RAPPORTO 2020 - Scienze dell'Amministrazione e delle Relazioni ...
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2020
RAPPORTO 2020
Osservatorio sulla Trasparenza e la
Democrazia Interna dei Partiti Politici
A cura degli studenti del Laboratorio sui partiti politici del corso di laurea triennale in Scienze
dell’Amministrazione e delle Relazioni Internazionali dell’Università di Roma “Tor Vergata”.
Prefazione
Nel corso dell’anno accademico 2019-2020, gli studenti del “Laboratorio sui partiti politici”
costituito all’interno del corso di laurea triennale in Scienze dell’Amministrazione e delle Relazioni
Internazionali dell’Università di Roma “Tor Vergata” hanno dato vita ad un Osservatorio sulla
trasparenza e la democrazia interna dei partiti politici.
L’attività del Laboratorio è stata preparata con lezioni di inquadramento della storia dei partiti
politici nell’Italia repubblicana e del diritto dei partiti politici. Al termine di questa preparazione
teorica, gli studenti hanno strutturato ed elaborato il presente Rapporto, che si propone di esaminare
lo stato della trasparenza e della democrazia interna dei partiti politici. I risultati raggiunti e diffusi
nel Rapporto sono ora sottoposti alla valutazione dei lettori, e potranno suscitare un dibattito
pubblico allargato e consapevole sullo stato della democrazia dei partiti nel nostro Paese.
Il Laboratorio è stato indirizzato – secondo un impegno didattico molto valorizzato nel corso
di laurea – allo sviluppo delle competenze organizzative, all’educazione al lavoro di gruppo, alle
competenze nella impostazione delle ricerche e delle analisi nelle scienze sociali. E tuttavia, il
Laboratorio ha voluto trasmettere anche un interesse e una consapevolezza nei confronti della
complessità della democrazia dei partiti nelle società contemporanee, invitando gli studenti a
studiare ed analizzare la qualità della vita democratica con spirito critico e con passione per i valori
di fondo che essa incorpora.
Si è trattato di un Laboratorio particolarmente vivace, con studenti molto reattivi e disponibili
a mettersi in gioco, dedicando all’attività un impegno notevole. Per svolgere questo lavoro, molti di
loro hanno condotto interviste e sono stati aiutati da esperti, esponenti delle istituzioni e
rappresentanti delle forze politiche. A tutti coloro che sono stati coinvolti e si sono resi disponibili
va il nostro ringraziamento.
Avvertiamo anche il bisogno di ringraziare i dottori Francesco Guarino e Maria Tarantino,
che hanno dedicato tempo e intelligenza nella guida della ricerca degli studenti.
Roma, 16 maggio 2020
Andrea Buratti, Marco Fioravanti
1
Introduzione
L’Osservatorio sulla trasparenza e la democrazia interna dei partiti politici nasce per
l’esigenza di analizzare e verificare requisiti essenziali per il fondamento e la sopravvivenza del
regime democratico sul quale lo Stato Italiano si fonda e al cui interno si sviluppa. I principi di
democrazia e trasparenza dei partiti politici possono infatti riverberarsi su tutte le strutture
dell’apparato statale e sull’opinione pubblica.
Abbiamo pertanto ritenuto necessario far luce su come questi valori fondamentali si articolino
all’interno dell’organizzazione dei partiti politici nel nostro Paese.
Quali soggetti protagonisti del rapporto di rappresentanza politica, i partiti politici sono
l’elemento fondativo della struttura politica e assumono il dovere di esercitare il loro ruolo
rappresentativo nella massima trasparenza e nel rispetto del metodo democratico.
L’analisi proposta dall’Osservatorio è stata condotta su due piani connessi ma distinti: in
primo luogo ci siamo concentrati sulla regolazione e le prassi relative ai temi della “par condicio” e
del finanziamento pubblico dei partiti, che da tempo sono considerati essenziali per un corretto
svolgimento del processo politico e per il controllo della trasparenza interna ai partiti politici.
Quindi, abbiamo esaminato l’organizzazione interna dei partiti politici, ponendo l’attenzione
circa alcuni aspetti comuni: l’organizzazione del partito, lo statuto (qualora sia presente), la
selezione delle candidature, i procedimenti disciplinari, la parità di genere e l’uso del web come
canale di comunicazione e trasparenza. I partiti che sono stati sottoposti alla nostra analisi sono:
Forza Italia, Italia Viva, Partito Democratico, Lega, Movimento 5 Stelle, Liberi e Uguali.
Per ogni capitolo della trattazione è stata seguita la stessa procedura d’analisi, le cui
conclusioni sono riportate secondo la medesima struttura: una breve introduzione storico-normativa
precede ciascun argomento, che poi viene analizzato secondo l’esigenza trattativa del capitolo.
Lo studio di queste diverse strutture ha richiesto un’approfondita ricerca, la cui produzione
deriva essenzialmente dall’osservazione di fonti ufficiali, quali: il sito del Senato della Repubblica,
quello della Camera dei Deputati; sono stati consultati, inoltre, i dati di diverse Autorità
Indipendenti, tra le quali l’AGCOM; importanti sono state anche numerose testate giornalistiche, o
siti di streaming per la consultazione di interviste realizzate in televisione (Raiplay); infine, si è
fatto più volte riferimento a norme e regolamenti.
Inoltre, abbiamo potuto contare su testimonianze e interviste con esponenti di istituzioni o di
partiti, che con grande disponibilità hanno collaborato con noi.
In ultima istanza, il nostro Rapporto si propone l’obiettivo di sensibilizzare l’opinione pubblica
sul tema, di comune interesse per la società civile, relativo alla qualità della democrazia dei partiti
politici. Valori, questi, inestimabili, per i quali il cittadino è chiamato a ergersi come primo garante.
2
Credits
Par condicio:
Joele Marrone, Emanuele Sereno, Alessio Carpino, Giulia Orilio, Erika Lanzara, Roberta Frasca,
Alessandra Di Biagio.
Finanziamento:
Francesca Calfapietra, Hilary Bolanos, Mattia Troiano, Noemi Anconitano, Giulia Perconti,
Guendalina Gargano.
Liberi e Uguali:
Melissa De Marchis, Francesco Pompeo, Helal Aiat, Gaia Lolli, Marco Zaniboni, Carmine Rinaldi.
Fratelli d’Italia:
Martina Comandini, Claudia Di Mari, Alessia Persichinni, Paolo Panebianco; Lal Neha; Emanuele
Di Domenico.
Lega:
Giulia De Pascali, Valeria Sibilia, Matteo D’Ippoliti, Francesca Iacovone, Annalisa Rondinelli.
Forza Italia:
Francesco Cuccaro, Simona Bucari, Gloria Marcozzi, Alessio Cerreoni, Aaron Novelli, Claudia
Stratulat.
Italia Viva:
Federica Mariotti, Domenica Moya, Luca Ciprani, Benedetta Graziani, Alessio Lamoratta.
Movimento 5 Stelle:
Federica Viola, Martina Sanseverino, Alessandra Capoluongo, Elisa Foschi, Francesco Laudi.
Partito Democratico:
Izabela Serban, Ludovica Santucci, Alessia Popa, Antonio Saraceni, Michela Monina, Viviane
Binene, Sara El Sayed.
3
INDICE
PAR CONDICIO ................................................................................................................................................................... 6
NOZIONE DI PAR CONDICIO E RELATIVA DISCIPLINA LEGISLATIVA ......................................................................................................... 7
PUÒ CONSIDERARSI UNA NORMATIVA TUTT’OGGI EFFICACE? ............................................................................................................ 7
IN CHE DIREZIONE SI MUOVONO LE MODERNE PIATTAFORME SOCIAL? ................................................................................................. 7
GARANTI DELLA PAR CONDICIO:................................................................................................................................................ 8
AGCOM E VIGILANZA RAI ....................................................................................................................................................... 8
PAR CONDICIO IN PERIODO NON ELETTORALE ............................................................................................................................... 9
DISCIPLINA SUI SONDAGGI .................................................................................................................................................... 10
VIOLAZIONE REGOLE DELLA PAR CONDICIO ................................................................................................................................. 11
FINANZIAMENTO ............................................................................................................................................................. 13
PREFAZIONE ..................................................................................................................................................................... 14
LA NORMATIVA .................................................................................................................................................................. 14
LA COMMISSIONE DI GARANZIA ............................................................................................................................................. 15
IL SISTEMA DEI FINANZIAMENTI............................................................................................................................................... 16
TRASPARENZA E DEMOCRAZIA ................................................................................................................................................ 17
UNA FINESTRA SULL’EUROPA ................................................................................................................................................ 20
STATUTI E ORGANIZZAZIONE INTERNA DEI PARTITI POLITICI ITALIANI ......................................................................... 28
FRATELLI D’ITALIA ............................................................................................................................................................ 29
ORGANIZZAZIONE E AMMINISTRAZIONE DEL PARTITO.................................................................................................................... 30
RENDICONTI FINANZIARI. ...................................................................................................................................................... 30
TRASPARENZA COMUNICATIVA ............................................................................................................................................... 30
PARITÀ DI GENERE .............................................................................................................................................................. 31
SANZIONI DISCIPLINARI ........................................................................................................................................................ 31
MOVIMENTO 5 STELLE ..................................................................................................................................................... 33
CENNI STORICI .................................................................................................................................................................. 34
ORGANIZZAZIONE............................................................................................................................................................... 35
NON-STATUTO:................................................................................................................................................................. 37
ATTIVISMO SUL WEB ......................................................................................................................................................... 37
FINANZIAMENTI ................................................................................................................................................................. 39
SANZIONI DISCIPLINARI ........................................................................................................................................................ 39
QUOTE ROSA .................................................................................................................................................................... 40
CRITICA ........................................................................................................................................................................... 41
LIBERI E UGUALI ............................................................................................................................................................... 43
INTRODUZIONE .................................................................................................................................................................. 44
ORGANIZZAZIONE............................................................................................................................................................... 46
LO STATUTO ..................................................................................................................................................................... 46
SANZIONI ......................................................................................................................................................................... 47
TRASPARENZA FINANZIARIA ................................................................................................................................................... 47
DEMOCRAZIA INTERNA ........................................................................................................................................................ 47
INTERVISTA A MIGUEL GOTOR .............................................................................................................................................. 49
ITALIA VIVA ………………………………………………………………………………………………………..………………………………………………………51
NASCITA DEL PARTITO.......................................................................................................................................................... 52
TRASPARENZA ................................................................................................................................................................... 53
4
SELEZIONE DELLA CLASSE DIRIGENTE ........................................................................................................................................ 54
SELEZIONE DELLE CANDIDATURE ……………………………………………………………………………………………………………..…………………………55
PROCEDIMENTI DISCIPLINARI ………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….55
INTERVISTA ....................................................................................................................................................................... 57
CONCLUSIONE ................................................................................................................................................................... 58
LEGA PER SALVINI PREMIER ............................................................................................................................................ 59
PREMESSA........................................................................................................................................................................ 60
LA LEGA NORD ................................................................................................................................................................. 60
LEGA NORD E LEGA PER SALVINI PREMIER ............................................................................................................................... 60
LA TRASFORMAZIONE DEI PARTITI .......................................................................................................................................... 61
STATUTO LEGA PER SALVINI PREMIER ..................................................................................................................................... 64
TRASPARENZA ................................................................................................................................................................... 65
PARITÀ DI GENERE .............................................................................................................................................................. 65
PROVVEDIMENTI DISCIPLINARI ............................................................................................................................................... 67
INTRODUZIONE .................................................................................................................................................................. 70
PROCEDIMENTI DISCIPLINARI: ................................................................................................................................................ 70
SELEZIONE DELLA CLASSE DIRIGENTE ........................................................................................................................................ 71
TRASPARENZA COMUNICATIVA ............................................................................................................................................... 72
RENDICONTI FINANZIARI ....................................................................................................................................................... 73
QUOTE ROSA .................................................................................................................................................................... 74
PARTITO DEMOCRATICO ................................................................................................................................................. 75
INTRODUZIONE .................................................................................................................................................................. 76
CORPO NORMATIVO COMPLETO E PUBBLICO .............................................................................................................................. 76
SELEZIONE DELLA CLASSE DIRIGENTE ........................................................................................................................................ 77
TRASPARENZA COMUNICATIVA ............................................................................................................................................... 79
RENDICONTO FINANZIARIO.................................................................................................................................................... 80
PROCEDIMENTI DISCIPLINARI ................................................................................................................................................. 81
PARITÀ DI GENERE .............................................................................................................................................................. 82
INTERVISTA A STEFANO CECCANTI .......................................................................................................................................... 84
5
PAR CONDICIO
6
Nozione di par condicio e relativa disciplina legislativa
Essendo questo un Osservatorio sulla democrazia interna e sulla trasparenza dei partiti politici, è
fondamentale introdurre e analizzare il tema della par condicio. Dagli anni Novanta, con tale
espressione, si indica la condizione di parità tra soggetti del mondo politico nell’accesso ai mezzi di
comunicazione di massa per propagandare le proprie idee. La prima legge che disciplinava la par
condicio è stata la l.515/1993, la quale regolamentava la campagna elettorale per la Camera e per il
Senato. La normativa vigente invece, la l.28/2000, si propone di disciplinare l’accesso ai mezzi di
informazione locali e nazionali dei soggetti politici in modo tale da assicurare una parità di
trattamento per tutti.
Può considerarsi una normativa tutt’oggi efficace?
Apparecchiature come la radio e la televisione, svolsero un ruolo determinante a sancire un nuovo
tipo di comunicazione, ma nel mondo iperconnesso è sempre più urgente domandarsi se una legge
promulgata vent’anni fa, agli albori di Internet, sia ancora oggi efficace. Emerge infatti una ormai
troppo evidente ed ingiustificata asimmetria regolamentare tra media tradizionali e online, i primi
soggetti a regole rigide (se applicate) e i secondi che sfuggono a qualsiasi normativa. I social media
hanno mutato completamente l’angolo di visuale: si passa da una comunicazione in cui era il partito
a interagire con il cittadino ad una in cui il cittadino può dialogare direttamente con il leader in
tempo reale. In questo modo la partecipazione non si esaurisce con l’appuntamento alle urne e i
leader impegnano gli elettori in una sorta di campagna elettorale permanente, realizzata ad esempio
con dirette sui social media più in voga come Facebook ed Instagram
In che direzione si muovono le moderne
piattaforme social?
Il processo di campagna elettorale permanente si è iniziato a verificare conseguentemente alla diffusione
capillare di Internet ad uso civile. Anche con l’ingente diffusione degli smartphone e con la nascita dei
social network, in rete circola una mole d’informazione esageratamente corposa e fruibile. Tutto ciò
negli ultimi anni ha portato alla nascita delle cosiddette ‘’fake news’’, cioè notizie completamente o
parzialmente infondate, create e diffuse al fine di persuadere le menti dei cittadini per scopi politici
impropri e talvolta illeciti. Il tutto avviene e si caratterizza intensamente durante le campagne elettorali.
Stando alle affermazioni del CEO di Facebook, Mark Zuckerberg: "Abbiamo la responsabilità di
fermare ogni abuso e interferenza sulla nostra piattaforma" – la sua piattaforma ha assunto
pubblicamente l’impegno di sviluppare codici di comportamento ed autovincoli volti a limitare il flusso
d’informazioni manifestamente false. Temi delicati per Facebook, che proprio su queste questioni è da
anni al centro delle polemiche, con Zuckerberg costretto più volte a difendersi anche al Congresso.
Specialmente dopo lo scandalo di Cambridge Analytica, la società a cui sono stati affidati senza
consenso i dati di decine di milioni di utenti per utilizzarli per scopi politici. E se Twitter ha deciso di
risolvere il problema alla radice vietando gli spot pubblicitari di carattere politico, per Zuckerberg
questa non è la strada giusta da seguire, perché - sostiene il fondatore di Facebook - vietare la pubblicità
politica vuol dire censurare la libertà di parola e di espressione. Secondo il Wall Street Journal, anche
Google dovrebbe presto comunicare delle modifiche alla propria policy sugli annunci pubblicitari
politici sulle proprie piattaforme, incluso YouTube.
7
Garanti della par condicio: Agcom e vigilanza Rai
I due garanti della Par Condicio in Italia sono l’AGCOM e la Vigilanza Rai, il primo per le reti
pubbliche ed il secondo per le reti private.
La Vigilanza Rai (Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi) è una commissione parlamentare bicamerale, istituita con la legge n. 103 del 14
aprile 1975. Ha sede a Roma, a Palazzo San Marcuto. Nasce in seguito alle sollecitazioni della
Corte Costituzionale, per permettere al servizio fornito dallo Stato maggiori garanzie di pluralismo
informativo. Ne segue l’attribuzione all’intero Parlamento del controllo del servizio pubblico
radiotelevisivo. La Commissione nomina i componenti del consiglio di amministrazione della Rai,
definisce l’indirizzo da seguire nella programmazione, nella pubblicità e nell’economia societaria.
Delle critiche che potrebbero essere rivolte alla situazione sono:
- mancata garanzia del pluralismo dell’informazione;
- censure di professionisti ritenuti politicamente “scomodi”;
- lottizzazione della Rai da parte di persone raccomandate dai politici.
Gli ultimi due elementi sono una conseguenza della nascita della stessa Vigilanza.
Sono state proposte delle alternative all’attuale sistema di vigilanza del servizio pubblico
radiotelevisivo, tra cui il modello BBC (costituzione di un ente pubblico amministrato da un trust a
tutela dei contribuenti) ed il lasciare la gestione dell’azienda concessionaria a professionisti del
settore, limitando l’intervento pubblico.
L’AGCOM (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni) è un’autorità amministrativa, equilibrata,
indipendente ed autonoma istituita con la legge Maccanico (n.49 del 1997) con sede principale a
Napoli e secondaria a Roma. Essa, importante espressione d’appartenenza europea, nasce su deriva
statunitense quando il legislatore si rende conto che fosse necessario liberalizzare alcuni settori
diversamente dalle politiche precedentemente adottate.
Abbiamo avuto la possibilità di interfacciarci con un funzionario di tale autorità, il dottor Francesco Di
Giorgi, consigliere del Commissario AGCOM per infrastrutture e reti Mario Morcellini. Oltre a fornirci
informazioni circa l’attività svolta dall’AGCOM e le modalità di tale attività, il consigliere ci ha
confermato che l’autorità è indipendente sia dal potere esecutivo che da quello legislativo, motivando
tale indipendenza con la necessità di assenza di condizionamenti per la regolamentazione.
L’Autorità ha il duplice compito di assicurare la corretta concorrenza degli operatori sul mercato e
di tutelare il pluralismo e le libertà fondamentali dei cittadini nel settore delle telecomunicazioni,
dell’editoria, dei mezzi di comunicazione di massa e delle poste. In relazione a quest’ultimo aspetto
si afferma come Autorità “convergente”. La scelta del modello convergente è una conseguenza dei
cambiamenti causati dalla digitalizzazione del segnale, che ha uniformato i sistemi di trasmissione
dell’audio (inclusa la voce), dei video (inclusa la televisione), e dei dati (incluso l’accesso ad
Internet). In altri Paesi sono presenti autorità simili all’ Agcom che hanno adottato lo stesso
modello: l’Ofcom nel Regno Unito, e la FCC negli Stati Uniti.
Per quanto riguarda il controllo del mercato delle telecomunicazioni, esso vigila che ai cittadini ed
alle imprese sia garantito in primis il principio generale dell’art. 21 della Costituzione e poi i
principi previsti per la comunicazione tramite internet dall’art. 4 del D.L.n.259/2003.
Organi funzionali dell’Autorità sono i Co.re.com. (Comitati regionali per le comunicazioni) disposti
dall’art. 1, comma 13 della legge 31 luglio 1997, n. 249, allo scopo di assicurare le esigenze di
decentramento sul territorio di alcune funzioni proprie dell’autorità. L’Autorità risponde del proprio
operato al Parlamento.
8
Come oggetto di critica vi sono l’indipendenza a causa dei criteri di nomina dei suoi membri ed il
regolamento sul copyright.
Par condicio in periodo non elettorale
La Vigilanza Rai e l’AGCOM hanno operato un’estensione delle regole della par condicio
all’informazione in periodo non elettorale.
Nel Provvedimento 18 dicembre 2002 la Commissione di Vigilanza, oltre a dettare specifiche regole per
la comunicazione politica, ha stabilito all’art. 11 (sotto la dicitura “Informazione”) che “ogni direttore
responsabile di testata è tenuto ad assicurare che i programmi di informazione a contenuto politico
parlamentare attuino un’equa rappresentazione di tutte le opinioni politiche assicurando la parità di
condizioni nell’esposizione di opinioni politiche presenti nel Parlamento nazionale e nel Parlamento
europeo”. Il conduttore di un programma di approfondimento informativo, laddove verte su fatti
politicamente rilevanti, è sostanzialmente costretto ad invitare politici di ogni schieramento, delegando
così il compito di informare la collettività sulla gestione della cosa pubblica a persone tutt’altro che
imparziali. Il Provvedimento 11 marzo 2003 della stessa Commissione di Vigilanza, all’ art. 1 statuisce
che “Tutte le trasmissioni di informazione, dai telegiornali ai programmi di approfondimento, devono
rispettare rigorosamente, con la completezza dell’informazione, la pluralità dei punti di vista e la
necessità del contraddittorio”. Nello stesso senso, sono intervenuti anche Parlamento e Governo, a
livello di legge ordinaria, con l’art. 6, comma 1 lett. c), L. n. 112/2004 (“legge Gasparri”), poi con l’art.
7, comma 2 lett. c), D.Lgs. n. 177/2005 (“Testo Unico della radiotelevisione”). Entrambe le disposizioni
recitano testualmente: “La disciplina dell’informazione radiotelevisiva, comunque, garantisce l’accesso
di tutti i soggetti politici alle trasmissioni di informazione e di propaganda elettorale e politica in
condizioni di parità di trattamento e di imparzialità”. L’AGCOM prosegue la tendenza con la Delibera
n. 22/06, dopo aver premesso che “l’attività di informazione televisiva deve garantire l’accesso di tutti i
soggetti politici alle trasmissione di informazione e di propaganda elettorale e politica in condizioni di
parità di trattamento e imparzialità” (quindi riportando fedelmente quanto già stabilito dalla “legge
Gasparri” e dal Testo Unico), all’art. 1, comma 2, impone “l’equilibrio delle presenze” nei programmi di
informazione e di approfondimento. Dunque, mentre la L. n. 28/2000 pone sì vincoli ai programmi di
informazione, ma soltanto in campagna elettorale e comunque mai consistenti in una applicazione della
par condicio, la Vigilanza Rai e l’AGCOM, operando una evidente forzatura del dato normativo, hanno
esteso le regole della par condicio all’informazione addirittura in periodo non elettorale. Con i
provvedimenti e le leggi cui si è fatto riferimento, l’informazione è assimilata alla comunicazione
politica. Si arriva ad applicare ai programmi di informazione a contenuto politico (il cui obiettivo è
l’informazione pubblica pluralista e slegata dai partiti politici) gli schemi della comunicazione politica
(dove ciascuno dei contendenti cerca di comunicare il punto di vista del proprio colore politico), in
nome di un pluralismo il cui significato viene qui completamente frainteso.
Se infatti il pluralismo politico, correttamente inteso, vuole che il sistema radiotelevisivo testimoni e
illustri obiettivamente le diverse realtà politiche operanti nel paese, qui accade paradossalmente che
l’attuazione del pluralismo, erroneamente inteso, va a scapito di questo. Non si ha imparzialità,
obiettività se l’informazione viene forzatamente basata non sul fatto obiettivo, ma sulle opposte
interpretazioni che di esso forniscono parti portatrici di interessi contrapposti. Tra l’altro, la stessa L. n.
28/2000, tuttora in vigore, mostra chiaramente come la comunicazione politica vada concentrata
soprattutto in campagna elettorale (art. 5, comma 4). In campagna elettorale le apparizioni televisive dei
politici vanno viste prevalentemente in un’ottica di comunicazione politica. Da quest’ultima
9norma emerge che la legge privilegia la comunicazione politica rispetto all’informazione soltanto
nel periodo di campagna elettorale. In periodo non elettorale, deve essere l’informazione a prevalere
sulla comunicazione politica. La conclusione è logica. In periodo non elettorale, la collettività va
informata compiutamente sui fatti, sui risultati della politica. Durante la campagna elettorale,
invece, deve darsi a ciascuna forza politica la possibilità di “fare un proprio bilancio” di quanto
accaduto e appreso dalla collettività attraverso l’informazione; e cercare di convincere l’elettorato a
“tirare le somme” secondo le valutazioni di ciascuna forza politica.
DISCIPLINA SUI SONDAGGI
La disciplina è così articolata:
• Una disciplina univoca della diffusione dei sondaggi d’opinione e di quelli politici ed
elettorali, sia in periodi elettorali che non elettorali;
• Una chiara distinzione tra sondaggi (basati su metodi di rilevazione scientifica applicati ad
un campione) ed altre indagini prive di valore scientifico quali le manifestazioni di
opinione;
• L’obbligo per il mezzo di comunicazione di massa di accompagnare la pubblicazione o
diffusione di un sondaggio con la nota informativa indicante alcune informazioni
essenziali, quali il soggetto realizzatore e quello committente, il numero di coloro che non
hanno risposto. Dall’ambito d’ applicazione di quest’obbligo sono esclusi i sondaggi
pubblicati esclusivamente sui siti internet dei soggetti realizzatori, e quelli diffusi in
occasione di convegni o conferenze stampa. I mezzi che riportano la mera notizia di un
sondaggio già diffuso devono fornire solo gli elementi essenziali idonei a consentire
l’individuazione del sondaggio medesimo, quali l’indicazione del soggetto realizzatore,
l’oggetto del sondaggio e il sito internet dove è possibile consultarlo;
• Per quanto riguarda i sondaggi politici ed elettorali, è vietata la pubblicazione o la
diffusione dei risultati degli stessi nei quindici giorni precedenti le consultazioni e fino
alla chiusura delle operazioni di voto;
• L’obbligo per il soggetto realizzatore, di rendere disponibile sul sito internet e dell’Autorità
(per i sondaggi di opinione) e sul sito internet della Presidenza del Consiglio del Ministri –
Dipartimento per l’editoria e l’informazione (per i sondaggi politici ed elettorali), il
‘’documento’’ completo relativo ai sondaggi pubblicati o diffusi al pubblico. Esso deve recare
informazioni fondamentali sulla metodologia di realizzazione del sondaggio. Al fine di
semplificare e chiarire il processo di pubblicazione o diffusione, totale o parziale, dei risultati
del sondaggio, è stato posto in capo al mezzo di comunicazione di massa che lo diffonde,
l’obbligo di comunicarne la pubblicazione al soggetto realizzatore.
Violazione della normativa
Spesso il penultimo punto è stato disatteso, ad esempio il 24 maggio 2019, a due giorni dal voto
delle elezioni europee, il sondaggista Luigi Crespi, in polemica con la normativa, decide di
diffondere i propri sondaggi. La polemica del sondaggista si riferiva al fatto che siamo uno dei
pochi Paesi che hanno una legislazione proibizionista.
10D’altra parte, nonostante la legislazione vieti la diffusione dei dati a due settimane dal voto, non
impedisce che questi vengano diffusi clandestinamente in modo da aggirare la legge. Ad esempio,
alle elezioni del 2006, la pagina “Notapolitica.it” iniziò a pubblicare i risultati di ‘’corse
clandestine’’, ad esempio una tenutasi all’ippodromo di Agnano, dove la scuderia “Bien Comun”
si trova in vantaggio con un tempo di 34 secondi rispetto alla “Maison Liberté”, che ne ha 30.
Oppure nel 2009 Youtrend.it diffuse dati in riguardo alle temperature medie e nel 2013 lo fece
utilizzando l’elezione del nuovo Papa.
Considerazioni sulla disciplina dei sondaggi
La soluzione potrebbe essere dunque quella di eliminare il divieto (come già presente in altri stati
europei) ma anche dove questo è assente (ad esempio gli USA) gli exit poll sono oggetto di
polemica perché si presume che divulgati ad urne aperte influenzino il voto.
Violazione regole della par condicio
Caso Report – Lega
L’inchiesta di Report dedicata ai legami tra dirigenza di via Bellerio e Mosca ha riacceso la
polemica politica sul presunto finanziamento russo alla Lega di Matteo Salvini. Poche ore dopo la
messa in onda dello spot la trasmissione è finita sotto accusa nel consiglio di amministrazione della
Rai, dove i consiglieri del Carroccio e di Fratelli d’Italia hanno accusato il programma condotto da
Sigfrido Ranucci di violare le norme sulla par condicio in vista delle regionali in Umbria. Il servizio
è stato messo sotto accusa da Giampaolo Rossi, consigliere in quota Fratelli d’Italia, durante la
riunione del board convocata per parlare di Raiplay, dei palinsesti del periodo gennaio-marzo e di
pubblicità. Avrebbe chiesto all’amministratore delegato Fabrizio Salini di verificare se sia stata fatta
una puntata monografica sulla Lega in violazione della par condicio nella settimana in cui si tiene
una consultazione elettorale (in Umbria) nel tentativo di condizionare il voto.
Durante la riunione Igor De Biasio (indicato dalla Lega) e Giampaolo Rossi (indicato da Fratelli di
Italia) hanno messo sul tavolo le disposizioni della Commissione di vigilanza parlamentare
sull’applicazione della par condicio, sostenendo che la normativa nazionale debba essere estesa al
caso dell’Umbria, i cui cittadini saranno chiamati alle urne. Secondo Rossi, la puntata è apertamente
finalizzata al condizionamento del dibattito politico. L’ex presidente di Rainet, ed editorialista del
Tempo, si sarebbe lamentato della tempistica, sottolineando come sarebbe stato ben diverso se la
stessa puntata fosse andata in onda una settimana dopo il voto. In questo secondo caso la scelta di
Report, secondo Rossi, sarebbe rientrata nell’ambito della “legittima libertà editoriale” del
programma.
La norma in materia appare chiara: le disposizioni approvate dalla Commissione di Vigilanza Rai il 17
settembre per la regolamentazione del servizio pubblico in occasione delle regionali umbre si applicano
nell’ambito territoriale interessato dalla consultazione. La stessa legge sulla par condicio prescrive che
in occasione delle competizioni elettorali i mezzi d’informazione debbano garantire la parità di
trattamento e l’imparzialità rispetto a tutti i soggetti politici sui temi della campagna elettorale, laddove
il presunto finanziamento da 65 milioni al Carroccio tramite compravendita di petrolio russo non rientra
tra le tematiche in ballo nelle regionali. Oltre al fatto che nell’inchiesta non si è parlato di nessuno degli
esponenti politici candidati in Umbria. Nell’inchiesta non vi era nessuna notizia che non potesse essere
mandata in onda. Dunque, in riferimento a tale inchiesta, sembrerebbe
11che non ci sia stata alcuna violazione anche se, attenendosi alla legislazione vigente della Par
Condicio sembrerebbe esserci stata.
Caso blog Raggi
In caso di evidenti violazioni della Par Condicio, sia la Vigilanza Rai che l’AGCOM, inizialmente
invitano i trasgressori a ripristinare l’equilibrio senza applicare alcuna sanzione.
Dopo un primo avvertimento si procede con sanzioni pecuniarie come accaduto nei confronti del
Comune di Roma per presunte scorrettezze nella comunicazione sul sito istituzionale da parte della
sindaca Virginia Raggi, “La sindaca informa”. Se si va a guardare alla normativa che regola la par
condicio, l'Agcom non ha poteri diretti sulla comunicazione che avviene via web.
L’Autorità è riuscita ad intervenire su tale caso decidendo di assumersi i relativi poteri sanzionatori,
esercitandoli però solo su azioni di un organo istituzionale. Suddetti poteri sono stati poi contestati
in mancanza di una vera e propria normativa, e per questo la Raggi ha deciso di impugnare al Tar
del Lazio la delibera dell’Agcom, precisando, che il notiziario La Sindaca informa non sarebbe
uscito per i successivi 15 giorni sul sito del Comune, senza però nominare le piattaforme, ovvero i
social network come Facebook e Twitter, che non necessitano certo del sito del Comune di Roma
per raggiungere migliaia di persone.
Considerazioni finali
A conclusione di tale analisi si deduce che tra la legislazione italiana e ciò che avviene nell’atto
pratico vi sono numerose discordanze, non solo in riferimento alla mancata regolamentazione dei
nuovi mezzi di comunicazione, ma anche alle tradizionali apparecchiature come la televisione e la
radio.
12FINANZIAMENTO
13Prefazione
Cos’è il finanziamento pubblico?
Il fine della seguente osservazione è quello di comprendere le dinamiche politico-economiche
nazionali ed Europee. La problematica analizzata riguarda in particolare il finanziamento ai partiti
politici: esso rappresenta, sì, il mezzo economico con cui si realizzano determinati progetti, ma è
realmente efficace per tale scopo? Per comprenderne appieno le dinamiche, è necessario affrontare
in primis una breve analisi del contesto storico-normativo.
La normativa
Negli ultimi decenni, il finanziamento pubblico ai partiti è stato oggetto di numerose polemiche e
spesso al centro del dibattito politico. La legislazione italiana ha cambiato spesso prospettiva, fin
dagli anni Settanta. La prima norma rilevante risale infatti al 2 maggio 1974: ci riferiamo alla
Legge n.195, emanata con lo scopo di evitare la corruzione. La possibilità di ricevere
finanziamenti pubblici avrebbe infatti evitato (almeno nelle intenzioni del legislatore) il ricorso a
finanziamenti illeciti o da parte di gruppi privati. La legge n.195 istituiva alcuni punti fondamentali:
l’obbligo, per i partiti, di pubblicare i bilanci finanziari consuntivi (al fine di garantire una maggiore
trasparenza) ed il divieto di ricevere finanziamenti dalla Pubblica Amministrazione.
Dopo pochi anni, nel 1978, i Radicali promuovono un referendum per abolire il finanziamento
pubblico ai partiti. La consultazione non raggiunge però il quorum, i partiti continuano quindi a
ricevere finanziamenti pubblici, almeno fino al 1993. Dopo lo scandalo di Tangentopoli, infatti,
l’opinione pubblica muta prospettiva: un nuovo referendum sancisce l’abolizione del finanziamento
pubblico, con il 90% dei favorevoli.
Il finanziamento pubblico viene quindi sostituito dai contributi: la Legge n.2 del 2 gennaio
1997 introduce infatti la possibilità, per i contribuenti, di devolvere il 4x1000 ai partiti politici;
possono accedervi i partiti che abbiano almeno 1 rappresentante eletto in Parlamento.
Il finanziamento viene formalmente abolito dalla Legge n.157 del 3 giugno 1999: al suo posto
viene istituito il “rimborso elettorale”, previsto per tutte le liste che superino la soglia dell’1%. Il
rimborso viene però erogato per tutta la durata della legislatura, anche in caso di scioglimento
anticipato delle Camere. Viene quindi a crearsi un problema di sovrapposizione:
contemporaneamente, ricevono i rimborsi sia i partiti che hanno raggiunto l’1% nella legislatura
precedente (terminata anticipatamente), che quelli che hanno raggiunto la soglia nella seconda.
Una modifica parziale al sistema dei rimborsi viene attuata dal Governo Monti, con la Legge n.96
del 6 luglio 2012: per accedere al rimborso, i partiti devono raggiungere il 2% oppure avere
almeno 1 rappresentante eletto in Parlamento. Inoltre, la cifra complessiva destinata ai rimborsi
elettorali viene ridotta del 50%: la restante metà viene destinata alle zone colpite dal terremoto dello
stesso anno.
Per una riforma sostanziale della materia dobbiamo attendere il Decreto Legge n.149 del 28
dicembre 2013, emanato dal Governo Letta, che introduce importanti novità: vengono aboliti i rimborsi
pubblici, sostituiti dalla possibilità di finanziare i partiti attraverso il 2x1000. Per accedere a questa
tipologia di finanziamento, i partiti devono essere iscritti al Registro Nazionale. Per potersi iscrivere,
devono però rispettare alcuni requisiti, tra cui: dotarsi di Statuti conformi ai principi democratici; dotarsi
di siti internet facilmente accessibili, su cui pubblicare i dati e le informazioni relative al proprio
organigramma ed ai propri bilanci; candidare, in misura proporzionata, uomini e donne.
14Infine, l’ultima norma in materia di finanziamento ai partiti è la cosiddetta Legge “Spazza corrotti”
del 2019, che introduce il divieto di ricevere finanziamenti da persone fisiche o enti esteri ed istituisce
l’obbligo, per i partiti, di pubblicare sui propri siti internet il curriculum vitae dei propri candidati.
La Commissione di garanzia
In riferimento al d.l. 28 dicembre 2013, n.149, i partiti politici sono tenuti a trasmettere copia
autentica, sottoscritta dal rappresentante del partito, del proprio Statuto ai Presidenti della Camera e
del Senato, che la inoltrano alla Commissione – ex. art. 9, co.3, l. 6 luglio 2012, n.96 –,
denominata “Commissione per la trasparenza e il controllo dei Rendiconti dei partiti e dei
movimenti politici”. Quest’ultima è un organo con sede presso la Camera dei deputati, composto da
cinque membri designati dal Primo presidente della Corte di Cassazione, dal Presidente del
Consiglio di Stato e dal Presidente della Corte dei conti, poi nominati con atto congiunto dei
Presidenti del Senato e della Camera dei deputati.
La Commissione, a seguito di una verificata idoneità degli Statuti alle disposizioni sancite dall’art.3
del d.l. n.149/2013, procede all’iscrizione del partito nel Registro nazionale – di cui all’art.4 –,
da essa tenuto. L’iscrizione e la permanenza in tale Registro si pongono come condizioni necessarie
affinché il partito possa godere dei benefici previsti dal già citato decreto.
Da notare come nella l.96/2012 veniva assegnato alla Commissione il solo controllo sulla
regolarità del rendiconto dei partiti e di verifica della conformità delle uscite e delle entrate; con il
d.l. 149/2013, le competenze e funzioni della Commissione sono state ampliate al controllo degli
statuti con procedimento in contraddittorio con il partito stesso.
La Commissione può, inoltre, emanare sanzioni di carattere pecuniario in caso di irregolarità nel
finanziamento, nonché decidere la sospensione dei benefici per tre anni al partito inadempiente. È,
altresì, prevista una riduzione delle risorse ai partiti concorrenti alle elezioni politiche ed europee
che presentano un numero minore del 40% di candidati di uno dei due sessi.
Attraverso la Commissione vengono emanate le disposizioni necessarie a bilanciare la libertà degli
individui di associarsi in formazioni politiche di vario tipo, con le esigenze di democraticità degli
assetti interni e trasparenza dell’acquisizione dei benefici finanziari e delle risorse economiche.
Tale ricercato equilibrio è il risultato delle varie modifiche normative apportate sistematicamente negli
ultimi anni. La zona d’azione della Commissione risulta ampliata a seguito dell’entrata in vigore della l.
n.3/2019 (c.d. Spazzacorrotti); quest’ultima prevede, inoltre, la presenza di un coordinamento a
carattere normativo della stessa Commissione – fino ad allora pressoché assente –, delegato al Governo
per la redazione di un testo unico delle disposizioni che regolano la materia. Sebbene il nuovo assetto –
adottato dall’emanazione della l. n.175/2015 ad oggi – risulti quanto più migliorato nel complesso
organizzativo, va anche sottolineata l’assenza di un capitolo di bilancio cui assegnare le spese dovute al
funzionamento dell’organo di garanzia e ai suoi ruoli istituzionali; tale carenza risulta essere difatti un
impedimento alla piena autonomia e indipendenza della Commissione rispetto al Governo e agli organi
parlamentari, nonostante queste siano essenziali.
15Il sistema dei finanziamenti
A seguire, verrà analizzato nel dettaglio come il nuovo sistema del finanziamento opera, facendo
riferimento ai dati del Ministero dell’Economia e della Finanza - di seguito riportati tramite fonte
Openpolis -, i quali suggeriscono che le somme di euro stanziate ai partiti politici hanno subìto un
netto calo dal 2013, anno in cui vengono aboliti i rimborsi elettorali.
Fonte: Openpolis
Tuttavia, i partiti hanno recepito il sollevamento della situazione economica del 2018; dato alquanto
prevedibile vista la necessità di raccogliere fondi per le elezioni del 4 marzo dello stesso anno. A
seguito dell’abolizione dei rimborsi elettorali, le finanze dei partiti si sono basate esclusivamente su
due strumenti: le donazioni ricevute da privati e il 2x1000 - il quale vale poco più della metà di
quanto teoricamente stanziato.
Il sistema del 2x1000 opera tramite la dichiarazione dei redditi con cui il contribuente può decidere
di devolvere alcune quote dell’IRPEF alle organizzazioni politiche, anziché allo Stato. Si può
scegliere tra i partiti o movimenti iscritti nel registro che abbiano fatto richiesta di essere ammessi
alla ripartizione.
Il nuovo sistema funziona?
Il passaggio dal vecchio sistema dei rimborsi a quello attuale del 2×1000 è stato graduale: a partire
dal 2014 i rimborsi elettorali sono stati ridotti anno dopo anno del 25%, del 50%, del 75% e infine
eliminati nel 2017. Contemporaneamente sono aumentati i fondi stanziati per il 2×1000: 7,75
milioni nel 2014, 9,6 milioni (2015), 27,7 milioni (2016, stanziamento successivamente abbassato a
17,7 milioni) e 45,1 milioni a partire dal 2017 (somma poi ridotta a 25,1 milioni). Non è detto che i
partiti riescano a raggiungere questa cifra, quindi l’importo del 2×1000 ogni anno è imprevedibile.
Ad esempio nel 2017 hanno raccolto circa 15 milioni su 25 in palio, lasciando la parte restante allo
Stato. Per quanto il nuovo meccanismo sia molto diverso dal precedente, esso rientra nella
definizione di finanziamento pubblico poiché si tratta di fondi che derivano dalla fiscalità generale.
Sono tre le principali novità apportate rispetto al sistema precedente. In primo luogo, i rimborsi
elettorali erano automatici, e venivano erogati in base ai voti ricevuti dalla lista presentata nelle
elezioni. Invece il 2×1000 è volontario e la sua entità dipende da quanti contribuenti abbiano deciso
di versare una quota al partito designato. In secondo luogo, i rimborsi elettorali avevano valore per
oltre 180 milioni di euro l’anno (ridotti a 91 milioni nel 2012 durante il governo Monti), mentre lo
stanziamento per il 2×1000 a regime è di 25 milioni di euro annui.
16Ed è qui che è possibile riscontrare un primo legame con il principio di democrazia: come già
anticipato, il requisito per l’iscrizione è uno statuto conforme a principi di democrazia interna.
Donazioni private
Sono previste, inoltre, delle agevolazioni fiscali - detrazioni IRPEF e IRES del 26% su quanto
donato alle forze politiche -, al fine di incrementare le entrate da donazioni private.
Dopo un calo costante tra 2013 e 2016, a partire dal 2017 si osserva una ripresa del finanziamento
da parte di privati (+42% le donazioni ai partiti tra 2017 e 2018). Ciò non può essere preso in
considerazione come un segnale di salute; difatti, le donazioni da privati mostrano una crescita
importante, quando in realtà si tratta maggiormente delle quote di indennità che gli eletti versano ai
partiti.
Le finanze delle forze politiche diventano, quindi, sempre più dipendenti dai contributi dei propri
candidati. Nel 2018 circa il 40% delle loro entrate è arrivato da questa fonte.
I nuovi meccanismi di finanziamento hanno, ovviamente, conseguenze rilevanti sullo scenario politico-
nazionale. Con tale dinamica, avere tanti eletti in Parlamento ha un effetto a catena sulle risorse cui un
partito può accedere: più eletti significa più donazioni e, anche, più contributi ai gruppi parlamentari.
Una forma, questa, di finanziamento pubblico, pari a 53 milioni di euro annui, che non
è stata variata dalle riforme degli ultimi anni. Per questa ragione la vera risorsa è oggi rappresentata
dai gruppi presenti nella Camera e nel Senato.
Difatti, quasi tutte le forze politiche prevedono, con statuti o regolamenti interni, che i propri
parlamentari, consiglieri regionali, membri di giunte e presidenti di regione, versino una quota della
loro indennità al partito.
In questo sistema, quindi, i partiti sono più deboli dal momento che la loro sopravvivenza e la loro
azione dipende sempre di più da quanti seggi vengono loro assegnati. Per tale motivo, le loro
funzioni costituzionali vengono progressivamente sostituite da altri soggetti, quali gruppi
parlamentari, fondazioni, associazioni: una proliferazione di strutture e attori politici che ne rende
più difficile il monitoraggio. Vi è, infatti, la difficoltà di controllo nell'applicazione delle norme,
affiancato dalla relativa facilità con cui possono essere eluse; ciò rende ancora complessa una
completa trasparenza su queste strutture.
Trasparenza e democrazia
Sulla base dell’analisi dei dati appena proposti si può verificare come e se i principi di trasparenza e
democrazia siano presenti o meno nei partiti politici italiani.
Con la graduale abolizione del finanziamento pubblico e il passaggio ad un sistema principalmente
incentrato su quello privato, è diventato sempre più basilare il concetto di trasparenza.
Sono state approvate numerose leggi per aumentare gli obblighi di comunicazione e
rendicontazione economica sia per i partiti che per gli eletti, oltre che per nuove formazioni
politiche, come movimenti o fondazioni
Tuttavia, nell’applicazione delle norme, non sempre gli standard adottati dai partiti nel pubblicare i
propri rendiconti per il rispetto della trasparenza sono ottimali. Ad esempio, precedentemente alla
legge Spazzacorrotti, molti partiti, avvalendosi del diritto di privacy dell’erogatore, hanno
pubblicato solo i dati relativi ai soggetti da cui abbiano ricevuto consenso, ai sensi del codice in
materia di protezione dei dati personali.
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