La società civile afghana: uno sguardo dall 'interno - Afgana.org - di Giuliano Battiston
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Afgana.org H U M A N I TA R I A N A I D O R G A N I Z AT I O N
La società civile afghana:
uno sguardo dall’interno
di Giuliano Battiston
Con il contributo del Ministero Affari Esteri,
Direzione Generale per la Cooperazione allo sviluppo
L’autore, Giuliano Battiston, è ricercatore e giornalista freelance. Oltre ad aver viaggiato a lungo in Afghanistan, realizzando reportage, è autore di due libri-intervista: Zygmunt Bauman. Modernità e globalizzazione, e Per un’altra globalizzazione (entrambi pubblicati dalle Edizioni dell’Asino). La ricerca è parte di un programma a sostegno della società civile afghana promosso dal network italiano “Afgana”, realizzato con il contributo finanziario della DG Cooperazione allo sviluppo del Ministero degli Affari Esteri e con l’assistenza di Intersos.
Grazie ad Amanullah Jon
e a tutti gli interlocutori afghani
che hanno messo a disposizione il loro tempo
per la ricerca.Indice 7 Introduzione 9 Il dibattito sulla società civile 11 Metodologia 13 L’interpretazione burocratica della società civile 16 La securitizzazione degli aiuti umanitari 21 Il rapporto con la comunità internazionale 25 Il rapporto con il governo 30 Il ruolo dei media 33 Uno sguardo dall’interno 37 I gruppi culturali 40 Società civile religiosa? 43 Società civile “tradizionale” 49 Bibliografia 55 Acronimi 57 Elenco delle persone intervistate
Introduzione
S tudiato dagli accademici e invocato dai politici,
il concetto di società civile è centrale tanto nel-
la pubblicistica universitaria quanto nelle raccoman-
economica,4 mentre gli autori riconducibili alla scuola
neo-Tocquevilliana5 della società civile sostengono che
le norme di riconoscimento e fiducia reciproca asso-
dazioni degli organismi internazionali sui processi di ciate a una intensa e vibrante vita civile si riflettano
democratizzazione e di transizione post-conflitto. An- nella buona salute delle istituzioni democratiche e dei
che nell’ambito disciplinare del peacebuilding, soprat- meccanismi di coesione sociale,6 e che la solidità della
tutto tra gli studiosi che si riconoscono nel cosiddetto democrazia liberale dipenda in larga misura dalla capil-
“approccio di terza generazione”,1 negli ultimi anni larità delle reti associative.
è avvenuto un significativo spostamento di enfasi: se Almeno a partire dal rovesciamento nel 2001 del
una volta ci si preoccupava prevalentemente dei mec- regime talebano, anche nel caso dell’Afghanistan ci si è
canismi attraverso i quali realizzare accordi di pace al spesso appellati alla società civile,7 generalmente intesa
livello nazionale, o degli interventi delle agenzie inter- come un soggetto unitario e come contraltare di uno
nazionali, oggi si discute invece del modo in cui anche Stato fragile, anemico, incapace da un lato di garantire
la società civile possa contribuire alla riconciliazione, il funzionamento del quadro istituzionale - se non al
valorizzando la sovranità locale nei confronti delle eli- prezzo di instabilità politica -, e dall’altro di assicurare i
te politico-militari.2 Allo stesso tempo, ci si chiede se servizi di base ai cittadini. Sin dal trattato di Bonn, che
e a quali condizioni “attori esterni” possano rafforza- ha delineato il quadro della transizione post-talebana,
re la società civile di un paese in guerra, come par- tutti i principali paesi donatori hanno infatti accordato
te di una più ampia strategia di pacificazione, come alla società civile afghana - perlomeno formalmente
contributo a una pace sostenibile nel lungo periodo e - una centralità nel processo di peacebuilding e di ri-
come condizione per il funzionamento non soltanto costruzione del paese.8 Al di là delle dichiarazioni di
formale di nuovi, o rinnovati sistemi politici demo-
cratici.3 Soprattutto per i paesi con meccanismi istitu- 4
A. Ayrapetyants, E.S. Johnson, Afghanistan Civil Society Assessment
zionali imperfetti, si ritiene infatti che la società civile & How Afghans View Civil Society, Counterpart 2005, p. 18.
sia uno strumento per favorire l’autodeterminazione e 5
S. Chamblers, W. Kymlicka, Introduction, in S. Chamblers, W.
l’espressione dei cittadini, consentendone una più am- Kymlicka (eds), Alternative Conceptions of Civil Society, Pricenton
University Press 2002, pp.1-10.
pia partecipazione nei processi di decisione politica ed 6
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 5; R.D. Putnam, Making
Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton Univer-
1
O. Richmond, Patterns of Peace,“Global Society”, 20, 4, 2006. Si sity Press 1993; R.D. Putnan (ed), Democracies in Flux:The Evolution
veda anche J.P. Lederach, Building Peace. Sustainable Reconciliation in of Social Capital in Contemporary Society, Oxford University Press
Divided Societies, United States Institute of Peace Press 1997. 2002; M. Walzer, The idea of civil society: a path to social reconstruction,
2
K.B. Harpviken, K.E. Kjellman, Beyond Blueprints: Civil Society in E.J. Dionne (ed), Community Works, 1998.
and Peacebuilding, Peace Research Institute Oslo (d’ora in poi PRIO), 7
K. Borchgrevink, K. Berg Harpviken, Afghan Civil Society:
Concept paper 2004, http://www.prio.no/sptrans/819067315/ Caught in Conflicting Agendas, PRIO, Conference paper 27 marzo
file45728_civil_soc_and_peacebuilding.pdf, pp.1 e 8; J. Prender- 2008, p. 1.
gast, E. Plumb, Building Local Capacity: From Implementation to Peace- 8
K. Borchgrevink, Religious Actors and Civil Society in Post-2001
building, in S.J. Stedman, D. Rotchild, E. M. Cousens (eds), Ending Afghanistan, PRIO, 2007, p. 47. La Commissione Europea, per
Civil Wars: The Implementation of Peace Agreements, Lynne Rienner esempio, in uno dei suoi documenti sostiene che la società civile
2002, pp. 327-349. Si veda anche T. Paffenholz, C. Spurk, Civil gioca “un ruolo fondamentale nella prevenzione del conflitto, nella
Society, Civic Engagement, and Peacebuilding, Report del Conflict democratizzazione e nel più generale sviluppo socio-economico,
Prevention and Reconstruction Unit del Social Development De- nonostante che nella storia recente dell’Afghanistan sia stata forte-
partment della Banca Mondiale, paper n. 36, ottobre 2006, http:// mente trascurata”. Eppure, come fa notate l’autrice del saggio su ci-
siteresources.worldbank.org/INTCPR/Resources/WP36_web. tato, “Under the new EC country strategy for 2007–13, civil soci-
pdf; P. Harvey, Rehabilitation in Complex Political Emergencies: Is Re- ety is no longer a priority area of support and initiatives to promote
building Civil Society the Answer?, “Disasters”, 22, pp. 200-217, 1998. and support civil society will need to be included under other
3
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 1. budget lines”, si veda http://ec.europa.eu/external_relations/af-
7principio, raramente però è stata analizzata nella sua litica, sovranità giuridica e territorio -, e connotato da
eterogeneità,9 e tanto meno ci si è interrogati sull’op- quella che è stata definita come una distanza tra sovra-
portunità di applicare alla realtà locale un concetto eso- nità formale e sovranità reale, tra stato de jure e stato de
geno come “società civile”. Ci si è chiesto poco spesso facto11, con una centralizzazione statale formale combi-
se per descrivere e interpretare la società civile afghana nata ad una frammentazione centrifuga di potere di-
siano appropriate le categorie che ci ha consegnato la stribuita tra una varietà di attori locali e regionali12.
pubblicistica accademica di matrice “occidentale”, o se
piuttosto non occorra riconoscerne limitatezza, par-
zialità e inefficacia euristica, sostituendole con griglie
analitiche più adatte a un contesto simile. Un contesto
caratterizzato da un quadro politico e da un panorama
sociale che operano secondo meccanismi differenti da York University Press 1999.
quelli che hanno dato vita agli Stati-nazione europei 11
A. Evans A., N. Manning et al., A Guide to Government in Af-
ghanistan, AREU and the World Bank 2004.
- da cui invece deriva la nozione classica di società ci- 12
H. Nixon, The Changing Face of Local Governance? Commu-
vile10 e modellati sulla corrispondenza tra autorità po- nity Development Councils in Afghanistan, Afghanistan Research and
Evaluation Unit (d’ora in poi AREU), 2008, p.14; B. Rubin, H.
Malikyar, The Politics of Center-Periphery Relations in Afghanistan,
ghanistan/csp/index.htm. Invece USAID, l’agenzia statunitense per World Bank 2003. La storia politica dell’Afghanistan è stata se-
lo sviluppo internazionale, afferma di sostenere una “forte società gnata da una relazione instabile tra le tribù, gli attori religiosi e il
civile come elemento chiave della democrazia e dello sviluppo”. governo centrale; lo Stato afghano ha sempre avuto una presenza
Nel gennaio 2005 USAID ha siglato con Counterpart Internatio- limitata nelle campagne, e la tensione tra la popolazione rurale e
nal l’accordo Initiative to Promote Afghan Civil Society (I-PACS), le autorità centrali di Kabul è un elemento ricorrente della storia
destinando 15 milioni di dollari per tre anni, al fine di accrescere recente: Borchgrevink, B. Harpviken, Afghan Civil Society, cit., pp.
il ruolo e la vitalità della società civile in Afghanistan, attraverso 2-3; A. Olesen, Islam and Politics in Afghanistan, Curzon 1995; O.
la creazione di Intermediary Service Organizations (ISOs) e di Roy, Islam and Resistance in Afghanistan, Cambridge University Press
Civil Society Support Centers (CSSCs), con la collaborazione di 1986. Sulla duplice legittimità tra un emergente e debole Stato
due organizzazioni afghane: Afghan Civil Society Forum (ACSF) moderno e le più solide strutture consuetudinarie, si veda anche
e Afghan Women’s Educational Center (AWEC). Il progetto è stato S. Schmeidl, M. Karokhail, The Role of Non-State Actors in ‘Com-
poi prolungato fino al 2013. Si veda anche USAID 2005, Increased munity-Based Policing’ - An exploration of the Arbakai (Tribal Police)
Development of a Politically Active Civil Society, www.usaid.gov/our_ in South-Eastern Afghanistan, http://www.tlo-afghanistan.org/sites/
work/democracy_and_governance/technical_areas/civil_society/. default/files/Research-And-Analysis/Role-of-Non-State-Actors-
9
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 1. in-ommunity-Based-Policing-Arbakai-South-Eastern-Afghani-
10
J. Ehrenberg, Civil Society: The Critical History of an Idea, New stan-SCHMEIDL-KAROKHAIL.pdf.
8Il dibattito sulla società civile
A partire dalla fine della guerra fredda, il concet-
to di società civile ha acquisito un’“ubiqui-
tà globale”,13 è stato molto discusso, se ne è persino
Quanto alla prima, si tratta dell’idea che il concet-
to di società civile sia radicato nel particolare contesto
storico-geografico in cui è emerso, e che dunque non
“abusato”,14 tanto che per alcuni studiosi l’eccesso di significhi molto al di fuori delle sue origini occidentali,
teorizzazione lo ha reso un “fuoco fatuo”,15 un mero così come è stato teorizzato dai classici della filoso-
attaccapanni analitico16 sul quale appendere il proprio fia politica come Hobbes, Locke, Ferguson, Rousseau,
abito ideologico preferito. Ed è stato fortemente di- Smith, l’Hegel degli Elementi della Filosofia del diritto,
battuto proprio perché si tratta di un “concetto noto- oltre che, ovviamente, Tocqueville e Montesquieu. I
riamente sfuggente”,17 con diversi significati normativi quali vi hanno fatto ricorso per spiegare “i modi della
e un’ampissima portata empirica, di cui attori diversi secolarizzazione nelle fasi di passaggio dalle strutture
si sono appropriati ideologicamente.18 A dispetto del- della società europea feudale”21 alla modernità pro-
la centralità del tema nella pubblicistica accademica, il priamente intesa. Autori che, dunque, hanno assunto
dibattito attuale, fondato su un uso troppo disinvolto quello di società civile, anche se in termini e in tempi
del concetto di società civile, continua a scontare una diversi, come ideale normativo, come prodotto di quel
scarsa considerazione delle modalità in cui lo interpre- radicale e progressivo ri-orientamento del pensiero eu-
tano tradizioni diverse da quella liberale mainstream.19 ropeo che è emerso con la crisi dell’ordine sociale nel
Tuttavia, negli ultimi anni sono stati sollevati nuovi, XVII e XVIII secolo, e che si è tradotto nel tentativo
importanti interrogativi: non ci si chiede soltanto se di individuare le fonti morali del nuovo ordine sociale
sia sensato parlare di società civile illiberale o non plu- nell’ambito dell’universo umano, escludendo il riman-
ralistica, ma ci si interroga con sempre maggiore in- do a referenti esterni o trascendenti (re, divinità, norme
sistenza intorno a due tesi, quella dell’eccezionalismo tradizionali).22
occidentale e quella, contrapposta, dell’universalismo Quanto alla tesi dell’universalismo prescrittivo, si
prescrittivo.20 tratta invece dell’idea che il concetto di società civile
possa essere tradotto senza residui (ed eventualmente
“esportato”) nei paesi in transizione o definiti in modo
13
D. Lewis, Civil society in non-Western contexts: Reflections on the
‘usefulness’ of a concept, Civil Society Working Paper series 13, 2001, inappropriato in via di sviluppo.23 A questi interroga-
Centre for Civil Society, London School of Economics and Politi- tivi, si aggiunge quello relativo alla pertinenza di tale
cal Science. concetto nell’analisi dei paesi musulmani: nel dibattito
14
A. B. Seligman, Civil Society as Idea and Ideal, in Chamblers,
Kymlicka (eds), Alternative Conceptions, cit. pp. 13-33, p. 13.
si distinguono le posizioni di quanti, come lo studioso
15
N. Chandhoke, The Limits of Global Civil Society, p. 45, in M. turco Serif Mardin24 o il filosofo e antropologo sociale
Glasius, M. Kaldor, H. Anheier (eds.), Global Civil Society 2002, Ox-
ford University Press 2002, pp. 35-53.
16
A. Van Rooy, Civil Society as Idea: An Analythical Hatstand, in Hann, E. Dunn (eds.), Civil Society: Challenging Western Models,
Ead. (ed), Civil Society and the Aid Industry, Earthscan Publications Routledge 1996; J. Howell, J. Pearce, Civil Society and Development.
Inc. 1998, pp. 6-30. A Critical Interrogation, Rienner Publishers Inc. 2001.
17
M. Edwards, Civil Society, Polity Press 2004, preface, p. vi. 21
F. Jameson, The Cultural Turn: Selected Writings on the Postmod-
18
J. Howell, J. Lind, Manufacturing Civil Society and the Limits of ern, 1983–1998,Verso 1998.
Legitimacy: Aid, Security and Civil Society after 9/11 in Afghanistan, 22
Seligman, Civil Society as Idea, cit. p.15
p. 719, “European journal of development research”, 21, 5, 2009, pp. 23
M. Rahnema, La potenza dei poveri, Jaca Book 2010, Quando la
718-736. povertà diventa miseria, Einaudi 2005.
19
Chamblers, Kymlicka (eds), Alternative Conceptions, Intro, cit. p. 24
S. Mardin, Civil Society and Islam, in J.A. Hall (ed), Civil Society:
2. Si veda anche K. Appiagyei-Atua, Civil Society, Human Rights and Theory, History, Comparison, Cambridge 1995; si veda anche B.S.
Development in Africa: A Critical Analysis, http://www.peacestudies- Turner, Orientalism and the Problem of Civil Society in Islam, in A.
journal.org.uk/, January, 2006. Hussain, R. Olson, J. Qureishi (eds), Orientalism, Islam, and Islamists,
20
Su questo, Lewis, Civil society in non-Western contexts, cit.; C. Amana Books 1984.
9Ernst Gellner, ritengono che quello di società civile rigetta sia la posizione radicale, secondo cui la stessa
sia un sogno e un’aspirazione peculiarmente occiden- idea di società civile sarebbe aliena all’Islam, perché se-
tale (Mardin), inadatto a spiegare i meccanismi sociali colare, antireligiosa e “occidentalizzante”, sia l’idea che
dei paesi islamici (Gellner), e quanti al contrario, come si tratti di un ideale globale passepartout. Secondo la
Amyn B. Sajoo25 e con più autorevolezza Hassan Ha- posizione dichiaratamente riformista e modernista di
nafi, contestano la tesi dell’eccezionalismo occiden- Hanafi infatti “se il concetto di società civile può essere
tale, e ancorandosi alla natura storicamente plurale e di origine occidentale, molte delle sue caratteristiche
processuale dell’idea di società civile26 dimostrano la essenziali possono essere rintracciate nella teoria etica
presenza di elementi civici - istituzionali e culturali - musulmana, e vengono lentamente realizzate in diversi
anche nelle società musulmane. Hanafi in particolare contesti…”.27
25
Si veda in particolare A.B. Sajoo, Introduction: Civic Quests and
Bequests, in Ead (ed), Civil Society in the Muslim World: Contemporary
Perspectives, I.B. Tauris Publishers 2002; M. Kamali, Civil Society in
Islam. A Sociological Perspective, “Archives Europeennes Sociologie,
XLII, 3, 2001, pp. 457–482; M. Kamali, Multiple Modernities, Civil
Society and Islam: The Case of Iran and Turkey, Liverpool University
Press, 2006; J. White, Civic culture and Islam in urban Turkey, in C.
Hann e E. Dunn (eds), Civil Society: Challenging Western Models, cit;
S. Zubaida, Civil society, community and democracy in the Middle East,
in S. Khilnani, S. Kaviraj (eds.), Civil Society: History and Possibilities,
Cambridge University Press 2001. 27
Hanafi, Alternative Conceptions of Civil society: A Reflective Islam-
26
D.L. Blaney, M.K. Pasha, Civil society and democracy in the Third ic Approach, in Chamblers, Kymlicka (eds), Alternative Conceptions,
World: ambiguities and historical possibilities, “Studies in Comparative cit., pp. 171-189. Su questi temi, si vedano anche le tesi opposte di
International Development”, 28, 1, 1993, pp. 3-24; L. Diamond, E. Gellner, Conditions of Liberty, Civil Society and its Rivals, Hamish
Rethinking civil society, “Journal of Democracy”, 3, 1994, pp. 5-17. Hamilton 1994.
10Metodologia
Q uello della società civile, dunque, è un territo-
rio inevitabilmente conteso, “sia nella teoria che
nella pratica”:28 per evitare sia il rigido prescrittivismo
riflesso di una realtà che presenta a sua volta confini
vaghi e imprecisi: una realtà che è il prodotto di quel
processo in cui un mero individuo soggetto all’autorità
eurocentrico che il relativismo tautologico conviene politica o militare diventa “cittadino”, titolare di diritti
forse abbandonare “la ricerca teorica del consenso”.29 e di voce propria, acquisendo e costruendo insieme ad
Alcuni dei più avvertiti studiosi della società civile af- altri gli strumenti per influenzare quell’autorità e per
ghana suggeriscono infatti di spostare l’attenzione dalla autodeterminare il proprio futuro, come individuo e
discussione prevalentemente concettuale, volta a stilare come membro di una comunità.34 Inoltre, per evitare
classificazioni tassonomiche, a una documentata in- che il necessario esercizio di prudenza epistemologica
chiesta empirica.30 Una volta rifiutate da una parte la si traducesse in paralisi cognitiva, si è cercato di trasfor-
“teleologia della società civile”31 e dall’altra la ricerca mare il circolo vizioso in circolo virtuoso, rendendo
teorica del consenso, ci si accorge infatti che la vera sfi- l’interrogativo sulla compatibilità tra il concetto ‘euro-
da non sta tanto nell’elaborare un’ulteriore definizione peo’ di società civile e la realtà afghana parte integrante
analitica, quanto nell’identificare limiti, potenzialità, della ricerca. Si è lasciato dunque che a rispondere a
forme di espressione dei gruppi della società civile nel- tale quesito fossero i rappresentanti della società civile
le loro concrete manifestazioni32. Per questo, pur pri- incontrati in Afghanistan, sulla base della convinzione
vilegiando le organizzazioni strutturate, nel corso della che le percezioni della popolazione afghana, per quan-
ricerca da cui deriva questo contributo si è adottato un to mediate dal dialogo con un ricercatore estraneo,
concetto di società civile produttivamente “sfocato”,33 siano ben più importanti delle tesi che quest’ultimo
avrebbe potuto ricavare dalla semplice analisi della let-
teratura esistente. Per questo, si è scelto di integrare nel
28
Edwards, Civil Society, cit. p.vii. corpo della ricerca parti, anche lunghe, delle interviste
29
Su questo, anche E. Winter, Civil Society Development in Af-
ghanistan, London School of Economics’ Center for Civil Society,
realizzate, così da restituire in modo più ampio e ar-
giugno 2010, p. 54, http://www.lse.ac.uk/collections/GWOT/ ticolato i giudizi raccolti, rispettando la natura ibrida
pdf/Civil%20Society%20in%20Afghanistan-June2010.pdf. (accademico-giornalistica) della ricerca. I giudizi che
30
K. B. Harpviken, A. Karin, A. Strand, Afghanistan and Civil So- sono stati riportati nel testo rappresentano solo una
ciety, CMI/Norwegian Ministry of Foreign Affairs, 2002, p. 4. K.
Borchgrevink sostiene che sarebbe opportuno distinguere tra l’i-
deale normativo della società civile, che presuppone valori liberali che non perseguono interessi privati o settari: M. Theros, M. Kal-
democratici condivisi, e un’interpretazione empirica che si basa dor, Building Afghan Peace from the Ground Up: Report, The Century
sull’osservazione. La mancata distinzione, nella letteratura dedicata Foundation, febbraio 2011, http://tcf.org/publications/2011/2/
ai temi dello sviluppo e nella pratica delle agenzie multilaterali, building-afghan-peace-from-the-ground-up/pdf. Non è un caso
dei governi e delle Ong, contribuirebbe a favorire un approccio d’altronde che perfino la Banca Mondiale negli studi di settore
tecnico e depoliticizzante di società civile: Borchgrevink, Religious abbia cominciato a fare riferimento al termine “impegno civico”,
Actors and Civil Society, cit. più ampio rispetto alle sole attività della società civile organizzata,
31
M. Camau, Sociétes civiles ‘réelles’ et téléologie de la démocratisation, includendovi anche le azioni di individui o di gruppi o associazioni
“Revue International de Politique Comparée”, 9, 2, 2002. meno strutturate (vedi Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 3). Per
32
Elizabeth Winter sostiene che “non è così produttivo spendere l’uso del termine impegno civico, si veda in particolare R. Putnam,
troppo tempo su una definizione quando sono gli obiettivi e le Bowling Alone: The collapse and Revival of American Community, Si-
attività della società civile a essere importanti sul lungo termine”, mon and Schuster 2000.
in Civil Society, cit. p. 54. 34
Un’interpretazione simile è quella di N. Chandhoke, The
33
Harpviken, Karin, Strand, Afghanistan and Civil Society, cit.; Limits of Global Civil Society, cit. Per una critica della “tendenza
Harpviken, Kjellman, Beyond Blueprints, cit. p. 4. Anche altri stu- eurocentrica” a limitare l’ambito della società civile all’arena istitu-
diosi preferiscono usare il termine ‘società civile’ in base al senso zionale, J.L. Comaroff, J. Comaroff (eds), Civil society and the critical
comune con cui lo identificano gli afghani, adottando dunque una imagination in Africa: critical perspectives, University of Chicago Press
concezione molto più ampia delle interpretazioni convenzionali, e 1999; S. Orvis, Civil Society in Africa or African Civil Society?, “Journal
includendo tutti i cittadini che si preoccupano del bene pubblico e of Asian and African Studies”, 36, 1, 2001, pp. 17-38.
11minima parte di quelli complessivi, e sono stati scelti tà civile intorno a diverse aree tematiche: il rapporto
in ragione della loro forza di esemplarità euristica. Le con la comunità internazionale; il rapporto con il go-
persone intervistate sono state individuate35 adottando verno; il rapporto con i media; l’autopercezione rela-
una griglia analitica sufficientemente ampia ed elasti- tiva a compiti, definizione e limiti della società civile;
ca da includere forme di associazionismo più o meno il rapporto con le strutture tradizionali come shura e
strutturate, gruppi culturali, organizzazioni non gover- jirga; il rapporto con i religiosi; i gruppi culturali. La
native, associazioni di giornalisti, tribal elders, membri ricerca sul campo è stata condotta - attraverso inter-
delle shura,36 associazioni di categoria, gruppi di pro- viste strutturate, avvenute prevalentemente in ambito
mozione sociale, di genere e giovanili, cittadini ordina- urbano, e discussioni informali, soprattutto in ambito
ri, ricercatori, esperti, parlamentari. rurale - con due missioni di 45 giorni l’una, in 8 del-
La ricerca, dunque, non intende offrire una nuova le 34 province afghane: Balkh, Bamiyan, Faryab, Ghor,
definizione di società civile afghana, nè tentare una Herat, Kabul, Kandahar, Nangarhar. Le province sono
mappatura delle tante organizzazioni e gruppi che la state scelte per offrire una rappresentazione, seppur
rappresentano in Afghanistan.37 L’obiettivo è offrire per parziale, della diversità socio-culturale ed economica
la prima volta al lettore italiano da un lato un resocon- del paese e delle differenze territoriali. Alla base delle
to del dibattito in materia - contribuendo eventual- interviste strutturate, un questionario mutuato da due
mente alla discussione in corso tra gli specialisti -, e precedenti ricerche,38 a cui sono state apportate delle
dall’altro una serie di opinioni di una parte della socie- modifiche.
35
Per un elenco delle persone intervistate, si vedano le pag. 97 e
seguenti. I partecipanti inclusi nelle consultazioni non sono intesi
come statisticamente rappresentativi.
36
La sezione relativa al rapporto con le forme tradizionali della
società civile afghana si basa soprattutto sull’analisi della letteratura
esistente, piuttosto che sulle interviste. 38
Si tratta della ricerca di Winter, Civil Society Development in
37
In modo simile a quanto sostiene K. Borchgrevink, Religious Afghanistan, cit., e di quella di Ayrapetyants, Johnson, Afghanistan Civil
Actors and Civil Society, cit. Society Assessment & How Afghans View Civil Society, cit.
12L’interpretazione burocratica della società civile
C ome già accennato, negli ultimi decenni si è
assistito a un vero e proprio “revival globale”39
dei dibattiti accademici sulla società civile, oltre che al
“Il termine società civile è appropriato per descrivere le
organizzazioni che operano in Afghanistan. L’errore sta
piuttosto nel credere - come è stato fatto finora - che la so-
tentativo di circoscrivere teoricamente la ‘società civi- cietà civile sia rappresentata solo dalle Ong, perché vorrebbe
le globale’.40 Anche nell’ambito delle politiche legate dire attribuirgli un ruolo eccessivo. Il fenomeno delle Ong è
allo sviluppo internazionale e al peacebuilding è stata nato negli anni Ottanta e Novanta, e in quel periodo il loro
accordata grande rilevanza alle iniziative volte a “co- compito era fornire servizi di base. Ancora oggi molte Ong
struire e rafforzare la società civile”.41 Nel caso dell’Af- continuano a limitarsi a questo, affidandosi a finanziamenti
ghanistan, tali politiche si sono però basate su “una esterni, realizzando progetti decisi altrove e dimenticando l’a-
concezione piuttosto ristretta della società civile”.42 I spetto dell’advocacy sui temi socialmente rilevanti. Oltre alle
paesi donatori, infatti, hanno sostenuto soprattutto le Ong esistono molti altri gruppi”, Mirwais Wardak, CPAU,
organizzazioni formalmente istituite, le Ong in primo Kabul.
luogo, perché percepite come politicamente neutre
prima ancora che indipendenti, strutturalmente flessi- “Con tutti i milioni di dollari che arrivano in Afghanistan,
bili, più efficaci nel raggiungere i beneficiari dei loro con un governo debole, con un settore privato che non capisce
progetti.43 In altri termini, si è preferito dare supporto davvero cosa significhi sviluppo e che lavora esclusivamente
ad organizzazioni di recente o nuovo conio, composte per sé, le Ong sono state le uniche organizzazioni su cui la
da individui appartenenti soprattutto alla classe media comunità internazionale ha potuto fare affidamento, soprat-
e urbana, con un mandato fortemente definito, spes- tutto all’inizio. Il guaio è che questa attenzione le ha sna-
so con scarsa rappresentatività del corpo sociale e in turate: stanno diventando sempre di più dei semplici project-
alcuni casi legate all’establishment politico o ai leader implementors, lavorano come delle aziende, aspettando che i
locali.44 donors annuncino nuovi progetti. Per questo sono molto critica
verso le Ong che si orientano in base alle richieste dei paesi
39
Si veda l’ormai classico testo di J.L. Cohen, A. Arato, Civil donatori piuttosto che ai bisogni della gente. Le Ong sono
Society and Political Theory, Mit 1992, in particolare The contemporary legate alle strategie e alle politiche dei donors, che non neces-
Revival of Civil Society, pp. 29-82; J.A. Hall (ed), Civil Society, cit.; S.
Khilnani, La ‘société civile’ une résurgence, “Critique Internationale”,
sariamente conoscono il paese o hanno compiuto le indagini
10, 2001, pp. 38-50. necessarie. Le cose dovrebbero andare al contrario: bisognereb-
40
Su questo, M. Kaldor, Global civil society. An answer to war, Pol- be creare dei gruppi di pressione forti, consapevoli del proprio
ity Press 2003; su limiti e ambiguità del concetto di società civile ruolo, capaci di compiere indagini empiriche, che poi vadano
globale, Chandhoke, The Limits of, cit.; L. Amoore, P. Langley, Am-
biguities of global civil society, “Review of International Studies”, 30,
dai donors dicendo: ‘bene, voi avete i soldi, ma noi conosciamo
1, 2004, pp. 80-110. i bisogni della gente’. Le Ong non fanno così, e non sono
41
K. Borchghrevink, Religious Actors, cit. p. 13.
42
Ivi, p. 5; si veda anche M. Theros, M. Kaldor, Building Afghan
Peace, cit. p. 16. Peacebuilding in Bosnia and Herzegovina, “Journal of Peace Research
43
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 9, 25, 35. 28”, 38, 2, 2001, pp. 163-180; B. Pouligny, Civil Society and Post-
44
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 25, 35; Paffenholz, De- Conflict Peacebuilding: Ambiguities of Programmes Aimed at Building
signing Intervention Processes. Conditions and Parameters for Conflict ‘New’ Societies’, “Security Dialogues”, 36, 4, 2005, pp- 495-510;
Transformation, in M. Fischer, N. Ropers (eds.), Berghof Handbook B. Challand, Palestinian Civil Society: Foreign Donors and the Power
for Conflict Transformation, Berghof Research Center for Construc- to Promote and Exclude, Routledge 2008; K. Goonewardena, K.N.
tive Conflict Management, 2001; R. Marchetti, N. Tocci, Conflict Rankin, The Desire Called Civil Society: A Contribution to the Critique
Society: understanding the role of civil society in conflict, “Global Change, of a Bourgeois Category, “Planning Theory”, 3 (2), 2004, pp. 117-149;
Peace and Security”, 21, 2, 2009, pp. 201-217; S. Shawa, Unful- M. Hardt, The withering of civil society, “Social Text”, 45, 14(4), pp.
filled Aspirations: Civil Society in Palestine 1993–98, in M. Glasius, 27–44, 1995; Gowan, The Global Gamble: Washington’s Faustian Bid
D. Lewis, H. Seckinelgin (eds), Exploring Civil Society: Political and for World Dominance, Verso 1999; E. Sader, Beyond Civil Society: The
Cultural Contexts, Routledge 2004; R. Belloni, Civil Society and Left after Porto Alegre, “New Left Review”,17, 2002, pp. 87–99.
13per niente attive.Tranne che nell’accaparrarsi i soldi”, Seema tà civile, infatti, non riguarda solo l’Afghanistan, ed
Ghani, Khorasan orphanage, Kabul. è piuttosto un fenomeno caratteristico del connubio
stabilito a partire dagli anni Novanta, nelle politiche
“In molti casi, il fatto che le organizzazioni della società allo sviluppo, tra l’agenda della good governance e la
civile siano dipendenti dai donors e dalle organizzazioni non progressiva ri-affermazione del discorso sulla società
governative internazionali implica che seguano le agende dei civile:47 sulla spinta dell’ideologia neoliberista,48 si è
loro finanziatori. Ciò indebolisce lo status delle organizza- cercato di liberare il ramo esecutivo dello Stato dalla
zioni della società civile e fa perdere loro sovranità e indipen- sua responsabilità sociale e dalla sua responsività nei
denza”, Seema Samar, AIHRC.45 confronti dei cittadini, trasferendo funzioni e servizi
dalla macchina burocratica statale, considerata ineffi-
“Le organizzazioni di tipo formale, come quelle di aiuto cace ed elefantiaca, alle Ong, giudicate più “snelle” e
umanitario con uno statuto definito, sono un fenomeno piut- capaci di attuare politiche di compensazione sociale
tosto recente, inaugurato negli anni Ottanta del secolo scorso, senza sollevare obiezioni di carattere politico. Con la
ed hanno avuto una forte espansione soprattutto a partire dal privatizzazione dei sistemi di welfare state e dei servizi
2001-2. Si tratta di associazioni molto strutturate, che forni- delle infrastrutture, alle Ong sono stati dunque asse-
scono servizi di diversa natura, e tendenzialmente non sono gnati compiti operativi e di supplenza, soprattutto nei
gruppi di base, né sono molto attivi nella mobilitazione su casi in cui la debolezza statale era particolarmente gra-
questioni di rilevanza sociale. Per essere più precisi, potremmo ve.49 E a partire dagli anni Novanta, con l’affermazione
dividere questa categoria in due sottogruppi: uno che si occu- dell’interventismo umanitario, anche diverse funzioni
pa, appunto, di fornire servizi, assecondando le indicazioni di di peacebuilding sono state trasferite al settore privato
budget definite dai paesi donatori, riempiendo quel vuoto nel- e alla società civile.50 Una tendenza che in Afghanistan
la fornitura di servizi che non è colmato né dal settore pubbli- viene considerata ormai inappropriata, perché “deve
co né da quello privato. In linea generale, in questi anni hanno essere tenuto a mente che le organizzazioni della so-
assicurato servizi anche importanti, ma non hanno rafforzato
la società civile in quanto tale. Esistono però anche altri grup-
pi, anch’essi strutturati, che lavorano su tematiche socialmente della società civile soltanto l’intellighentsia, i professionisti, i poli-
tici, gli artisti con un background nel sistema educativo moderno.
e politicamente rilevanti, per cambiare lo stato delle cose attra- 47
Lewis, Civil society in non-Western contexts, cit. p. 3; R. Archer,
verso azioni collettive. Sono soprattutto piattaforme, network Markets and good government, in A. Clayton (ed), Governance, democ-
di gruppi, più che singole associazioni. Anche se realizzano i racy and conditionality: What role for NGOs?, International NGO re-
programmi dei paesi donatori, non dimenticano mai l’aspetto search and Training Centre (INTRAC) 1994; S. Sinha, Neoliberalism
and Civil Society: Projects and Possibilities, in A. Saad Filho, D. John-
dell’advocacy generale. Un esempio particolarmente significa- ston, Neoliberalism: A Critical Reader, Pluto Press 2005, pp. 163-169;
tivo sono le organizzazioni di donne, che si sono mobilitate Goonewardena, Rankin, The Desire, cit..
contro l’approvazione della legge di famiglia sciita, contro le 48
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 9; T. Debiel, M. Sticht,
ambiguità del processo di riconciliazione e reclamando la sal- Towards a New Profile? Development, Humanitarian and Conflict-Reso-
lution NGOs in the Age of Globalization, Institute for Development
vaguardia dei diritti delle donne. Sono gruppi che possiedono and Peace INEF, report no. 79, 2005; L. Kubba, The awakening of civil
il potenziale necessario per produrre cambiamenti significati- society, “Journal of Democracy”, 11, 3, 2000, pp. 84-90.
vi”, Nader Nadery, AIHRC, Kabul. 49
R. Di Peri, Effetto società civile. Un passo avanti e due indietro: il
lungo cammino della “società civile” in Medio Oriente, introduzione a R.
Di Peri e P. Rivetti (a cura di), Effetto società civile. Retoriche e pratiche
La preferenza accordata alle associazioni che sotto- in Iran, Libano, Egitto e Marocco, Bonanno 2010, pp. 7-31.
scrivono la strategia dei paesi donatori è il risultato 50
Marchetti, Tocci, Conflict Society, cit.; per alcuni studiosi, nel
di alcune caratteristiche generali. Quella che è stata peacebuilding si fa sempre più forte la tendenza ad affidarsi alle
Ong, come risultato dall’assenza delle istituzioni locali, della pre-
definita “l’interpretazione burocratica”46 della socie-
ferenza dei donors, e delle limitate capacità delle istituzioni inter-
nazionali: Harpviken, Kjellman, Beyond Blueprints, cit. p. 12; si veda
anche O. Richmond, H. Carey, Subcontracting Peace:The Challenges of
45
Sima Samar, The Role of Civil Society in Democratic Governance NGO Peacebuilding, Aldershot 2005; J. Goodhand, Aiding Peace? The
for Development, p. 20, in The development of civil society in Afghanistan, Role of NGOs in Armed Conflict, ITDG Publishing 2006; F. Terry,
2007 Conference Findings’ report, 6/7 dicembre 2007, pp. 15-21. Reconstituting Whose Social Order? NGOs in Disrupted States, in W.
Maley, C. Sampford, T. Thakur (eds), From Civil Strife to Civil Soci-
46
Howell, Lind, Manufacturing Civil Society, cit., p. 725. Harpvi- ety: Civil and Military Responsibility in Disrupted States, United Na-
ken, Karin, Strand, in Afghanistan and Civil Society, cit., ricon- tions University Press 2003; F.K. Abiew. T. Keating, Defining a Role
ducono la definizione ristretta di società civile al rapporto del for Civil Society. Humanitarian NGOs and Peacebuilding Operations,
1999 di Amnesty International, Human Rights Defenders in Af- in T. Teating, W.A. Knight (eds), Building Sustainable Peace, United
ghanistan: Civil Society Destroyed (http://www.amnesty.org/en/ Nations University Press 2004. Sui limiti dell’internazionalismo
library/asset/ASA11/012/1999/en/9d4b9e45-e035-11dd-865a- umanitario liberale, R. Paris, Peacebuilding and the Limits of Liberal
d728958ca30a/asa110121999en.pdf), che includeva nell’ambito Internationalism, “International Security”, 22 (2), 54-89, 1997.
14cietà civile non devono mai agire come un’alternativa a) il fatto che “in un contesto caratterizzato da una
allo Stato nell’implementare i servizi”.51 forte frammentazione politica (al livello locale, nazio-
La semplice equazione tra società civile e organizza- nale e regionale), era difficile individuare quali atto-
zioni non governative è frutto dell’applicazione mio- ri potessero avere la necessaria autorità e legittimità
pe52 di una griglia analitica che identifica come società per agire come interlocutori per stabilire gli accordi di
civile solo le forme associative familiari dal punto di aiuto allo sviluppo”56, subito dopo l’intervento militare
vista occidentale, soprattutto le Ong di soccorso ed del 2001.
emergenza, e che marginalizza altre forme locali di b) il fatto che nei casi di post-conflitto, o di conflit-
associazionismo.53 Il fenomeno rientra però - come to a bassa intensità, gli imperativi urgenti della rico-
abbiamo visto - in una tendenza più generale, come struzione possono ridurre la possibilità di modellare i
dimostrano tutti i principali documenti di strategia programmi di sviluppo sulle realtà locali, anteponen-
allo sviluppo elaborati dal governo afgano in partner- do la più facile trasferibilità di lezioni tecnocratiche
ship con i paesi donatori.54 In questi documenti, è stato e organizzative al complicato radicamento di strategie
notato,55 allo Stato viene affidato il compito di creare politico-culturali57 (strategie necessarie per garantire
le condizioni favorevoli alla libera circolazione delle un buon funzionamento della società civile).
merci, subappaltando il welfare sociale a una schiera di c) il modellamento derivato dalla prominenza
attori privati e alle Ong, e formalizzando le funzioni dell’agenda della sicurezza58 su quello dello sviluppo e
meramente manageriali dell’apparato statale. dell’assistenza umanitaria. Un aspetto che merita qual-
A ciò vanno aggiunti almeno altri tre fattori: che dettaglio ulteriore.
51
Sima Samar, The Role of Civil Society, cit., p. 20.
52
Harpviken, Karin, Strand, Afghanistan and Civil Society, cit. p. 3;
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p.2.
53
Paffenholz, Spurk, Civil Society, cit. p. 35.
54
Si tratta del National Development Afghanistan del 2002,
Securing Afghanistan’s Future del 2004, Interim Afghanistan Na- 56
J. Goodhand, M. Sedra, Bargains for Peace?, cit. p. 93.
tional Development Strategy del 2006, per finire con il più recente 57
H. Nixon, The Changing Face of Local Governance?, cit. p. 12;
Afghanistan National Development Strategy del 2008. Sulla reale Howell, Lind, Manufacturing Civil Society, cit. p. 723. C’è chi ricorda
sovranità esercitata dal governo afghano nell’elaborazione dei do- però che nei casi di paesi in situazioni conflittuali, laddove c’è una
cumenti programmatici, J. Goodhand, M. Sedra, Bargains for Peace? società civile debole, la sfida per gli attori esterni è doppia: sod-
Aid, Conditionalities and Reconstruction in Afghanistan, Netherlands disfare i bisogni delle comunità colpite dal conflitto e sviluppare
Institute of International Relations (Clingendael), agosto 2006, in istituzioni della società civile che possano servire da fondamen-
particolare p. 85 e seguenti; J. Goodhand, M. Sedra, Bribes or bar- ta per un peacebuilding sostenibile. I due aspetti, che potrebbero
gains? Peace conditionalities and ‘post-conflict’ reconstruction in Afghani- sembrare distinti, posso costituire due facce della stedda medaglia:
stan, “International Peace-keeping”, 14(1), pp. 41–61, 2007. Harpviken, Kjellman, Beyond Blueprints, cit. p. 10.
55
Howell, Lind, Manufacturing Civil Society, cit. p. 722. 58
Marchetti, Tocci, Conflict Society, cit. p. 204.
15La securitizzazione degli aiuti umanitari
I n Afghanistan, la promiscuità tra aiuto allo svilup-
po, sostegno alla società civile, operazioni militari
e interessi di politica estera dei paesi donatori è par-
Una tendenza che ha contribuito a modellare la
mappa associativa del paese,61 contestualmente alla du-
ticolarmente evidente. La novità non sta tanto nella
operation and Devlopment-Development Assistance Committee)
politicizzazione degli aiuti, sia bilaterali sia multilate- rispetto ad altri paesi in cui si sono verificati interventi di forze
rali, che nel paese centroasiatico - come altrove - sono internazionali prima delle operazioni di peacekeeping. Al picco
sempre stati legati a obiettivi di politica estera,59 ma degli aiuti ricevuti, l’Afghanistan riceveva 172 dollari per persona,
in paragone ai 369 della Bosnia e ai 315 dell’Iraq. In una serie di
nella tendenza dei donatori, subito dopo la caduta del conferenze e di impegni successivi, i donors hanno promesso un
regime talebano, a canalizzare gli aiuti allo sviluppo e totale di 62 miliardi di dollari di aiuti per la ricostruzione dell’Af-
umanitari attraverso le agenzie dell’Onu e le Ong, a ghanistan per il periodo 2002-2013. Tra il 2002 e il 2009, è stato
erogato il 43.1% del totale dei 62 miliardi promessi. Gli Stati Uniti
causa dell’assenza di uno Stato funzionante, di una le- sono il maggior contributore, avendo assicurato il 40.9% del totale
adership politica riconoscibile e dell’iniziale riluttanza degli aiuti dal 2002 al 2009. Alla fine del 2009, però, Stati Uniti e
degli stessi donors a impegnarsi nello state-building.60 India dovevano ancora erogare il 60% delle somme promesse per
l’intero periodo fino al 2013. L’Onu, le Organizzazioni non go-
vernative, il Comitato internazionale della Croce Rossa, la Croce
59
Borchgrevink, Harpviken, Afghan Civil Society, cit. p.13; sulla Rossa e le Red Crescent Societies sono un canale importante per
storia degli aiuti allo sviluppo in Afghanistan, J. Goodhand, Aiding il trasferimento di fondi da parte dei donatori. Nel 2009, colletti-
violence or building peace? The role of International aid in Afghanistan, vamente hanno ricevuto 1.8 miliardi di dollari, il 30.5% degli aiuti
“Third World Quarterly”, 23, 5, 2002, pp. 837–859. J. Goodhand, registrati in quell’anno presso il Creditor Reporting System (CRS)
Profits and poverty: aid, livelihoods and conflict in Afghanistan, in S. di OECD-DAC. Secondo alcune ricerche, alla “comunità umanita-
Collinson (ed.), Power, livelihoods and conflict: case studies in political ria” è mancata una piattaforma comune dalla quale sollecitare fondi
economy analysis for humanitarian action, ODI, Humanitarian Policy umanitari. Soltanto nel 2009 è stato creato a Kabul un Ufficio Onu
Group (London) 2003, pp. 37-52; Goodhand e Sedra, Bargains for per il Coordinamento degli aiuti umanitari (OCHA), che ha pre-
Peace? cit., in particolare pp. 21-32; H. Atmar, J. Goodhand, Coher- parato un piano di azione umanitaria (HAP). I fondi del 2010 per
ence or Cooption?: Politics, Aid and Peacebuilding in Afghanistan, “Jour- il piano di azione umanitaria indicano che, mentre la somma totale
nal of Humanitarian Assistance”, luglio 2001. Borchgrevink e Berg di fondi non è cresciuta, le Ong stanno sempre più partecipandovi,
Harpviken (in Afghan Civil Society, cit. p. 13) ricordano che, per assicurandosi una porzione crescente del totale dei fondi umanitari.
tutti gli anni Ottanta e i primi anni Novanta, una gran parte delle Nel 2009, dei 520 milioni di dollari complessivi per l’Afghanistan
Ong e delle associazioni volontarie afghane erano strettamente as- HAP, il 95% (492milioni) passava per le Agenzie dell’Onu (incluso
sociate con qualche gruppo politico, e anche quelle che avrebbero l’OIM), mentre alle Ong spettava il 5% (28milioni). Nel 2001, dei
preferito mantenersi neutrali erano costrette a coltivare contatti 518.6 milioni di dollari, il 76% passava per le Agenzie dell’Onu
politici come forma di protezione. Inoltre, la politicizzazione degli (393.4) e il 24% (125.2 milioni) per le Ong. Dati ricavati da L. Po-
aiuti avrebbe compromesso la neutralità dell’assistenza umanitaria, ole, Afghanistan.Tracking the major resource flows 2002-2010, gennaio
rendendo la società civile afghana riluttante ad assumere ruoli di 2011, Briefing Paper, Global Humanitarian Assistance/ Develop-
‘political peacebuilding’ (volto a introdurre cambiamenti politici al ment Iniziatives, UK.
livello nazionale), privilegiando il ‘social peacebuilding’ (la risolu- 61
Secodo Barnett Rubin, gli Stati Uniti, prima riluttanti a im-
zione di conflitti al livello locale). piegare risorse nel nation-building, hanno poi dovuto riconoscere
60
Howell, Lind, Manufacturing Civil Society, cit., p. 721; A. Ghani, che un’efficace exit strategy sarebbe dovuta passare per la rico-
C. Lockhart, Fixing Failed States. A Framework for Rebuilding A Frac- struzione delle istituzioni nazionali: B. Rubin, Peace-Building and
tured World, Oxford University Press 2008; C. Johnson, J. Leslie, Af- State-Building in Afghanistan: constructing sovereignty for whose security?,
ghanistan. The Mirage of Peace, Zed Books 2004. Qualche dato: nel “Third World Quarterly”, 27, 1, pp. 175-185, 2006; J. Goodhand
2000, l’anno precedente la guerra, l’Afghanistan era il 69esimo pa- ricorda invece il passaggio dell’amministrazione americana, da
ese in termini di fondi ricevuti sotto forma di Official Devlopment un’iniziale posizione “minimalista” rispetto allo state-building -
Assistance (ODA), e percepiva lo 0.3 % del totale ODA destinato evidente nell’orientamento di Lakdar Brahimi, allora special advi-
ai paesi in via di sviluppo. Nel 2008, è diventato il leader mondiale sor del Segretario generale dell’Onu - a una “massimalista”, in J.
quanto a fondi ODA ricevuti, con una somma di 6.2 miliardi di Goodhand, Corrupting or Consolidating the Peace? The Drugs Economy
dollari, il secondo più altro contributo mai versato in un solo anno and Post-conflict Peacebuilding in Afghanistan, p. 410, “Journal Interna-
a un singolo paese, dietro soltanto agli 8.8 miliardi di dollari con- tional Peacekeeping”, 15, 3, 2008 , pp. 405- 423. Sul ruolo giocato
cessi nel 2005 all’Iraq. Nonostante la somma relativamente ampia dai donatori nello state-building e in particolare nelle politiche
di aiuti complessivi, in termini pro-capite l’Afghanistan ha rice- del Afghan National Development Strategy, si veda S. Parkinson,
vuto meno aiuti OECD-DAC (Organisation for Economic Co- Means to What End? Policymaking and State-building in Afghanistan,
16plice e contraddittoria strategia adottata dai governi andati 242.9 miliardi di dollari, l’84.6% del totale. L’am-
occidentali per stabilizzarlo e indebolire il sostegno montare dei fondi relativi al settore della sicurezza e
alle forze antigovernative: da un lato la componente delle attività di contro-narcotici è estremamente diffi-
militare, dall’altra gli aiuti allo sviluppo; da un lato gli cile da tracciare, ma si stima che raggiungano almeno
obiettivi del contro-terrorismo, dall’altro quelli del 16.1 miliardi di dollari (5.6%). Agli aiuti allo sviluppo è
peacebuilding e della sicurezza umana delle comunità destinato il 9.4% (26.7 miliardi) della somma totale, al
locali.62 In questo modo, si è proceduto secondo un peacekeeping multilaterale (Unama ed Eupol) lo 0.3%
doppio e contraddittorio binario, dando luogo a uno (0,80 miliardi).66 Le spese registrate per le operazioni
degli aspetti più controversi del coinvolgimento della militari delle truppe staniere sono cresciute chiaramen-
comunità internazionale in Afghanistan, ovvero l’inco- te dal 2003 e poi ancora dal 2006, raggiungendo un
erenza tra obiettivi della sicurezza, dello sviluppo, della picco di 63.1 miliardi di dollari nel 2009, più di die-
liberalizzazione e della pace,63 in altri termini il “fare la ci volte il totale degli investimenti internazionali negli
guerra mentre si costruisce la pace”.64 aiuti allo sviluppo in quello stesso anno. A dimostrare la
Lo dimostrano alcuni dati:65 l’Afghanistan ospita la crescente securitizzazione delle politiche di assistenza,
più ampia e costosa forza di peacekeeping interna- anche i casi dei controversi PRT (Provincial Recon-
zionale istituita dalle Nazioni Unite. Dei complessivi struction Team),67 insieme ai dati della geografia della
286.4 miliardi di dollari investiti in Afghanistan dal distribuzione degli aiuti, che riflettono gli obiettivi po-
2002 al 2009, alle operazioni militari nel paese sono litici e militari dei donors: più di metà del bilancio agli
aiuti stanziati dagli Stati Uniti, per esempio, è concen-
trato nelle quattro province meridionali più insicure del
AREU 2010. Per una valutazione critica, A. Grissom, Making it
up as we go Along: State-building, Critical Theory and Military Adapta- paese,68 che non sono necessariamente le più bisognose.
tion in Afghanistan, “Conflict, Security & Development”, 10:4, pp.
493-517, 2010; S. Schmeidl, M. Karokhail, Prêt-a-porter States: how
the McDonaldization of State-building Misses the Mark in Afghanistan: 66
Secondo Howell e Lind, la marginalità del livello di aiuti allo
a Response, in Berghof Handbook for Conflict Transformation, Dialogue sviluppo in paragone al volume dei fondi per le attività militari
n.8, pp. 67-78, 2009. Quanto ai donatori, dopo l’iniziale riluttanza, dimostra chiaramente la priorità accordata agli obiettivi politico-
hanno promesso che avrebbero fatto passare i finanziamenti e la militari su quelli della ricostruzione e dello sviluppo del paese, cfr.
distribuzione di aiuti attraverso il governo afghano, in modo tale Howell, Lind, Manufacturing Civil Society, cit. p. 721.
da consolidarne la sovranità, oliare i meccanismi della macchina 67
Dei fondi che il ministero delle Finanze del governo afghano
statale e armonizzare gli aiuti in linea con la dichiarazione di Parigi stima siano fuori del suo controllo, una porzione significativa passa
(una promessa fin qui non mantenuta, nonostante sia stata replica- attraverso gli attori militari stranieri, attraverso due fondi gestiti
ta anche in occasione dell’ultimo vertice internazionale di Kabul. dalla Nato e i 27 Provincial Reconstruction Team (PRT), oppure
Sulla dichiarazione di Parigi, si veda Paris High-Level Forum 2005. attraverso progetti di aiuto realizzati direttamente dai militari. Se-
Paris Declaration on Aid Effectiveness. Ownership, Harmonisation, Align- condo il governo afghano, qualcosa come 2 miliardi di aiuti sono
ment, Results and Mutual Accountability, World Bank 2005. Howell e fluiti attraverso i PRT, di questi soltanto 17.7 milioni sono stati
Lind notano che, nell’ambito nel National Solidarity Programme, registrati presso l’Afghanistan Development Assistance Database
il governo afghano ha istituito una clausola con cui consente alle (DAD). La Nato riporta invece che le attività dei PRT ammontano
Ong occidentali di fare richiesta di fondi attraverso il NSP anziché a 545 milioni. Esistono inoltre delle differenze significative nei dati
direttamente ai donors, sancendo in qualche modo la necessità di relativi ai fondi che passano per gli attori militari. Nel DAD afgha-
ottenere un’approvazione governativa sulle loro attività (Howell, no ne sono registrati un totale di 939.2 milioni, ma il ministero
Lind, Manufacturing Civil Society, cit., p. 722). Il governo afghano delle Finanze stima che tra il 2002 e luglio 2009 circa 14.9 miliar-
stima che, fino a metà del 2009, il 77% degli aiuti concessi all’Af- di in aiuto siano passati in Afghanistan attraverso le fonti militari.
ghanistan fossero diretti a progetti bilaterali, con scarso o nessun Quanto al governo afghano, un dato rappresentativo: tra gennaio
coinvolgimento del governo. Il meccanismo delle ‘preferenze’, in 2005 e dicembre 2009, tra i fondi gestiti direttamente dal governo
base al quale i donors possono esprimere una preferenza sul dove afghano, 68 milioni sono stati spesi per il Counter Narcotics Trust
indirizzare e quali dei loro contributi spendere (fino al 50% mas- Fund (CNTF), sotto la supervisione di UNDP, mentre tra genna-
simo dei contributi) è sempre più adottato, dal 6.2% del totale nel io 2002 e ottobre 2010 l’Afghanistan Reconstruction Trust Fund
2003 al 45% nel 2009. Cfr. L. Poole, Afghanistan. Tracking the major (ARTF) è stato di 3,984 milioni. Sebbene i contributi ad ARTF
resource flows 2002-2010, cit. siano cresciuti di anno in anno dalla sua creazione nel 2002, la per-
62
Theros, Kaldor, Building Afghan Peace, cit. p. 21; Howell, Lind, centuale dell’aiuto totale canalizzata via ARTF è scesa dal 14.9 %
Manufacturing Civil Society, cit., p. 719; più in generale, M. Duffield, nel 2007 al 10.6 % nel 2009. Cfr Lydia Poole, Afghanistan. Tracking
Global Governance and the New Wars: The Merger of Development and the major resource flows 2002-2010, cit. Sul rapporto civili militari, si
Security, Zed Books 2001. veda T.G. Weiss, Military-Civilian Interactions: Intervening in Humani-
63
Goodhand, Sedra, Bargains for Peace?, cit. p. 98; sulle contrad- tarian Crisis, Rowman and Littlefield 1999.
dizioni tra gli obiettivi di stabilizzazione e sicurezza da una parte, e 68
M. Waldman, Falling Short. Aid Effectiveness in Afghanistan,
di pace, riconciliazione e democrazia dall’altra, anche Howell, Lind, ACBAR 2008. Su questo, in particolare Howell, Lind, Manufactu-
Manufacturing Civil Society, cit. p. 728. ring Civil Society, cit. p. 721; Theros, Kaldor, Building Afghan Peace
64
A. Suhrke, K.B. Harpviken, A. Strand, Conflictual Peacebuilding: from the Ground Up, cit. p. 26, in cui si sostiene che l’attenzione
Afghanistan Two Year After Bonn, CMI, PRIO 2006, p.5. prevalente sulla sicurezza ha portato a una disparità nella distribu-
65
Poole, Afghanistan. Tracking the major resource flows 2002-2010, zione degli aiuti, creando tensioni tra province e province, con una
cit. penalizzazione in termini di aiuti delle province più sicure. Si veda
17Puoi anche leggere
