Norme sul Diritto alla Conoscenza e Segreto di Stato in otto Paesi - Studio di Non c'è Pace Senza Giustizia

Norme sul Diritto alla Conoscenza
  e Segreto di Stato in otto Paesi

     Studio di Non c'è Pace Senza Giustizia
                    Giugno 2015

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1. Introduzione
Il presente documento è il frutto di una ricerca sul diritto alla conoscenza come diritto dei singoli
cittadini a conoscere gli atti compiuti dallo Stato e i relativi processi decisionali, laddove si intende
privilegiare lo Stato di diritto contro la ragion di Stato. Nel panorama internazionale, ci sono due
filoni più importanti che sono rilevanti, il diritto delle vittime alla verità sulle violazioni massicce di
diritti umani e violazioni serie di diritto umanitario e la libertà di informazione (o diritto
all’informazione). A livello nazionale, oltre alla normativa sulla libertà di informazione, rileva la
disciplina del segreto di Stato.
Dopo una disamina delle fonti a livello internazionale del diritto alla verità e alla libertà di
informazione, il documento passa all’analisi - in alcuni Paesi selezionati della normativa vigente in
materia di libertà di informazione e segreto di Stato.

2. Inquadramento internazionale
2.a Diritto alla Verità in relazione a violazioni massicce dei diritti umani e del diritto umanitario
Il diritto alla Verità in relazione a violazioni massicce o sistematiche dei diritti umani e violazioni
serie del diritto umanitario è ampiamente riconosciuto nel diritto internazionale. Da ultimo, il 18
dicembre scorso l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato una risoluzione sul diritto
alla Verità1, in cui ne riconosce l’importanza anche per contribuire a porre fine all’impunità e a
promuovere e proteggere i diritti umani. In questo senso il diritto alla verità si inquadra nell’ambito
del diritto penale internazionale e la giustizia di transizione. Rispetto al diritto alla conoscenza, il
diritto alla verità è riconosciuto alle vittime (non ai cittadini) ed è collegato esclusivamente a
violazioni del diritto umanitario e dei diritti umani. Esso è inoltre strettamente collegato al diritto
circa le riparazioni, che passa in primo luogo per il riconoscimento dell’avvenuta violazione per
estendersi al diritto alla riparazione vera e propria, incluse le garanzie di non ripetizione.
Nel 2012 è stato nominato per un periodo di 3 anni il primo Rapporteur Speciale delle Nazioni
Unite per la promozione della verità, della giustizia, della riparazione e delle garanzie di non-
ripetizione, Pablo de Greiff (Colombia)2.

2.b Libertà d’informazione o diritto all’informazione
La nozione di libertà di informazione o diritto all’informazione, inteso come diritto dei cittadini di
accedere alle informazioni disponibili, è l’accezione più rilevante per il diritto alla conoscenza. In
ambito internazionale, infatti, la libertà di informazione viene intesa come il diritto del cittadino a
conoscere le attività dello Stato, la spesa pubblica, i processi decisionali interni alle istituzioni
nonché le informazioni detenute per conto dei cittadini secondo un principio di trasparenza.

2.b.i Nazioni Unite
Mentre la libertà di informazione è stata riconosciuta dall’Assemblea Generale dell’ONU già nel
1946 come la pietra su cui si fondano tutte le libertà a cui l’ONU è consacrata 3, inizialmente veniva

1
         Cfr. il testo integrale della A/RES/68/165.
2
         Il 29 settembre 2011, il Consiglio per i Diritti Umani ha stabilito il mandato del Rapporteur Speciale con la
Risoluzione 18/7. Per ulteriori informazioni cfr. Rapporteur.
3
                                                                                                                    3

intesa come il libero scambio di informazioni più che come il diritto di accedere informazioni
detenute da autorità pubbliche4.
Nel 1948 con la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani e poi nel 1966 con il Patto
Internazionale sui diritti civili e politici è stato riconosciuto che la libertà di opinione e espressione
include tra l’altro il diritto a cercare, ricevere e comunicare informazioni (art. 19). Il Patto
Internazionale prevede anche che la libertà di espressione comporti doveri e responsabilità speciali
e pertanto può essere limitato solo quando è previsto dalla legge e sia necessario per a) rispettare i
diritti e la reputazione altrui, e b) per la protezione della sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la
salute pubblica e la morale.
Nel 2011, il Comitato per i Diritti Umani responsabile di monitorare l’applicazione del Patto, ha
pubblicato da ultimo nel 2011 la propria interpretazione del contenuto del diritto di espressione e
opinione, secondo cui l’art. 19 include il diritto di accedere alle informazioni detenute da istituzioni
pubbliche e gli Stati parte del Patto dovrebbero proattivamente rendere accessibili informazioni di
interesse pubblico, nonché adottare le procedure necessarie5. Le autorità dovrebbero fornire le
ragioni in caso di diniego e assicurare una procedura di ricorso per il diniego e mancata risposta alla
domanda di accesso.
Il Comitato per i Diritti Umani ha chiarito anche che le limitazioni imposte alla libertà di
espressione devono rispondere ai criteri di necessità e proporzionalità e possono essere imposte per
legge per le sole ragioni indicate nel Patto 6. Riferendosi in particolare alle limitazioni imposte per la
sicurezza pubblica, il Comitato specifica che le norme sul segreto di Stato devono essere preparate e
applicate in conformità con le previsioni del Patto7.
Dal 1993 è stato stabilito il Rapporteur Speciale per la libertà di opinione ed espressione 8, carica
ricoperta attualmente da Frank La Rue (Guatemala), che nei vari rapporti annuali9 ha chiarito che
essa include un obbligo positivo a carico dello Stato di assicurare l’accesso a informazioni in
possesso dei Governi10 ed è fondamentale per garantire la realizzazione della democrazia, le varie
libertà e lo sviluppo11. Inoltre, il Rapporteur Speciale ha espresso preoccupazione per la tendenza

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1946.
4
         Cfr. Freedom of Information: A comparative Legal Survey, Toby Mendel, 2008, p. 8.
5
         Cfr. Commento Generale n. 34, Libertà di opinione e espressione, par. 18-19.
6
        Ibidem, par. 22.
7
         Ibidem, par. 30.
8
         Cfr. Commissione delle Nazioni Unite sui Diritti Umani, Risoluzione 1993/45, 5 Marzo 1993. Per ulteriori
informazioni cfr. Rapporteur Speciale.
9
         Cfr. rapporti annuali.
10
         Rapporto Annuale del Rapporteur Speciale su Promotion and protection of the right to freedom of opinion
and expression, UN Doc. E/CN.4/1998/40, 28 gennaio 1998, par. 14.
11
         Rapporto Annuale del Rapporteur Speciale su Promotion and protection of the right to freedom of opinion
and expression, UN Doc. E/CN.4/2000/63, 18 gennaio 2000, par. 42.

4

dei Governi a non assicurare accesso a informazioni che dovrebbero essere in possesso del
pubblico12.
Rilevante in materia è anche la Dichiarazione Brisbane adottata dai partecipanti alla conferenza
organizzata dall’UNESCO in occasione della giornata dedicata a World Press Freedom nel 2010 13,
dove si riafferma che il diritto all’informazione comprende il diritto ad accedere alle informazioni in
possesso di organi pubblici a qualsiasi livello, locale, nazionale e internazionale.

2.b.ii Standard regionali più rilevanti
Organizzazione degli Stati Americani e giurisprudenza della Corte Interamericana dei Diritti
Umani
L’art. 13 della Convenzione Americana sui Diritti Umani garantisce la libertà di espressione,
incluso il diritto di cercare, ricevere e comunicare informazioni in modo simile a quanto previsto
dalla Dichiarazione Universale e dal Patto Internazionale. La Convenzione è anche più stringente in
relazione ai limiti che possono essere apposti a tale diritto, prevedendo che non possa essere
limitato con mezzi indiretti o che impediscano la comunicazione e circolazione di idee e opinioni.
La Commissione Interamericana sui diritti umani ha contribuito sostanzialmente all’evoluzione del
diritto all’informazione nella Organizzazione degli Stati Americani (OAS), introducendo nel 1997 il
Rapporteur Speciale14 per la libertà d’espressione, che ha riconosciuto ampiamente il diritto di
accedere a informazioni detenute da organi e pubblici, e adottando nel 2000 la Dichiarazione
Interamericana sui Principi del Diritto di Espressione 15. La Dichiarazione stabilisce che il diritto di
accedere a informazioni sia un diritto fondamentale di ciascun individuo e gli Stati hanno l’obbligo
di garantire il pieno esercizio di tale diritto, ammettendo solo limitazioni eccezionali stabilite per
legge in caso di un pericolo imminente e reale che minacci la sicurezza nazionale (Principio 4).
Successivamente, dal 2003 in poi l’Assemblea Generale dell’OAS ha adottato varie risoluzioni
sull’accesso a informazioni pubbliche e la risoluzione sull’“Accesso alle Informazioni Pubbliche:
Rafforzando la democrazia”16.
La Corte Interamericana dei Diritti Umani nel caso Reyes contro Cile ha poi riconosciuto che l’art.
13 della Convenzione stabilisce un obbligo positivo dello Stato per consentire l’accesso alle
informazioni e per fornire una decisione motivata in caso di diniego dell’accesso per i soli casi
previsti nella Convenzione17. La Corte ha anche previsto che l’informazione debba essere fornita
senza che la persona debba dimostrare un interesse diretto o personale.

12
        Ibidem, par. 43.
13
        Cfr. il testo della Dichiarazione di Brisbane.
14
        Cfr. Rapporteur Speciale.
15
        Cfr. il testo della Dichiarazione, 108ma Sessione Regolare, 19 ottobre 2000.
16
        Cfr. il testo integrale della AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09).
17
        Caso Claude Reyes e altri contro Stato del Cile, sentenza del 19 settembre 2006, par. 77.
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Consiglio d’Europa e giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti Umani
Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha adottato una Raccomandazione sull’accesso ai
documenti in possesso delle Autorità pubbliche già nel 1981, stabilendo una serie di principi che gli
Stati dovrebbero seguire nelle loro leggi e relativa attuazione 18, tra cui il diritto di ciascun individuo
di ottenere informazioni detenute da autorità pubbliche. Il 21 febbraio 2002, il Comitato dei Ministri
ha adottato un’ulteriore Raccomandazione sull’Accesso a documenti ufficiali che prescrive agli
Stati membri di garantire il diritto di tutti ad avere accesso, su richiesta, ai documenti ufficiali in
possesso delle autorità pubbliche 19. In base all’art. V della Raccomandazione il richiedente non
dovrebbe motivare la propria richiesta di accesso ai documenti e/o alle informazioni in possesso
delle autorità pubbliche. Eventuali limitazioni al diritto di accesso devono essere stabilite dalle
legislazioni nazionali ed essere proporzionate allo scopo di tutelare un interesse legittimo (art. IV).
Infine, l’art. XI stabilisce il dovere dell’autorità pubblica di adottare le misure necessarie per
rendere pubbliche le informazioni che detiene nel caso in cui tali informazioni siano volte a
promuovere la trasparenza e l’efficienza della pubblica amministrazione o a incoraggiare la
partecipazione dei cittadini su materie di pubblico interesse. Quindi, la Raccomandazione riconosce
sia un diritto soggettivo del cittadino di accedere ai documenti ufficiali sia un obbligo positivo in
capo alle autorità per fornire informazioni che siano di pubblico interesse.
Successivamente il Consiglio dei Delegati dei Ministri europei, ha incaricato il Comitato Direttivo
per i Diritti Umani di preparare il testo di una Convenzione sull’accesso ai documenti ufficiali, che
è stata aperta alla firma nella seconda metà del 2007, ma ha ricevuto ad oggi solo 6 ratifiche20.
Contrariamente agli art. 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del Patto sui diritti
civili e politici, la libertà di ricercare le informazioni non è esplicitamente contenuta nell’art. 10
della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) del 195021. Tale norma infatti prevede
che “ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la
libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle
autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera”. Dando, però, un’interpretazione estensiva
dell’art. 10, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha asserito che la libertà di cercare informazioni
è implicitamente inclusa in esso. Essa ha inoltre definito la libertà di espressione e di informazione
come “pierre angulaire des principes de la démocratie et des droits de l’homme protégés par la
Convention”22. Molti degli Stati membri del Consiglio d’Europa hanno riconosciuto il diritto di
acceso alle informazioni, incorporandolo nelle loro Costituzioni23.

18
         Cfr. il testo integrale della Raccomandazione (81) 19 sull’Accesso a informazioni in possesso di Autorità
pubbliche.
19
         Cfr. articolo III della Raccomandazione (2002) 2 sull’Accesso a documenti ufficiali.
20
           La Convenzione, aperta alla firma nella seconda metà del 2007, è stata ratificata a Tromsø, il 18 giugno 2009.
Cfr. il testo integrale della Convenzione su “Accesso ai documenti ufficiali”.
21
         Cfr. il testo integrale della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.
22
           Cfr. Arrêt de Grande Chambre, Vogt c. Allemagne, del 2 settembre 1995 in:
http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-19950926-
1785191.
23
        Cfr. David Banisar, Freedom of Information Around the World 2006: A Global Survey of Access to
Government Records Laws.

6

La libertà di informazione e di espressione non è tuttavia un diritto assoluto; sono eccezionalmente
ammesse limitazioni quando, nel rispetto dei principi di legalità, proporzionalità e necessità, viene
perseguito uno dei seguenti scopi (art. 10, par. 2):
    il raggiungimento di obiettivi di interesse generale a tutela della collettività (sicurezza
     nazionale, integrità territoriale, ordine pubblico, prevenzione dei reati, protezione della salute e
     della morale);
    il rispetto di altri diritti e libertà individuali (reputazione, privacy, tutela di informazioni
     riservate);
    la tutela dell’autorità e dell’imparzialità del potere giudiziario.
L’art. 15 disciplina la possibilità di deroga in caso di stato di urgenza, in caso di guerra o in caso di
altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, nella misura in cui la situazione lo richieda
e a condizione che tali misure non siano in contraddizione con gli altri obblighi derivanti dal diritto
internazionale. Ciascun Stato membro che eserciti tale diritto di deroga informa il Segretario
Generale del Consiglio d’Europa sulle misure intraprese e sui motivi che le hanno determinate.
Deve ugualmente informare il Segretario Generale della data in cui queste misure cessano e in cui le
disposizioni della Convenzione riacquistano piena applicazione.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha deciso che i cittadini hanno diritto di accesso alle
informazioni quando queste siano di pubblico interesse. Ciononostante, per molti anni, è stata
riluttante a riconoscere il diritto all’informazione: nei casi Leander contro Svezia, Gaskin contro
Regno Unito e Guerra e altri contro Italia, la Corte ha sottolineato che “la libertà di ricevere
informazioni [...] vieta ad un governo di limitare l’istanza di una persona di ricevere informazioni
che altri possono essere disposti a fornire. [Pur tuttavia], tale libertà non può essere interpretata nel
senso di imporre ad uno Stato, in circostanze come quelle del caso di specie 24, obblighi positivi di
raccolta e di diffusione delle informazioni motu proprio”25.
Tuttavia, nel caso Társaság un Szabadságjogokért contro Ungheria, la CEDU ha accolto il reclamo
della Hungarian Civil Liberties Union rispetto alla sua domanda di accesso alle informazioni
relative alla denuncia di un parlamentare in materia di politica relativa alla droga 26. A parere della
Corte di Strasburgo, la presentazione di una domanda relativa a un membro del Parlamento
costituisce indubbiamente una questione di interesse pubblico. Secondo la decisione della Corte “la
legge non può permettere che restrizioni arbitrarie diventino una forma di censura indiretta”. Di
conseguenza, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha considerato che la ricorrente stesse
esercitando correttamente la funzione di “sorvegliante sociale”, e pertanto avesse diritto ad un
accesso simile a quello offerto alla stampa. La Corte Europea ha quindi deciso che il rifiuto a
rilasciare le informazioni richieste costituiva una forma di censura, in contrasto con le disposizioni

24
           Le parole “in circostanze come quelle del caso di specie” suggeriscono che potrebbero configurarsi situazioni
in cui esiste un obbligo positivo per lo Stato. Nella sua giurisprudenza, tuttavia, la Corte non ha stabilito una fattispecie
del genere. In una decisione del 7 aprile 1997 (Grupo Interpres contro Spagna), la Corte ha applicato l’articolo 10 in un
caso riguardante il rifiuto di libero accesso per una società agli archivi giudiziari al fine di ottenere informazioni sui
potenziali mutuatari. Secondo la Corte, la Spagna non aveva violato l’art. 10 CEDU, perché “l’étendue du droit à
l’accès aux informations en cause est limité par le libellé du paragraphe 2 de l’article 10 de la Conventio n”. 'In altre
parole, l’art. 10 è stato considerato applicabile, ma l'interferenza con il diritto di ricevere informazioni era giustificato
nelle circostanze del caso di specie (7 Aprile 1997, 32849/96, Grupo Interpres S.A. contro Spagna, D.R. 89, p. 150).
25
        Cfr. Leander contro Svezia, § 74; CEDU, 7 luglio 1989, Gaskin contro Regno Unito, § 52, CEDU, 9 febbraio
1998, Guerra and others contro Italia, § 53, CEDU, 26 marzo 1987.
26
         Cfr. Társaság un Szabadságjogokért contro Ungheria.
                                                                                                                           7

dell’articolo 10 della CEDU. Questa è la prima volta che la Corte Europea ha riconosciuto, tra
l’altro all'unanimità, che la libertà di espressione prevista dall’articolo 10 della CEDU comprenda
anche il diritto ad accedere a informazioni provenienti da enti pubblici.

Unione Europea e giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea
Nei Trattati, la libertà di informazione non compare tra le “quattro libertà” fondanti il progetto
dell’Unione Europea. Tuttavia, le ambizioni dell’Unione hanno da tempo superato l’area puramente
funzionalista di libero scambio stabilita nel Trattato di Roma del 1957.
Uno degli obiettivi dell’Unione Europea è ora quello di stabilire uno “spazio di libertà, sicurezza e
giustizia” comune in cui, tra l’altro, si potrebbe provvedere all’armonizzazione del diritto penale e
in cui le sentenze relative a processi penali o civili potrebbero essere riconosciute e avere effetto a
livello europeo. A tal fine, le informazioni sugli individui potrebbero essere condivise tra le autorità
pubbliche degli Stati membri, per fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi.
Questa impostazione di condivisione delle informazioni reca in sé il rischio di abuso e quindi la
necessità di una regolamentazione per garantire una contemperazione con gli interessi del singolo.
Così le leggi sulla protezione dei dati personali costituiscono il corollario di una comunità politica
nazionale o sovranazionale che aspira a rispettare i principi dello Stato di diritto.
Ma un’ulteriore realizzazione dello Stato di diritto nell’era dell’informazione è legata alla
trasparenza27, di modo che i membri della società civile possano conoscere le basi legali e fattuali su
cui si fondano le decisioni. Ciò implica la possibilità di accesso delle parti interessate alle
informazioni delle pubbliche autorità, garantendo, altresì, gli interessi dei singoli e il loro diritto alla
privacy.
Entrambe le fattispecie, di libertà di informazione e di protezione dei dati personali sono
riconosciuti nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) 28. L’art. 15 TFUE (ex
articolo 255 CE) stabilisce il principio generale della trasparenza delle istituzioni dell’UE per

27
           Il tema della trasparenza istituzionale, vale a dire la predisposizione di misure volte ad accrescere la possibilità
per il pubblico di accedere alle informazioni di cui le istituzioni dispongono, trova un primo richiamo ufficiale con il
Trattato di Maastricht. In una Dichiarazione allegata al Trattato, infatti, dopo aver constatato che la trasparenza del
processo decisionale contribuisce a rafforzare il carattere democratico delle istituzioni nonché la fiducia dei cittadini
nell’amministrazione, si invitava la Commissione a presentare al Consiglio dell’Unione (entro il 1993) una relazione
sulle misure necessarie per accrescere la trasparenza delle istituzioni e l’accessibilità ai documenti ufficiali. Sulle basi
delle conclusioni dei Consigli europei del 1992, il Consiglio e la Commissione adottavano, il 6 dicembre 1993, un
Codice di condotta (GU 1993, L 340/41 e GU 1993, L 340/43) - attuato attraverso la decisione del Consiglio del 20
dicembre 1993 sull’accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione, destinato a consentire
l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni. Con la stesura del Trattato di Amsterdam si è provveduto a
“costituzionalizzare” il principio di trasparenza e i diritti ad esso collegati che, per la prima volta, trovano, all’art. 255, il
loro fondamento giuridico. La Grande Chambre della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha sottolineato (Cfr.
Cause riunite C 92/09 & C 93/09 Volker und Markus Schecke GbR contro Land Hessen, 9 novembre 2010, ECR I,
paragrafo 68; sentenza C 41/00 P Interporc contro Commissione, 2003, ECR I 2125, paragrafo 39, e sentenza C 28/08 P
Commissione contro Bavarian Lager, 29 giugno 2010, ECR I, paragrafo 54) che il principio di trasparenza, stabilito agli
artt. 1 e 10 del TUE e nell’articolo 15 del TFUE, consente ai cittadini europei di partecipare al processo decisionale e
garantisce maggiore legittimità all’amministrazione. Inoltre, nella Sentenza C-58/94 Olanda contro Consiglio (1996,
ECR I-2169, paragrafo 34) la Corte di Giustizia ha evidenziato che la legislazione nazionale della maggior parte degli
Stati membri oggi sancisce in via generale il diritto di accesso dei cittadini ai documenti detenuti dalle pubbliche
autorità come un principio costituzionale o legislativo.
28
          Il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) è, accanto al Trattato sull'Unione Europea (TUE),
uno dei trattati fondamentali dell'Unione Europea (UE). Assieme costituiscono le basi fondamentali del diritto primario
nel sistema dell'UE; secondo l'articolo 1 del TFUE, i due trattati hanno pari valore giuridico e vengono definiti nel loro
insieme come "i trattati".

8

promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile 29. L’art. 16 stabilisce,
al contempo, il diritto dei cittadini alla protezione dei propri dati personali.
L’art. 11 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea30 e l’art. 10 della Convenzione
Europea dei Diritti dell'Uomo, richiamata dalla Carta al suo art. 52 31, non fanno alcun esplicito
riferimento al diritto di accesso alle informazioni detenute dalle pubbliche autorità, ma alla libertà
d’espressione che comprende la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o comunicare le
informazioni e le idee, senza ingerenze da parte di pubbliche autorità e senza considerazioni di
frontiere32.
L’art. 42 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea prevede sotto il titolo “Diritto di
accesso ai documenti”, che ogni cittadino dell’Unione - e qualsiasi persona fisica o giuridica che
risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro - abbia il diritto di accedere ai documenti, delle
istituzioni, organismi uffici e agenzie dell’Unione. L’art. 42 della Carta riprende i termini
dell’articolo 15 TFUE e del diritto derivato dell’Unione, in particolare il Regolamento (CE)
1049/200133.
Nell’ambito del diritto derivato dell’UE, ai sensi del Regolamento 1049/2001, il diritto di accesso è
consentito solo ai documenti delle tre principali istituzioni europee: il Consiglio, la Commissione e
il Parlamento34, al fine di facilitare il pieno accesso ai documenti dell’UE, in particolare per quanto
riguarda l’attività legislativa, preservando la segretezza delle consultazioni e delle deliberazioni
interne necessaria a salvaguardare lo svolgimento dei loro compiti35.

29
         Il Parlamento europeo si riunisce in seduta pubblica (così come il Consiglio allorché delibera e vota su un
progetto di atto legislativo) e, ai sensi dell'articolo 15 del TFUE, cura la pubblicazione dei documenti relativi alle
procedure legislative.
30
          Nel dicembre 2009, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, è stato conferito alla Carta lo stesso effetto
giuridico vincolante dei trattati. A tal fine, la Carta è stata modificata e proclamata una seconda volta nel dicembre
2007.
31
         Cfr. il testo integrale della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.
32
          La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha, tuttavia, più recentemente iniziato a prendere in considerazione le
implicazioni del diritto a “ricevere informazioni”, iniziando a riconoscere un obbligo positivo per le autorità dello Stato
- per esempio, in attuazione della responsabilità dello Stato per promuovere la libertà di stampa e per svolgere le sue
funzioni investigative in settori di pubblico interesse (Társaság un Szabadságjogokért contro Ungheria).
33
          Cfr. il testo integrale del Regolamento (CE) 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio
2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio: Gazzetta ufficiale L 145 del
31/05/2001 pp. 0043-0048.
34
         Il Regolamento non si applica quindi direttamente ai documenti in possesso di: Corte di Giustizia; Corte dei
Conti; Comitato economico e sociale; Comitato delle regioni; Banca Centrale europea; Banca europea per gli
investimenti; Garante europeo della protezione dei dati; Mediatore europeo; Ufficio delle pubblicazioni ufficiali;
Ufficio CE selezione del personale; numerose altre agenzie comunitarie.
35
         Va rilevato che il regime di accesso a documenti si applica solo agli enti, organismi, uffici e agenzie dell’UE.
Come stabilito dalla Corte (Sentenza T-264/04 WWF European Policy Programme contro Consiglio, 2007, ECR II-
911, paragrafo 76) il diritto di accesso dei cittadini ai documenti delle istituzioni riguarda unicamente i documenti e non
le informazioni e non implica l’obbligo da parte delle istituzioni di rispondere a qualsiasi richiesta di informazioni di un
individuo.
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Nonostante ciò, molti sono i dispositivi dell’UE che stabiliscono il diritto all’informazione; il
considerando 8 del Preambolo al Regolamento 1049/2001 36 richiama l’art. 1 del Trattato
dell’Unione Europea (TUE), segnando una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione
sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente
possibile e il più vicino possibile ai cittadini. Inoltre, la Dichiarazione congiunta di Parlamento
europeo, Consiglio e Commissione del 2001 (GU L173/5) stabilisce che agenzie e organismi
istituiti dal legislatore dovrebbero avere disposizioni relative all’accesso ai propri documenti 37. Il
diritto di accesso si applica anche ai documenti comunitari relativi alla politica estera e di sicurezza
comune e alla cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia 38. Tuttavia, queste materie più
facilmente giustificano il diniego dell’accesso ad documenti dell’Unione sulla base delle eccezioni
previste dal Regolamento (si veda Eccezioni al diritto di accesso).
Nonostante tale disciplina, la tutela e la promozione della libertà di informazione rimane di
competenza degli Stati membri. Il diritto dell’Unione Europea non può infatti estendere il diritto di
accesso ai documenti in possesso delle autorità pubbliche degli Stati membri, i quali però sono
tenuti a rispettare la corretta applicazione del Regolamento e le norme delle istituzioni. La libertà di
informazione non si riferisce solo ai documenti elaborati dalle istituzioni europee, ma può applicarsi
anche ai documenti da esse ricevuti. Sebbene gli Stati membri non abbiano alcun diritto di veto
sulla divulgazione di un documento in possesso di un’istituzione comunitaria 39, possono chiedere
che non venga diffuso un documento da loro inviato alla Commissione o al Consiglio.
L’art. 4 del Regolamento 1049/2001 stabilisce anche una serie di eccezioni per derogare al principio
generale di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione. Le eccezioni all’applicazione del
principio di trasparenza includono:
-     il caso in cui la divulgazione rechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico, in ordine a:
    a) sicurezza pubblica;
    b) questioni di difesa e militari;
    c) relazioni internazionali; e / o
    d) politica finanziaria, monetaria o economica della UE o di uno Stato membro.
-     il caso in cui il rifiuto derivi dal potenziale danno per la privacy e l’integrità della persona, con
      particolare riguardo alla legislazione sulla protezione dei dati dell’UE.
-     il caso in cui l’accesso a un documento rechi pregiudizio alla tutela di:
    a) interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, compresa la proprietà intellettuale;
    b) procedure giurisdizionali e consulenza legale; e
    c) al fine di ispezioni, indagini e verifiche.
-     se il documento oggetto della richiesta sia inerente a discussioni e consultazioni preliminari in
      seno all’istituzione interessata; l’accesso può essere rifiutato anche una volta adottata la

36
          Che stabilisce che allo scopo di garantire la piena applicazione dello stesso è necessario che tutte le agenzie
create dalle istituzioni dovrebbero applicare i principi della trasparenza.
37
          Secondo il Mediatore europeo, il principio di coerenza e parità di trattamento richiede che i principi generali
in materia di regolamento 1049/2001 si applichino in tutta l’amministrazione comunitaria.
38
          Considerando 7 del Regolamento 1049/2001.
39
          Considerando 11 del Regolamento 1049/2001.

10

decisione, qualora tale divulgazione recasse pregiudizio al processo decisionale, a meno che
     non vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
Il Regolamento 1049/2001 stabilisce un procedimento amministrativo in due fasi per le richieste di
accesso ai documenti40, con procedure giurisdizionali aggiuntive per il richiedente, prima che possa
essere adita la Corte di Giustizia dell’Unione Europea o che si proceda con una denuncia al
Mediatore europeo41.
L’eventuale rifiuto delle istituzioni europee a produrre la documentazione richiesta può essere
oggetto di ricorso giurisdizionale dinanzi alla Corte Generale 42, con l’ulteriore diritto di appello alla
Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE).
Nella propria giurisprudenza, la CGUE ha sempre cercato di contemperare il diritto di accesso ai
documenti detenuti da istituzioni o organi dell’Unione Europea con la corretta tutela della privacy
dei soggetti i cui dati personali siano trattati da istituzioni o organismi dell’UE 43. Infatti, il
Regolamento 1049/2001 (sulla libertà di informazione) e il Regolamento 45/2001 (sulla tutela dei
dati personali) perseguono scopi potenzialmente conflittuali44.
La Grande Chambre nella causa Sweden and Association de la Presse Internationale asbl contro
Commissione45 stabilisce una gerarchia piuttosto superficiale dei tipi di documenti che possono
essere di interesse pubblico e, quindi, accessibili: come più importanti vengono indicati i documenti

40
           Secondo l’articolo 7, comma 2 del Regolamento, una persona, la cui richiesta di accesso ai documenti sia stata
respinta, può presentare una domanda chiedendo al Consiglio di riconsiderare questa posizione, entro 15 giorni
lavorativi dal ricevimento della risposta iniziale. In tal caso il richiedente deve indicare al Consiglio di rendere la
domanda di conferma pubblica. Se il richiedente non risponde o risponde in senso negativo, allora la domanda sarà
trattata con riservatezza.
41
          In relazione al Mediatore europeo, l’art. 43 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea afferma
che qualsiasi cittadino dell’Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato
membro ha il diritto di sottoporre al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione nell’azione di istituzioni, organi
o organismi dell’Unione, fatta eccezione per la Corte di Giustizia dell’UE nell’esercizio delle sue funzioni
giurisdizionali.
42
          La Corte Generale è una corte costituente della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, che accoglie le azioni
intraprese contro le istituzioni dell’UE da parte di individui e Stati membri, anche se alcune questioni sono di esclusiva
competenza della Corte di Giustizia. Le decisioni della Corte Generale possono essere impugnate dinanzi alla Corte di
Giustizia, ma solo su questioni di diritto.
43
          Nonostante tale tentativo, diverse sentenze della Corte di Giustizia dell’UE hanno maggiormente garantito la
protezione dei dati personali a dispetto della libertà di informazione e di accesso ai documenti (Cfr. Sentenza C-28/08 P
Commissione contro Bavarian Lager, 29 giugno 2010, ECR I, paragrafi 75–79; nella Sentenza C-139/01
Osterreichischer Rundfunk e altri, 2003, ECR I-4989, la Corte ha determinato la compatibilità della normativa austriaca
sulla protezione dei dati solo in riferimento ai requisiti di cui all’articolo 8 della CEDU, “Diritto al rispetto della vita
privata e familiare”, come stabilito dalla Corte di Strasburgo, piuttosto che il riferimento al diritto derivato dell’UE in
materia di protezione dei dati).
44
           Ciò diventa evidente ad un esame più attento delle loro disposizioni: mentre l’art. 8 del Regolamento 45/2001
prevede che i dati possono essere trasferiti a un destinatario terzo solo in caso di comprovata necessità del trasferimento,
l’art. 6 del regolamento 1049/2001 stabilisce che a sostegno di una richiesta di accesso ai documenti non è necessario
fornire le ragioni per le quali si è fatta la richiesta.
45
         Cause riunite C-514, C-528 & C-532/07 P Sweden and Association de la Presse Internationale asbl (API)
contro Commissione, 21 settembre 2010, ECR I, paragrafo 74.
                                                                                                                          11

relativi all’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione Europea; seguono i documenti relativi
alle attività amministrative della Commissione; infine, i documenti relativi alle attività
giurisdizionali della Corte sono ritenuti di minor interesse e quindi il rifiuto al loro accesso può
essere più facilmente giustificato.
In ogni caso le disposizioni del Regolamento 1049/2001 non si applicano alle richieste di atti
giudiziari, a meno che la CGUE eserciti “funzioni amministrative”, rispetto alle sue funzioni
giudiziarie.

Altre organizzazioni regionali
Altri standard regionali che sembrano di minor rilievo rispetto a quelli analizzati ma che possono
essere ulteriormente approfonditi sono quelli stabiliti dall’Unione Africana e dal Commonwealth.

Principi globali non vincolanti sulla sicurezza nazionale e il diritto di informazione
Il 12 Giugno 2013, 17 organizzazioni e 5 centri accademici hanno pubblicato un insieme di principi
basati su standard internazionali e regionali, la pratica degli Stati, il diritto consuetudinario
internazionale e le pubblicazioni di esperti in materia di sicurezza nazionale e diritto di
informazione (i Principi di Tshwane)46. Questi principi, che non hanno alcun valore vincolante per
gli Stati, sono stati elaborati allo scopo di guidare i legislatori nazionali nella preparazione di leggi o
previsioni sul diniego di accesso a informazioni sulla base della sicurezza nazionale o la punizione
della rivelazioni di tali informazioni.

46
        Cfr. il testo integrale dei Principi di Tshwane.

12

3. Libertà di informazione e il segreto di Stato nella disciplina di alcuni paesi selezionati
3.a Francia
3.a.i Libertà di informazione
Riferimenti costituzionali: l’art. 11 della Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino del
1789, cui la Costituzione francese del 1958 fa espressamente riferimento attribuendole rango
costituzionale, sancisce la libertà di manifestazione del pensiero.
La libera comunicazione dei pensieri e delle opinioni è uno dei diritti più preziosi della persona;
ogni cittadino può dunque parlare, scrivere, stampare liberamente, salvo rispondere dell’abuso di
tale libertà nei casi previsti dalla legge.
La libertà d’espressione così come declinata nella Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del
Cittadino, ha acquisito portata universale e ispirato l’art. 19 della Dichiarazione Universale dei
Diritti dell’Uomo del 1948 e l’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950.
L’art. 15 della Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino stabilisce invece il diritto dei
cittadini di chiedere conto alla pubblica amministrazione del proprio operato.
Normativa di riferimento: L. 78-753 del 17 luglio 1978 (testo consolidato) recante norme
riguardanti il miglioramento dei rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini e disposizioni
di ordine amministrativo, sociale e fiscale.
Chi può avanzare domanda di accesso agli atti: Chiunque.
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: la libertà di accesso agli
atti riguarda solo gli atti amministrativi dello Stato. Sono considerati tali, quali che siano la loro
data, il loro luogo di conservazione, la loro forma ed il loro supporto, i documenti elaborati o
detenuti dallo Stato, dagli enti territoriali, nonché da ogni altra persona di diritto pubblico,
nell’ambito dell’esercizio di un servizio pubblico.
La legge prescrive quali atti rientrano in questa categoria: 1) dossiers, 2) rapporti, 3) studi, 4)
resoconti, 5) processi verbali, 6) statistiche, 7) direttive, 8) istruzioni, 9) circolari, 10) note e
risposte ministeriali, 11) corrispondenze, 12) avvisi, 13) previsioni, 14) decisioni.
I documenti ottenuti a seguito di una richiesta di accesso agli atti sono sottoposti a copyright e non
possono essere utilizzati per finalità commerciali.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: nella fase istruttoria che prelude a una
decisione in sede amministrativa, sono esclusi i documenti preparatori che potranno essere
consultati solo una volta emanata la sentenza.
Sono invece esclusi tout court:
-   gli atti del Consiglio di Stato e delle giurisdizioni amministrative;
-   i documenti della Corte dei Conti e delle giurisdizioni amministrative regionali e territoriali ad
    essa facenti capo elencati dal codice delle giurisdizioni finanziarie;
-   i documenti elaborati o in possesso dell’Autorità garante della Concorrenza nel quadro
    dell’esercizio dei suoi poteri d’inchiesta, istruzione e decisione;
-   i documenti elaborati o in possesso dell’Alta Autorità per la trasparenza della vita pubblica di
    cui all’art. 20 della legge che ne disciplina il funzionamento;
-   gli atti in materia di sanità pubblica elencati nel relativo codice;
-   i rapporti di revisione contabile degli istituti sanitari di cui alla L. 200-1257 del 23 dicembre
    2000;
-   i documenti realizzati in esecuzione di un contratto di prestazione di servizi eseguito per conto
    di una o più persone determinate.
                                                                                                    13

Sono altresì esclusi tutti gli atti amministrativi la cui consultazione o diffusione recherebbe danno:
a) al segreto delle delibere del Governo e delle autorità responsabili che dipendono dall’esecutivo;
b) al segreto della difesa nazionale;
c) alla condotta della politica estera francese;
d) alla sicurezza dello Stato, alla sicurezza pubblica o alla sicurezza delle persone;
e) alla moneta e al credito pubblico;
f) allo svolgimento delle procedure incardinate dinanzi alle giurisdizioni o alle operazioni
   preliminari a tali procedure, salvo autorizzazione dell’autorità competente;
g) alla ricerca, da parte dei servizi competenti, di infrazioni fiscali e doganali;
h) con riserva di quanto disposto dal codice dell’ambiente, non sono accessibili gli altri segreti
   protetti dalla legge.
Non sono inoltre accessibili, se non da parte dell’interessato, tutti quegli atti amministrativi la cui
pubblicità recherebbe attentato alla vita privata, al segreto medico e al segreto in materia
commerciale e industriale, come pure gli atti recanti una valutazione o un giudizio di merito su una
persona fisica chiaramente indicata o facilmente identificabile, ovvero riguardanti il comportamento
di una persona nel caso in cui la sua divulgazione possa recare nocumento alla persona.
La legge del 1978 ha istituito un organismo ad hoc per garantire il funzionamento della legge. La
Commissione sull’accesso ai documenti amministrativi è il primo interlocutore in materia, tanto per
i cittadini quanto per la pubblica amministrazione. Chiunque si veda rifiutare l’accesso a un atto
amministrativo o non lo riceve entro il termine di 30 giorni fissato dalla legge, può adire la
Commissione che si pronuncia sull’accessibilità del documento stesso. I suoi pareri, pur non
essendo vincolanti, sono largamente seguiti dall’amministrazione.

3.a.ii Secret de la défense nationale
Riferimenti costituzionali: art.34, comma 1 Cost.
La legge stabilisce le regole che riguardano:
-    i diritti civili e le garanzie fondamentali accordate ai cittadini per l’esercizio delle libertà
     pubbliche; la libertà, il pluralismo e l’indipendenza degli organi d’informazione; i limiti
     imposti al cittadino, nella sua persona e nel suo patrimonio, dalla difesa nazionale.
Normativa di riferimento: Codice penale e Codice della difesa.
Possono essere coperti da segreto tutti quegli atti, di qualsiasi natura, la cui diffusione o il cui
accesso porta nocumento alla difesa nazionale o potrebbe condurre alla rivelazione di un segreto
della difesa nazionale. I livelli di classificazione e le autorità incaricate di definire le modalità
secondo cui è organizzata la protezione degli atti sono determinate dagli artt. 2311-1 e ss. del
Codice della difesa.
Classificazione: esistono tre livelli, in ordine d’importanza:
1. Très Secret-Défense: riservato a informazioni e supporti che attengono alle priorità del governo
     in materia di difesa e sicurezza nazionale la cui divulgazione nuoce molto gravemente alla
     difesa nazionale. Il Primo Ministro stabilisce le modalità preposte alla protezione di questo
     livello di classificazione e determina le classificazioni speciali corrispondenti alle diverse
     priorità del governo. Nell’ambito delle condizioni stabilite dal Primo Ministro, ciascun ministro,
     nell’ambito delle sue funzioni, determina quali documenti e supporti siano da classificare con
     questo livello.

14

Per questo livello le informazioni sono classificate per categoria recante un nome in codice e
     ciascuna categoria esige una particolare abilitazione:
     a) Très Secret Conseil pour le Conseil de défense et de sécurité nationale
     b) Très Secret Rubis pour le militaire
     c) Très Secret Diamant pour la dissuasion nucleaire
     d) Très Secret Habile
     e) Très Secret Olifant
     f) Très Secret Cosmic (Control of secret material in an international command) pour l’OTAN
     g) Très Secret Dalia pour la lutte informative active
2. Secret-Défense: riservato a informazioni e supporti la cui divulgazione nuoce gravemente alla
     difesa nazionale. Nell’ambito delle condizioni stabilite dal Primo Ministro, le informazioni e
     supporti che ricevono questo livello di classificazione e le modalità preposte alla loro
     protezione, sono determinate da ciascuno ministro per l’amministrazione di sua competenza.
3. Confidentiel-Défense: riservato a informazioni e supporti la cui divulgazione nuoce alla difesa
     nazionale o potrebbe portare alla rivelazione di un segreto della difesa nazionale classificato a
     livello Très Secret-Défense o Secret-Défense. Nell’ambito delle condizioni stabilite dal Primo
     Ministro, le informazioni e supporti che ricevono questo livello di classificazione e le modalità
     preposte alla loro protezione, sono determinate da ciascuno ministro per l’amministrazione di
     sua competenza.
Quale organo impone il segreto: la Presidenza della Repubblica, i servizi del Primo Ministro e
tutti i ministeri possono potenzialmente decidere di “classificare” documenti e supporti. Nella
pratica, l’Eliseo, Matignon e i ministeri degli Esteri, degli Interni, dell’Economia e della Sanità sono
le amministrazioni principali che detengono informazioni riservate.
Declassificazione e desecretazione: il livello di classificazione di un’informazione può essere
modificato o soppresso. L’autorità che ha imposto la classificazione deve indicare la data alla quale
tale classificazione sarà riesaminata. Tuttavia, nel quadro di un’indagine giudiziaria, per fare in
modo che l’indagine possa avanzare, il giudice inquirente può sollecitare un ministero chiedendo la
rimozione del segreto su alcuni documenti. Il ministero interessato chiede il parere della
Commissione consultiva sul segreto della difesa nazionale 47, che ha due mesi di tempo per fornire il
parere. I pareri della Commissione non sono vincolanti e vengono pubblicati in Gazzetta Ufficiale
nei quindici giorni successivi, senza però le motivazioni, riservate al ministero che ha chiesto il
parere. Sebbene le amministrazioni abbiano sempre seguito i pareri della Commissione, in linea di
principio la decisione finale è di loro esclusiva competenza.
Accessibilità agli atti desecretati: un documento classificato riversato nei pubblici archivi è
accessibile, se desecretato, dopo 50 anni dalla data di emissione. Questa scadenza, in alcuni casi,
può essere portata a 75 o a 100 anni. Esistono tuttavia documenti che restano in ogni caso
inaccessibili, come quelli che riguardano le armi di distruzione di massa.
Quali sono le pene previste per chi viola il segreto: è punibile con 7 anni di reclusione e €100.000
di ammenda il depositario di materiale coperto da segreto che dolosamente lo distrugga, sottragga,
riproduca, dia l’accesso a persona non titolata o diffonda al pubblico ovvero consenta a terzi di
distruggere, sottrarre, riprodurre o diffondere materiale coperto da segreto. È parimenti punito il
tentativo di reato.
47
          Istituita nel 1998, è un’autorità amministrativa indipendente composta di 5 membri: due parlamentari (uno di
maggioranza e uno di opposizione), un presidente, un magistrato della Corte di Cassazione, un magistrato della Corte
dei Conti e un consigliere di Stato. I magistrati e il consigliere di Stato sono nominati dal Presidente della Repubblica.
                                                                                                                        15

La pena è di 3 anni di reclusione e €45.000 di ammenda in caso di comportamento colposo.
È punito con 5 anni di reclusione e €75.000 di ammenda chiunque:
-    si assicuri il possesso, acceda o prenda conoscenza di materiale coperto da segreto;
-    distrugga, sottragga o riproduca, in qualunque modo, materiale coperto da segreto;
-    porti a conoscenza del pubblico o di persona non titolata materiale coperto da segreto.
È parimenti punito il tentativo di reato.
Organo di controllo:

3.b Germania
3.b.i Libertà di informazione
Riferimenti costituzionali: L’art. 5 della Costituzione tedesca, stabilisce la libertà di manifestare e
diffondere il pensiero, e di informarsi senza vincoli di fonti di accesso generale48.
Normativa di riferimento: Legge Federale del 5 Settembre 2005 riguardante l’accesso alle
informazioni tenute dal Governo Federale (Freedom of Information Act), entrata in vigore il 1
Gennaio 2006.
I vari Länder della Bundesrepublik Deutschland hanno norme proprie che riguardano l’accesso agli
atti delle loro istituzioni. La ricerca in questo documento si è limitata alle norme federali.
Chi può avanzare domanda di accesso agli atti: Chiunque.
Quali sono gli atti per i quali è possibile avanzare richiesta di accesso: La libertà di accesso agli
atti riguarda tutte le informazioni ufficiali dalle autorità del Governo federale e tutte le istituzioni
federali per quanto riguarda le loro attività amministrative, nonché di terzi persone legali e naturali
che operano per conto di tali istituzioni.
È definita informazione ufficiale ogni registrazione fatta per scopi ufficiali, quale che sia la sua
modalità di archiviazione. In tale definizione non sono incluse bozze e note che non vengono
considerati come parte del file.
Le autorità possono fornire le informazioni richieste sia oralmente, per iscritto, o in formato
elettronico. Laddove venga richiesta una certa forma di accesso, l’informazione può essere fornita
in altro modo solo se ricorrano buone ragioni, che sono definite in particolare come spese
amministrative elevate. L’autorità che fornisce l’informazione richiesta non è obbligata a
controllarne la correttezza.
L’accesso all’informazione richiesta deve essere assicurato entro un mese dalla richiesta, ad
eccezione di atti esclusi, atti riguardanti terzi o in caso di comprovate ragioni che escludano
l’accesso.
Nel caso in cui la richiesta sia rifiutata, le autorità sono tenute a informarne il richiedente,
specificando se l’accesso, parziale o totale, possa essere possibile in futuro. Contro una decisione di
rifiuto, il richiedente può fare appello presso le corti amministrative. Inoltre, è stato istituito il

48
          Articolo 5 – Libertà di espressione, arte e scienza
         1) Ciascuno avrà il diritto di esprimersi liberamente e di diffondere le sue opinioni verbalmente, per iscritto o
con fotografie, e di informarsi senza vincoli di fonti di accesso generale. La libertà di stampa e la libertà di espressione
attraverso l’audiovisivo sono altresì garantite senza censura.

16

Commissario Federale per la Libertà di Informazione 49, cui il richiedente può fare ricorso in
caso di rifiuto.
Le autorità dei vari dipartimenti possono fissare onorari e spese l’accesso a informazioni che non
siano informazioni di base.
Quali sono gli atti esclusi dalla richiesta di accesso: In generale, tutte le clausole stabilite in altre
leggi che limitino l’accesso a informazioni ufficiali mantengono la precedenza, con l’eccezione
della sezione 29 della Legge sulle procedure amministrative e la sezione 25 del Libro 10 del Codice
Sociale.
Nella terza sezione della legge, sono escluse dall’accesso, per ragioni di “protezione di interessi
pubblici speciali”, quelle informazioni:
1. La cui divulgazione possa recare pregiudizio a:
a)   le relazioni internazionali;
b) gli interessi militari o altri interessi di sicurezza attinenti alle Forze Armate Federali;
c) gli interessi di sicurezza interni o esterni;
d)   il monitoraggio o i compiti di supervisione delle autorità finanziarie, di concorrenza o di
regolamentazione;
e) le materie di controllo finanziario esterno;
f) le misure per prevenire il commercio estero illecito;
g) i procedimenti giudiziari in corso, il diritto di una persona ad un processo equo o il
   perseguimento di indagini relative a reati penali, amministrativi o disciplinari.
2. Qualora la divulgazione possa mettere in pericolo la sicurezza pubblica.
3. Laddove sussista:
a)   la necessaria riservatezza dei negoziati internazionali; o
b) le consultazioni tra le autorità possano essere compromesse.
4. Se l’informazione è soggetta a segreto o alla riservatezza in virtù di una norma di legge o di un
regolamento amministrativo generale sul materiale e la tutela delle informazioni classificate, o se le
informazioni siano soggette a segreto d’ufficio professionale o speciale.
5. Per le informazioni ottenute in via temporanea da un altro ente pubblico che non è destinato a far
propri i file dell’autorità.
6. Se la divulgazione delle informazioni potrebbe compromettere interessi fiscali del governo
federale negli scambi commerciali o per gli interessi economici delle istituzioni di previdenza
sociale.
7. Qualora si tratti di informazioni ottenute o trasferite per cui permanga l’interesse di un terzo al
trattamento riservato.
8. Per le informazioni relative ai servizi di intelligence, alle autorità e agli altri enti pubblici del
governo federale, laddove essi svolgono funzioni ai sensi dell’articolo 10, n. 3 del Security
Clearance Act (SUG).
Sono altresì escluse le bozze riguardanti pronunce, studi e decisioni direttamente legate alla
preparazione di pronunce, qualora la loro divulgazione ostacolerebbe la pronuncia o altre misure
ufficiali (Sezione 4).

49
        Ruolo ricoperto dal Commissario Federale per la Protezione dei Dati.
                                                                                                       17

L’accesso a dati personali può essere concesso solo se l’interesse del ricorrente di ottenere le
informazioni prevalga sugli interessi di terzi, o se il terzo abbia fornito il proprio consenso. I dati
personali, ai sensi della Sezione 3 (9) del Federal Data Protection Act (BDSG), possono essere
trasferiti solo previo consenso esplicito del terzo interessato (Sezione 5).
Non sono accessibili gli atti che possono compromettere la tutela della proprietà intellettuale.
L’accesso a segreti aziendali o commerciali può essere concesso solo previo consenso del diretto
interessato (Sezione 6).

3.b.ii Segreto di Stato:
Riferimenti costituzionali: Articolo 5, comma 2 della Costituzione - Libertà di espressione, arte e
scienza:
2) Questi diritti troveranno i loro limiti nelle clausole di leggi generali, nelle clausole per la
protezione dei giovani, e nel diritto all’onore.
Le leggi generali, tra cui anche i provvedimenti amministrativi, che riguardano il Segreto di Stato,
sono emanate sulla base dell’articolo 86 della Costituzione intitolato Amministrazione Federale.
Normativa di riferimento: Riferimento al “Segreto di Stato” viene fatto solo all’art. 93 del Codice
Penale (Strafgesetzbuch), che ne definisce la portata:
“(1) Sono segreti di Stato fatti, oggetti o conoscenze accessibili solamente ad una limitata sfera di
persone e che devono essere mantenuti segreti ad una potenza straniera, per impedire il pericolo di
un grave pregiudizio alla sicurezza esterna della Repubblica federale di Germania. (2) Non sono
segreti di Stato i fatti che confliggono con i principi fondamentali dell’ordinamento liberal-
democratico o con i Patti internazionali di limitazione degli armamenti stipulati dalla Repubblica
federale di Germania nel rispetto della segretezza nei confronti degli alleati”.
Classificazione: Il Sicherheitsüberprüfungsgesetz del 20 aprile 1994, che disciplina il trattamento e
il controllo di tutte le persone che sono in contatto con informazioni segrete/confidenziali, definisce
la nozione di “Verschlußsache (VS)”, cioè di “informazione classificata”. Verschlußsachen sono
tutti gli atti o fatti, indipendentemente della loro forma, che vengono classificati come tali da un
organismo ufficiale o su sua indicazione.
L’art. 4, comma 2, SÜG, nonché la Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des
Inneren       zum     materiellen     und      organisatorischen    Schutz     von    Verschlußsachen
(Verschlußsachenanweisung - VSA), ossia l’atto amministrativo del Ministero federale dell’Interno
per la tutela materiale e organizzativa di Verschlußsachen del 31 marzo 2006, individua quattro
livelli di classificazione, in rapporto alla gravità delle conseguenze di una eventuale divulgazione:
1.    quello dei Verschlußsachen “segretissimi” (streng geheim), la cui conoscenza da parte di terzi
     non autorizzati potrebbe mettere in pericolo l’esistenza o interessi d’importanza vitale della
     Repubblica federale di Germania o di un Land;
2. quello dei Verschlußsachen “segreti” (geheim), la cui conoscenza da parte di terzi non
     autorizzati potrebbe determinare un pericolo per la sicurezza della Repubblica federale di
     Germania o di un suo Land o un grave danno per i suoi interessi;
3. quello dei Verschlußsachen “riservatissimi/confidenziali” (vertraulich), la cui conoscenza da
     parte di terzi non autorizzati potrebbe determinare un pregiudizio per gli interessi della
     Repubblica federale di Germania o di un suo Land.
(iv) quello dei Verschlußsachen “riservati”, ovvero destinati solo ad uso interno del servizio, la cui
conoscenza da parte di terzi non autorizzati potrebbe essere lesive degli interessi della Repubblica
federale di Germania o di un suo Land.50
50
18