
18.4.1978 n. 17230 Patrono degli avvocati .................................................................. di Fabrizio De Falco
Tiratura 56.460 copie
ISSN 1827-7373 80 33 anni di prigione e 148 frustate .............................................. di Eleonora Facchetti
Pubblicità 82 Il processo tributario telematico .................................................... di Maurizio Reale
a cura di Cassa Forense
GIURISPRUDENZA
Stampa Arti Grafiche Boccia S.p.A
Via Tiberio Claudio Felice, 7
88 Tribunale di Roma, II sez. lavoro,
84131 Salerno
n. 796 del 22/2/2019 ........................................................... con nota di Chiara Malpica
Numero chiuso in redazione il mese di
91 Tribunale di Roma, II sez. lavoro, n. 6783 del 20/9/2018 .....................................
aprile 2019
RECENSIONI
Finito di stampare il mese di maggio 2019
94 Remo Danovi,
Poste Italiane S.p.A. - Spedizione Rapporto Garcia sulla giustizia ...................................... a cura di Leonardo Carbone
in Abbonamento postale - 70% 95 Francesco Giorgino, Alto volume.
Aut. GIPA/C/PD/i7/2012 Politica, comunicazione e marketing .................................... a cura di Debora Felici
LA PREVIDENZA FORENSE
Pace contributiva e ricadute
previdenziali
EDITORIALE
di Nunzio Luciano
2 Negli ultimi mesi la legislazione Statale ha operato nu- nei confronti di Agenzia delle Entrate Riscossione.
merose “invasioni di campo” rispetto all’autonomia degli Le prime pronunce giurisprudenziali (Tribunale di Ro-
Enti di Previdenza Privati, con discutibili interventi sia ma e Tribunale di Palermo, su ricorsi ex art. 700 c.p.c.)
nel merito sia, soprattutto, nel metodo. Ci riferiamo, in hanno dato ragione alla tesi della Cassa, e intimato al-
particolare, alla legislazione emergenziale in tema di l’Agenzia delle Entrate di continuare la riscossione dei
“pace fiscale e contributiva”. A seguito di questi inter- crediti in questione. Attendiamo, sul punto, sentenze di
venti, per i quali le Casse hanno sollevato numerosi merito che confermino l’orientamento espresso in sede
dubbi di Costituzionalità, si è anche creata notevole con- cautelare circa l’inapplicabilità della norma nei confronti
fusione tra gli iscritti che fanno fatica ad orientarsi tra di Cassa Forense.
le varie norme che si sono succedute nel tempo e a va- Diverso è l’istituto introdotto dall’art. 3 del D.L. n. 119/
lutarne la convenienza. 2018, convertito nella l. n. 136/2018, che prevedeva la
In questo editoriale cercheremo di illustrare i vari istituti definizione agevolata, previa apposita istanza da presen-
e le ricadute previdenziali nei confronti degli iscritti che tare all’Agente della riscossione entro il 30 aprile 2019,
intendessero avvalersene. per i carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1°
Innanzitutto, l’articolo 4 del D.L. n. 119/2018, conver- gennaio 2000 al 31 dicembre 2017, senza la correspon-
tito nella l. n. 136/2018, ha previsto, al comma 1, lo sione delle sanzioni e degli interessi di mora.
stralcio dei debiti residui fino a mille euro, all’entrata in In merito all’applicabilità della disciplina prevista dalla
vigore del decreto, comprensivi di capitale, interessi e c.d. “definizione agevolata” o “rottamazione ter” alla
sanzioni, affidati agli agenti della riscossione dal 1° gen- Cassa, il Consiglio di Amministrazione si era già pro-
naio 2000 al 31 dicembre 2010. nunciato favorevolmente in occasione dei precedenti
L’annullamento doveva essere effettuato d’ufficio dagli provvedimenti normativi (c.d. “rottamazione” e “rotta-
agenti della riscossione alla data del 31/12/2018 e co- mazione bis”), anche sul presupposto che la normativa
municato agli enti creditori per l’eliminazione delle re- in questione salvaguarda, comunque, il pagamento di
lative scritture contabili. tutti i contributi dovuti, limitandosi ad annullare le som-
Il Consiglio di Amministrazione ha deliberato di non ri- me richieste per sanzioni.
tenere applicabile a Cassa Forense l’art. 4 del D.L. 119/ Per chi abbia aderito alla definizione agevolata di cui
2018, dandone comunicazione all’Agenzia delle Entrate- trattasi, non vi sono, pertanto, controindicazioni in tema
Riscossione, con apposita diffida. di validità degli anni a fini pensionistici come, invece,
In attuazione di tale delibera, l’Ente ha inviato all’Agen- per la normativa esaminata in precedenza (annullamen-
zia delle Entrate Riscossione formale diffida dal proce- to di cartelle sotto i mille euro) o per il c.d. “saldo e stral-
dere ad annullamenti aventi ad oggetto importi iscritti cio” di cui si parlerà in prosieguo.
nei predetti ruoli, ex art. 4 del D.L. n. 119/2018. Nel momento in cui questo articolo va in stampa si parla
L’Agenzia ha riscontrato negativamente la diffida della di una possibile riapertura dei termini, mediante un
Cassa precisando che avrebbe proceduto all’annulla- prossimo provvedimento legislativo, per la presentazio-
mento delle quote, nonché a chiedere il rimborso delle ne delle domande di definizione agevolata. Chi fosse in-
spese per le procedure esecutive maturate in relazione teressato è invitato a seguire l’evoluzione del provvedi-
alle quote annullate ex lege. mento che, tra quelli recentemente emanati, appare
A questo punto, il Consiglio di Amministrazione, tenuto l’unico senza controindicazioni in termini previdenziali.
conto che nel caso in cui si fosse ritenuta applicabile la C’è da segnalare, infine, come il comma 185 dell’art. 1
normativa in oggetto, i relativi crediti, nei confronti dei della legge 145/2018 (legge di bilancio 2019) ha previ-
singoli professionisti, avrebbero dovuto essere annullati sto la possibilità, per gli iscritti alle Casse professionali
anche per quote riferite a contributi, con conseguenze con reddito ISEE inferiore ai 20.000,00 euro, di estin-
negative a fini previdenziali, ha deliberato di proporre guere l’intera cartella mediante un pagamento forfetario
azione giudiziale, anche con ricorso ex art. 700 c.p.c., nella misura del 16, 20 o 35 per cento dell’intero carico,
1⁄ 2019 GENNAIO-APRILE
EDITORIALE
senza alcuna distinzione tra contributi, sanzioni e inte- ricevute, limitando l’applicabilità della norma sul “saldo 3
ressi. e stralcio” ai soli contributi minimi 2000/2003. La nor-
Oltre ai numerosi profili di incostituzionalità che la ma, pertanto, riguarda solo marginalmente gli iscritti
norma presenta, va sottolineato come il mancato, inte- alla Cassa.
grale, pagamento dei contributi si rivelerebbe un danno Per fortuna, a quanto oggi risulta, l’utilizzo della norma
per gli stessi beneficiari del provvedimento, in quanto sul “saldo e stralcio” da parte di avvocati iscritti è risulta-
l’anno di iscrizione non potrebbe considerarsi valido ai ta molto limitata mentre più elevata è stata l’adesione
fini pensionistici non essendo coperto dall’intera con- alla definizione agevolata di cui all’art. 3 del D.L. 23/10/
tribuzione dovuta. Ma c’è di più, l’art. 1, comma 185, 2019, n. 119, sicuramente più conveniente in termini
della legge n. 145/2018 prevede la possibilità di estin- previdenziali.
zione dei debiti affidati all’agente della riscossione dal Resta la questione di fondo relativa al fatto che Cassa
2000 al 2017 derivanti, tra l’altro, dall’omesso versa- Forense è una fondazione di diritto privato, avente au-
mento dei contributi dovuti dagli iscritti alle Casse pre- tonomia gestionale, organizzativa e contabile sulla base
videnziali professionali, con “esclusione di quelli richie- del D.lgs. n. 509/94, così come confermato da recenti
sti a seguito di accertamento”. sentenze sia della Corte Costituzionale sia della Corte
Con specifica diffida inviata all’Agenzia delle Entrate Ri- di Cassazione (e multis, Corte Cost. n. 67/2018 e n.
scossione, Cassa Forense ha precisato di provvedere al- 254/2016; Cass. N. 3461/2018; n. 19981/2017). La
l’iscrizione a ruolo delle quote di propria competenza normativa in questione, pertanto, presenta diversi profili
solo a seguito di specifico accertamento, in esito ad ap- di incostituzionalità per i quali la Cassa si riserva di agire
posita procedura disciplinata normativamente. giudizialmente. Ciò in quanto il legislatore non ha te-
Difatti il Regolamento delle Sanzioni prevede che in caso nuto conto né dell’autonomia delle Casse previdenziali
di inadempimento agli obblighi contributivi, la Cassa professionali né del sistema di autofinanziamento che
ne dia avviso al professionista con lettera raccomandata regola i detti Enti, caratterizzati da funzioni previden-
o atto equipollente, specificando gli importi dovuti, ziali e assistenziali sottoposte al rigido principio del si-
maggiorati di sanzioni ed interessi. Avverso detta comu- nallagma tra risorse versate dall’iscritto e prestazione
nicazione l’interessato può proporre opposizione nel ter- erogata. Al riguardo, appare evidente come l’imposizio-
mine di 60 giorni e qualora l’interessato non faccia per- ne di assicurare l’equilibrio economico-finanziario per
venire osservazioni ovvero le stesse non escludano l’ina- cinquanta anni prevista dalle norme di riferimento sia
dempimento, il succitato avviso acquista efficacia di ac- ovviamente incompatibile con una legge dello Stato che
certamento definitivo e la Cassa provvede all’iscrizione contempli l’annullamento di parte del gettito, senza
a ruolo della contribuzione omessa, maggiorata da san- tener conto, tra l’altro, che il mancato pagamento della
zioni e interessi. contribuzione inciderebbe negativamente sul riconosci-
Unica eccezione a questo modus operandi ha riguardato mento dei futuri trattamenti previdenziali.
i contributi minimi relativi al periodo 2000/2003, al- Al riguardo, si osserva che, recentemente, la Corte Co-
l’epoca riscossi direttamente tramite ruolo senza speci- stituzionale, con la sentenza n. 7 del 2017, con cui è
fica procedura di accertamento. stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 8,
Alla luce di quanto sopra, il Consiglio di Amministra- comma 3, del Dl.l. 6/7/2012, n. 95 (recante la disciplina
zione ha ritenuto inapplicabile alla Cassa Forense la pro- sulla c.d. “spending review”) ha rilevato come proprio
cedura di estinzione dei debiti di cui all’art. 1, commi una ponderazione delle esigenze di equilibrio della fi-
da 184 a 198, della legge 145/2018, con riferimento a nanza pubblica tenda inevitabilmente verso la soluzione
tutti i contributi iscritti a ruolo salvo che i contributi mi- di non alterare la regola secondo cui i contributi degli
nimi relativi agli anni 2000/2003. iscritti agli enti categoriali privati devono assicurarne
La diffida in tal senso inviata all’Agenzia ha avuto riscon- l’autosufficienza della gestione e la resa delle future pre-
tro positivo con impegno ad attenersi alle disposizioni stazioni, in presenza di un chiaro divieto normativo al-
LA PREVIDENZA FORENSE
Pace contributiva e ricadute previdenziali
EDITORIALE
4 l’intervento riequilibratore dello Stato (ai sensi dell’art.
1 del D.lgs. n. 509/94).
Contiamo sul fatto che i futuri interventi del legislatore
possano essere più rispettosi dei principi sanciti dalla
Corte Costituzionale e dell’autonomia riconosciuta per
legge agli Enti di Previdenza privati.
1⁄ 2019 GENNAIO-APRILE
Parti sociali e welfare state in Italia:
appunti per una ricerca
PREVIDENZA
di Stefano Giubboni
Cenni storici. Analogamente ad altre esperienze europee, Questo quadro è destinato a mutare radicalmente con 5
seppure con un certo ritardo rispetto ai maggiori Paesi l’avvento del fascismo. Il regime fascista imprime sin da-
del continente dovuto all’avvio tardivo della industria- gli esordi (già con la legge n. 563 del 1926) una fortis-
lizzazione e al conseguente ritardato sviluppo del mo- sima impronta pubblicistica a tutto il sistema dei rap-
vimento operario, anche in Italia i sindacati hanno avuto porti collettivi di lavoro e, più tardi, all’organizzazione
un ruolo molto rilevante alle origini delle moderne della previdenza e dell’assistenza sociale, concepite co-
forme di previdenza sociale. Si potrebbe dire che la pre- me elementi portanti della costruzione dello Stato tota-
videnza sociale nasce, anche in Italia, come espressione litario, e per questo oggetto di rinnovato interventismo
di auto-organizzazione e auto-protezione mutualistica del legislatore e di un significativo potenziamento. Le
all’interno del nascente movimento operaio e dell’inci- riforme organiche degli anni Trenta completano un pro-
piente sindacalismo industriale (si pensi al ruolo in getto di pubblicizzazione integrale del sistema previden-
qualche modo fondativo della solidarietà operaia avuto ziale italiano4, concepito come strumento di politica
in Italia dalle casse mutue e dalla cooperazione)1. economico-sociale del regime fascista ed elemento cen-
Peraltro, quando con la legge n. 80 del 1898 sugli in- trale di acquisizione di consenso allo Stato totalitario. Il
fortuni sul lavoro venne istituita la prima assicurazione corporativismo fascista nega la libertà dei corpi inter-
sociale obbligataria, il legislatore italiano, pur ispiran- medi assorbendoli dentro l’apparato pubblico in nome
dosi in parte alle leggi tedesche degli anni Ottanta2, non della solidarietà corporativa e del superamento del con-
adottò il modello corporativo bismarckiano, ma preferì flitto di classe.
attribuire alla nuova Cassa una natura e un profilo spic- È soltanto con la liberazione e l’avvento della Repubblica
catamente pubblicistico. La legge del 1898 non attri- democratica che il sindacato libero torna ad avere un
buiva però alla Cassa nazionale per gli infortuni alcun ruolo – costituzionalmente garantito – di protagonista
monopolio legale, consentendo l’assolvimento dell’ob- del sistema di protezione sociale, in quanto formazione
bligo assicurativo anche presso compagnie assicuratrici sociale diretta alla promozione dei diritti fondamentali
private3. della persona quale forma libera e auto-organizzata di
Negli anni in cui si gettano le basi della moderna previ- solidarietà collettiva dei lavoratori (artt. 2 e 3, comma
denza sociale in Italia, a cavallo tra Otto e Novecento, 2, Cost.). È un protagonismo che la Costituzione rico-
lo stesso intervento pubblico si mantiene, dunque, den- nosce al sindacato anzitutto nella sua veste tipica di at-
tro i confini – ancora angusti – consentiti dalla predomi- tore negoziale (art. 39 Cost.), prevedendo espressa-
nante ideologia liberale (la prima forma di assicurazione mente il principio di libertà (anche collettiva) della pre-
pensionistica obbligatoria è del 1919). Così circoscritto, videnza e dell’assistenza (art. 38, comma 5, Cost.).
il ruolo dello Stato lascia inevitabilmente uno spazio
molto significativo alla libertà della previdenza privato- Sindacato e partecipazione di tipo istituzionale al sistema di
collettiva e il sindacato trova ampi spazi per rafforzare sicurezza sociale. Se il ruolo predominante visualizzato
il proprio ruolo in ambiti non ancora attinti dall’inter- dalla stessa Costituzione si gioca, come diremo meglio
vento pubblico (come tipicamente avviene in materia di tra breve, sul terreno della contrattazione collettiva, non
collocamento, in cui operano elettivamente le Camere va peraltro trascurato un aspetto che ha caratterizzato
del lavoro). la legislazione sociale italiana soprattutto negli anni Set-
* Con i riferimenti essenziali, lo scritto riproduce la (versione 2
Cfr. G. Gozzi, Modelli politici e questione sociale in Italia e in
italiana della) relazione svolta al convegno internazionale The Germania fra Otto e Novecento, Bologna, 1988, pp. 11 ss.
Social Partners and the Welfare State – Challenges and Opportu- 3
V. sempre A. Cherubini, Dalla libertà all’obbligo. La previdenza
nities, Stoccolma, 7-8 marzo 2019. sociale fra Giolitti e Mussolini, Milano, 1998, pp. 7 ss.
1
D’obbligo il rinvio ad A. Cherubini, Storia della previdenza 4
Cfr. C. Giorgi, La previdenza del regime. Storia dell’Inps du-
sociale, Roma, 1977, pp. 10 ss. rante il fascismo, Bologna, 2004, pp. 23 ss.LA PREVIDENZA FORENSE
Parti sociali e welfare state in Italia:
appunti per una ricerca
PREVIDENZA
6 tanta del Novecento e almeno sino alle riforme attuate istituzionale dei sindacati più rappresentativi attraverso
a cavallo tra la fine degli anni Ottanta e i primi anni No- i Consigli di indirizzo e vigilanza (CIV) dei maggiori enti
vanta, ormai in una logica di retrenchment del welfare pubblici di previdenza (INPS e INAIL)6, i quali hanno
state italiano. Nel periodo di massima espansione dello la funzione di definire i programmi e individuare le linee
Stato sociale italiano (tra gli anni Settanta ed Ottanta di indirizzo di tali Istituti, determinandone gli obiettivi
dello scorso secolo, per l’appunto), i sindacati – in par- strategici pluriennali, la cui attuazione e gestione è, però,
ticolare le confederazioni maggiormente rappresentative interamente e autonomamente affidata alla governance
– si sono infatti visti riconoscere un importante ruolo di istituzionale e alla collegata tecno-struttura dell’ente7. Si
partecipazione organica di tipo istituzionale alla gestione è voluto riproporre in tal modo, nell’ambito della orga-
della previdenza pubblica5. nizzazione del sistema previdenziale, quella fondamen-
Il legislatore italiano ha progressivamente aperto alla tale distinzione tra indirizzo politico e gestione ammini-
partecipazione del sindacato la gestione dei maggiori strativa che ha caratterizzato, più in generale, la riforma
enti di previdenza pubblica del Paese, senza peraltro delle pubbliche amministrazioni in Italia a partire dal-
adottare un modello propriamente neo-corporativo ana- l’inizio degli anni Novanta8.
logo a quello di talune esperienze nordeuropee. Una tale
forma di partecipazione istituzionale si iscrive piuttosto Le parti sociali come soggetti erogatori qualificati di servizi
in una generale tendenza, caratterizzante quella fase sto- strumentali di welfare. Diverso da tale ruolo partecipa-
rica, di cooptazione del sindacato nella gestione della tivo, ma in certo qual modo collegato ad una funzione
pubblica amministrazione previdenziale, con il ricono- di tipo ammnistrativo nella gestione del sistema di wel-
scimento di un ruolo che potremmo definire in senso fare, è il ruolo che i sindacati sono autorizzati a svolgere
lato politico-amministrativo. Il ruolo in tal modo attri- per legge attraverso gli istituti di patronato. Previsti già
buito alle confederazioni maggiormente rappresentative in epoca liberale e organicamente riconosciuti per legge
si collocava in realtà all’interno di una dinamica più sin dal 1947, i patronati realizzano un modello di par-
ampia, in atto in quegli anni nella società italiana, cer- tecipazione del sindacato alla amministrazione del wel-
tamente caratterizzata da un movimento di allargamento fare pubblico tipico e peculiare dell’esperienza italiana.
degli spazi di democrazia partecipativa e dal protagoni- Riformati nel 2001 (con la legge n. 152), i patronati
smo delle grandi organizzazioni di massa (partiti politici esercitano funzioni di assistenza e di tutela in favore dei
e sindacati). lavoratori, dei pensionati e più in generale di tutti i cit-
Questo modello di partecipazione di tipo istituzionale tadini che si rivolgano ad essi per accedere alle presta-
è stato tuttavia largamente superato a partire dalle ri- zioni dello Stato sociale italiano. I patronati, riconosciuti
forme avviate alla fine degli anni Ottanta. Ancorché ri- per legge come persone giuridiche di diritto privato con
dimensionata, questa dimensione partecipativa, di tipo finalità di utilità sociale, costituiscono, al contempo,
latamente politico-istituzionale, non è stata, tuttavia, un’emanazione diretta delle organizzazioni sindacali e
completamente abbandonata. Nel sistema vigente è stata contribuiscono in misura non marginale – attraverso il
infatti mantenuta una significativa partecipazione di tipo finanziamento pubblico di cui godono – al complessivo
5
V. in argomento, con diverse valutazioni, T. Treu, Sicurezza 6
Non appaiono ancora chiare, a tale riguardo, le implicazioni
sociale e partecipazione, in Riv. dir. lav., 1970, I, pp. 137 ss.; M. del ripristino delle funzioni del Consiglio di amministrazione
Persiani, La partecipazione dei rappresentanti dei lavoratori alla di INPS e INAIL, già soppresse dalla legge n. 122 del 2010,
gestione degli enti previdenziali, in Sic. soc., 1970, pp. 332 ss. ad opera dell’art. 25 del decreto-legge n. 4 del 2019.
Per un quadro d’insieme della situazione italiana alla fine degli 7
Cfr. M. Cinelli, Diritto della previdenza sociale, Torino, 2016,
anni Settanta v. pure M. Cinelli, Organizzazione amministrativa p. 134.
del lavoro, in M. Dell’Olio, Diritto del lavoro – 2 – Dizionari del 8
Cfr. B.G. Mattarella, Sindacati e pubblici poteri, Milano, 2003,
diritto privato, a cura di N. Irti, Milano, 1981, pp. 235 ss. pp. 75 ss.1⁄ 2019 GENNAIO-APRILE
PREVIDENZA
fabbisogno finanziario dei sindacati dei quali sono relazioni sindacali. Si tratta appunto di forme di welfare 7
espressione9. contrattuale – complementari, integrative, aggiuntive e
I patronati svolgono un ruolo di essenziale importanza talvolta sostitutive della protezione sociale assicurata
nel garantire l’accesso di cittadini e lavoratori alle pre- dallo Stato – istituite dalla contrattazione collettiva (na-
stazioni del sistema di sicurezza sociale e costituiscono zionale o decentrata) e da questa in parte regolate in un
in certo seno l’interfaccia istituzionale privilegiata degli rapporto piuttosto complesso e articolato con la legge12.
enti pubblici di previdenza del Paese10. Il sindacato – at- I modi in cui queste forme di previdenza contrattuale
traverso il patronato – opera dunque come erogatore interagiscono con il sistema pubblico di protezione so-
qualificato di servizi strumentali all’accesso al welfare e ciale, e quindi con le fonti legali, sono peraltro significa-
all’esercizio dei diritti di cittadinanza sociale. Si tratta tivamente diversi e danno luogo a forme molto differen-
quindi di un ruolo di natura prevalentemente ammni- ziate di interrelazione tra legge e contratto collettivo.
strativa e consulenziale che ha, tuttavia, evidenti impli- Senza poter qui svolgere un’analisi approfondita, che ri-
cazioni politiche, nella misura in cui attribuisce alle chiederebbe una complessa indagine, si può dire che
organizzazioni sindacali una importante funzione di fil- nell’ambito della previdenza in senso lato contrattuale
tro e di mediazione istituzionale tra la pubblica ammi- legge e contrattazione collettiva entrano tra di loro in
nistrazione previdenziale e cittadini e lavoratori. una relazione in cui l’equilibro tra pubblico e privato –
ovvero tra il ruolo eteronomo della legge e gli spazi la-
Il ruolo negoziale delle parti sociali nel welfare italiano. Non sciati alla libertà e all’autonomia collettiva – varia con-
c’è tuttavia alcun dubbio che il ruolo principale che le siderevolmente a seconda del settore di welfare conside-
parti sociali giocano nel sistema italiano di welfare è rato.
quello che il sindacato svolge propriamente nella sua Fornirò di seguito gli esempi a mio avviso più impor-
veste tipica di attore negoziale nel vasto e variegato uni- tanti di tale diversa interazione tra legge e contratto col-
verso che possiamo chiamare “previdenza sociale con- lettivo nella previdenza contrattuale. Sinteticamente, si
trattuale”11. Con questa espressione – dal significato può anticipare che, nel caso della previdenza pensioni-
a-tecnico – si designa il complesso e articolato insieme stica complementare (l’espressione a tutt’oggi più im-
di interventi e prestazioni di natura in senso lato previ- portante della previdenza sociale contrattuale), il
denziale e assistenziale che hanno come fonte primaria contratto collettivo, e in primo luogo la contrattazione
od originaria la contrattazione collettiva e che costitui- collettiva nazionale di categoria, sono promossi dalla
scono dunque espressione della autonomia collettiva co- legge, che tuttavia stabilisce limiti significativi all’auto-
stituzionalmente riconosciuta alle organizzazioni sinda- nomia delle parti sociali in funzione del perseguimento
cali (art. 39 Cost., in collegamento con l’art 38, comma di interessi pubblici, dettando una disciplina imperativa
5). Il connotato che distingue ed accomuna queste for- non derogabile neppure a favore dei lavoratori aderenti
me di tutela previdenziale o assistenziale – che possono alle forme pensionistiche complementari. Nel caso dei
avere oggetti e ambiti di incidenza molto diversi (e fondi bilaterali di solidarietà – che operano nel vasto
quindi regolamentazioni corrispondentemente differen- campo degli ammortizzatori sociali e della tutela contro
ziate, ad esempio dal punto di vista del trattamento fi- la disoccupazione – il ruolo della legge è ancora più
scale) – è, pertanto, la fonte contrattuale collettiva e stringente, tanto da spingersi ad una vera e propria pub-
quindi un’origine negoziale nell’ambito del sistema di blicizzazione (con l’assorbimento organico nell’apparato
9
V. ancora M. Cinelli, Diritto della previdenza sociale, cit., p. 11
Cfr. in generale M. Squeglia, La “previdenza contrattuale”.
141. Un modello di nuova generazione per la tutela dei bisogni previ-
10
Cfr. M. Campedelli, P. Carrozza (a cura di), Innovazioni nel denziali socialmente rilevanti, Torino, 2014.
welfare e nuovo patrocinio. Promuovere cittadinanza dopo il secolo 12
V. anche M. Cinelli, S. Giubboni, Lineamenti di diritto della
breve, Bologna, 2009. previdenza sociale, Milano, 2018, pp. 235 ss.LA PREVIDENZA FORENSE
Parti sociali e welfare state in Italia:
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PREVIDENZA
8 previdenziale pubblico) di tali forme nate dall’autono- aperto, la destinazione dell’obbligazione contributiva fu-
mia collettiva. Ancora diverso è, infine, il caso del welfa- tura del datore di lavoro alla forma pensionistica pre-
re aziendale, dove la legge gioca un ruolo eminente- scelta dal singolo è condizionata alla previsione del
mente promozionale – grazie ai robusti incentivi di na- contratto collettivo, che potrebbe (secondo talune opi-
tura fiscale e contributiva –, lasciando alle parti sociali nioni) anche limitarne l’esercizio15. Questo aspetto della
(stavolta soprattutto alla contrattazione collettiva di li- disciplina della portabilità della posizione previdenziale
vello aziendale e decentrato) un’ampia libertà a tutela di individuale dimostra la persistenza di un favore del le-
interessi di tipo eminentemente privato-collettivo. gislatore nei confronti dei fondi collettivi chiusi, istituiti
Le diverse forme di interazione tra pubblico e privato, dalle parti sociali, sul presupposto che soltanto un
tra legge e contratto collettivo, cui danno vita le tre ipo- ampio bacino di aderenti, possibilmente esteso in modo
tesi di previdenza contrattuale considerate (le forme unitario ad una intera categoria contrattuale, consenta
pensionistiche complementari, i fondi bilaterali di soli- quelle economie di scala, anche sul piano gestionale, che
darietà ed il welfare aziendale) richiedono quindi sono necessarie per un adeguato sviluppo finanziario
un’analisi minimamente articolata13. della previdenza complementare.
Sul piano gestionale la legge ha optato per il modello
Parti sociali e previdenza pensionistica complementare. Or- della gestione paritetica delle parti sociali (ovvero dei
ganicamente regolata per legge solo nel 1993, la previ- sindacati dei lavoratori e delle associazioni datoriali di
denza complementare rimane la principale espressione categoria che hanno sottoscritto il contratto collettivo
del welfare contrattuale in Italia. Ancorché la riforma le- istitutivo della forma pensionistica), sia pure imponendo
gislativa del 2005 visualizzi un sistema pluralistico di ai rappresentanti da queste designati rigorosi requisiti
fonti, consentendo la costituzione di fondi pensione di professionalità e onorabilità. Va peraltro considerato
aperti alle imprese del settore bancario e assicurativo, la che la legge impone – almeno di regola – una gestione
fonte istitutiva privilegiata resta il contratto collettivo14. professionale degli asset finanziari dei fondi pensione,
Il favore del legislatore nei confronti dei grandi fondi che sono tenuti a sottoscrivere apposite convenzioni di
negoziali chiusi si traduce, anzi, in una indiretta ma si- gestione con intermediari finanziari accreditati. Sul
cura promozione della contrattazione collettiva nazio- piano gestionale, si può dunque affermare che il princi-
nale di categoria, che infatti conserva in materia il ruolo pio dell’autogoverno paritetico delle parti sociali è tem-
di principale fonte istitutiva delle forme pensionistiche perato, a tutela del risparmio previdenziale dei lavoratori
complementari. aderenti, dalla previsione di una gestione professionale
Il favor legislativo nei confronti della contrattazione col- affidata ad operatori qualificati del mercato finanziario,
lettiva – specie di categoria o settore – è ancora oggi rin- in conformità alla stessa normativa europea.
tracciabile in aspetti significativi della disciplina della La legge promuove dunque la contrattazione collettiva,
previdenza complementare. Ad esempio, ancorché sia specie di categoria, ma al contempo pone dei limiti al-
prevista in principio la libera portabilità, da parte del la- l’autonomia collettiva della parti sociali a garanzia del-
voratore, della posizione pensionistica complementare l’interesse pubblico e in particolare dell’esigenza che la
da un fondo pensione sindacale chiuso ad un fondo previdenza complementare, pur espressione della libertà
13
Si veda comunque, per una panoramica generale, M. Cinel- plementare, Padova, 2008, pp. 178 ss.; S. Giubboni, La portabi-
li, “Pubblico”, “privato” e Costituzione nelle attuali dinamiche della lità della posizione pensionistica complementare, in Studi in onore
previdenza, in Riv. dir. sic. soc., 2017, pp. 401 ss.; Id., Il novum di Edoardo Ghera, Bari, 2008, I, pp. 461 ss.; S.P. Emiliani, Vicen-
della previdenza, oggi, in Riv.it. dir. lav., 2018, I, pp. 355 ss. de circolatorie della posizione di previdenza complementare in ambito
14
Sia permesso il rinvio a S. Giubboni, La previdenza comple- comunitario, in M. Cinelli (a cura di), La previdenza complemen-
mentare tra libertà individuale ed interesse collettivo, Bari, 2009. tare (Art. 2123), in Il Codice civile – Commentario fondato da P.
15
Cfr., con diverse valutazioni, M. Persiani, La previdenza com- Schlesinger e diretto da F.D. Busnelli, Milano, 2010, pp. 485 ss.1⁄ 2019 GENNAIO-APRILE
PREVIDENZA
contrattuale delle organizzazioni sindacali, sia finalizzata voratori solo alla condizione che questi decidano – li- 9
alla garanzia di adeguati livelli di copertura previden- beramente – di aderirvi.
ziale unitamente alle gestioni pubbliche obbligatorie. I
limiti più discussi, ma che la Corte costituzionale (ad Parti sociali e fondi bilaterali di solidarietà. Il ruolo delle
esempio nella sentenza n. 393 del 2000) ha da tempo parti sociali nella istituzione e nella gestione dei fondi
ritenuto conformi ai parametri costituzionali (artt. 38, bilaterali di solidarietà è ancora diverso, giacché in tal
39 e 41 Cost.), riguardano proprio i rapporti tra i regimi caso il legislatore italiano ha decisamente optato per una
pubblici obbligatori e le forme pensionistiche comple- più accentuata connotazione pubblicistica del sistema.
mentari. La legge stabilisce, infatti, tra gli altri limiti, la La disciplina è particolarmente complessa e non è pos-
regola per cui le prestazioni dei fondi di previdenza sibile in questa sede darne conto in modo appropriato.
complementare possono essere erogate ai lavoratori ade- Ai limitati fini di questa analisi si può osservare che i
renti soltanto a condizione che questi abbiano maturato fondi bilaterali costituiscono tutti – in origine – espres-
il diritto al trattamento pensionistico obbligatorio nel sione forse tra le più autentiche e significative di dinami-
regime pubblico di base. Questa regola (ed altre aventi che di tipo cooperativo del sistema di relazioni indu-
un analogo scopo, come ad esempio in tema di rivalu- striali italiano, storicamente caratterizzato dalla preva-
tazione delle prestazioni pensionistiche complementari) lenza di culture e approcci di tipo conflittuale. I fondi
pongono uno stingente limite funzionale all’autonomia bilaterali sono, infatti, in principio, organismi paritetica-
collettiva, poiché sono esplicitamente finalizzate a ga- mente costituiti dalle parti sociali mediante contratta-
rantire che la previdenza complementare assicuri, uni- zione collettiva (nazionale o, in certi settori, territoriale)
tamente alle prestazioni erogate dalle gestioni pubbliche al fine di assicurare a lavoratori e imprese una serie di
obbligatorie, più adeguati livelli di copertura previden- prestazioni di natura sociale in forma mutualistica.
ziale in favore dei lavoratori. Per tale ragione in dottrina In particolare, l’istituzione dei fondi di solidarietà bila-
si è parlato di una tendenziale funzionalizzazione della terali è prevista e regolata per legge al fine di assicurare
previdenza complementare a scopi di natura pubblici- ai lavoratori una tutela in costanza di rapporto di lavoro
stica, nella logica dell’art. 38, comma 2, Cost.16. nei casi di riduzione o sospensione dell’attività lavorativa
Non va peraltro trascurato che, nel sistema italiano, per cause previste dalla normativa in materia di integra-
l’adesione del singolo lavoratore ad una forma pensio- zione salariale ordinaria o straordinaria17. L’istituzione
nistica complementare, anche a quella istituita dal con- dei fondi è in principio libera, anche se di fatto resa ob-
tratto collettivo applicabile al rapporto di lavoro, rimane bligatoria dal legislatore (a partire dalla riforma attuata
libera, nel senso che è rimessa ad una libera scelta indi- dalla legge n. 92 del 2012), attraverso la previsione di
viduale. Questo è un profilo molto problematico della un fondo pubblico residuale per l’appunto obbligatorio
disciplina in vigore, che sta comunque a dimostrare che per tutti i settori non coperti dalla tutela di legge in ma-
la previdenza complementare, anche quella espressione teria di integrazione salariale in relazione ai datori di la-
della contrattazione collettiva, può essere finalizzata ad voro che occupano mediamente più di cinque dipen-
obiettivi di innalzamento della protezione sociale dei la- denti18. Oltre alla finalità di assicurare ai lavoratori una
16
Per un riepilogo del dibattito v. M. Cinelli, La previdenza vo- 18
Per un quadro d’insieme della disciplina di ammortizzatori
lontaria nel sistema italiano e comunitario di sicurezza sociale, in sociali e fondi bilaterali di solidarietà, quale risultante dopo
Id. (a cura di), La previdenza complementare, cit., pp. 5 ss., non- la riforma del Jobs Act (di cui, in particolare, al d.lgs. n. 148
ché più di recente A. Avio, Della previdenza e dell’assistenza del 2015), cfr. R. Pessi, G. Sigillò Massara (a cura di), Ammor-
(Artt. 2114-2117), in Il Codice civile – Commentario fondato da P. tizzatori sociali e politiche attive per il lavoro. D.lgs. n. 22 del 4
Schlesinger e diretto da F.D. Busnelli, Milano, 2012, pp. 111 ss. marzo 2015 e nn. 148 e 150 del 14 settembre 2015, Torino, 2017
17
Cfr. da ultimo S. Renga, Bilateralità e sostegno del reddito, in (ed ivi, alle pp. 59 ss., soprattutto S. Giubboni, P. Sandulli, I
Riv. dir. sic. soc., 2018, pp. 433 ss. fondi di solidarietà dalla legge n. 92/2012 al Jobs Act).LA PREVIDENZA FORENSE
Parti sociali e welfare state in Italia:
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10 tutela in costanza di rapporto di lavoro nei casi di ridu- In alternativa al modello pubblicistico ordinario, ma so-
zione o sospensione dell’attività lavorativa per cause pre- lo in riferimento ai settori dell’artigianato e della som-
viste dalla normativa in materia di integrazione salariale ministrazione di lavoro, la legge consente di mantenere
ordinaria o straordinaria, i fondi bilaterali di solidarietà i fondi bilaterali di solidarietà dentro un regime di tipo
possono avere le seguenti finalità: a) assicurare ai lavo- privatistico. Al di fuori di tali aree, tuttavia, la regola ge-
ratori prestazioni integrative, in termini di importi o du- nerale è ormai quella della riconduzione al sistema pub-
rate, rispetto alle prestazioni previste dalla legge in caso blico dell’INPS delle espressioni della bilateralità collet-
di cessazione del rapporto di lavoro, ovvero prestazioni tiva.
integrative, in termini di importo, rispetto a trattamenti Ciò ha evidenti implicazioni anzitutto sul piano gestio-
di integrazione salariale previsti dalla normativa vigente; nale. Ed infatti, i comitati di gestione dei fondi bilaterali
b) prevedere assegni straordinari per il sostegno al red- di solidarietà costituiti presso l’INPS sono a tutti gli effet-
dito, riconosciuti nel quadro dei processi di agevola- ti organi interni dell’ente pubblico di previdenza. I com-
zione all’esodo, a lavoratori che raggiungano i requisiti ponenti di tali organi vengono pariteticamente designati
previsti per il pensionamento di vecchiaia o anticipato dalle organizzazioni datoriali e dalle associazioni sinda-
nei successivi cinque anni (ma la legge ha, con varie mi- cali più rappresentative firmatarie dell’accordo colletti-
sure, aumentato, in certi casi e a certe condizioni, tale vo, ma la loro nomina avviene con decreto del Ministero
periodo); c) contribuire al finanziamento di programmi del lavoro, in quanto svolgono una funzione pubblica.
formativi dell’Unione europea. Correlativamente, sono a tutti gli effetti di natura pub-
Per tali ultime finalità, i fondi possono essere istituiti an- blica sia le prestazioni sociali erogate da tali fondi, sia la
che in relazione a settori e classi di ampiezza dei datori contribuzione obbligatoria che ne alimenta il finanzia-
di lavoro già coperti dalla normativa in materia di inte- mento.
grazioni salariali. A tal fine, le organizzazioni sindacali Nel caso dei fondi bilaterali di solidarietà siamo dunque
e imprenditoriali comparativamente più rappresentative in presenza di un fenomeno molto originale di commi-
a livello nazionale stipulano accordi e contratti collettivi, stione – o di embricazione, come è stato detto19 – tra
anche intersettoriali, aventi ad oggetto la costituzione contratto collettivo, che conserva il ruolo di fonte istitu-
dei fondi di solidarietà bilaterali. Una volta concretizza- tiva, e normativa di diritto pubblico (legge e decreti mi-
tasi l’iniziativa sindacale, la legge interviene però ad ir- nisteriali, che svolgono un ruolo costitutivo e regolati-
reggimentare i fondi bilaterali di solidarietà in una logica vo). Il sostegno del legislatore a quella forma di solida-
che previlegia nettamente la dimensione pubblicistica. rietà mutualistica e di categoria, che si esprime elettiva-
Se nella previdenza complementare l’equilibro tra pub- mente nei fondi bilaterali, si spinge dunque sino a giun-
blico e privato, tra legge e contrattazione collettiva, pen- gere ad un vero e proprio assorbimento della gestione e
de decisamente verso questo secondo polo, non così av- delle stesse funzioni di protezione sociale di tali fondi
viene, invece, per i fondi bilaterali di solidarietà, che una all’interno del sistema della previdenza pubblica obbli-
volta istituiti dalle parti sociali assumono una natura, e gatoria.
svolgono conseguentemente una funzione previden- Per certi versi siamo in presenza di un fenomeno spe-
ziale, pubblica. Infatti, a seguito dell’accordo collettivo culare a quello che ha condotto, alla metà degli anni No-
istitutivo, con decreto del Ministro del lavoro e delle po- vanta del Novecento, alla cosiddetta privatizzazione
litiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia delle forme di previdenza dei liberi professionisti. In tal
e delle finanze, si provvede all’istituzione del fondo caso, infatti, la fonte di disciplina della funzione pub-
come gestione interna dell’INPS. Il fondo viene in tal blica obbligatoria assolta dagli enti di previdenza priva-
modo pubblicizzato e il suo bilancio – ancorché sia di
norma integralmente finanziato dalla contribuzione di 19
V., anche per ulteriori riferimenti, S. Giubboni, I fondi bila-
imprese e lavoratori del settore – resta assorbito come terali di solidarietà nel prisma della riforma degli ammortizzatori
posta del bilancio generale dell’INPS. sociali, in Dir. lav. rel. ind., 2014, pp. 715 ss.1⁄ 2019 GENNAIO-APRILE
PREVIDENZA
tizzati resta essenzialmente la legge (sia pure integrata legislatore italiano, che si è tradotta nella previsione di 11
dalle espressioni di autonomia normativa parzialmente una serie molto corposa di vantaggi di natura fiscale a
riconosciuta alle casse categoriali)20. La privatizzazione favore sia delle imprese che dei lavoratori. Ricerche em-
resta dunque confinata alla dimensione soggettiva – piriche recenti dimostrano che la contrattazione collet-
avendo le casse di previdenza dei liberi professionisti tiva aziendale sta facendo largo uso delle opportunità
potuto assumere la forma della fondazione o della asso- offerte dalla legge e che è al livello decentrato di impresa
ciazione di diritto privato –, mentre sul piano oggettivo che i piani di welfare aziendale stanno avendo – come
siamo pur sempre di fronte alla gestione (sotto la vigi- prevedibile – lo sviluppo maggiore. Più di recente, tutta-
lanza dello Stato) di assicurazioni sociali obbligatorie via, forme di welfare aziendale sono state previste anche
operanti nell’orbita dell’art. 38, comma 2, Cost. (ancor- dalla contrattazione collettiva nazionale di categoria (co-
ché sganciate, sul piano finanziario, dai meccanismi di me nell’importante caso del settore metalmeccanico)23
solidarietà che connotano, in principio, le forme di pre- e, in minor misura, da quella territoriale.
videnza di base)21. Il welfare aziendale solleva, come è intuibile, questioni
delicate e si presta a valutazioni problematiche. Da un
Sindacato e welfare aziendale. Ancora diverso, come si ac- lato, esso costituisce certamente una nuova frontiera del
cennava sopra, è il caso del cosiddetto welfare azienda- welfare mix italiano, nel quale la contrattazione collettiva
le22. Con tale espressione si intende usualmente fare rife- è chiamata giocare – grazie agli incentivi fiscali ricono-
rimento all’insieme delle iniziative di natura contrattuale sciuti dalla legge – un importante ruolo di innovazione,
o unilaterale da parte del datore di lavoro volte a incre- con ricadute positive sul benessere dei lavoratori e la
mentare il benessere del lavoratore e della sua famiglia produttività delle imprese24. Da un altro lato, tuttavia,
attraverso una diversa ripartizione della retribuzione, esso rischia di aumentare le tante disuguaglianze che af-
che può consistere sia in benefit rimborsuali, sia nella fliggono il sistema italiano (fra grandi imprese e piccoli
fornitura diretta di servizi, o in un mix delle due solu- datori di lavoro, tra territori ricchi e regioni economica-
zioni. mente depresse, ecc.), contraddicendo, a ben vedere,
Si tratta, come evidente, di una definizione molto am- quella finalità di solidarietà sociale che deve viceversa
pia, idonea a ricomprendere, potenzialmente, un diver- sempre giustificare una normativa fiscale particolarmen-
sificato e articolato universo di servizi e prestazioni non te vantaggiosa. Il rischio, in altre parole, è che, in virtù
monetarie, che vanno dall’assistenza sanitaria integrativa degli incentivi fiscali previsti dalla legge, il welfare azien-
alla stessa previdenza complementare, al sostegno eco- dale realizzi forme di redistribuzione “alla rovescia”, a
nomico alle famiglie, all’istruzione e alla formazione. vantaggio dei segmenti forti del mercato del lavoro ita-
Una serie molto ampia di benefit, dunque, che per i la- liano, aumentando le disuguaglianze senza un’adeguata
voratori si traducono in un pacchetto di possibilità di compensazione in termini di crescita del benessere ge-
accesso a servizi e a consumi utili ad affiancare la tradi- nerale.
zionale retribuzione monetaria.
La promozione del ruolo della contrattazione collettiva Osservazioni conclusive. L’osservazione critica appena
in tale area è frutto di una scelta piuttosto recente del svolta a proposito dell’ambiguo ruolo del welfare azien-
20
Cfr. M. Luciani, L’autonomia normativa degli enti previdenziali 23
Cfr. D. Comande’, Il nuovo welfare contrattuale nei negoziati
privatizzati, in Prev. forense, 1999, pp. 37 ss. collettivi nazionali: stato dell’arte e criticità, in Riv. dir. sic. soc.,
21
V. ora G. Canavesi (a cura di), La previdenza dei liberi profes- 2017, pp. 821 ss.
sionisti dalla privatizzazione alla riforma Fornero, Torino, 2017. 24
Cfr. B. Caruso, The bright side of the moon: politiche del lavoro
22
Per un primo quadro d’insieme T. Treu (a cura di), Welfare personalizzate e promozione del welfare occupazionale, in Riv. it.
aziendale. Migliorare la produttività e il benessere dei dipendenti, dir. lav., 2016, I, pp. 177 ss. (che tuttavia sottovaluta, a nostro
Milano, 2013. avviso, le implicazioni negative di cui si sta per dire nel testo).LA PREVIDENZA FORENSE
Parti sociali e welfare state in Italia:
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12 dale ci restituisce una immagine inevitabilmente com- namica e articolata in Italia, che contribuisce certamente
plessa e articolata dello stesso ruolo che più in generale alla complessiva tenuta del sistema italiano di relazioni
le organizzazioni sindacali svolgono – nelle diverse di- industriali come anche all’aumento qualitativo e quan-
mensioni sin qui analizzate – nel sistema di protezione titativo della complessiva offerta di protezione sociale
sociale italiano, inteso in senso ampio. dei lavoratori. Al contempo, la diffusione fortemente di-
Nella letteratura comparata il sistema di relazioni indu- seguale dell’accesso alle forme di previdenza contrat-
striali italiano si segnala per una complessiva tenuta – o tuale, latamente intese, con le persistenti discrepanze tra
per una fondamentale “resilienza”, come taluno ha detto aree (o segmenti) forti e deboli del mercato del lavoro,
– del ruolo svolto dal sindacato, in particolare come at- segnala anche tutti i limiti di un sistema, quale è quello
tore negoziale25. Il tasso di copertura dei contratti col- italiano, che non si radica storicamente su una forte base
lettivi nazionali di categoria è ancora elevato in Italia. Il di protezioni sociali pubbliche di carattere universali-
contratto collettivo nazionale di lavoro resta, infatti, il stico.
baricentro del sistema italiano di relazioni sindacali.
Nello stesso tempo, non si è verificata alcuna deriva ver-
so un decentramento o una aziendalizzazione “spinta”
della contrattazione collettiva26: la quota di lavoratori
coperti da un contratto collettivo aziendale non è in re-
altà cresciuta in questi anni in Italia e resta piuttosto
bassa, principalmente a causa della struttura del sistema
economico del Paese, costituita in larghissima parte da
imprese piccole e medie.
Questo non significa, come ovvio, che il sistema italiano
di relazioni industriali non sia afflitto da gravi problemi,
per alcuni versi analoghi a quelli propri anche di altri
Paesi europei. La frammentazione del sistema contrat-
tuale – con un numero abnorme di contratti collettivi
nazionali di lavoro – è forse il più evidente di tali pro-
blemi27, e risente di una chiara crisi di rappresentatività
delle grandi organizzazioni sindacali, sia dal lato dei la-
voratori che da quello degli stessi datori di lavoro. La
forte compressione salariale e l’aumento impressionante
di lavoratori poveri ne sono il risultato più preoccu-
pante.
In questo quadro in chiaroscuro, il ruolo svolto dalle
parti sociali all’interno del complessivo sistema di wel-
fare del Paese resta un importante fattore propulsivo
dello sviluppo della contrattazione collettiva, ai diversi
livelli. La previdenza sociale contrattuale è una realtà di-
25
Cfr. solo M. Carrieri, T. Treu (a cura di), Verso nuove relazioni in Italia, Portogallo e Spagna, in Riv. giur. lav., 2018, I, pp. 643
industriali, Bologna, 2013 (ed ivi in particolare il saggio intro- ss.
duttivo dei due curatori). 27
Lo ricorda ad esempio T. Treu, La questione salariale: legi-
26
Cfr. S. Giubboni, G. Orlandini, Dentro la crisi. Spunti com- slazione sui minimi e contrattazione collettiva, WP CSDLE Mas-
parati sull’impatto delle “riforme strutturali” nel diritto del lavoro simo D’Antona, IT-386/2019, pp. 25 ss.1⁄ 2019 GENNAIO-APRILE
Le “nuove” pensioni degli italiani:
prime note sul d.l. n. 4 del 2019*
PREVIDENZA
di Maurizio Cinelli
1.- Il testo normativo rappresentato dal d.l. 28 gennaio lato, e, dall’altro lato, l’istituto del riscatto (art. 20). 13
2019, n. 4 (appena convertito dalla legge 28 marzo Si tratta del nucleo idealmente rappresentativo – nono-
2019, n. 26), oggetto dell’odierno confronto, è suddi- stante la “precarietà” derivante dal suo carattere speri-
viso, come ben sappiamo, in due segmenti dalle carat- mentale – del cuore del provvedimento legislativo
teristiche ben distinte, e non solo per l’oggetto: il reddito stesso: se non altro per l’importanza che, nel dibattito
di cittadinanza, da un lato, e le pensioni, da un altro politico che ha preceduto il decreto, è stata attribuita,
lato. Una differenziazione netta e ben riconoscibile, tutta appunto, alla pensione a “quota 100”.
interna allo stesso strumento normativo, che riflette la Ma è anche il nucleo, per così dire, più fragile, non solo
particolare genesi del decreto legge stesso, frutto, come per il carattere sperimentale – e, per di più, calibrato su
è noto, di uno scambio tra le due attuali forze di mag- di un arco temporale alquanto breve –, che lo caratte-
gioranza: anzi, un vero e proprio “contratto” tra di esse. rizza e lo espone, come subito vedremo, a vari rischi;
La regolamentazione del profilo pensionistico – al quale ma fragile anche in ragione dell’eterogeneità dei due og-
soltanto è dedicato il presente intervento – è assai arti- getti – il riscatto e la “quota 100” –, dei quali, quest’ul-
colata e ricca di dettagli tecnici. tima come cercherò di illustrare tra poco, non è, a mio
Ad alcuni di quei dettagli sarà inevitabile far riferimento parere, l’oggetto più significativo, già dal punto di vista
nel corso dell’esposizione. In via generale, comunque, pratico, ma anche e comunque dal punto di vista con-
procederò per grandi linee: idealmente seguendo, come cettuale e sistematico.
traccia, tre criteri di analisi, che appaiono ben adattarsi b) Un secondo nucleo è quello che raccoglie, invece,
all’occasione. E, cioè, nell’ordine: come si innesta tecni- norme che regolano innovazioni da considerare defini-
camente detta recente innovativa disciplina nel sistema tive. Tali norme riguardano, in primis, il trattamento
pensionistico nazionale; se possono essere riconosciute pensionistico anticipato (artt. 15 e 16) e gli obblighi di
alla nuova disciplina implicazioni di sistema, e quali; “versamento della contribuzione correlata a periodi utili
quali, sono, infine, le (possibili) ricadute pratiche del per il conseguimento di qualunque diritto alla pensione
novum, tanto in negativo, quanto in positivo. anticipata o di vecchiaia, riscattabili o ricongiungibili,
Ce ne sarebbe abbastanza per dissertare a lungo. Spero precedenti all’accesso ai fondi di solidarietà”, come recita
di potermi ritenere giustificato, dunque, se, per restare la norma, imposti ai fondi di solidarietà bilaterali (art.
nei tempi, tratterò alcuni argomenti in modo schema- 22, comma 3), e altrettanto, in pratica, al fondo di soli-
tico. darietà per il lavoro in somministrazione (art. 22,
comma 6).
2.- Qualche considerazione, per iniziare, su contenuti e A corona di dette norme “centrali”, se ne collocano altre
struttura del recente intervento normativo: e precisa- specificamente riservate al settore del pubblico impiego,
mente sul capitolo che il decreto dedica alle pensioni. per regolarne eterogenei aspetti: l’opzione per l’esclusio-
All’interno di detto capitolo sono individuabili, infatti, ne dall’assoggettamento al massimale contributivo a fa-
tre nuclei di norme, suscettibili di essere partitamente vore dei pubblici dipendenti titolari di retribuzione di
considerati. importo elevato, non iscritti ad un regime di previdenza
a) Un primo nucleo è rappresentato dalle norme che complementare (art. 21); la previsione di un periodo
dettano la disciplina, di carattere sperimentale e a durata (piuttosto lungo) di sospensione della prescrizione con-
predefinita (il triennio 2019 – 2021), di due distinti og- tributiva (art. 19), che, sia detto per inciso, può avere
getti: la pensione a “quota 100” (art. 14) e quanto ad significative ricadute (apparentemente non considerate
essa strettamente correlato (art. 22, commi 1 e 2), da un da chi ha confezionato il decreto) sul principio di auto-
* Relazione al Convegno sul tema “Il nuovo disegno del wel- Perugia, Dipartimento di eccellenza di scienze politiche, dal
fare italiano: riforma delle pensioni e reddito di cittadinanza CSDN, Sezione Umbria, e dall’IESS, Sezione italiana, svoltosi
nel decreto legge n. 4 del 2019”, promosso dall’Università di a Bastia Umbra il 12 aprile 2019.Puoi anche leggere
