LA RESTITUZIONE DEI CONTRIBUTI PERCEPITI DAI GRUPPI REGIONALI E POSSIBILE DANNO ERARIALE
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La restituzione dei contributi percepiti dai gruppi regionali e possibile danno erariale
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LA RESTITUZIONE DEI CONTRIBUTI PERCEPITI DAI GRUPPI
REGIONALI E POSSIBILE DANNO ERARIALE
Posted on 6 Gennaio 2020 by La redazione
Categories: Democrazia e contabilità, Equilibrio e sostenibilità, Le responsabilità contabili, Tutti i contributi
Tags: contributi pubblici, gruppi consiliari
Interessante sinergia tra controllo e giurisdizione
Con la sentenza 23 dicembre 2019, n. 565, la Corte dei conti – sezione giurisdizionale regionale per
la Calabria – è tornata ad affrontare il travagliato problema giuridico rappresentato dagli obblighi
restitutori dei consiglieri regionali e, nella specie, dalla legge regionale calabrese 15 marzo 2002, n.
13.
Tale atto
normativo ha effettuato una più che probabile invasione della sfera legislativa
statuale di cui all’articolo 117, comma 1, lettere e (armonizzazione dei bilanci pubblici) e l
(ordinamento civile) disciplinando, in modo singolare, l’obbligo
di restituzione delle contribuzioni pubbliche ai gruppi consiliari regionali a
seguito di deliberazione di irregolarità o mancata rendicontazione da parte
delle sezioni regionali di controllo (nel caso di specie, la deliberazione 28
maggio 2014, n. 26, della sezione regionale di controllo per la Calabria).
La disciplina è stata introdotta dall’articolo 1, comma 12, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, a parziale chiusura di un sistema essenzialmente
disciplinato dai singoli atti normativi regionali.
L’articolo 7
della legge menzionata, novellata dalla legge (sempre regionale) regionale 16
ottobre 2014, n. 21, contiene ora i commi: 5 - bis, per cui “(…) l’obbligo
di restituzione si realizza mediante predisposizione di apposito piano di
rientro, approvato dall’Ufficio di Presidenza, che contempli progressive
decurtazioni dei contributi annuali spettanti al Gruppo per le spese di
funzionamento di cui all’art.4 e, in presenza di capienza, per le spese di
personale di cui all’art. 4 bis”; 5 - ter,
per cui “nell’ipotesi di fine legislatura
la restituzione è effettuata con il rimborso dei contributi già riscossi dal
Gruppo e non ancora utilizzati, a prescindere dalla loro originaria
destinazione a spese di funzionamento o di personale. In caso di incapienza si
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attinge alle spese di personale di cui all’art. 4 bis, se disponibili”; 5 -
quater, per cui “nell’ipotesi di cessazione del gruppo o di fine legislatura l’obbligo
di restituzione è adempiuto a mezzo di compensazione con i contributi già
restituiti o da restituire”; 5 - quinquies
per cui “le somme già riscosse ed
eventualmente restituite sono indicate nelle uscite del rendiconto del Gruppo
alla voce “altre spese”.
Dunque, in tale singolare legislazione regionale, nell’ipotesi di cessazione del gruppo o di fine
legislatura, l’obbligo di restituzione è adempiuto a mezzo di compensazione con contributi
che già sono stati restituiti o che devono comunque essere restituiti, in quanto consistenti in
economie di spesa.
Viene
configurata, in buona sostanza, un’anomala forma di compensazione, di un debito
(quello delle somme da restituire perché irregolari) con un altro debito
(quello delle somme da restituire in quanto non utilizzate).
Un’ulteriore incongruenza della vicenda riferita è rappresentata dalla circostanza che la previsione
non è stata censurata in nessuna delle sedi in cui poteva essere sollevata questione di legittimità
costituzionale.
La normativa
ha, infatti, passato indenne il vaglio del Governo (in sede di eventuale ricorso
proposto in via principale); della Corte dei conti (in sede di controllo sui
rendiconti regionali ovvero di giudizio di parificazione); e sempre della Corte
dei conti (ma in sede giurisdizionale, nell’azione in precedenza promossa nei
confronti dei consiglieri regionali per far valere gli obblighi restitutori,
previa caducazione della normativa: sentenze 12 aprile 2017, nn. 80, 81, 82,
83, 84, 86,88).
Conseguentemente,
esse hanno respinto le prospettate questioni di illegittimità
costituzionale.
A questo
riguardo, le sentenze da ultimo citate si sono mosse in un senso estremamente
cauto e tradizionalista, evidenziando l’impossibilità, nel giudizio contabile
(connotato dalla necessità di un dolo o di una colpa grave ante factum) di fondare gli obblighi
risarcitori su una norma
dichiarata illegittima, sia pure ex tunc.
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Nel giudizio in commento, invece, la Procura erariale aveva convenuto in giudizio (successivamente
all’infruttuoso giudizio promosso, come accennato, nei confronti dei consiglieri regionali per gli
obblighi restitutori) il dirigente del settore finanziario del Consiglio regionale e i componenti
dell’Ufficio di presidenza che avevano provveduto ad attuare la previsione legislativa: il primo
mediante il proprio parere e il successivo visto di legittimità, i secondi invece mediante il concorso
nella deliberazione che aveva disposto la compensazione delle voci di danno in precedenza
accertate.
Non essendo
stata utilmente percorsa la strada dell’eccezione di legittimità costituzionale
della normativa regionale, la Procura ha fatto valere nei confronti di un
ulteriore novero di convenuti due diverse causae
petendi.
La prima voce
di danno è stata azionata in quanto l’Ufficio di presidenza aveva anche esteso
il giudicato delle Sezioni riunite in speciale composizione, che aveva in parte (sentenze 17 aprile
2014, n. 40; 13
novembre 2014, nn. 42, 43, 45; 28 febbraio 2015, n. 5) accolto alcune delle impugnazioni proposte
avverso la citata
deliberazione della sezione regionale di controllo per la Calabria, a due
gruppi che, invece, avevano visto le proprie impugnazioni rigettate in quanto irricevibili e
inammissibili (sentenze del 13 novembre 2014, n. 36, e del 4 febbraio 2015, n. 5).
L’estensione
era fondata sulla medesima natura delle spese sanzionate dalle deliberazioni
ormai inattaccabili rispetto a quelle defalcate dalla restituzione da parte delle
Sezioni riunite. Per tale posta la
Sezione ha ritenuto di irrogare il risarcimento richiesto.
La seconda,
invece, riguardava le medesime poste debitorie “condonate” dalla Regione in
forza della discutibile normativa sopra descritta. Tuttavia, in questo caso,
l’antigiuridicità della condotta era ascritta al quomodo, più che all’an,
della compensazione.
Infatti,
secondo la Procura, pur in presenza della normativa riferita gli organi del
Consiglio regionale avrebbero dovuto, innanzitutto, predisporre un atto di
accertamento in “entrata” e, successivamente, appurare l’eventuale operatività
del meccanismo compensatorio sopra descritto.
Tuttavia, esso,
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nel caso di specie, sarebbe risultato precluso in quanto afferente a due
diverse annualità, in quanto diverse erano, appunto, i periodi di verificazione
dell’illecito e di restituzione-compensazione “a rendiconto”.
Con riferimento
a tale posta, la Sezione ha, invece, escluso il risarcimento del danno
rilevando che l’operazione, anche se anomala, era basata su un meccanismo
legislativo di derivazione regionale che conteneva in nuce tale funzionamento.
Al di là delle
peculiarità della normativa applicabile, due le affermazioni rilevanti.
La prima, in
relazione alla prospettata (dalle difese) estensione del “giudicato”, vale a
dire dei principi affermati dalle Sezioni riunite anche a soggetti che non
avevano utilmente proposto impugnazione, è che (citando Corte dei conti,
Sezioni riunite in speciale composizione, 20 febbraio 2018, n. 7) “le deliberazioni delle sezioni regionali
di
controllo, rese all’esito del controllo sui rendiconti, costituiscono
un’attività rigorosamente ancorata a parametri legali, tanto che la stessa
attività di controllo è sottoponibile al sindacato giurisdizionale delle
Sezioni riunite in speciale composizione. Pertanto, esse, pur non essendo
“sentenze” in senso stretto trattandosi di atti atipici promananti da un Organo
appartenente all’Ordine giudiziario, in posizione di indipendenza e terzietà
intervengono all’esito di un’apposita fase di contraddittorio penetrante e
pregnante instaurato con le amministrazioni territoriali in seguito alla
contestazione di specifici parametri normativi”. Di conseguenza, pur non
essendo predicabile per le medesime un vero e proprio “passaggio in giudicato,
pare indiscutibile che definiscano il fatto e il diritto con i crismi della
certezza giuridica, una volta trascorso il termine per la loro impugnazione
ovvero per l’ipotesi di esito negativo della medesima”.
La seconda
affermazione, valida per affermare l’astratta configurabilità anche della voce
di danno esclusa nel merito, controbatte alla difesa secondo cui,
rappresentando i gruppi “organi” del Consiglio regionale, l’attività distrattiva
in loro favore non potrebbe configurare un danno erariale.
Al riguardo, la
Sezione (citando, in questo caso, la recente deliberazione della Sezione
regionale di controllo per la Campania, 30 luglio 2019, n. 172) precisa che
l’eventuale attribuzione “in eccesso” rispetto ai criteri rigidamente indicati
dal legislatore e verificati ex post “determina una passività nei confronti della
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Regione di riferimento. Infatti la struttura ed il funzionamento del bilancio
del Consiglio regionale si muove ed ha premessa in quello dell’intera regione,
rispetto al quale il Consiglio si pone, contabilmente, alla stregua di un
organismo strumentale e come centro di spesa di secondo livello, con effetti
sul bilancio e sul rendiconto “generale”.
In buona
sostanza, quindi, siamo in presenza di una pronuncia che, non tanto nella
specificità della vicenda (pure afferente a vicende derivanti da deliberazioni
di controllo) ma nell’iter logico-giuridico
rappresenta un esempio di sinergia tra le due funzioni di ius dicere intestate alla Corte dei conti in
materia di contabilità
pubblica.
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