La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali: analisi di un caso - SIDREA
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La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione
delle performance negli Enti Locali:
analisi di un caso
Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela*
Ricevuto l’1 giugno 2019
Accettato il 28 settembre 2020
Abstract
The relevance of performance measurement systems in Local Authorities
In the last decades, public organisations have been subject to several institutional
changes, aimed at increasing their efficiency through the introduction of manage-
ment control tools. The proliferation of management accounting tools planned for
public companies has not always generated a corresponding diffusion of these tools
in practice, widening the gap between theoretical models and practice. This gap is
due to the divergence between meanings and roles assigned to performance meas-
urement by theoretical models and practical dimensions. Focusing on the Local gov-
ernment context, this paper aims to understand the practical relevance of perfor-
mance measurement systems in public organizations, verifying how these systems
can affect the logics and behaviours of actors involved in the decision making pro-
cess. The theoretical insights coming from literature review are used to interpret the
practical relevance of performance measurement systems in a case study of a Local
government placed in the South of Italy. The empirical evidence showed that the
actors’ interests and objectives can affect the Performance Plan contents and its im-
plementation, activating interpretive processes that are not always consistent with
the underlying logics to which the measurement should be inspired. The case study
showed how the practical relevance of the performance Plans is greater for those
projects in which there was a sharing of the measurement meanings by political and
administrative actors, which affects the definition of the Performance Plan contents
and its implementation.
Keywords: measurement of performance, Local Authorities, practical relevance.
* Università degli Studi di Catania - Dipartimento di Economia e Impresa. Corresponding
author: email: c.rizza@unict.it.
Sebbene il lavoro sia frutto di una collaborazione tra gli Autori, sono da attribuire a Car-
dillo Eleonora i paragrafi 1, 2 e 4; a Rizza Carmela i paragrafi 3 e 6; a Ruggeri Daniela il
paragrafo 5.
Management Control (ISSN 2239-0391, ISSNe 2239-4397), 2020, 3Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
1. Introduzione
Negli ultimi anni il tema dell'implementazione dei sistemi di controllo di
gestione nel contesto delle aziende pubbliche ha generato particolare fervore
e interesse per gli studiosi di Management Accounting. I profondi cambia-
menti che hanno caratterizzato il contesto delle aziende pubbliche sono stati
frutto di un processo normativo volto ad introdurre in tali aziende i sistemi
di controllo manageriale tipici delle aziende private (Marasca e Gatti, 2020).
Tali cambiamenti non sempre sono stati pienamente completati, a causa dei
conflitti emergenti tra le logiche istituzionali, le pratiche e i valori preesi-
stenti e quelli introdotti dai nuovi strumenti. Il proliferare di modelli di mi-
surazione delle performance integrati riferibili alle aziende pubbliche, non
ha generato una corrispondente diffusione di tali strumenti nelle pratiche
aziendali, accentuando il divario tra i modelli teorici e le pratiche di misura-
zione delle performance (Nisio et al., 2012, 2013; Del Bene 2014; Nardo et
al., 2019; Marasca e Gatti, 2020; Caldarelli et al., 2020).
In particolare, negli Enti Locali, caratterizzati da un’alta complessità or-
ganizzativa e da continui cambiamenti normativi che hanno innovato i si-
stemi di misurazione delle performance, non si riscontra ancora oggi una dif-
fusa evidenza dell'efficacia di tali sistemi e del loro reale impatto sulle prati-
che aziendali (Borgonovi, 2005; Talbot, 2005; Berland e Dreveton, 2006;
Radin, 2006; Anessi-Pessina et al., 2010; Nisio et al., 2012, 2013; Del Bene
2014; Cardillo e Ruggeri, 2016; Nardo et al., 2019; Marasca e Gatti, 2020;
Caldarelli et al., 2020).
In generale, in dottrina la capacità di un modello teorico di impattare sulle
pratiche aziendali è riconosciuta come rilevanza pratica (Neely e Bourne,
2000; Ittner e Larcker, 2003; Ferraris Franceschi, 2006). Negli ultimi de-
cenni, gli studiosi si sono interrogati su cosa debba intendersi per “rilevanza
pratica” dei modelli teorici emergenti dalle scienze sociali (Augier e March,
2007; Nicolai e Seidl, 2010; van der Meer-Kooistra e Vosselman, 2012; Cha-
pman e Kern, 2012) e sui fattori che possono influenzare il gap tra modelli
teorici e pratiche aziendali (Lukka, 2005; Baldvinssdottir et al., 2010; van
Helden e Northcott, 2010; Chua, 2011; Micheli e Mari, 2014; Chiucchi,
2014; Rizza e Ruggeri, 2016; Giovannoni e Quarchioni, 2019). Malmi e
Granlund (2009) sostengono che il problema legato alla ridotta rilevanza pra-
tica dei modelli teorici di Management Accounting deriva dalla mancata con-
siderazione dei fenomeni sociali e tecnici che sono legati alla trasposizione
di un modello teorico nelle pratiche aziendali.
Muovendo da tali premesse, il presente lavoro si propone di indagare la
rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance introdotti
142La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
dalla normativa negli Enti Locali, verificando il loro impatto sulle logiche e
sui comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali e
gestionali di tali Enti.
Nel lavoro si esaminano dapprima gli aspetti caratterizzanti i sistemi di
misurazione delle performance negli Enti Locali (paragrafo 2); successiva-
mente si analizza il concetto di rilevanza pratica in relazione ai contributi
presenti in dottrina (paragrafo 3), al fine di individuare una chiave di lettura
del caso studio. Nel paragrafo 4 si definiscono gli aspetti metodologici del
caso studio; nel paragrafo 5 si presenta l’analisi del caso di un Comune del
Sud Italia, discutendo quanto emerso in merito alla rilevanza pratica dei Piani
delle Performance relativi a due trienni consecutivi. Infine, si traggono le
riflessioni conclusive (paragrafo 6).
2. I sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali: caratteri
e criticità
I sistemi di misurazione della performance nelle pubbliche amministra-
zioni, previsti dall’attuale normativa italiana, sono rivolti al miglioramento
dell’efficienza e dell’efficacia dei servizi resi. Tale processo si riconduce
all’applicazione di una logica aziendalistica che ha pervaso, non senza criti-
cità, le riforme del settore pubblico nell’ultimo ventennio (Anselmi, 1995;
Cerase, 2017; D’Amore, 2019).
Nel panorama italiano il contesto delle pubbliche amministrazioni e nello
specifico degli Enti Locali è attualmente caratterizzato da un articolato si-
stema di norme relative alla misurazione delle performance. In particolare, il
legislatore è intervenuto una prima volta nel 1999 con il D.lgs. n. 286, suc-
cessivamente con il D.lgs. n. 150 del 2009, fino al recente cambiamento nor-
mativo introdotto con D.lgs. n. 74/2017, che ha introdotto specifiche dispo-
sizioni orientate alla programmazione degli obiettivi e al miglioramento del
grado di soddisfazione degli stakeholders (Giani e Giovannetti, 2006; Pado-
vani et al., 2010; Nisio et al., 2012).
La valutazione della performance, introdotta dal D.lgs. 150/09 con il Ci-
clo delle Performance, si esplicita in diverse fasi che comprendono la defini-
zione degli obiettivi correlati alle risorse finanziarie e dei connessi indicatori
per la loro misurazione, l’attribuzione delle responsabilità, il monitoraggio
degli obiettivi e, infine, la misurazione della performance individuale e or-
ganizzativa. I cambiamenti previsti da tale riforma non sempre hanno trovato
applicazione nelle amministrazioni locali sia per l’ampio spazio lasciato a
tali amministrazioni di progettare il Ciclo della Performance sulla base delle
143Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
proprie caratteristiche ed esigenze, sia per lo scarso livello di conoscenze e
competenze manageriali presenti negli stessi Enti (Nisio et al., 2012).
L'ulteriore intervento del legislatore con il D.lgs. n. 118/2011 ribadisce
l’importanza di collegare il Ciclo delle Performance con la programmazione
economico-finanziaria (Nardo, 2005), prevedendo l’integrazione del Ciclo
delle Performance con il sistema di programmazione del bilancio, mediante
l’introduzione del Documento Unico di Programmazione (DUP) e l’inclu-
sione del Piano delle Performance nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG).
Tale integrazione è stata rafforzata dal D.lgs. n. 74/2017 che ha previsto
l’unione tra la Relazione sulla Performance e il Rendiconto previsto all’arti-
colo 227 del D.lgs. n. 267/2000.
Tale processo di cambiamento richiede agli Enti Locali di avviare un per-
corso virtuoso fondato sulla consapevolezza delle potenzialità della valuta-
zione della performance, evitando di adottare un sistema innovativo con una
logica burocratica e formalista (Preite, 2011). Inoltre, sottolinea l’esigenza
di collegare, in modo coerente, la dimensione strategica con quella operativa.
Volendo analizzare il concetto di performance, risulta evidente che esso
pone in rilievo il processo di rilevazione e misurazione di dati e informazioni
per valutare gli andamenti gestionali (Pollanen, 2005; Castellano, 2011). Se-
condo, infatti, la prevalente dottrina nel contesto pubblico, la valutazione
delle performance è significativa per i processi decisionali e per rendere più
economica, efficiente ed efficace l’amministrazione pubblica, nell’ottica del
miglioramento della qualità dei servizi, della trasparenza e della legittimità
delle azioni (Nyhan e Martin, 1999; Askim, 2009; Nõmm e Randma-Liv,
2012). In tale senso, i processi valutativi implicano la raccolta e la segnala-
zione di informazioni sull’efficienza, la qualità e l’efficacia dei programmi
(Nyhan e Martin, 1999; Ter Bogt, 2004; Askim, 2009). Pertanto, il Ciclo
della Performance implica l’attuazione di un preciso modello di valutazione
che prevede da un lato un collegamento tra obiettivi e indicatori e dall’altro
un utilizzo dei risultati ottenuti per misurare la performance e orientare la
gestione. Da ciò discende che l’efficacia della valutazione è strettamente
connessa al monitoraggio e al raggiungimento degli obiettivi organizzativi e
gestionali (Aristigueta e Van Dooren, 2007; Van Dooren et al., 2010).
L’introduzione di tali modelli ha portato gli Enti Locali ad innovare i loro
sistemi di misurazione e valutazione anche se, talvolta, si evidenziano delle
criticità nelle dinamiche attuative e nell’acquisizione delle potenzialità sot-
tese al concetto di performance (Nicoliello e Tracchia, 2014). Alcuni studi
mettono in evidenza, infatti, come tali cambiamenti normativi non sempre
siano sfociati nei risultati attesi dal legislatore (Liguori et al., 2014).
144La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
L’esigenza, per esempio, di definire gli obiettivi ad inizio anno implica
da parte degli Enti l’adozione di un PEG provvisorio proprio per definire una
formulazione ex ante degli stessi, indispensabile e utile ad indirizzare la ge-
stione senza subire i ritardi del processo programmatorio. La struttura polie-
drica del PEG lo rende, inoltre, un insieme articolato e non omogeneo di
documenti che riportano valori finanziari collegati al Bilancio di previsione
finanziario e obiettivi programmatici assegnati per centri di responsabilità.
Un ulteriore aspetto distorsivo dell’attuazione di tale sistema è dato dalla
difficoltà di ancorare gli obiettivi espressi al sistema premiante, determi-
nando un processo spesso non selettivo e poco collegato al raggiungimento
di effettivi risultati.
Il sistema di valutazione della performance comporta, altresì, cambia-
menti manageriali e una rivisitazione del sistema valutativo verso una coe-
rente applicazione della normativa. In tal senso il D.Lsg. 74/2017 ha eviden-
ziato la rilevanza del processo di modernizzazione dell'Ente e lo sviluppo di
competenze e capacità professionali per l’attuazione di piani e programmi.
A ciò si aggiunge l’importanza del giudizio da parte della collettività con la
quale l’Ente si rapporta attraverso modalità di interazione e di collaborazione
per il raggiungimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle esigenze dei de-
stinatari dei servizi (Del Bene et al., 2018).
Un ulteriore elemento di complessità, riguardante i sistemi di misurazione
delle performance in tali contesti, attiene alla considerazione che le ammini-
strazioni pubbliche sono caratterizzate dalla presenza di due categorie di sog-
getti, politici e manager, che possono interferire nell’uso delle informazioni
sulla performance (Jansen, 2008). L’attenzione ai processi strategici ed isti-
tuzionali da parte dei politici e la gestione dei processi interni da parte dei
tecnici possono determinare una differente interpretazione degli strumenti di
misurazione delle performance (Liguori et al., 2012) e una non fattiva colla-
borazione nella predisposizione dei relativi documenti.
In particolare, dalla definizione dei contenuti del modello di misurazione
delle performance alla fase di attuazione pratica, si possono creare delle di-
scrasie tra ciò che le diverse categorie di soggetti percepiscono e ciò che esse
realizzano (Baldvinsdottir et al., 2010; Pavan e Fadda, 2013; Ter Bogt e Van
Helden, 2000; Verbeeten, 2008), limitando l'efficace attuazione dei modelli
previsti dalle norme.
145Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
3. La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance ne-
gli Enti Locali
Per studiare la rilevanza pratica di un modello teorico occorre verificare
come il modello teorico è in grado di influenzare le pratiche aziendali, in
generale, e i processi decisionali, in particolare (Starkey e Madan 2001; Co-
hen 2007; Kieser e Wellstein 2008), impattando sulle logiche e sui compor-
tamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali.
In dottrina la rilevanza pratica di un modello teorico viene, infatti, rico-
nosciuta come la capacità del modello teorico di essere recepito nelle prati-
che aziendali e di influenzare i processi decisionali che li caratterizzano
(Luhmann 1993; Starkey e Madan 2001; Cohen 2007; Kieser e Wellstein
2008; Nicolai e Seidl, 2010).
Nell'ambito degli studi di Management Accounting che hanno esaminato
tale tematica, Baldvinsdottir et al. (2010) hanno analizzato la relazione esi-
stente tra teoria e pratica, sottolineando il crescente interesse degli studiosi
della disciplina verso lo sviluppo di nuovi modelli teorici non sempre corri-
sposto dall’interesse da parte di coloro che operano nelle singole realtà azien-
dali (Luft e Shields, 2002; Zimmerman, 2001; Chapman et al., 2007; Malmi
e Granlund, 2009). Baldvinsdottir et al. (2010) sottolineano l’importanza di
approfondire le motivazioni che spingono le prassi manageriali ad allonta-
narsi da ciò che viene descritto teoricamente dagli studiosi di Management
Accounting.
Nell’ambito della letteratura internazionale che ha analizzato l’utilizzo
dei sistemi di misurazione delle performance nel settore pubblico, diversi
contributi individuano elementi di diversità tra i modelli teorici e le pratiche
aziendali. Ad esempio, Cavalluzzo e Ittner (2004), analizzando l’uso delle
misure di performance nelle agenzie governative statunitensi, mettono in evi-
denza come gli attori organizzativi manifestino un certo dissenso nell’uso
delle misure di performance quando è elevato il grado di ambiguità delle
misure rispetto gli obiettivi stabiliti. In alcuni casi, invece, le misure di per-
formance utilizzate nelle organizzazioni pubbliche hanno mostrato un’ecces-
siva focalizzazione su aspetti operativi connessi all’erogazione di particolari
servizi, non sempre rispondendo alle esigenze informative dei diversi stake-
holders (Atkinson e McCrindell, 1997). In particolare, le informazioni sulla
misurazione delle prestazioni sono influenzate da chi costruisce gli indicatori
e da chi esegue la misurazione (Palmer, 1993), pertanto "è probabile che l'u-
tilizzo sia maggiore quando sono coinvolti i responsabili delle decisioni di
queste attività" (Palmer, 1993, p. 33).
146La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
Verbeeten (2008), attraverso un’analisi empirica su larga scala, ha inda-
gato la relazione tra l’uso delle pratiche di misurazione delle performance ed
il livello di performance delle pubbliche amministrazioni. Tale analisi ha
messo in evidenza come la definizione di obiettivi chiari e misurabili è posi-
tivamente associata al conseguimento di risultati positivi, sia in termini quan-
titativi che qualitativi. Inoltre, dalla medesima indagine è emerso che i si-
stemi di misurazione delle performance pienamente condivisi dalle persone
che li utilizzano, evitano fraintendimenti o incoerenze nel momento dell'uti-
lizzo.
In sintesi, l’efficace introduzione dei sistemi di misurazione delle perfor-
mance viene spiegata facendo ricorso al livello di commitment politico e am-
ministrativo (Triantafillou, 2007; Calciolari, 2009), all’identificazione nei
valori della performance, all’impegno affinché essi si affermino, alla capa-
cità di fissare gli obiettivi in maniera non ambigua (Han Chun e Rainey,
2005), alla capacità di coinvolgimento dei vari attori interni (Black et al.,
2001; Chang, 2006; Walker e Boyne, 2006) ed esterni (Gianakis, 2002; Wal-
ker e Boyne, 2006).
Nel contesto italiano, nonostante l'articolato sistema di strumenti di mi-
surazione delle performance previsti dagli interventi normativi che hanno in-
teressato gli Enti Locali, ancora vi sono pochi riscontri empirici sulla rile-
vanza pratica di tali strumenti che non hanno trovato una sempre facile im-
plementazione nelle pratiche di tali Enti (Marasca e Gatti, 2020). A fronte
dei cambiamenti normativi discussi in precedenza, alcuni Enti Locali hanno
adottato logiche e tecniche di Performance Management più celermente e in
maniera più completa; altri si sono mostrati riluttanti, optando per soluzioni
formali e procedure dilatorie e/o elusive (Nisio et al., 2013).
Il divario tra modelli teorici e pratiche relative ai sistemi di misurazione
delle performance negli Enti Locali ha dato origine a numerosi contributi
riferiti al contesto italiano che si interrogano sull’origine di tale discrepanza,
pervenendo a risultati non sempre coerenti tra loro (Nisio et al., 2012, 2013;
Del Bene, 2014; Nardo et al., 2019; Marasca e Gatti, 2020; Caldarelli et al.,
2020).
In generale, la tendenza ad adottare cambiamenti e innovazioni secondo
una logica prettamente burocratica e di adempimento normativo (Anselmi,
1995; Borgonovi, 2005) viene riconosciuta quale principale elemento che
sovente causa un comportamento poco consapevole da parte dei responsabili
operativi o una resistenza al cambiamento delle pratiche in uso (D’Alessio,
2012), generando un divario tra quanto previsto a livello normativo e quanto
realizzato (Nisio et al., 2013). Similmente, la propensione a privilegiare le
147Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
logiche politiche e la limitata presenza di figure professionali dotate di com-
petenze in ambito economico-aziendale hanno fortemente rallentato l’aper-
tura ai sistemi di misurazione delle performance previsti dalle recenti riforme
(Scapens e Roberts, 1993).
L’attitudine a elaborare documenti nei quali siano esplicitate la mission,
la vision, le aree strategiche d’intervento e i correlati obiettivi strategici, non-
ché la presenza di un sistema di informazioni per le decisioni è sintomatico
di una predisposizione alla cultura della performance (Del Bene, 2008). I
risultati di una ricerca condotta da Nisio et al. (2013) mostrano che un nu-
mero esiguo e minoritario di Comuni ha realizzato, almeno formalmente, e
pubblicato il Piano della Performance. La successiva analisi dei contenuti ha
evidenziato come sia lungi dall’attuarsi nei Comuni esaminati un consape-
vole recepimento dei principi innovativi del performance management e una
corretta introduzione di percorsi, logiche, strumenti propri di tali sistemi di
controllo.
Allo stesso modo, i risultati emersi nella ricerca condotta da Nardo et al.
(2019) mostrano che gli strumenti di programmazione introdotti dal D.lgs. n.
118/2011 non hanno reso maggiormente qualificante il ciclo di programma-
zione delle performance e soprattutto l’integrazione tra obiettivi di perfor-
mance e risorse di bilancio non può considerarsi avvenuta. Il recepimento
dei principi del D.lgs. n. 118/2011 è avvenuto quindi solo parzialmente. In
particolare, nelle realtà indagate pur essendo rispettati i tempi e i contenuti
prescritti, i documenti elaborati risultano troppo tecnici, frenando la diffu-
sione e la comprensione delle informazioni in essi contenute da parte degli
stakeholder.
Più recentemente, Caldarelli et al. (2020) sostengono che possibili cause
dei fallimenti registrati relativamente all'introduzione di sistemi di misura-
zione delle performance negli Enti Locali sono ascrivibili alla assenza di una
reale dialettica tra gli attori coinvolti nell'utilizzo di detti strumenti.
In generale, dalle precedenti ricerche emerge ancora l'esigenza di fare ul-
teriore chiarezza sulla rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle per-
formance negli Enti Locali. In tale ambito di studi, il presente lavoro si pro-
pone di indagare la rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle perfor-
mance, verificando come tali strumenti siano stati in grado di impattare sulle
logiche e sui comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi deci-
sionali.
148La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
4. Metodologia
Al fine di cogliere gli aspetti connessi all’elevata complessità organizza-
tiva ed istituzionale che caratterizza tali contesti, è stato condotto un caso
studio riguardante un Ente Locale del Sud Italia, ed in particolare di un Co-
mune della provincia Metropolitana di Catania. Trattasi di un Comune di
medie dimensioni (circa 28.000 abitanti), caratterizzato in misura prevalente
da un’economia basata su attività artigianali e agricole. I cambiamenti pro-
mossi dagli interventi normativi dell’ultimo decennio nell’ambito della mi-
surazione delle performance hanno portato il Comune in esame a dotarsi di
nuovi strumenti in grado di esprimere il Ciclo delle Performance in modo
chiaro per interlocutori esterni e interni. Tali condizioni rendono questo Ente
un ambiente di ricerca fertile per lo studio della rilevanza pratica dei sistemi
di misurazione delle performance.
L’Ente esaminato articola la misurazione delle performance su tre livelli:
l’Ente nel suo complesso, le strutture che compongono l’Ente (servizi e uffici
autonomi) e il personale in servizio. La valutazione dell’Ente nel suo com-
plesso è svolta con riferimento alle macro aree di intervento, rispetto alle
quali l’Ente fissa determinati obiettivi o standard qualitativi da raggiungere.
Tali aree sono valutate tramite l’individuazione di specifici progetti operativi
che sono sviluppati e monitorati per un triennio. Questi progetti, a loro volta,
sono posti in essere da uffici competenti per i quali sono fissati obiettivi ope-
rativi da conseguire nell’arco dell’anno di riferimento. Successivamente, con
la predisposizione della relazione sulle performance, si effettua la verifica
sull’effettiva realizzazione di quanto programmato nell’ambito del Piano
delle Performance, con la conseguente valutazione della prestazione
dell’Ente nel suo complesso, dei servizi e del personale comunale.
Ai fini dell'analisi della rilevanza pratica, si è scelto di focalizzare l’atten-
zione sui progetti operativi e sulle relative misurazioni delle performance,
prendendo come riferimento i Piani delle Performance relativi ai due trienni
consecutivi (2014-2016; 2015-2017) pubblicati nel sito web dell’Ente.
L’approccio adottato ai fini dell’analisi del caso è di tipo interpretativo,
orientato a cogliere l’insieme prescrittivo di regole e procedure dettate dai
cambiamenti relativi ai sistemi di misurazione delle performance e al loro
impatto sulle pratiche dell'Ente esaminato, in relazione a quanto percepito
dagli amministratori e dai tecnici dello stesso Ente (Denzin e Lincoln, 1994;
Gubrium e Holstein, 1997). In particolare, l’osservazione è stata focalizzata
sui Piani delle Performance del Comune, svolgendo uno studio di tipo longi-
tudinale, in modo da analizzare i cambiamenti intercorsi nell’ambito della
149Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
misurazione delle performance nel periodo 2014-2017, caratterizzato da ri-
levanti cambiamenti istituzionali ed organizzativi relativamente al Ciclo
delle Performance.
Ai fini della triangolazione dei dati le fonti utilizzate sono le seguenti:
documenti aziendali relativi all’organizzazione e alla misurazione delle per-
formance dei diversi progetti operativi (progetto “fattibilità delle opere pub-
bliche”, progetto “lavori pubblici”, progetto “servizio scuolabus” e progetto
“qualità servizio mensa scolastica”), interviste e osservazioni dirette.
Sono stati inoltre analizzati sia i documenti pubblicati nel sito web del
Comune sia documenti interni, come relazioni periodiche sul raggiungi-
mento degli obiettivi dei progetti operativi, comunicazioni scritte dei respon-
sabili dei progetti, indirizzate al responsabile finanziario o al responsabile
del controllo di gestione. Sono stati esaminati, infine, i documenti riguardanti
i cambiamenti istituzionali relativi al periodo esaminato (2014-2017) ed i re-
lativi Piani delle Performance.
Le interviste sono state condotte durante il 2018 seguendo un questionario
semi-strutturato in modo da guidare la discussione verso le tematiche di in-
teresse del presente lavoro1. Nello specifico, prima di condurre le interviste,
il team di ricerca ha condiviso con i soggetti da intervistare un report relativo
alla descrizione: dei progetti oggetto di osservazione, dei relativi obiettivi,
delle misurazioni e dei risultati raggiunti ed ove disponibili eventuali infor-
mazioni relative a punti di forza o di debolezza dei progetti. Il contenuto del
report è stato elaborato in funzione dell’analisi documentale condotta preli-
minarmente, successivamente condiviso con il responsabile del controllo di
gestione che ne ha approvato il contenuto, ed infine sottoposto all’attenzione
dei soggetti da intervistare. La condivisione di tali informazioni ha consen-
tito al team di ricerca di validare le informazioni reperite nei documenti e
allo stesso tempo di fornire un quadro di riferimento utile per un confronto
con i soggetti intervistati. Tutte le interviste sono state registrate, trascritte e
successivamente condivise con gli intervistati, in modo da verificarne i con-
tenuti. Nella tabella 1 sono indicati l’obiettivo conoscitivo delle interviste, i
documenti utilizzati, i soggetti intervistati, il numero delle interviste e la loro
durata.
1 Tale scelta è coerente con l’approccio adottato di tipo interpretativo volto a comprendere
le dinamiche dei processi di valutazione delle performance e interpretare le interazioni tra i
soggetti coinvolti.
150La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
Tabella 1: Dettaglio interviste
Obiettivo conoscitivo Soggetti intervistati Numero di Durata delle in-
interviste terviste
Finalità perseguite attra- Segretario comunale 1 1 h e 15 min.;
verso i Piani delle per- Responsabile finanziario 1 1h
formance Responsabile controllo di 1 1h
gestione/ciclo della per-
formance
Sindaco 1 1h
Assessore al bilancio 1 1h
Responsabile finanziario 2 1 h; 1h e 30 min.
Dirigente Progetto “lavori 2 1 h e 15 min.; 1h
pubblici”
Dirigente progetto “cul- 2 1 h; 1h
tura e svago”
Responsabile del con- 2 1 h; 1h e 30 min.
trollo di gestione/ciclo
della performance
Impatto dei Piani delle Responsabile del team 2 1 h; 1h e 15 min.
performance sulle prati- progetto “realizzazione
che opere pubbliche”
Responsabile del team 2 1 h; 1h
progetto “lavori pubblici”
Responsabile del team 2 1 h; 45 min.
progetto “qualità servizi
mensa scolastica”
Responsabile del team 2 1 h e 10 min.; 1h
progetto “servizio scuola-
bus”
151Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
5. La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance: il
caso di un Comune italiano
In ottemperanza a quanto previsto dagli interventi normativi, il Comune
in questione da circa un decennio si è dotato di un sistema di valutazione
delle performance volto a definire in modo coerente obiettivi strategici e ope-
rativi. In particolare, a partire dal decreto n. 150 del 2009, l’Ente ha imple-
mentato il Ciclo di Gestione della Performance e pubblica sul sito web uffi-
ciale, nell’area dedicata all’“Amministrazione trasparente”, i documenti ne-
cessari a garantire l’integrità, la trasparenza ed il buon andamento dell’am-
ministrazione comunale. Inoltre, il Comune ha approvato numerosi regola-
menti interni, tra cui, nel 2014, il regolamento sul sistema di misurazione e
valutazione delle performance che pone le basi per attuare il suddetto ciclo2.
Secondo quanto previsto dalla normativa vigente, il Ciclo della Perfor-
mance inizia con la predisposizione, in fase previsionale, del Piano delle Per-
formance, attraverso il quale si definiscono e si attribuiscono le risorse ne-
cessarie per operare secondo un articolato sistema di determinazione di
obiettivi assegnati ai diversi responsabili dei servizi.
La riconduzione del Piano delle Performance e del Piano degli Obiettivi
(PDO) all’interno del PEG implica la predisposizione di un unico documento
nel quale rappresentare gli indirizzi e gli obiettivi strategici e operativi, ai
quali sono associati indicatori utili alla misurazione e alla valutazione delle
performance dell’Amministrazione.
Pertanto, il PEG costituisce lo strumento cardine per avviare il Ciclo della
Performance e assume la funzione di guidare e coordinare l’azione pubblica,
assegnando ai responsabili dei servizi gli obiettivi e definendo l’allocazione
delle risorse.
Tali documenti rappresentano strumenti manageriali di rilevanza sia in-
terna, poiché consentono all’Ente di valutare e migliorare i servizi erogati,
che esterna, poiché, attraverso la comunicazione dei risultati, rendono conto
ai cittadini del grado di realizzazione degli obiettivi previsti rispetto alle linee
programmatiche dell'Amministrazione.
2 Il regolamento, suddiviso in cinque sezioni, disciplina l’intera attività dell’amministra-
zione e prevede le seguenti aree: predisposizione e approvazione del Bilancio di previsione e
dei documenti strategici tra cui il Documento Unico di Programmazione; predisposizione e
approvazione del Piano esecutivo di gestione (PEG); predisposizione ed approvazione del
Piano triennale della Performance integrato con il PEG ed il relativo Piano degli Obiettivi
(PDO); realizzazione del monitoraggio in itinere; predisposizione ed approvazione della Re-
lazione sulla Performance; realizzazione della misurazione e valutazione delle performance
dell’Ente, organizzativa ed individuale; corresponsione degli incentivi premiali.
152La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
Nei Piani delle Performance esaminati (2014-2016; 2015-2017) è chiara-
mente esplicitata la visione strategica dell'Ente, suddivisa per macro aree di
intervento, nelle quali si concentra in via prioritaria l’attività dell’Ente, pro-
getti operativi e connessi obiettivi, target e misure di performance.
Dai Piani delle Performance le finalità perseguite dall'Ente risultano: 1) il
miglioramento della reputazione dell’Ente attraverso il rispetto delle proce-
dure e del quadro giuridico; 2) lo sviluppo di una gestione che utilizzi al
meglio le risorse e consolidi l’Ente in una logica di continuità; 3) la necessità
di valutare e controllare gli effetti delle politiche e delle scelte sia sul piano
degli interessi pubblici che del consenso politico.
Nonostante il coinvolgimento dei diversi attori organizzativi nella defini-
zione dei contenuti dei Piani delle Performance, non sempre i predetti docu-
menti sono stati in grado di impattare sui comportamenti e di orientare la
gestione dell'Ente in modo efficace, così come è emerso in più parti dalle
interviste effettuate. Di seguito si descrivono alcuni esempi relativi alle cri-
ticità riscontrate in sede di definizione e di attuazione dei Piani delle Perfor-
mance. Tali criticità hanno influenzato la rilevanza pratica di tali strumenti,
in termini di impatto sui comportamenti dei diversi soggetti coinvolti e sulle
logiche seguite nella gestione dell'Ente. In particolare, le suddette criticità
sono riconducibili alle diverse finalità perseguite dai soggetti coinvolti, alla
carenza di competenze tecnico-professionali e al ritardo nei processi di ela-
borazione delle informazioni. Tali criticità possono impattare sia sulla defi-
nizione dei contenuti del Piano delle Performance sia nella sua attuazione.
Nel caso studio la definizione dei contenuti dei Piani delle Performance
esaminati ha previsto una consultazione tra politici, tecnici ed amministra-
tivi, orientata alla ricerca di un accordo tra i diversi interessi coinvolti sulla
distribuzione delle risorse finanziarie ai diversi servizi, piuttosto che essere
orientata alla definizione degli obiettivi di gestione e dei connessi indicatori.
Tale attenzione sulla distribuzione delle risorse finanziarie è espressione
della prevalenza di finalità particolari che non necessariamente comportano
il perseguimento delle finalità strategiche dichiarate nel Piano, con la conse-
guenza che il sistema di misurazione delle performance fosse percepito come
mero adempimento formale e non come reale strumento di gestione. In par-
ticolare, nel definire i contenuti dei Piani delle Performance, nel Comune in
esame, si era attivata anzitutto una procedura di negoziazione tra i diri-
genti/responsabili, il capo del servizio finanziario, gli assessori e il Sindaco,
per stabilire l’ammontare di risorse finanziarie e gli obiettivi di gestione se-
condo una scala di priorità. In questa fase i soggetti presentavano le diverse
necessità e modulavano gli interventi e le risorse in relazione ad esse, me-
diante riunioni formali e informali.
153Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
La formalizzazione del processo di definizione dei contenuti dei Piani
delle Performance rappresentava la fase più rilevante per gli attori organiz-
zativi al fine di prendere consapevolezza sui contenuti e sulle finalità del
Ciclo della Performance. In merito a tale aspetto il segretario comunale ar-
gomentò quanto segue: “il processo di definizione dei contenuti del Piano
delle Performance dell’Ente nel suo complesso, ma anche dei progetti ope-
rativi, trae origine dalla formulazione degli obiettivi … inizialmente viene
richiesto ai responsabili di progetto di mettere per iscritto alcune proposte
individuando obiettivi e relative dimensioni di performance che potrebbero
essere oggetto di misurazione dei servizi comunali … in alcuni casi i respon-
sabili non hanno mostrato un elevato grado di partecipazione … probabil-
mente perché nel primo triennio di definizione del Piano delle Performance
… la formulazione degli obiettivi e la definizione degli indicatori di perfor-
mance appariva quasi come una mera formalità … un adempimento da por-
tare a termine solo ai fini istituzionali”.
Al riguardo, nel piano delle performance 2014-2016 con riferimento al
“servizio scuolabus”, il parziale coinvolgimento di tutti i soggetti coinvolti
ha condotto alla definizione di indicatori poco chiari o generici, che hanno
reso critica l'attuazione del Piano riducendone la rilevanza pratica. Più spe-
cificamente, l’obiettivo triennale riguardava il grado di soddisfacimento
dell’utenza rispetto al servizio scuolabus tramite la supervisione del servizio
prestato. In questo caso non fu stabilito alcun indicatore così come specifi-
cato dal responsabile del servizio: “gli impegni assunti dall’Amministrazione
durante la campagna elettorale erano perlopiù orientati all’attuazione dei
progetti relativi ai lavori pubblici, per cui in sede di definizione degli indi-
catori relativi agli altri servizi, non furono tenute in considerazione le spe-
cifiche tecniche necessarie”. Così, nel piano delle performance 2014-2016
sotto la voce risultati da conseguire/parametro si trova l’annotazione “man-
tenimento standard 2013”. Tale specifica ha influenzato il comportamento
degli attori organizzativi coinvolti in tale progetto, che hanno compilato in
modo sommario la scheda operativa di controllo del servizio reso da ogni
scuolabus, fornendo una rappresentazione delle informazioni orientata alle
finalità degli stakeholders di riferimento. Ciò ha ridotto l’attenzione del per-
sonale coinvolto in tale progetto verso ciò che era stato prescritto nel Piano
delle Performance, riducendo la rilevanza pratica dello stesso.
Un altro aspetto importante nella definizione dei contenuti del Piano delle
Performance sono le divergenti finalità degli attori coinvolti nella progetta-
zione (il Sindaco, il segretario comunale, il responsabile del controllo di ge-
stione, l’Assessore al Bilancio e alcuni dei dirigenti responsabili dei singoli
progetti operativi). Tra questi, con riferimento al Piano delle Performance
154La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
2014-2016, un ruolo importante è stato assunto dagli amministrativi, i quali
perseguivano finalità di natura istituzionale, così come argomentato dal re-
sponsabile del controllo di gestione: “la priorità per gli amministrativi era
soddisfare le richieste del legislatore in merito alla messa appunto del Ciclo
delle Performance e alla pubblicazione del relativo piano entro i termini
stabiliti … ma onestamente individuare in tempi brevi indicatori di outcome
e output non fu una missione semplice … molti servizi erano accomunati
dall’utilizzo esclusivo di indicatori qualitativi a volte molto generici che non
consentivano una corretta misurazione dei risultati rispetto agli obiettivi fis-
sati per l’anno di budget”.
Similmente, le logiche di comportamento degli attori politici hanno in-
fluenzato la scelta di alcune misure relative a specifici progetti operativi. È
stato questo il caso del progetto “lavori pubblici”, così come argomentato dal
Sindaco in carica nell’anno di implementazione del Piano delle Performance
2014-2016: “nella definizione degli indicatori fu di primaria importanza la
coerenza tra le misure individuate e gli obiettivi che la nostra Amministra-
zione si era impegnata a raggiungere nei confronti degli abitanti in merito
al progetto lavori pubblici...in campagna elettorale avevamo preso un impe-
gno ben preciso riguardante il ripristino del manto stradale nella zona Sud
del Comune… pertanto nonostante tale progetto prevedesse una serie di la-
vori pubblici da portare a termine entro il primo triennio, fu dato un maggior
peso all’indicatore relativo al ripristino del manto stradale nella zona Sud”.
In merito alla proposta avanzata dal Sindaco, motivata dalla ricerca di
consenso da parte del suo elettorato, l’assessore al Bilancio mise in evidenza
un aspetto importante in termini di fattibilità dell’esecuzione dei lavori di
ripristino del manto stradale che portò alla negoziazione del peso attribuito
all’indicatore legato a tale progetto: “il ripristino del manto stradale era
senza dubbio un obiettivo di primaria importanza per la nostra Amministra-
zione ma l’obiettivo individuato per misurare le performance di tale progetto
mostrava dei limiti in termini di fattibilità … i tempi tecnici necessari per la
gestione delle gare d’appalto e per la successiva esecuzione dei lavori erano
stati sottostimati … per cui l’obiettivo fissato per il primo anno (percentuale
di completamento dei lavori pari al 40%) era non realistico”.
Tali argomentazioni condussero in sede di definizione dell’obiettivo a ri-
vedere la percentuale obiettivo per il primo anno (ridotta al 20%) da inserire
nel Piano.
Queste evidenze mostrano che gli interessi e le finalità perseguite dai sog-
getti che partecipano alla definizione dei contenuti dei sistemi di misurazione
delle performance possono interferire con quelle degli utilizzatori che po-
trebbero adottare logiche attuative non sempre coerenti con le logiche di
155Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
fondo del Piano. Tali divergenze, laddove non risolte, potrebbero compro-
mettere la rilevanza pratica del Piano.
Allo stesso modo, quest’ultima evidenza mostra che il coinvolgimento
nella definizione dei contenuti dei Piani delle Performance di attori con un
adeguato background tecnico-professionale potrebbe consentire di verificare
ex-ante la fattibilità di alcuni target, migliorando la rilevanza pratica dei
Piani.
In questa prospettiva, il Comune esaminato ha tentato di superare, nella
predisposizione del Piano delle Performance 2015-2017 la logica dell’adem-
pimento formale e di attivare un processo più partecipativo, orientato al mag-
giore coinvolgimento delle parti interessate, non trascurando le abilità tec-
nico-professionali e le competenze dei singoli soggetti coinvolti. Lo stesso
segretario comunale, relativamente al Piano delle Performance 2015-2017,
ha affermato: “Successivamente, con l’elaborazione del secondo Piano, la
partecipazione ed il coinvolgimento dei dirigenti è aumentato … gli obiettivi
sono stati formulati e condivisi in modo negoziale … ciò ha comportato l’in-
dividuazione di chiari e coerenti indicatori di performance”.
Il segretario comunale e i primi dirigenti responsabili dei progetti opera-
tivi che furono coinvolti nella definizione degli indicatori di performance
erano accomunati da un background formativo di tipo politico piuttosto che
manageriale-amministrativo, pertanto nella definizione di indicatori di pro-
getto erano orientati, ad esempio, alla misurazione della fattibilità delle opere
pubbliche, attribuendo alle stesse misure un peso rilevante nella valutazione
delle performance. Tale scelta è stata giustificata con la ricerca di un bisogno
di legittimazione da parte dei cittadini e dagli altri attori esterni, necessaria a
creare la base del consenso sull’operato del Comune.
La criticità delle finalità perseguite dai soggetti coinvolti e le relative
competenze tecnico-professionali hanno avuto un impatto anche nell’attua-
zione dei Piani delle Performance. In particolare, con riferimento alla macro
area d’intervento “territorio e sicurezza” l’obiettivo era articolato come se-
gue: garantire la realizzazione di opere pubbliche per il miglioramento
dell’assetto urbano; vigilare sulla manutenzione del territorio prevenendo si-
tuazioni di nocumento e reprimendo gli illeciti; salvaguardare la sicurezza
dei cittadini sia tramite la prevenzione che attraverso la repressione di reati
e/o di situazioni di pericolo.
Per quanto riguarda la realizzazione di opere pubbliche, il responsabile
del progetto ha messo in evidenza: “era diventato opportuno per la nostra
amministrazione assumere una condotta migliore rispetto all’amministra-
zione precedente che aveva trascurato la cura e la manutenzione delle strut-
156La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
ture pubbliche e di valore artistico … uno dei punti cardine del nostro pro-
gramma elettorale era mirato a soddisfare l’esigenza di rinnovo delle opere
pubbliche così come manifestato dall’elettorato … nell’ambito della macro
area “territorio e sicurezza” per il progetto “restauro della casa delle arti”,
già iniziato nel 2013, l’indicatore di performance fu individuato nella con-
clusione dei lavori e relativo collaudo …”. In questo caso, la consapevolezza
da parte degli attori politici e amministrativi dell’importanza assegnata
dall’amministrazione alla realizzazione di opere pubbliche ha supportato il
processo decisionale sia in fase di formulazione del Piano delle Performance,
inserendo come indicatore la conclusione dei lavori e dei relativi collaudi per
legittimare la scelta dell’Amministrazione; sia in ambito applicativo, ove le
scelte compiute in termini di misurazione sono state riconosciute e legitti-
mate dai responsabili dei progetti operativi, rilevando un miglioramento dei
risultati conseguiti dal 2013 al 2015. Ciò ha consentito agli attori ammini-
strativi e politici di confermare e legittimare la bontà delle scelte compiute
in sede di misurazione delle performance della “realizzazione di opere pub-
bliche” in entrambi i Piani delle Performance esaminati.
La partecipazione dei responsabili dei progetti alla definizione dei conte-
nuti dei Piani delle Performance è stata quindi determinante ai fini della ri-
levanza pratica degli stessi, che a loro volta sono stati in grado di influenzare
il comportamento dei responsabili nell’uso degli indicatori. In merito agli
indicatori individuati, il responsabile del progetto “lavori pubblici” ha argo-
mentato: “sicuramente nel 2014 gli indicatori di performance individuati
erano molto generici ... tali da non consentire una corretta misurazione delle
attività progettuali … l’anno successivo l’amministrazione richiese un mag-
gior coinvolgimento da parte nostra nella definizione ed individuazione de-
gli indicatori … così dopo aver avanzato le nostre proposte circa le modalità
di rilevazione dei possibili risultati … la Giunta ed il segretario comunale
approvarono la maggior parte delle misurazioni proposte riconoscendo la
loro rilevanza nel controllo delle azioni … anche le decisioni da intrapren-
dere furono velocizzate avendo a supporto tali dati”.
Le schede relative al progetto “lavori pubblici” nel Piano delle Perfor-
mance 2015-2017 erano articolate su quattro dimensioni di risultato (quan-
tità, qualità, efficienza ed efficacia), per ognuna delle quali furono indivi-
duati specifici indicatori (vedi figura 1).
157Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
Figura 1: Scheda degli indicatori relativi al progetto lavori pubblici- Piano delle per-
formance 2015-2017
L’individuazione di tali indicatori e la loro inclusione nel Piano delle Per-
formance misero in evidenza che i responsabili di progetto, che seguivano
un approccio manageriale alla gestione dei progetti operativi, erano più at-
tenti alla fattibilità tecnica e finanziaria dei progetti (vedi indicatori di solvi-
bilità e programmazione riportati nella figura 1); ciò li portò a definire indi-
catori finanziari e temporali opportuni per la valutazione del grado di attua-
zione e sostenibilità economica. Gli indicatori esplicitati nel Piano delle Per-
formance 2015-2017 hanno consentito allo stesso Piano di assumere una ri-
levanza nelle pratiche dell'Ente, orientando i comportamenti dei soggetti
coinvolti in tale progetto verso il conseguimento di comuni finalità. L’uso di
tali indicatori ha, inoltre, avviato un processo di miglioramento continuo al
quale partecipano tutti i soggetti coinvolti nell'attuazione del progetto.
Similmente, nell’ambito della “qualità servizio mensa scolastica”, l'obiet-
tivo da raggiungere nel triennio era il monitoraggio del servizio di mensa
scolastica tramite i controlli da effettuare presso le scuole e la contestazione
di eventuali infrazioni al capitolato. Il corrispondente indicatore individuato
era esplicitato come segue: “Effettuare almeno tre controlli settimanali
presso le mense scolastiche e mantenimento dei tempi di contestazione della
violazione alla ditta”. In merito a tale misurazione uno dei responsabili di
servizio ha sottolineato: “già nel 2013 effettuavamo tre controlli settimanali
rilevando le anomalie entro 24 ore … ma spesso i controlli rilevavano le
158La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
stesse anomalie … e nonostante i reclami ricevuti non siamo riusciti a mi-
gliorare la qualità del servizio mensa scolastica delle scuole pubbliche … in
realtà alcuni membri del mio team erano soddisfatti del lavoro portato a
termine in quanto il compimento di tre controlli settimanali poteva garantire
loro una buona valutazione delle performance del progetto operativo e di
conseguenza delle loro performance individuali … ma ai fini di migliorare
il servizio reso al cittadino … ritengo che la qualità vada misurata in fun-
zione dei controlli ma anche dalla riduzione del numero di anomalie ricor-
renti”. In questo caso, le competenze tecniche degli attori coinvolti nel pro-
getto hanno messo in evidenza alcuni limiti dell’indicatore incluso nel Piano
delle Performance per il progetto operativo in esame. Nonostante l’indicatore
fosse riconosciuto e condiviso soggetti coinvolti in tale progetto, l’esecu-
zione dei controlli e la rilevazione delle anomalie ha reso gli stessi soggetti
consapevoli delle criticità insite nell’indicatore in uso e gli ha consentito di
individuare e suggerire indicatori capaci di cogliere gli aspetti qualitativi del
servizio, migliorando il raggiungimento dell’obiettivo di efficacia esplicitato
nel Piano delle Performance. In questo caso, il Piano delle Performance ha
avuto un impatto sui comportamenti dei soggetti coinvolti e ha stimolato an-
che un comportamento virtuoso, che ha comportato l’individuazione di
nuove pratiche utili alla ridefinizione dei contenuti del Piano.
Infine, una problematica di ordine tecnico che ha influenzato la rilevanza
pratica del Piano delle Performance sia nella definizione dei contenuti che
nell’attuazione, è data dal basso grado di integrazione tra i documenti relativi
al ciclo finanziario e quelli prodotti per la valutazione della performance,
resa ancor più critica dal ritardo nei processi di programmazione, che talvolta
comporta un differimento nella definizione degli obiettivi e delle relative mi-
sure di performance. Tale ritardo non ha consentito in molti casi di monito-
rare alcune situazioni pratiche, riducendo la misurazione delle performance
a un mero adempimento formale, con poca valenza nell’ambito dei processi
decisionali. In particolare, il segretario comunale in un’intervista rilevò
come: “il ritardo nell’approvazione del piano delle performance, dovuto al
ritardo nell’approvazione degli altri documenti programmatici avrebbe va-
nificato lo sforzo fatto nell’individuazione delle dimensioni di performance
… piuttosto nei primi anni il piano delle performance sembrava essere
un’appendice del budget … a causa del ritardo nella sua approvazione, si
rilevò una certa difficoltà nella definizione di appropriate misure finanziarie
e nel loro monitoraggio … aspetto abbastanza critico dato che il piano ve-
niva approvato nel secondo semestre dell’anno”.
A tal proposito il responsabile del controllo di gestione ha argomentato:
“il ritardo nell’approvazione del piano delle performance e del PEG sarebbe
159Cardillo Eleonora, Rizza Carmela, Ruggeri Daniela
stato diretta conseguenza del ritardo nell’approvazione del bilancio di pre-
visione dell’Ente … la norma purtroppo determina uno scollamento delle
previsioni temporali: dato dall’obbligo di approvare il piano della perfor-
mance e obiettivi in fase di programmazione e i continui rinvii di approva-
zione del bilancio che si verificano ogni anno … Come è possibile svolgere
l’attività di Programmazione se il bilancio viene approvato in ritardo? Di-
viene una necessità definire preventivamente gli obiettivi (inizio anno) anche
non formalizzati nel PEG - approvato entro 20 giorni dal Bilancio di previ-
sione - e poi successivamente quando il Bilancio si approva, si procederà
all’approvazione del PEG e quindi degli obiettivi in via formale. Pertanto,
sebbene il Piano delle Performance e le relative misurazioni in esso conte-
nute siano utilizzati nella selezione e nel controllo delle azioni, influenzando
indirettamente il modo di pensare e di operare dei soggetti coinvolti, in molti
casi il ritardo nei processi di programmazione può spingere gli stessi soggetti
a non riconoscere le misure previste dal Piano delle Performance come stru-
menti utili per i fini gestionali dell’Ente.
In sintesi, le evidenze riscontrate nel caso hanno mostrato che le criticità
che possono influenzare la rilevanza pratica dei Piani delle Performance in
uno solo dei momenti esaminati, come nel caso del servizio “qualità mensa
scolastica”, nel quale in sede di attuazione del Piano, le competenze tecnico-
professionali hanno messo in evidenza i limiti degli indicatori inseriti nel
stesso Piano. Le criticità potrebbero anche influenzare entrambi i momenti
della rilevanza pratica, come nel caso del “servizio scuolabus”, nel quale la
mancata definizione di un indicatore specifico, attribuibile alla carenza di
competenze tecnico-professionali, non ha avuto un impatto sui comporta-
menti degli utilizzatori.
Infine, le criticità riscontrate possono agire talvolta contestualmente come
nel caso dei progetti “lavori pubblici” relativi al ripristino del manto stradale
zona Sud e al restauro della Casa delle Arti, nei quali le finalità dei soggetti
coinvolti e le loro competenze tecnico-professionali hanno influenzato i con-
tenuti e l’attuazione dei Piani delle Performance.
6. Conclusioni
Il presente lavoro si proponeva di analizzare la rilevanza pratica dei si-
stemi di misurazione delle performance negli Enti Locali, attraverso una va-
lutazione dell’impatto dell’introduzione di tali sistemi sulle logiche e sui
comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali e ge-
stionali di tali Enti.
160La rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance negli Enti Locali
Muovendo dall'analisi della letteratura in merito ai fattori che possono
determinare delle divergenze tra quanto previsto in sede di formulazione del
modello di misurazione delle performance e quanto recepito nelle pratiche
aziendali, è stato condotto un caso studio su un Comune del Sud Italia al fine
di trarre utili spunti di riflessione in merito alla tematica in esame.
L’Ente investigato pone come finalità principali del sistema di misura-
zione della performance il miglioramento della credibilità, da attuarsi con il
rispetto istituzionale delle procedure, la capacità di utilizzare efficientemente
le risorse nel tempo e la necessità di valutare e controllare l’attuazione delle
politiche per rafforzare il consenso e soddisfare la comunità.
I risultati a cui si è pervenuti contribuiscono, nell’ambito della letteratura
che analizza la rilevanza pratica dei sistemi di misurazione delle performance
nelle pubbliche amministrazioni, a spiegare la limitata efficacia di alcuni
strumenti di misurazione introdotti da cambiamenti istituzionali per i quali
non sempre corrisponde un pieno riconoscimento da parte degli utilizzatori.
Conseguentemente, gli strumenti di misurazione delle performance potreb-
bero non avere rilevanza pratica, non riuscendo ad influenzare le logiche e i
comportamenti dei diversi soggetti coinvolti nei processi decisionali e ge-
stionali di tali Enti.
Le evidenze empiriche tratte dal caso mostrano che gli interessi e le fina-
lità perseguite dai diversi soggetti che operano nell’Ente Locale possono in-
terferire nella definizione dei contenuti e nell’attuazione dei Piani delle Per-
formance, attivando processi interpretativi non sempre coerenti con le logi-
che di fondo alle quali dovrebbe essere ispirata tale misurazione. Al con-
tempo, la condivisione da parte di attori politici ed amministrativi dei signi-
ficati e delle potenzialità legate alle misurazioni delle performance, per al-
cuni progetti operativi, ha fatto emergere una maggiore coerenza ed efficacia
delle pratiche introdotte.
L’analisi dei Piani delle Performance nel caso ha evidenziato, infatti,
come la rilevanza pratica di tali strumenti risulti maggiore per quei progetti
operativi in cui è stata rilevata una convergenza di finalità tra tutti i soggetti
coinvolti nella definizione dei contenuti del Piano e nella sua attuazione.
Nello specifico, sono state riscontrate delle evidenze in merito all'intervento
di alcuni responsabili di servizi nella definizione di indicatori di performance
relativi alla realizzazione di opere pubbliche, attraverso l’adozione di stru-
menti di monitoraggio dei progetti in corso e la definizione di nuovi idee
progettuali.
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