LA POLICY NUTRIZIONALE IN EUROPA: ITER NORMATIVI E DINAMICHE DI REGOLAMENTAZIONE
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SPECIALE POLICY NUTRIZIONALE EUROPEA
LA POLICY NUTRIZIONALE IN EUROPA: ITER NORMATIVI
E DINAMICHE DI REGOLAMENTAZIONE
EUROPEAN NUTRITION POLICY: REGULATORY DYNAMICS AND TRAJECTORIES
Luca Leone
Facoltà di economia e giurisprudenza, Università Cattolica del Sacro Cuore, Piacenza
Corrispondenza: Luca Leone, luca.leone@unicatt.it
RIASSUNTO INTRODUZIONE
Alla luce della stretta correlazione tra salute e alimentazione, questo con-
tributo si focalizza sulla strategia di policy messa in atto dalle istituzioni Con il termine “policy nutrizionale” si suole fare riferimento
europee con riferimento alla tematica nutrizionale. Prendendo avvio all’applicazione della policy pubblica nel settore alimentare
dall’analisi della World Declaration for Nutrition adottata dalla FAO e e della nutrizione, al fine di avviare misure intersettoriali
dall’OMS nel 1992, lo studio ripercorre i principali interventi normativi (talvolta combinate a misure adottate da privati) per miglio-
europei sul tema, analizzandone la tipologia (normazione hard e soft), e
fornendo una riflessione sui profili problematici a essi correlati. Il quadro rare la salute pubblica, quest’ultima intesa come concetto
così delineato porterà, quindi, a porre in evidenza l’esistenza di un approc- politico e sociale volto a prolungare la vita e migliorare la
cio multidimensionale alla tematica, nell’ambito del quale, tuttavia, la qualità della vita.1 Tali misure variano dall’educazione sa-
combinazione di strumenti giuridici eterogenei – degna di nota sotto mol- nitaria, alla tassazione, alle varie forme di regolazione nor-
teplici aspetti – unitamente al tentativo di coesistenza tra azioni di
soggetti diversi (pubblici e privati) – a sua volta certamente lodevole – sol- mativa, sino alle più recenti strategie “gentili” del nudging.
levano non poche criticità nel perseguimento degli obiettivi prefissi: la tu- Prendendo avvio dall’analisi della World Declaration for
tela della salute, in primis. Nutrition adottata dalla FAO e dall’OMS nel 1992, questo
contributo ripercorre i principali interventi normativi sul
Parole chiave: politica nutrizionale, salute, informazione
alimentare, OMS, FAO tema posti in essere in Europa nel nuovo millennio, analiz-
zandone la tipologia (normazione hard e soft), e fornendo
una riflessione sui profili problematici a essi correlati. Il qua-
ABSTRACT dro così delineato porterà a porre in evidenza l’avanzare di
In the light of the relationship between health and nutrition, this paper approcci c.d. health-in-all-policies e whole-of-government
focuses on the policy strategy designed by the European institutions with
alla questione nutrizionale, nell’ambito dei quali, tuttavia,
regard to nutrition. Starting from the analysis of the World Declaration
for Nutrition adopted by FAO and WHO in 1992, the main European la combinazione di strumenti giuridici eterogenei – degna
regulatory measures adopted on the issue are analysed and some reflec- di nota sotto molteplici aspetti – e il tentativo di coesistenza
tions are offered about their normative status (hard and soft law), as well tra azioni di soggetti diversi (pubblici e privati) – a sua volta
as on some problematic aspects and implications. Moreover, the contri-
certamente lodevole – stentano ancora a trovare il giusto
bution focuses on two major European strategies in regulating nutrition,
namely the health-in-all-policies and whole-of-government approaches, equilibrio nel perseguimento degli obiettivi prefissi: la
characterized by the combination of heterogeneous legal instruments to- tutela della salute, in primis.
gether with the coexistence of actions undertaken by public and private
actors. The framework thus conceived – though noteworthy and com-
LA POLICY NUTRIZIONALE EUROPEA
mendable for several reasons – turns out to be problematic in achieving
the desired goals: health protection and citizens’ well-being. Nel suo recente (2012) libro Il diritto di avere diritti, il
giurista Stefano Rodotà sottolinea come «attraverso il cibo
Keywords: nutrition policy, health, food information, WHO, FAO adeguato e sicuro non si nutra solo il corpo, ma la stessa di-
gnità della persona».2 Questa riflessione rende ben evidente
perché, in Europa, la questione nutrizionale si imponga già
negli anni Settanta del secolo scorso all’attenzione di alcuni
Stati membri (quelli dell’Europa del Nord, in particolare3),
divenendo, poi, negli anni Ottanta, oggetto di specifici inter-
venti delle allora Comunità Europee nei contesti relativi alla
lotta contro il cancro,4 all’abuso di alcol5 e all’educazione alla
salute.6 Successivamente, nel 1990, il Consiglio e i Rappresen-
tanti dei Governi degli Stati membri invitano la Commis-
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sione, con apposita Risoluzione,7 a proporre la messa in atto che legittima l’Europa a sviluppare una strategia coerente nel
di un programma d’azione sulla nutrizione che preveda, in campo della sanità pubblica, ai fini del conseguimento di un
particolare, di dichiarare l’anno 1994 Anno europeo della nu- elevato livello di protezione della salute9), la Commissione eu-
trizione. Gli obiettivi dichiarati, tuttavia, mirano alla mera di- ropea avvia, con apposita Comunicazione,10 il primo pro-
vulgazione al pubblico delle conoscenze in materia di salute gramma d’azione comunitaria in materia di sanità pubblica per
e alimentazione, per la promozione di tipi di alimentazione il periodo1993-2002, piano che comprende otto programmi
salutari che, nel rispetto delle tradizioni e delle abitudini pe- e che prevede finanziamenti per progetti in materia di nutri-
culiari di ogni comunità, consentano scelte alimentari idonee zione (quali il progetto Eurodiet sulla nutrizione e stili di vita
e consapevoli. E’, invece, la World Declaration for Nutrition and sani). Tuttavia, nonostante l’intento dell’istituzione di Bruxel-
Plan of Action on Nutrition,8 adottata dalla FAO e dall’OMS nel les sia di coadiuvare gli Stati membri nelle loro attività di pro-
1992, a segnare un passo decisivo per la costruzione di una po- tezione sanitaria e di diffusione delle informazioni sulle
licy sulla questione nutrizionale – a livello globale ed europeo. “buone pratiche,” è solo con l’inizio del nuovo millennio che
Nel riconoscere il diritto di ogni la strategia di policy europea in
essere umano all’accesso al cibo materia di nutrizione riesce ad
sicuro e adeguato sotto il profilo acquisire particolare impulso,
nutrizionale, vi si afferma l’impe- grazie alla combinazione di una
gno ad assicurare un benessere serie di iniziative multidimen-
nutrizionale duraturo per tutte le sionali, definite e strutturate da
persone, come precondizione per una pluralità di documenti pro-
il raggiungimento del potenziale grammatici.
sociale, mentale e fisico delle per- Una rapida ricognizione di questi
LA WORLD DECLARATION
sone, e il conseguente sviluppo atti ne rivela la “natura giuridica”
delle società. Il correlato piano di
FOR NUTRITION AND PLAN soft, poiché trattasi di strumenti
azione per la nutrizione rappre- OF ACTION ON NUTRITION normativi (dichiarazioni, accordi
senta il tentativo di far conver- ADOTTATA DALLA FAO intergovernativi, linee-guida, co-
gere l’impegno di numerosi at- E DALL’OMS SEGNA UN PASSO municazioni, eccetera) la cui ac-
tori sociali (governi, ONG, DECISIVO PER LA COSTRUZIONE cettazione avviene su base volon-
comunità locali, settore privato) DI UNA POLICY SULLA QUESTIONE taria e in assenza di enforcement,
nel perseguimento degli obiettivi NUTRIZIONALE - A LIVELLO GLOBALE privi di giustiziabilità perché non
nutrizionali – tra cui primeg- ED EUROPEO. sanzionabili, dal contenuto “pe-
giano la prevenzione e il con- sante” ma “leggeri” (soft, ap-
trollo di specifiche deficienze nu- punto) nella forma. Trattasi di
tritive, la promozione di stili di vita e diete appropriati, la strumenti capaci di produrre effetti giuridicamente rilevanti,
valutazione, l’analisi e il monitoraggio delle situazioni alimen- svincolandosi da schemi rigidi e cogenti; di influenzare la con-
tari – per il perseguimento dei quali si richiama all’esigenza dotta dei soggetti destinatari di essi (pur nella mancata pre-
di un intervento giuridico nel settore alimentare, volto a pro- visione di una sanzione giuridica nei casi di inosservanza
teggere il consumatore da cibo non sicuro, adulterato o con- della regola); di elaborare norme condivise, sì da facilitare pro-
taminato, così come alla necessità di riconoscere diritti di con- cessi di apprendimento e distribuzione di responsabilità.
sultazione con le istituzioni interessate, e facilitare l’accesso Nello specifico, due linee di intervento avanzano di pari
aperto e trasparente all’informazione. passo, in Europa, per la promozione di una politica atti-
La nota interessante che emerge dal piano è l’importanza ri- nente alla nutrizione che possa essere adeguata ed efficiente.
conosciuta alla conoscenza civica, all’impegno e alla crea- 1. La prima fa capo all’azione del Regional Office dell’OMS
tività delle comunità locali, considerate forze trainanti per che, nel 2000, dà avvio a 3 piani di azione nel campo della
il cambiamento sociale, e chiamate non solo a mere indi- sanità pubblica per gli anni 2000-2005,11 2007-201212 e
cazioni di priorità, quanto e soprattutto a pianificare, gestire 2015-2020.13 Ognuno di essi, rilevando la necessità di svi-
e valutare ogni possibile tipo di intervento. Il piano indivi- luppare, nei singoli Paesi, politiche nutrizionali volte alla
dua, quindi, nei sistemi educativi e nei meccanismi di co- protezione della salute – nonché a ridurre le malattie corre-
municazione sociale – capaci di garantire scelte critiche e late all’alimentazione – fornisce un quadro strutturato di
consapevoli – alcuni dei principali strumenti per raggiungere strumenti per singole aree di intervento, e definisce gli attori
gli obiettivi prefissi. da coinvolgere (dal settore pubblico – i ministeri nazionali
In siffatto scenario internazionale, nel 1993 (precisamente al- della salute, anzitutto – a quello privato) per contrastare il
cuni mesi dopo l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, problema della malnutrizione (in ogni sua forma) e delle ma-
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lattie non trasmissibili correlate alla dieta, così da pervenire guaggio giuridico usa il termine inglese hard law per indicare
alla realizzazione di una governance nel settore alimentare si- queste fonti tradizionali del diritto, emanate da organi depu-
cura e sostenibile. Gli approcci proposti dai piani di azione tati alla produzione di norme giuridiche, e dotate di efficacia
si caratterizzano per essere health-in-all-policies e whole-of- vincolante nei confronti dei destinatari. Nel Libro bianco, il
government,14 al fine della creazione di un sistema alimentare riferimento agli strumenti giuridici c.d. di command and
che si fondi su stili di vita sani, sul continuo controllo e mo- control – di cui si avverte l’esigenza in ragione, molto proba-
nitoraggio della catena alimentare e su una collaborazione bilmente, della scarsità dei risultati conseguiti sino allora24–
plurilivello e multisettoriale. attiene all’informazione alimentare, considerata tra i fattori ca-
2. La seconda linea di intervento nasce, invece, con la pub- paci di influenzare le preferenze e il comportamento degli in-
blicazione, da parte della Commissione nel 1998, della Comu- dividui.25 Il seguito della trattazione si focalizzerà sull’analisi
nicazione sullo sviluppo della politica in materia di sanità pub- dei principali interventi normativi adottati a riguardo.
blica,15 che precede la proposta16 relativa a un nuovo
programma di azione comunitario nel campo della sanità L’INFORMAZIONE NUTRIZIONALE
pubblica. A tali documenti – che affermano la necessità di raf- TRA CLAIM, PUBBLICITÀ ED ETICHETTATURA.
forzare le attività in materia di nutrizione e obesità, oltre al- CENNI PER UNA RIFLESSIONE
l’esigenza di sviluppare strumenti specifici per assicurare che L’ETICHETTATURA
i requisiti di protezione della salute siano debitamente rispet- L’impegno espresso dalla Commissione nel Libro bianco a un
tati, e che evidenziano il ruolo dell’Unione nell’informare rafforzamento della normativa in materia di etichettatura, «al
sulle diete, sui valori nutrizionali degli alimenti, sugli ingre- fine di attribuirle un ruolo di informazione dei consumatori»
dienti e gli additivi – nel 2000, fa seguito, la Risoluzione del (p. 6), è sfociato nell’adozione del regolamento n. 1169/2011,26
Consiglio sulla salute e la nutrizione,17 che invita la Commis- con il quale si è proceduto al riordino della disciplina, «te-
sione a studiare la maniera atta a favorire una migliore nu- nendo conto delle differenze di percezione dei consumatori
trizione all’interno dell’Unione europea, così da intraprendere e delle loro esigenze in materia di informazione, e garantendo
un’ampia gamma di azioni per migliorare la salute dei citta- al tempo stesso il buon funzionamento del mercato interno»
dini, ed eliminare le fonti di pericolo per la salute umana. (art. 1). Ciò che in questa sede preme rilevare è che con tale
A fronte di tale invito, la Commissione europea procede nuovo regolamento la disciplina delle dichiarazioni nutrizio-
all’adozione di 3 programmi d’azione comunitari nel campo nali è diventata parte necessaria della disciplina in tema di eti-
della sanità pubblica (2003-200818) e in materia di salute chettatura, assurgendo a strumento di rilievo attraverso cui ef-
(2008-201319 e 2014-202020), al fine, inter alia, di miglio- fettuare scelte consapevoli sul mercato agroalimentare.
rare l’informazione in campo sanitario (sviluppando e ge- Rendendo obbligatoria l’etichettatura nutrizionale ai sensi del-
stendo un sistema di monitoraggio sanitario), rispondere in l’art. 9 lett. l ) del reg. n. 1169/2011, il legislatore europeo ne
modo rapido e coordinato alle minacce che incombono ha colto l’elemento elementare ed essenziale al tempo stesso:
sulla salute, prevenire le malattie e incoraggiare ambienti fa- elementare per la capacità dell’alimento di fornire nutrimento;
vorevoli a stili di vita sani. essenziale perché solo la dichiarazione nutrizionale può ren-
Gli aspetti più strettamente legati alla nutrizione diventano dere la scelta del consumatore/cittadino davvero consape-
oggetto, invece, di una specifica strategia sugli aspetti sanitari vole.27 Sicché dal 2016 (secondo quanto dispone l’art. 54,
connessi all’alimentazione, al sovrappeso e all’obesità, che vede comma 3°) dovranno essere indicati in etichetta: il valore
la luce nel 2007, con la pubblicazione di un apposito Libro energetico e la quantità di grassi, acidi grassi saturi, carboi-
bianco21 basato sulle allora recenti iniziative della Commis- drati, zuccheri, proteine e sale (art. 30). A questi potrà aggiun-
sione stessa: la piattaforma d’azione europea per l’alimenta- gersi l’indicazione di altri elementi, ex art. 30, comma 2°.
zione, l’attività fisica e la salute,22 e il Libro verde sulle diete Come rilevato dalla dottrina,28 tuttavia, dove la disciplina de-
sane e l’attività fisica.23 Nel Libro bianco si evince l’urgenza sta qualche perplessità è nei successivi quattro articoli. Con
di attuare una vasta gamma di azioni nel settore a tutti i livelli riguardo all’art. 31, le ragioni sono due: in primo luogo, per-
decisionali, affrontando le cause all’origine dei rischi sanitari ché il valore energetico medio può essere calcolato secondo
attraverso l’utilizzo di una molteplicità di strumenti (fra cui tre criteri diversi, uno solo dei quali risulta verosimile (poiché
atti normativi, collegamento in reti, approcci pubblico/pri- rinvia all’analisi dell’alimento effettuata dal fabbricante); in
vato), nonché impegnando il settore privato e la società secundis, per la mancanza di disposizioni dettagliate (che pos-
civile. Tra le varie azioni proposte, «la definizione della legi- sono essere adottate dalla Commissione con atti di esecu-
slazione» segna certamente un cambiamento di rotta nell’ap- zione) circa gli scarti tra i valori dichiarati e quelli constatati
proccio europeo alla questione nutrizionale e ai relativi aspetti in occasione di controlli ufficiali. Con riferimento agli artt.
sanitari. Essa rimanda, infatti, ai tradizionali strumenti euro- 32, 33 e 34 – che fissano modalità e luoghi di espressione e
pei di regolamentazione, quali direttive e regolamenti. Il lin- presentazione delle dichiarazioni nutrizionali – i dubbi sor-
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gono, invece, tanto per la previsione di numerose eccezioni materia è contenuta – oltre che nell’art. 7 dello stesso reg. n.
alla disciplina prevista, quanto per la possibilità, riconosciuta1169/2011, che ne fa riferimento in materia di informazioni
alla Commissione, di adottare nuove regole in materia. Il ri- ingannevoli – nella direttiva n. 2006/114,33 il cui fine è di “fis-
schio è in un’eventuale svalutazione degli aspetti informativi sare dei criteri minimi oggettivi in base ai quali si possa giu-
dell’etichettatura nutrizionale, a vantaggio di quelli pro- dicare se una determinata forma di pubblicità è ingannevole”
mozionali. Va, ad ogni modo, riconosciuta l’importanza (considerando 7), nell’interesse dei consumatori e della loro
della normativa nel suo farsi strumento di informazione circa libertà di scelta, ma anche per la realizzazione del mercato in-
le proprietà essenziali dei prodotti alimentari. terno e la protezione della concorrenza tra operatori econo-
mici. La normativa non contiene previsioni specificamente
I CLAIM destinate ai prodotti alimentari, ma consente «il controllo vo-
Il secondo aspetto, concernente l’informazione alimentare, lontario, che gli Stati membri possono incoraggiare, della
che la Commissione prende in esame nel Libro bianco ri- pubblicità ingannevole o comparativa esercitato da organismi
manda alla regolamentazione autonomi» (art. 6). Da qui, il
delle indicazioni nutrizionali e forte rilievo che in ambito pub-
sulla salute figuranti in comuni- blicitario riveste oggi la c.d. auto-
cazioni commerciali. Nel gen- disciplina, costituita da un in-
naio 2007 è entrato in vigore il sieme di norme promosse dagli
regolamento n. 1924/2006 sui operatori del settore e general-
claim nutrizionali e salutistici,29 mente raccolte in appositi codici
che detta le condizioni alle quali di autoregolamentazione.34 L’im-
è possibile l’inserimento di indi- portanza che l’adozione di questi
LA PUBBLICITÀ DI ALCUNI PRODOTTI
cazioni salutistiche sui prodotti codici riveste attualmente nel
alimentari, perché i consumatori
INCIDE SULL’ALIMENTAZIONE, quadro legislativo europeo
non vengano indotti in errore IN PARTICOLARE SU QUELLA DEI emerge anche nell’art. 9, comma
da indicazioni inesatte che pos- BAMBINI. LA DIRETTIVA 2° della direttiva n. 2010/13 sui
sono prestare a confusione. I N. 2006/114 FISSA DEI CRITERI servizi dei media audiovisivi,35
claim sono, difatti, volti a espri- MINIMI OGGETTIVI IN BASE che incoraggia ad adottare i co-
mere l’idoneità dell’alimento AI QUALI SI PUÒ GIUDICARE dici con riferimento alle «comu-
funzionale a recare un beneficio SE UNA DETERMINATA FORMA nicazioni audiovisive commer-
aggiuntivo all’organismo, ulte- DI PUBBLICITÀ È INGANNEVOLE. ciali non appropriate che
riore rispetto al contenuto nutri- accompagnano i programmi per
zionale (in ciò sta la distinzione bambini […], relative a prodotti
tra claim e dichiarazioni nutrizionali). Il che ha portato a in- alimentari o bevande che contengono sostanze nutritive e so-
terrogarsi sul rischio di una possibile sopravvalutazione della stanze con un effetto nutrizionale o fisiologico, […] la cui as-
funzione salutistica dell’alimento rispetto a quella nutrizio- sunzione eccessiva nella dieta generale non è raccomandata».
nale, così come a evidenziare un’eventuale insufficienza di tu- In tale previsione emerge la presa d’atto della potenziale in-
tela per il consumatore, derivante dal confine labile che ap- fluenza che i messaggi veicolati dalla pubblicità possono
pare sussistere tra claim e messaggi pubblicitari.30 Per tali avere sui processi cognitivi sottostanti alle scelte di acquisto
motivi, la disciplina comunitaria si fonda su complessi ob- dei consumatori/cittadini e, di conseguenza, sulla loro salute.34
blighi, procedurali e informativi (che prevedono anche i pa- A conferma di ciò si pongono anche le numerose iniziative
reri dell’EFSA per accertare la fondatezza scientifica del mes- – sempre di natura volontaria – promosse dall’industria ali-
saggio informativo31), ai fini dell’inserimento delle diverse mentare per l’assunzione di specifici impegni (c.d. pledge)
tipologie di indicazioni (specificate nel regolamento) negli nel campo. Tra questi, merita menzione l’EU Pledge,37 av-
elenchi comunitari ex artt. 13 e 14 del reg. n. 1924/2006. viato nell’ambito della piattaforma d’azione europea per
l’alimentazione, l’attività fisica e la salute, al quale hanno
LA PUBBLICITÀ aderito importanti gruppi industriali quali Coca-Cola, Da-
L’ultimo settore cui si fa menzione nel Libro bianco con ri- none, McDonald’s Europe e Ferrero, con l’obiettivo di ri-
ferimento all’informazione alimentare è quello pubblicitario, vedere il contenuto della pubblicità diretta ai bambini di età
settore particolarmente delicato preso atto che – come afferma inferiore ai 12 anni. Se tali impegni rappresentano un ot-
la Commissione stessa – «la pubblicità e il marketing di timo punto di partenza per favorire stili di vita sani, vero
alcuni prodotti alimentari incidono sull’alimentazione, in è, d’altra parte, che diverse ONG ne hanno evidenziato i li-
particolare su quella dei bambini».32 La disciplina europea in miti e le carenze: dalla natura volontaria delle misure, alle
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incongruenze tra queste e la legislazione nella definizione 3. le forti resistenze che spesso si palesano nell’interazione
dei criteri nutrizionali; dalla mancata adesione ai pledge da con i soggetti privati.
parte di molte industrie alimentari, all’insufficienza delle at-
tività di monitoraggio e valutazione predisposte.38 I dati concernenti il primo punto sono illustrati in un rap-
porto della Commissione del 2010,44 che descrive il trend
ALIMENTAZIONE, SALUTE E CITTADINI: negativo che il sovrappeso e l’obesità hanno registrato in Eu-
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE ropa nell’ultimo decennio, e nel successivo studio del-
Nelle Conclusioni del 2014 sull’alimentazione e l’attività fi- l’OCSE denominato Health at a glance,45 in cui si mostra
sica,39 il Consiglio dell’Unione europea, preso atto dell’im- come dal 1990 l’obesità sia raddoppiata in molti Paesi eu-
portanza di «effettuare un lavoro congiunto in questo am- ropei, mentre obesità e sovrappeso interessino ormai più del
bito, […] di promuovere un’alimentazione equilibrata […] 50% della popolazione in 18 dei 27 Stati membri.
e di incoraggiare partenariati orientati all’azione cui parte- Il secondo profilo critico trova, invece, ampio approfon-
cipino gli Stati membri e la società civile» (punto 26), invita dimento in un documento46 dell’OMS del 2013, basato su
gli Stati membri e la Commissione a «sostenere lo sviluppo un sondaggio condotto negli anni 2009-2010 sulle politiche
e/o l’attuazione dei piani d’azione nazionali in materia di ali- nutrizionali adottate in 119 Stati membri dell’OMS. Nel
mentazione e nutrizione» (punto 41), e la Commissione, documento si rileva come molte delle politiche intraprese
nello specifico, a «continuare a fornire sostegno e coordina- a livello locale non includano interventi mirati, definiti e
mento all’attuale quadro strategico» del settore (punto 49). ben strutturati che tengano conto della situazione specifica
Queste conclusioni ben sintetizzano i due elementi trainanti del Paese; non prendano in considerazione i fattori all’ori-
della policy europea attuata dalle istituzioni nel campo della gine di ogni forma di malnutrizione; manchino di mecca-
sanità pubblica attinente alla nutrizione: nismi di coordinamento tanto tra le azioni preposte, quanto
1. in primo luogo, il riconoscimento che la promozione della tra gli attori coinvolti; prevedano sistemi di controllo e mo-
salute, di un’alimentazione sana e adeguata e della prevenzione nitoraggio dei dati spesso poco efficaci.
delle malattie ha certamente un impatto positivo per i cittadini Quanto, infine, ai problemi correlati ai conflitti d’interesse
e i sistemi sanitari; tra gli attori coinvolti, i settori della comunicazione e del fi-
2. in secondo luogo, la presa d’atto che un approccio multidi- nanziamento alla ricerca si prestano a esserne chiaro modello
mensionale alla materia – nell’ambito del quale la responsabi- esemplificativo. Ha destato non poche critiche, per esempio,
lità sociale è condivisa con attori locali, sovra- e internazionali la collaborazione che il più grande produttore al mondo di
– rappresenta la condicio si ne qua non per il raggiungimento bevande zuccherate, Coca-Cola, ha avviato con scienziati di
degli obiettivi preposti. fama per promuovere – attraverso riviste specializzate, con-
Ciò, peraltro, trova conferma nelle recenti iniziative adottate ferenze e social media – l’esercizio fisico come soluzione
dall’Europa per rafforzare le politiche nutrizionali: in par- science-based all’obesità, invitando i cittadini a preoccuparsi
ticolare, la politica europea per la salute e il benessere meno delle calorie ingerite. A tal fine, l’azienda ha fornito
Health 2020,40 adottata dall’OMS Regional Office; il soste- supporto finanziario e logistico alla Global Energy Balance
gno degli Stati membri al Piano d’azione globale dell’OMS, Network, un’organizzazione no profit che supporta la tesi se-
del 27 maggio 2013, per la prevenzione e il controllo delle ma- condo cui l’attività fisica può compensare una cattiva alimen-
lattie non trasmissibili per il periodo 2013-2020;41 la Dichia- tazione. Numerosi medici specialisti hanno considerato il
razione di Vienna, del 5 luglio 2013, sull’alimentazione e le ma- messaggio fuorviante e parte di uno sforzo, da parte di Coca-
lattie non trasmissibili,42 con la quale tutti gli Stati membri Cola, volto a deviare le argomentazioni sull’incidenza delle
europei dell’OMS hanno convenuto di intervenire contro bevande zuccherate nella diffusione di obesità e diabete di
l’obesità, e di accordare priorità alle attività a favore di tipo 2, in un periodo di aumento dei tentativi di tassare le be-
un’alimentazione sana per i bambini. vande zuccherate, rimuoverle dalle scuole e farne divieto di
Tuttavia, nonostante le suddette iniziative e i continui im- campagne pubblicitarie rivolte ai bambini.47
pegni che, soprattutto dall’inizio del nuovo millennio, l’Eu-
ropa sta portando avanti in materia – in concomitanza Tutto ciò mette in luce come sia difficile, nell’ambito di
con le singole politiche nazionali43 – le azioni intraprese pre- un’azione multisettoriale (quale quella alla base della policy
sentano non poche criticità. Tra queste, tre paiono partico- nutrizionale europea) che coinvolge una pluralità di soggetti
larmente rilevanti: – istituzionali, pubblici e privati – il raggiungimento di una
1. la pochezza dei risultati conseguiti con riferimento allo certa coerenza fra i sistemi di tutela del consumatore/citta-
stato nutrizionale e di salute della popolazione in Europa; dino, della salute pubblica e del mercato.
2. la scarsa efficacia delle modalità di attuazione e imple- Certamente l’emergere della questione nutrizionale nel set-
mentazione degli programmi messi in campo; tore alimentare, ponendo l’accento sulle scelte del pubblico
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e sulla capacità delle stesse di influenzare – unitamente a fat- scuole, sino a specifiche politiche sui prezzi50), e di modifica
tori socio-economici e ambientali – le abitudini alimentari del comportamento di alcune multinazionali del settore
e l’assunzione di alimenti, ha rafforzato il ruolo giocato agroalimentare (la riformulazione della composizione dei
dall’educazione del consumatore nell’ambito delle politiche prodotti alimentari trasformati,51 per esempio).
promosse dal legislatore europeo nel settore. Educazione del Ciononostante, se una siffatta impostazione si mostra an-
consumatore «intesa sia come consapevolezza del proprio cora poco proficua nel conseguimento di quegli obiettivi
ruolo nel mercato e dei propri diritti, sia come capacità di sempre marcatamente enucleati nei documenti programma-
comprendere i messaggi veicolati dal sistema della comuni- tori, forse è perché ciò di cui essa pare ancora priva è «una
cazione commerciale e di determinarsi, di conseguenza, in pratica dell’educazione alimentare volta alla trasmissione e
relazione ai propri bisogni».48 circolazione dell’immagine complessa e plurale dell’attività
E’ innegabile, inoltre, che l’ampia gamma di atti normativi di produzione e consumo di alimenti».52 Perseguire un tale
(hard e soft law) abbia svolto un ruolo di primo piano nel obiettivo potrebbe consentire di raggiungere una compren-
quadro degli interventi avviati. Interessante, pur nei suoi li- sione maggiormente adeguata della relazione tra alimenta-
miti, appare anche l’idea – che in questa sede non si è po- zione e salute, così da pervenire al punto di svolta nell’ap-
tuta esaminare – di combinare tali strumenti con interventi proccio alla questione nutrizionale in Europa.
di policy, quali le azioni di orientamento dei consumi (dalle
campagne informative49 ai programmi di intervento nelle Conflitti di interesse dichiarati: nessuno.
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3. Emblematico è il caso della Finlandia, che at- nicazione commerciale. 94384/1/978924150 6236_eng.pdf [ultimo
traverso una ben strutturata politica in ma- 26. OJ L 304/18, 25.10.2011 accesso 27 agosto 2015].
teria di alimenti e nutrizione è riuscita a ot- 27. Forti A. La nuova disciplina in materia di de- 42. http://www.euro.who.int/__data/assets/
tenere un significativo calo della mortalità terminazioni nutrizionali. Riv Dir Agr 2012; pdf_file/0003/234381/Vienna-Declaration-
dovuta a malattie non trasmissibili, come 1:99. on-Nutrition-and-Noncommunicable-
cancro e malattie cardiovascolari. Si veda, in 28. Ibidem, 101-102. Diseases-in-the-Context-of-Health-2020-
proposito, Puska P. Nutrition and mortality: 29. OJ L 404/9, 30.12.2006 Eng.pdf (Ultimo accesso: 27.08.2015).
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8. FAO/WHO International Conference on Nu- co delle indicazioni sulla salute consentite sui 46. WHO. Global nutrition policy review: what
trition. Final Report of the Conference, prodotti alimentari, diverse da quelli facenti does it take to scale up nutrition action?.
1992. riferimento alla riduzione dei rischi di malat- Geneva, Switzerland, WHO Document Pro-
9. Il riferimento è all’art. 152, ora art. 168 del tia e allo sviluppo e alla salute dei bambini. duction Services; 2013.
TFUE (Trattato sul funzionamento del- 32. COM (2007) 0279 def. 30.5.2007, p. 6. 47. O’Connor A. CocaCola Funds Scientists Who
l’Unione europea). 33. OJ L 376/21, 27.12.2006 Shift Blame for Obesity Away From Bad Diets.
10. COM (93) 559 def. 24.11.1193 34. Si veda, per esempio, in Italia, il codice di au- The New York Times 2015 August 9: 1-9.
11. WHO EUR/01/5026013 todisciplina della comunicazione commer- 48. Sirsi E. Il diritto all’educazione del consuma-
12. WHO E91153 ciale (http://www.iap.it/il-diritto/codice-e- tore di alimenti. Riv Dir Agr 2011;4:514.
13. WHO EUR/RC64//14 regolamenti/il-codice/, ultimo accesso 22 49. Ne è esempio la «2000-2001 food safety
14. Ibidem, 4 agosto 2015), predisposto dall’Istituto del- education campaign» avviata dalla Commis-
15. COM (98) 230 def. 15.04.1998 l’Autodisciplina Pubblicitaria, che prevede sione europea e rivolta a gruppi specifici di
16. COM (2000) 285 def. 16.05.2000 disposizioni specifiche anche in materia di consumatori. V. http://ec.europa.eu/dgs/
17. OJ C 020, 23.01.2001 pubblicità di bevande alcoliche, integratori health_consumer/events/event35_en.pdf
18. OJ L 271, 9.10.2002 alimentari e prodotti dietetici. (Ultimo accesso: 01.09.2015).
19. OJ L 301, 20.11.2007 35. OJ L 95/1, 15.04.2010 50. Cfr. WHO Regional Office for Europe. Using
20. OJ L 86, 21.3.2014 36. Sul punto, Hanson J e Kysar D. Taking behav- price policies to promote healthier diets.
21. COM (2007) 0279 def. 30.5.2007 ioralism seriously: the problem of market World Health Organization; 2015.
22. http://ec.europa.eu/health/nutrition_ manipulation. New York University Law Re- 51. Si pensi al quadro europeo nazionale per le
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(Ultimo accesso: 22.08.2015). 37. http://www.eu-pledge.eu/ tario, volte alla riduzione di sale. In merito,
23. COM (2005) 637 def. 08.12.2005 38. Lobstein T, Parn T, Aikenhead A. A junk-free WHO Regional Office for Europe. Mapping
24. Sul punto, vd. paragrafo 4. childhood: responsible standards for mar- salt reduction initiatives in the WHO Euro-
25. Dichiarando al pubblico pregi e caratteristi- keting foods and beverages to children. In- pean Region. WHO Regional Office for Eu-
che di un alimento, le informazioni alimen- ternational Association for the Study of Obe- rope; 2013.
tari consentono, infatti, di scegliere i prodotti sity. London; 2011. 52. Sirsi E. op. cit. 521.
400 Epidemiol Prev 2015; 39(5-6):395-400Puoi anche leggere
