L'ASSIMILAZIONE: OSTACOLO ALLA CONCORRENZA O OPPORTUNITÀ PER LA GESTIONE INTEGRATA?
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FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo
alla concorrenza o
rifiuti N°113
opportunità per la
gestione integrata?
Laboratorio SPL Collana Ambiente
Abstract
Le scelte in materia di assimilazione sono uno degli ingredienti per perseguire gli obiettivi di riciclaggio previsti dal
Pacchetto Economia Circolare. Una soluzione di prospettiva per l’emanando decreto sulla assimilazione potrebbe
essere quella di demandare l’individuazione delle linee guida alle Regioni e di affidare agli Enti di Governo d’Ambito la
declinazione sulle specificità del territorio.
Choices in the matter of assimilation are one of the ingredients to pursue the recycle targets of the Circular Economy Package.
A perspective solution for the awaited assimilation act could be to leave to the Regions the guidelines determination and to
entrust the local government bodies with competencies on territorial specificities.
Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Antonio Pergolizzi, Francesca Signori e Nicolò Valle
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA,
Metropolitana Milanese, CRIF Ratings, Cassa per Servizi Energetici e Ambientali, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Romagna Acque,
Water Alliance , CIIP, Abbanoa, CAFC, GAIA, FCC Aqualia Italia, A2A.FEBBRAIO 2019
Gli ultimi contributi
rifiuti N°113
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n. 103 - Acqua - Qualità tecnica: investimenti avanti adagio, luglio 2018
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Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati
rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul
futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche
nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle
famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per
condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione
con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
ISSN 2531-3215 Editore:
REF Ricerche srl laboratorio@refricerche.it
Donato Berardi Via Saffi 12 - 20123 Milano @LaboratorioSPL
Direttore tel. 0287078150
dberardi@refricerche.it www.refricerche.it Laboratorio REF Ricercherifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
PREMESSA
A metà strada tra i rifiuti urbani e gli speciali si innestano i rifiuti speciali non pericolosi assimilati/
assimilabili agli urbani. Si tratta di quei rifiuti che, seppur prodotti da utenze non domestiche, hanno
una composizione merceologica simile agli urbani e che per tale ragione possono essere gestiti negli
stessi impianti e con gli stessi processi, garantendo standard tecnico-gestionali, controllo e tracciabi-
lità equivalenti.
Le scelte in materia di assimilazione dei rifiuti speciali non pericolosi agli urbani è storicamente de-
mandata agli enti locali. Scelte di ampia assimilazione si legano tradizionalmente al desiderio di as-
sicurare una gestione pubblica controllata, efficiente, incanalata in un ciclo integrato industriale e
rispettosa dell’ambiente e della salute dei cittadini. Scelte in favore di una maggiore deassimilazione
rispondono invece ad una focalizzazione sull’ambito domestico e urbano in senso stretto, e ad esigen-
ze di semplificazione/standardizzazione del servizio. Da almeno due decenni si attende l’emanazione
di un Decreto per armonizzare i criteri quali-quantitativi applicati dai Comuni. L’inerzia dei governi
che si sono succeduti nel corso degli anni ha fatto sì che i Comuni e in generale gli enti territoriali di
gestione si avventurassero in una selva di Regolamenti che hanno prodotto confusione e incertezza,
a danno sia dei cittadini/contribuenti che degli operatori del settore.
Un quadro normativo chiaro è necessario e dovrebbe servire da volano per gli investimenti nel settore,
ancora oggi si fa riferimento a una babele di Regolamenti comunali in cui i criteri qualitativi e quanti-
tativi sono combinati tra loro determinando condizioni di partenza differenti anche in territori contigui
e con standard di servizi equivalenti, talvolta serviti dal medesimo gestore.
L’assenza di un quadro normativo omogeneo ha implicazioni per le dotazioni impiantistiche e per la
pianificazione dell’intero ciclo dei rifiuti, andando ad impattare sull’equilibrio tra il ruolo del pubblico e
del privato, tra l’estensione della privativa e il libero mercato, sui bilanci dei Comuni, e quindi sui bilanci
delle imprese e delle famiglie.
Un intervento chiarificatore, che definisca un perimetro omogeneo del servizio pubblico, è condizione
necessaria anche per l’avvio di una efficace regolazione economica.
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L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
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1. I RIFIUTI ASSIMILATI: NORME E DEFINIZIONI
L’istituto L’istituto dell’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani viene da lontano, previsto sin dalla prima
dell’assimilazione normativa nazionale diretta a regolamentare la gestione dei rifiuti, il DPR 915/82. In quella sede già si
viene introdotto
dalla normativa prevedeva la competenza statale nella determinazione di “criteri generali per l'assimilabilità dei rifiuti
italiana nel 1982 speciali ai rifiuti urbani”, nonché l’assegnazione ai Comuni delle relative competenze, da esercitare at-
traverso appositi regolamenti chiamati a stabilire “le norme per la determinazione dei perimetri entro
i quali è istituito il servizio di raccolta dei rifiuti urbani”.
1.1 I rifiuti urbani e assimilati nel TUA
Ancora oggi, secondo quanto stabilisce il Testo Unico Ambientale (d’ora in avanti TUA)1, la qualità di
rifiuto non è definita da una intrinseca qualità merceologica, piuttosto si tratta di una scelta, in prima
istanza del detentore, ed in secondo luogo dell’ente competente: una circostanza che lascia spazio ad
un intervento di matrice discrezionale e tecnico-organizzativa2.
L’art.184 del TUA L’articolo 184 del TUA definisce “rifiuti urbani”:
definisce cos’è un
“rifiuto urbano”
a) i rifiuti domestici provenienti da locali e luoghi adibiti ad uso di civile abitazione3;
b) i rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi diversi assimilati ai rifiuti urbani per qualità e
quantità.
La stesso rifiuto, quindi, cambia natura giuridica a seconda che sia prodotto in una utenza domestica
cui si associa per definizione l’origine “urbana” – oppure in altro contesto, utenza non domestica, come
un museo, un ufficio o un laboratorio artigianale: in questo secondo caso il medesimo rifiuto è clas-
sificato come rifiuto speciale4.
Lo Stato ha L’articolo 195 del TUA, comma 2, lettera e) conferma che spetta allo Stato la “determinazione dei criteri
competenze nella
determinazione qualitativi e quali-quantitativi per l’assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti
dei criteri per speciali e dei rifiuti urbani.”
l’assimilazione
In attesa di un In attesa che un apposito decreto disciplini la materia la Deliberazione del Comitato interministeriale
decreto che sui rifiuti del 27 luglio 1984, cui fa riferimento la lettera dello stesso TUA, indica che i rifiuti speciali as-
disciplini la
materia spetta similabili devono avere caratteristiche tali da far sì che il loro smaltimento negli impianti per rifiuti ur-
ai Comuni la bani “non dia luogo ad emissioni, ad effluenti o comunque ad effetti che comportino maggior pericolo
definizione per la salute dell’uomo e/o per l’ambiente rispetto a quelli derivanti dallo smaltimento, nel medesimo
delle policy di
assimilazione impianto o nel medesimo tipo di impianto, di rifiuti urbani”. Nelle more del decreto, l’articolo 198 del
TUA, comma 2, lettera g) assegna ai singoli Comuni le competenze in materia di assimilazione dei
rifiuti speciali non pericolosi agli urbani.
In generale, sono dichiarati assimilati ai rifiuti urbani tutti i rifiuti di imballaggio non espressamente
vietati dal TUA5 e i rifiuti speciali non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi
dalla civile abitazione e ottenuti dalle seguenti attività-lavorazioni: i rifiuti da attività agricole e agro-
industriali (ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2135 C.c.), i rifiuti da lavorazioni artigianali, i rifiuti da
1 D.lgs. 3 aprile 2006, n.152.
2 Art.183, lett. a).
3 Rientrano tra gli urbani anche i rifiuti che originano dallo spazzamento, le giacenze di rifiuti nelle strade, gli scarti vegetali, le esumazioni e estumulazioni.
4 L’art. 184 comma 3 fornisce una definizione di rifiuti speciali (lettere da a) ad n).
5 Non possono in ogni caso essere assimilati agli urbani i rifiuti speciali pericolosi e gli imballaggi terziari di qualsiasi natura, così come eventuali imballaggi sec-
ondari non restituiti all'utilizzatore dal commerciante al dettaglio che possono essere conferiti al servizio pubblico solo in raccolta differenziata (art. 226, comma 2).
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attività commerciali, i rifiuti da attività di servizio e i rifiuti derivanti da attività sanitarie.
1.2 In attesa di un Decreto sull’assimilazione
La stesura di una disposizione legislativa che sancisca l’uniformità sul territorio nazionale dei principi
di assimilabilità dei rifiuti speciali agli urbani è attesa da decenni: i tentativi operati nel corso degli anni
non hanno avuto l’esito auspicato.
A riaccendere (temporaneamente) i motori per l’approvazione di un decreto sui criteri di assimila-
bilità ha contribuito una recente sentenza6, con cui il Tar del Lazio ha accolto il ricorso presenta-
to da un’azienda attiva nel recupero della carta da macero7 che lamentava di essere danneggiata
dall’eccessiva assimilazione dei rifiuti effettuata dalle amministrazioni comunali a causa dell’assenza di
un’adeguata regolamentazione ministeriale.
Una sentenza Il Tar Lazio ha diffidato il Ministero, intimandogli di concludere il procedimento con l’emanazione del
del TAR Lazio decreto sui criteri per l’assimilabilità dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani nel termine di 120 giorni dalla
aveva intimato
l’emanazione del data della sentenza.
decreto
Nonostante il richiamo perentorio il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del
mare, d’intesa con il Ministro dello sviluppo economico, non è ancora stato emanato8.
1.3 Le conseguenze del mancato coordinamento
In mancanza di criteri di assimilazione omogenei sul territorio nazionale si è consolidata la prassi di un
regolamento per ogni Comune che non ha contribuito a fare chiarezza sul perimetro della privativa co-
munale. In questo quadro incerto, con geometrie molto variabili sul territorio nazionale flussi di rifiuti
sono rimasti privi di un orizzonte chiaro, affidati al mercato, anche quando quest’ultimo non è in grado
di assorbirli o abbandonati ai circuiti informali/illegali. I commercianti illegali sono uno degli attori non
ufficiali in campo, capaci di controllare più di 4,5 milioni di tonnellate di rifiuti9.
La mancanza La disomogeneità nei criteri quali-quantitativi di assimilazione frutto di discipline, caso per caso, ter-
di omogeneità ritorio per territorio, è la principale causa delle carenza impiantistiche nel trattamento, per la difficoltà
nei criteri di
assimilazione è nel quantificare i flussi degli assimilati che impedisce l’analisi dei costi e dei benefici. Una volta raccolti
causa di carenze dai singoli produttori (utenze non domestiche) essendo in tutto e per tutto assimilati agli urbani risulta
impiantistiche infatti difficile distinguerli dai rifiuti di origine domestica. Non a caso, l’annuale Rapporto rifiuti urbani
dell’Ispra non ne fa praticamente cenno in termini quantitativi, considerando gli assimilati alla stregua
degli urbani.
Il portato di questo stato di cose è l’ampia variabilità di esiti in termini di tariffe e di costi che si scari-
cano sulle imprese, rapportate a coefficienti di calcolo diversi in ciascun Comune, che contribuisce a
creare differenziazioni ingiustificate di trattamento tra attività economiche, anche in contesti contigui,
serviti dal medesimo gestore e/o caratterizzati da standard di qualità del servizio equipollenti.
6 Sentenza n. 426/2017 del 13 aprile 2017.
7 Non sorprende che sia stata una azienda operativa nel mercato del recupero di carta e cartone a invocare l’eccessivo uso della privativa a discapito del mercato,
posto che questa tipologia di rifiuto, soprattutto sotto forma di imballaggio primario e secondario, è tra quelle maggiormente soggette ad assimilazione.
Rappresenta infatti una delle voci in attivo per i contributi CONAI per i conferimenti provenienti dalla raccolta differenziata dei rifiuti urbani e assimilati.
8 Invero, nella precedente legislatura (XVII) era stata presentata una bozza di decreto che aveva attivato le consultazioni con le associazioni rappresentative delle
imprese e dei Comuni (ANCI).
9 Come emerso nell’ambito di 54 inchieste giudiziarie svolte tra il 2017 e il 2018. Per un approfondimento si rimanda a Ecomafia 2018, a cura di Legambiente,
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LE DIFFERENZE DI SPESA PER AREA GEOGRAFICA
(5° - 95° percentile, euro/mq)
Ortofrutta 0,5 5,7
Supermercato 0,2 2,2
Bar 0,5 3,3
Ristorante 0,3 3,0
Parrucchiere 0,3 3,5
Albergo 0,7 1,6
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
Limiti quantitativi: il caso del Consorzio Priula
Il consorzio Priula e per il suo tramite il gestore Contarina Spa10, individua limiti quantitativi per i rifiuti
assimilati in riferimento a ciascuna frazione omogenea di rifiuto. Si tratta di limiti misurati attraverso
i volumi piuttosto che a peso, che si intendono vincolanti per quanto attiene al rifiuto secco non rici-
clabile. Per le altre frazioni esiste un limite derogabile laddove sia verificata la disponibilità di strutture
e mezzi per l’esecuzione del servizio. In questo modo si configura una sorta di perimetro variabile in
senso funzionale.
I LIMITI QUANTITATIVI PER FRAZIONE DI RIFIUTO
Frazione omogenea di rifiuto quantità (Kg/anno)
Rifiuto secco non riciclabile 12.000
Carta e cartone 40.000
Metalli non contaminati 100.000
Rifiuti ingombranti non pericolosi N° 2 pezzi
Vetro 100.000
Vetro, plastica, lattine 100.000
Rifiuto organico 50.000
Rifiuto vegetale 50.000
Nei limiti del rifiuto secco non
Altre frazioni omogenee riciclabile e della possibilità di
avviarle a recupero
Fonte: Regolamento Consortile per i servizi di gestione dei rifiuti urbani
10 Contarina Spa è una società in house providing a completa partecipazione pubblica, diretta e coordinata dal Consiglio di Bacino Pri-
ula, che detiene il 100% delle quote. Si occupa della gestione dei rifiuti nei 50 Comuni aderenti al Consiglio di Bacino Priula, all’interno
della provincia di Treviso.
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La metodologia prevede che i rifiuti derivanti dalle attività agricole siano sempre considerati rifiuti
speciali, fatta eccezione per quelli provenienti “dalla attività di vendita dei prodotti dell’attività agricola
che possono essere assimilati ai rifiuti urbani”. I servizi alle utenze non domestiche, quindi destinate
all’assimilazione, si caratterizzano per un elevato grado di personalizzazione con “l’obiettivo di am-
pliare la base imponibile degli utenti nell’ambito del servizio pubblico di gestione dei rifiuti urbani”11.
Il caso della regione Marche
La Relazione Generale della Regione Marche12 sulla gestione dei rifiuti nell’anno 2014 sottolin-
ea l’importanza dell’assimilazione per esercitare economie di scala e di densità dei singoli Gestori
nell’ambito dei 11 bacini di conferimento istituiti dalla Regione. A titolo dimostrativo, cioè consideran-
do solo il caso della raccolta della carta e dei relativi accordi con il consorzio di filiera COMIECO, se in-
fatti il valore medio regionale pro capite di produzione di carta avviata a riciclo (somma dei codici CER
15.01.01 e 20.01.01) è di 49 kg/abitante anno, vi sono 10 Comuni in cui il dato pro capite supera i 90
kg/abitante anno, cioè più del doppio e non a caso 7 di questi Comuni superano l'obiettivo di raccolta
differenziata del 65%. Nella tabella sottostante sono riportati i 10 Comuni con indicato, nell'ordine:
provincia di appartenenza, numero di abitanti, percentuale di raccolta differenziata ottenuta nel 2013,
valore netto del pro capite (calcolato al netto di spazzamento stradale e rifiuti della pulizia degli are-
nili), valore netto del pro capite (calcolato includendo lo spazzamento stradale) e valore pro capite
di carta raccolta in modo differenziato. Come afferma la Relazione, in questi Comuni il risultato della
assimilazione si traduce sia in una maggiore produzione pro capite di rifiuto, sia in livelli più elevati di
incidenza della raccolta differenziata. E, non a caso, in alcuni di questi Comuni insistono notevoli aree
industriali, come a Sassoferrato, Pesaro, Montelabbate, Colbordolo e Fabriano. Lo stesso ragionamento
vale anche per le frazioni di rifiuti plastici, dove rispetto a una media regionale annua di produzione
pro capite pari a 15 Kg, in alcuni Comuni, come Frontino (101 Kg/anno), Numana (68) e Monte Vidon
Corrado (59) si raggiungono valori più elevati, accompagnati in tutti i casi tassi di raccolta differenziata
più elevati per la medesima frazione merceologica (tra il 60 e il 75%).
Rimane solo da aggiungere che in questa regione, e in particolare negli 11 bacini di gestione, gli
impianti strategici sono costituiti dalle discariche e da qualche TMB, come quello di Tolentino; se si
escludono le filiere delle raccolte differenziate nell’ambito degli accordi con il sistema CONAI, le altre
frazioni da valorizzare emigrano fuori regione13.
E’ proprio la scelta verso politiche estensive di assimilazione a fare della Regione Marche una tra le
regioni a più elevata produzione pro capite di rifiuto, 527 Kg/ab/anno (a fronte di una media di 497) e
una raccolta differenziata che supera il 60%14.
11 Regolamento Consortile per i servizi di gestione dei rifiuti urbani, Consorzio Intercomunale Priula.
12 Sezione Regionale Catasto Rifiuti c/o ARPAM, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale delle Marche, Dipartimento di Pesaro
(PU), “La produzione di rifiuti solidi urbani e gli indicatori di qualità della raccolta differenziata nelle Marche; andamento dei dati dal
2009 al 2013 e presentazione di studi sperimentali svolti da ARPAM: le analisi merceologiche del rifiuto”.
13 E’ questo il caso ad esempio dell’organico e degli sfalci e potature, che dopo essere raccolti in maniera differenziata vengono inviati
in 9 regioni italiane (Emilia Romagna, Piemonte, Lazio, Abruzzo, Puglia, Umbria, Lazio, Lombardia e Veneto).
14 Ispra, Rapporto rifiuti urbani 2018.
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PRODUZIONE DI RIFIUTO E % RACCOLTA DIFFERENZIATA
(% RD e kg/ab/anno)
Pro capite Procapite
Provincia Comune Abitanti %RD Pro capite
spazz. carta
PU Montelabbate 6.841 66,3 665 679 148
PU Colbordolo 6.211 59,2 603 631 122
AN Numana 3.675 75,9 1377 1422 106
FM Monte Vidon Corrado 750 60,1 457 457 104
PU Tavoleto 879 46,2 514 516 104
PU Pesaro 94.615 67,3 685 743 101
MC Sant'Angelo in Pontano 1.452 71,7 381 381 95
AN Sassoferrato 7.499 79,9 452 475 95
AN Fabriano 30.982 72,6 481 503 92
MC Caldarola 1.836 77 406 406 91
Valore medio regionale 49
Fonte: Relazione Generale della Regione Marche sulla gestione dei rifiuti (2014)
1.4 Il Pacchetto Economia Circolare e la definizione di rifiuto urbano
Un cenno a parte merita la recente approvazione del Parlamento UE sul Pacchetto sull’Economia circolare,
che aggiorna la Direttiva 2008/98/CE – Framework Directive – e tutte le direttive correlate in materia di
imballaggi, discariche, apparecchiature elettriche ed elettroniche, i cosiddetti RAEE, e i veicoli fuori uso,
nonché pile e accumulatori15.
Le novità più rilevanti del Pacchetto Economia Circolare, anche in tema di rifiuti assimilati, riguardano i
nuovi target di riciclo, che impongono agli Stati membri:
- il riciclaggio di almeno il 55% dei rifiuti urbani e assimilati entro il 2025 (60% entro il 2030 e 65% entro
Le politiche di il 2035);
assimilazione - la riduzione dello smaltimento in discarica, che dovrà scendere al 10% entro il 2035;
saranno una - il riciclaggio del 65% degli imballaggi, compresi quelli assimilati, entro il 2025 (il 70% entro il 2030);
delle leve per il
raggiungimento - la raccolta separata dei rifiuti domestici pericolosi (entro il 2022), dei rifiuti organici (entro il 2023) e dei
dei target rifiuti tessili (entro il 2025).
di riciclo del
Pacchetto
Economia Si tratta di obiettivi che potranno essere raggiunti anche attraverso politiche di assimilazione. Di più, le
Circolare scelte in materia di assimilazione saranno una delle leve principali nelle mani dei governi nazionali e/o
degli enti locali.
Ad allargare potenzialmente il perimetro dei rifiuti urbani, assimilando de facto una frazione di rifiuto
ad oggi considerata a tutti gli effetti come assimilabile e sottoposta alle scelte di policy dei Comuni, è la
nuova definizione di “rifiuto urbano”.
15 Direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti. Dovrà essere recepita
nell'ordinamento nazionale entro il 4 luglio 2020.
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La Direttiva Secondo la Direttiva sono “rifiuti urbani”:
quadro sui rifiuti i rifiuti domestici indifferenziati e da raccolta differenziata;
introduce una
nuova definizione i rifiuti indifferenziati e da raccolta differenziata provenienti da altre fonti equiparabili ai rifiuti do
di “rifiuto urbano” mestici per natura e composizione16.
Le premesse della direttiva contengono un’ulteriore specificazione, al fine di fornire una definizione
di rifiuto urbano che sia coerente con quella elaborata a fini statistici da Eurostat e che possa essere
impiegata in modo uniforme dagli stati membri nel calcolo degli obiettivi di preparazione per il riuti-
lizzo e riciclaggio.
“I rifiuti urbani sono definiti come rifiuti domestici e rifiuti provenienti da altre fonti, come per esem-
pio la vendita al dettaglio, l’amministrazione, l’istruzione, i servizi del settore della sanità, gli alloggi, i
servizi dell’alimentazione e altri servizi e attività, che, per natura e composizione, sono simili ai rifiuti
domestici”. E ancora “Occorre intendere i rifiuti urbani come corrispondenti ai tipi di rifiuti figuranti nel
capitolo 15 01 e nel capitolo 20, a eccezione dei codici 20 02 02, 20 03 04 e 20 03 06, dell’elenco dei
rifiuti stabilito dalla decisione 2014/955/UE della Commissione ( 1 ) nella versione in vigore il 4 luglio
2018”17. Si tratta degli imballaggi e dei rifiuti urbani, ivi compresi i rifiuti della raccolta differenziata,
con l’esclusione dei materiali come la sabbia, la roccia, i fanghi e i rifiuti prodotti dalla pulizia delle
acque di scarico.
La definizione Secondo questa interpretazione il rifiuto urbano dovrebbe ricomprendere tutti i rifiuti riconducibili
di Eurostat a alle attività umane che insistono su una certa Comunità, prodotti dalle famiglie, dalle imprese e dalle
fini statistici
considera i
istituzioni, dunque oltre ai rifiuti di origine domestiche anche tutti i rifiuti provenienti da attività di
rifiuti urbani somministrazione e alloggio, come bar, ristoranti, alberghi, o comunque alla presenza di persone,
come i rifiuti come uffici e servizi, al piccolo commercio e all’artigianato, come negozi, eccetera, simili per natura e
riconducibili alle
attività umane
composizione ai rifiuti domestici. Tutte queste attività sono oggetto di politiche di assimilazione che,
possono agire in senso più o meno ampio, non facendosi riferimento a limiti di quantità.
Al proposito si precisa che “Occorre che gli Stati membri provvedano a che i rifiuti prodotti da grandi
attività commerciali e industriali che non sono simili ai rifiuti domestici non rientrino nell’ambito di
applicazione della nozione di rifiuti urbani. I rifiuti della produzione, dell’agricoltura, della silvicoltura,
della pesca, della costruzione e demolizione, delle fosse settiche, delle reti fognarie e degli impianti
di trattamento, e dei veicoli fuori uso sono esclusi dall’ambito di applicazione della nozione di rifiuti
urbani”.
Il Pacchetto In conclusione, la definizione di rifiuto urbano ricompresa nel Pacchetto Economia Circolare fornisce
Economia
elementi su cui stabilire il confine tra rifiuto urbano e speciale. La discriminante è rappresentata non
Circolare indica
la “qualità” del tanto dal produttore del rifiuto, quanto piuttosto dalla “qualità”, che deve essere simile a quella di
rifiuto come origine domestica.
criterio su cui
stabilire il confine
tra rifiuto urbano
e speciale
16 Si prevedono anche delle esplicite esclusioni: i rifiuti urbani non includono i rifiuti della produzione, dell’agricoltura, della silvicoltura, della pesca, delle fosse
settiche, delle reti fognarie e degli impianti di trattamento delle acque reflue, ivi compresi i fanghi di depurazione, i veicoli fuori uso o i rifiuti da costruzione e
demolizione.
17 Comma10 della Direttiva UE 2018/851 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti.
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2. UNA STIMA DEI RIFIUTI URBANI ASSIMILATI IN ITALIA
L’assenza di regole omogene in materia di assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani rende partico-
larmente difficile la quantificazione dei rifiuti speciali assimilati agli urbani in Italia. Le scelte sui criteri
di assimilazione possono infatti risentire di valutazioni errate – da parte dei singoli Comuni o degli
enti locali di regolazione – e/o assecondare logiche economiche e d’immagine (percentuali di RD e/o
di rispetto degli obiettivi di riduzione della produzione di rifiuti) non sempre in linea con gli interessi
pubblici e con criteri di efficienza del sistema.
Se da un lato livelli elevati di produzione di rifiuto urbano pro capite possono indicare un grado di
Le peculiarità assimilazione più elevato, dall’altro le peculiarità regionali, a partire dall’andamento dell’economia
territoriali e dei consumi fino alla morfologia del territorio e alla struttura del tessuto urbano, rendono molto
rendono
difficile una complessa la quantificazione del segmento di produzione di rifiuto urbano generato da dinamiche di
quantificazione assimilazione.
dei rifiuti urbani
assimilati
Un indicatore indiretto, che può essere una proxy della produzione di rifiuti urbani assimilati, è la
ripartizione fra utenze domestiche e non domestiche dei costi del servizio pubblico, sulla base delle
superfici e della distribuzione delle utenze.
Il grafico seguente, costruito collezionando dai Piani Economico Finanziari (PEF) 2018 dei Comuni
Dai PEF emerge
una ripartizione capoluogo di provincia le informazioni sulla ripartizione dei costi fra utenze domestiche e non domes-
dei costi in tiche, mostra come vi sia un sostanziale equilibrio fra le due categorie, con i costi fissi leggermente più
equilibrio sbilanciati sulle utenze domestiche ed i costi variabili su quelle non domestiche.
fra utenze
domestiche e non
domestiche
LA RIPARTIZIONE DEI COSTI FRA UD E UND
(%)
UD UND
49,7% 46,8% 51,2%
La ripartizione costi del servizio pubblico 53,2%
La ripartizione dei50,3% fra utenze domestiche e non48,8%
domestiche porterebbe a
dei costi fra le
utenze non può
tradursi in una
stima puntuale
dei rifiuti urbani Costi totali* Costi fissi** Costi variabili**
assimilati
* Elaborazione costruita su 55 capoluoghi di provincia e copertura pop. del 61%
** Elaborazione costruita su 47 capoluoghi di provincia e copertura pop. del 53%
Fonte: Laboratorio REF Ricerche su dati PEF Comuni
Pagina 10rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
pensare che i rifiuti assimilati in Italia rappresentino circa la metà della produzione di rifiuto urbano
complessiva, o almeno in contesti di media e grande dimensioni, a maggiore densità di attività produt-
tive e commerciali, quali sono tipicamente i Comuni capoluogo di provincia.
Vista la difficoltà nel tracciare il rifiuto da parte dei Comuni, in molti casi la ripartizione dei costi fra
utenze domestiche e non è basata su valutazioni presuntive, senza ricorso a misurazioni sulla reale
produzione di rifiuto. I dati contenuti nei PEF consentono di cogliere la relazione fra l’incidenza delle
superfici delle utenze non domestiche sul totale e la quota dei costi posti a carico di queste ultime.
In media, nei capoluoghi di provincia, le utenze non domestiche, titolari di circa il 30% delle superfici
tassabili, sostengono circa il 50% dei costi totali. Una evidenza che deve evidentemente essere inter-
pretata alla luce si una presunta maggiore producibilità di rifiuto specifica.
I COSTI A CARICO DELLE UND E LE SUPERFICI AD USO NON DOMESTICO
(%)
% Costi totali % superfici
80
70
60
50
40
30
20
10
Fonte: Laboratorio REF Ricerche su dati PEF Comuni
2.1 La stima dei rifiuti urbani assimilati: la metodologia
L’elevata discrezionalità di cui i Comuni dispongono nelle ripartizione dei costi del servizio fra utenze
domestiche e non, rende poco affidabile ogni stima della produzione di rifiuto speciale assimilato
all’urbano che si basi su questi presupposti.
Pagina 11rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
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opportunità per la gestione integrata?
Appare dunque utile provare a indagare le regolarità
presenti nei dati di produzione di rifiuti urbani su base comunale, come riportati dal catasto rifiuti
Ispra18.
La definizione di
“rifiuto urbano”
del Pacchetto Una prima stima dei quantitativi di rifiuto speciale assimilato può esser condotta a partire dalla defi-
Economia nizione di rifiuto urbano del Pacchetto Economia Circolare. Ricadono infatti nel perimetro del rifiuto
Circolare può urbano i “rifiuti indifferenziati e da raccolta differenziata provenienti da altre fonti e che sono simili
essere il punto di
partenza per una per natura e composizione ai rifiuti domestici”, escludendo dunque i rifiuti provenienti da attività di
stima dei rifiuti stampo produttivo-industriale e dalla grande distribuzione.
urbani assimilati
La stima dei rifiuti Per questa ragione, la stima dei rifiuti urbani assimilati qui presentata parte da un dato di produzione
urbani e assimilati di rifiuto urbano pro capite che sottende una popolazione equivalente composta da abitanti resi-
sottende una
popolazione denti, abitanti non residenti, flussi turistici e pendolari, ovvero dalla quantificazione della popolazione
equivalente che sottesa ad ogni bacino di raccolta, a cui certamente si associa una produzione di rifiuto che per qualità
comprende anche è in tutto e per tutto di origine urbana. Coin riferimento all’intero territorio nazionale si tratta di una
non residenti,
turisti e pendolari popolazione di circa 63 milioni di abitanti cui può essere ascritta una produzione di rifiuto urbano pro
capite media di 463 kg/ab/anno.
LA PRODUZIONE DI RIFIUTO URBANO E POPOLAZIONE EQUIVALENTE
(Popolazione equivalente per area, kg/ab/anno)
Produzione di rifiuto urbano pro
Area Popolazione equivalente
capite (kg/ab/anno)
Nord 28.788.473 478,0
Centro 12.656.833 516,8
Sud e Isole 21.782.284 413,5
ITALIA 63.227.590 463,5
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
Al fine di costruire dei valori soglia per la produzione di rifiuto urbano per abitante equivalente si sono
calcolati i decili di popolazione cui corrisponde un certo valore di produzione di rifiuto urbano pro
capite (normalizzato sulla popolazione equivalente). Così, ad esempio, il primo 10% di popolazione del
Paese risiede in Comuni con una produzione pro capite di rifiuto urbano inferiore a 308 kg/ab/anno.
A partire dai decili A partire dai decili di produzione di rifiuto sono stati ricavati due valori “soglia” della produzione di
di popolazione rifiuto per abitante equivalente cui si associa un diverso grado di assimilazione, si tratta rispettiva-
costruiti sulla
produzione di mente del 30° percentile, che lascia alla propria sinistra il 30% di popolazione che “gravita” su
rifiuto urbano pro Comuni a bassa produzione di rifiuto pro capite (meno di 384 kg/ab/anno), e il 60° percentile, che las-
capite sono state cia alla propria destra un 40% di popolazione che “gravita” su Comuni a elevata produzione di rifiuto
ricavate delle
soglie di bassa, (oltre 517 kg/ab/anno).
media e alta
assimilazione
18 www.catasto-rifiuti.isprambiente.it
Pagina 12rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
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Il primo gruppo di territori individua contesti a bassa produzione di rifiuto urbano, tenuto conto degli
abitanti che vi insistono, e dunque può essere di buon grado definito come un territorio a prevalente o
esclusiva produzione di rifiuto urbano e conseguente bassa assimilazione. Di converso, i territori carat-
terizzati da una produzione pro capite equivalente elevata identificano contesti a maggiore intensità
di attività produttive e commerciali e/o con un grado di assimilazione elevato dei rifiuti speciali agli
urbani19.
I RANGE DI ASSIMILAZIONE DEI RIFIUTI URBANI
(Percentili, kg/ab/anno)
Produzione di rifiuto urbano pro
Assimilazione Percentili
capite (kg/ab/anno)
10% 308,4
Bassa 20% 343,9
30% 384,4
40% 411,5
Media 50% 436,2
60% 473,2
70% 517,5
Alta 80% 561,5
90% 643,5
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
2.2 Una prima stima dei rifiuti speciali assimilati agli urbani: i risultati
Una produzione di Sulla base delle soglie individuate, il valore della produzione pro capite pari a 384 kg/ab/anno, col-
rifiuto urbano pari locato in corrispondenza del 30° percentile è da considerarsi lo spartiacque fra bassa e media assim-
a 384 kg/ab/anno
è considerata lo ilazione. Al di sotto di tale soglia, di fatto, l’assimilazione è assai contenuta, limitata alla presenza di
spartiacque fra attività strettamente connaturate alla dimensione urbana, e sempre presenti in tutti i centri (bar, uffici
bassa e media dell’amministrazione pubblica locale, uffici postali, scuole primarie, eccetera); di converso, i territori
assimilazione
19 Giova sottolineare come tra gli addetti ai lavori la “regola del pollice” vuole che ciascun abitante produca in media 1 chilogrammo di rifiuti al giorno. Una misura
che si avvicina molto ai 384 kg/ab/anno proposti nel presente lavoro. Peraltro tra le poche misurazioni disponibili quelle condotte dall’Osservatorio regionale
rifiuti della regione Veneto in alcune campagne presso le utenze domestiche hanno indicato valori di produzione di rifiuto compresi tra 636 grammi/giorno della
famiglia monocomponente e i 2.138 grammi/giorno della famiglia con 6 o più componenti. E’ evidente che questa misurazione è una stima per difetto della reale
produzione di rifiuto conseguente alla “normale” attività umana giacché non ricomprende i rifiuti prodotti dalle stesse persone fuori dall’ambito domestico, come
ad esempio quelli del consumo di pasti fuori casa assai frequenti in contesti a elevato tasso di occupazione come il Veneto, nelle sedi di lavoro, nelle mense e nelle
scuole, negli spostamenti casa/lavoro, nei viaggi di turismo o ancora nelle case di cura e degenza. Per un approfondimento si rimanda a ARPAV, “Linee guida per la
gestione della tariffa dei rifiuti urbani”, 2002.
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con una produzione superiore ai 384 kg/ab/anno possono essere considerati a media e alta assimilazi-
one, laddove si intensifica la presenza di attività commerciali e di servizio nei centri urbani, sino alle
attività artigianali e produttive, come è il caso dei distretti produttivi.
Seguendo questa lettura il 30° percentile corrisponde ad un perimetro “minimo” di rifiuto urbano, es-
senzialmente legato alle attività del domestico e a quelle commerciali e di servizio di sua derivazione
diretta, in contesti a bassa intensità produttivo/commerciale/artigianale.
Valori superiori indicano logiche di assimilazione più ampie.
E’ in questo ambito di media e alta assimilazione che si esplica la discrezionalità degli enti locali nel
definire perimetri più o meno ampi di assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani.
I rifiuti urbani
assimilati in Il calcolo delle quote dei rifiuti urbani assimilati per Comune, successivamente aggregate per provin-
Italia valgono cia, regione e macro-area del Paese, mostrano come le politiche di media e elevata assimilazione dei
per il 17% della
rifiuti speciali agli urbani conducano a ricomprendere all’interno del perimetro urbano un volume sup-
produzione
complessiva di pletivo di rifiuto speciale pari al il 17% della produzione di rifiuto urbano totale in Italia, con un mas-
rifiuto urbano simo del 26% nelle regioni del Centro Italia ed un valore del 7% nel Mezzogiorno, dove la produzione
totale
di rifiuti in termini assoluti è più bassa e dove l’incidenza delle attività produttive/artigianali è minore.
5 milioni di Su queste basi di a livello nazionale, si arriva a quantificare in almeno 5 milioni di tonnellate i rifiuti
tonnellate di provenienti da scelte di media e elevata assimilazione, per un costo di gestione che supera gli 1,7
rifiuti urbani in
miliardi di euro all’anno.
Italia originano da
policy di media e
alta assimilazione
I RIFIUTI SPECIALI ASSIMILATI AGLI URBANI
ITALIA MACRO-AREA
(% sul totale della produzione di rifiuto urbano) (% sul totale della produzione di rifiuto urbano)
RU assimilati RU
20%
17%
26%
83%
7%
Fonte: Laboratorio REF Ricerche Fonte: Laboratorio REF Ricerche
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L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
L’Emilia-Romagna Su scala regionale, l’Emilia-Romagna è la regione con la maggiore assimilazione di rifiuti speciali agli
è la regione con la urbani, che comporta un addendum di rifiuti gestiti dal servizio pubblico pari al 36%, seguita da Tos-
quota più elevata
di rifiuti speciali cana (30%), Lazio (21%) e Marche (20%). Facendo un confronto regionale, l’addendum di rifiuti speciali
assimilati agli assimilati del Veneto (11%) è circa 3 volte e mezzo inferiore a quella dell’Emilia-Romagna.
urbani
I RIFIUTI URBANI SPECIALI ASSIMILATI AGLI URBANI PER REGIONE
(% sul totale della produzione di rifiuto urbano)
Emilia-Romagna 36%
Toscana 30%
Lazio 21%
Marche 20%
Umbria 17%
Liguria 17%
Lombardia 14%
Piemonte 11%
Veneto 11%
Friuli-Venezia Giulia 10%
Puglia 8%
Abruzzo 7%
Trentino-Alto Adige 6%
Campania 6%
Sicilia 3%
Sardegna -7%
Calabria -9%
Molise -13%
Basilicata -25%
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
5 milioni di Come detto le soglie di assimilazione individuate ci consentono di classificare le regioni sulla base di
tonnellate di tre categorie: bassa, media ed alta assimilazione. Alla prima categoria appartengono quattro regioni
rifiuti urbani in
Italia originano da del Mezzogiorno: Sardegna, Calabria, Molise e Basilicata, mentre le regioni ad alta assimilazione, ov-
policy di media e vero con una produzione pro capite uguale o superiore ai 517 kg/ab/anno, risultano essere Emilia-
alta assimilazione Romagna e Toscana20. Le altre regioni, comprese tra il 40° ed il 60° percentile, appartengono ad una
fascia di media assimilazione.
20 Nel calcolo non è stata inclusa la Valle d’Aosta per l’assenza di dati comunali sulla produzione di rifiuto urbano. Prendendo a riferimento il dato regionale Ispra
(584 kg/ab/anno) e riparametrandolo sulla popolazione equivalente, otteniamo un valore della produzione di rifiuti urbani pari a 565,5 kg/ab/anno. Tale valore ci
porta a concludere che anche la Valle d’Aosta apparterrebbe al fascia di alta assimilazione.
Pagina 15rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
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IL GRADO DI ASSIMILAZIONE PER REGIONE
(percentili su distribuzione popolazione)
Alta >70° percent.
Media 30°-60° percent.
Bassarifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
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LA RIPARTIZIONE DELLA POPOLAZIONE PER GRADO DI ASSIMILAZIONE
(% sul totale della popolazione equiv.)
Alta Media Bassa
Lazio
Emilia-Romagna
Toscana
Marche
Lombardia
Umbria
Liguria
Veneto
Piemonte
Campania
Abruzzo
Trentino-Alto Adige
Friuli-Venezia Giulia
Puglia
Sardegna
Sicilia
Molise
Calabria
Basilicata
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
La provincia di Scendendo a livello di provincia, si conferma il trend già osservato sulle regioni. Fra le prime dieci
Reggio-Emilia è la province ordinate per quota di rifiuto urbano assimilato sul totale della produzione, sei appartengono
più “assimilata”
d’Italia all’Emilia-Romagna, e quattro alla Toscana. Su valori più elevati troviamo le province di Reggio-Emilia
(46%), Ravenna (41%) e Forlì-Cesena (39%).
Pagina 17rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
LE PRIME 10 PROVINCE ITALIANE PER GRADO DI ASSIMILAZIONE
(% sul totale della produzione di rifiuto urbano)
Province
1. Reggio-Emilia (ER) 46%
2. Ravenna (ER) 41%
3. Forlì-Cesena (ER) 39%
4. Prato (TOS) 39%
5. Piacenza (ER) 39%
6. Ferrara (ER) 36%
7. Rimini (ER) 36%
8. Livorno (TOS) 35%
9. Massa Carrara (TOS) 33%
10. Pistoia (TOS) 33%
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
I Comuni a forte Le elaborazioni effettuate a livello comunale mostrano invece un quadro più variegato, specialmente
propensione per quanto riguarda i Comuni a classe abitativa inferiore ai 100.000 abitanti. Se da un lato si registra
turistica
presentano un la presenza di Comuni appartenenti alle regioni tipicamente ad alto grado di assimilazione (Sesto
grado elevato di Fiorentino, Massa, ecc.), dall’altro la classifica è popolata da località a forte propensione turistica, come
assimilazione Lignano Sabbiadoro, Pulsano e Viareggio.
I COMUNI CON IL GRADO PIÙ ELEVATO DI ASSIMILAZIONE
(% sul totale della produzione di rifiuto urbano, classe di abitanti eq.)
< 5.000 5.000-10.000
1. Roviano (LAZ) 92% 1. Lignano Sabbiadoro (FVG) 81%
2. Castro (PUG) 91% 2. Albinea (ER) 71%
3. Selci (LAZ) 90% 3. Montechiarugolo (ER) 70%
4. San Marcello Piteglio (TOS) 89% 4. Quattro Castella (ER) 69%
5. Livo (TR) 89% 5. Meldola (ER) 69%
10.000-50.000 50.000-100.000
1. Pulsano (PUG) 67% 1. Sesto Fiorentino (TOS) 52%
2. Casalgrande (ER) 66% 2. Giugliano in Campania (CAM) 46%
3. Marino (LAZ) 65% 3. Massa (TOS) 45%
4. Rubiera (ER) 65% 4. Viareggio (TOS) 42%
5. Fonte Nuova (LAZ) 65% 5. Rho (LOM) 42%
> 100.000
1. Ravenna (ER) 40%
2. Pesaro (MAR) 38%
3. Forlì (ER) 38%
4. Prato (TOS) 37%
5. Rimini (ER) 34%
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
Pagina 18rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
Emilia- Romagna, Lombardia e Veneto: tre modelli a confronto
I dati sulla produzione dei rifiuti urbani rappresentano il primo segnale di politiche di assimilazione più
o meno spinte degli enti locali. Considerata la bassa variabilità che caratterizza la produzione di rifiuto
domestico una maggiore produzione di rifiuto urbano può essere di buon grado considerata indicativa
di una perimetro quali-quantitativo di assimilazione più ampio.
Emilia Romagna e Toscana sono tra le regioni con la maggior esperienza industriale e tecnico-or-
ganizzativa nel ciclo integrato dei rifiuti, e si sono caratterizzate storicamente per politiche votate
all’assimilazione, in forza di una discreta disponibilità di infrastrutture e dotazioni impiantistiche.
All’opposto, regioni come Veneto e Lombardia si sono affermate come territori più votati alla deassim-
ilazione, lasciando meno spazio alla privativa nella fase di raccolta e gestione del rifiuto e consentendo
un maggiore sviluppo del libero mercato, chiamato a rivestire un ruolo determinante nell’attuazione
dell’economia circolare.
In Emilia Romagna, secondo le stime dell’Agenzia territoriale regionale, i rifiuti prodotti dalle utenze
non domestiche rappresentano il 34% del totale dei rifiuti urbani intercettati nel regime di privativa22.
Ciò significa che dei quasi 3 milioni di tonnellate prodotte ogni anno (2.859.763 nel 2017) circa 1
milione di tonnellate rientra tra gli assimilati. Essendo il costo medio dello smaltimento in Emilia-
Romagna di circa 114,3 euro a tonnellata23, si può ipotizzare un costo di circa 111 milioni di euro a
carico dei gestori.
Sembra ragionevole affermare che politiche generose di assimilazione permettono di raggiungere tar-
get più elevati di raccolta differenziata, interessando frazioni solitamente già differenziate all’origine.
E’ evidente che se l’assimilazione da un lato conduce ad un incremento delle produzioni pro capite di
rifiuti urbani, basti guardare all’Emilia Romagna dove nel 2018 si è superata quota 642 kg/ab/anno – a
fronte di una media nazionale di 489 kg/ab/anno24 - una maggiore assimilazione può consentire di
sostenere le performance gestionali, anche in tema di raccolta differenziata e recupero.
All’opposto, politiche di deassimilazione più spinte consentono da un lato di contenere il dato sulla
produzione di rifiuti urbani (476 kg/anno in Veneto, 166 kg in meno rispetto all’Emilia-Romagna) e di
ridurre il quantitativo di rifiuto differenziato raccolto.
22 Deliberazione del Consiglio d’Ambito 2017/7 del 27 febbraio 2017: servizio gestione rifiuti – aggiornamento del regolamento di
gestione e del metodo di calcolo degli abitanti equivalenti.
23 Ispra, Rapporto rifiuti urbani 2018.
24 Ispra, Rapporto rifiuti urbani 2018.
Pagina 19rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
PRODUZIONE DI RIFIUTI URBANI E RACCOLTA DIFFERENZIATA PRO CAPITE
(kg/ab/anno, 2017)
RD pro capite RUR pro capite
642,3
466,9 476,0 232,3
141,9 125,4
410,0
325,0 350,6
Lombardia Veneto Emilia-Romagna
Fonte: Laboratorio REF Ricerche su dati Ispra
La correlazione fra assimilazione e andamento della raccolta differenziata è molto difficile da rilevare
statisticamente, a causa del numero elevato di variabili che possono influenzare il tasso di differenzi-
azione (es. densità abitativa, organizzazione del servizio, ecc.) Tuttavia, il grafico seguente, che mette
in relazione la produzione di rifiuto in termini di popolazione equivalente per regione e le percentuali
di raccolta differenziata, mostra un correlazione moderata fra le due variabili (ρ=0.4), che potrebbe
rappresentare uno spunto per ulteriori studi.
LA CORRELAZIONE FRA RACCOLTA DIFFERENZIATA E PRODUZIONE DI RIFIUTO
(Kg/ab/anno e % raccolta differenziata)
650
600
550
500
kg/ab/anno
450
400
350
300
250
200
15% 25% 35% 45% 55% 65% 75%
% RD
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
Pagina 20rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
Nel caso di Veneto e Lombardia, Regioni virtuose in termini di percentuali di raccolta differenziata
(rispettivamente 74% e 70%) e assimilabili all’Emilia-Romagna quanto a contesto economico, sociale e
produttivo, l’impatto della deassimilazione sui tassi di differenziazione risulta non chiaramente identi-
ficabile. Tuttavia, soffermandosi sui dati di raccolta delle singole frazioni, ed in particolare sui materiali
che vengono tipicamente utilizzati per gli imballaggi (carta e cartone, legno, plastica, eccetera), appare
evidente come un grado maggiore di assimilazione di frazioni che possono essere agevolmente rac-
colte contribuisce ad accrescere la produzione di rifiuto intercettata.
RACCOLTA DIFFERENZIATA PRO CAPITE PER FRAZIONE MERCEOLOGICA
(kg/ab/anno, 2017)
Lombardia Veneto Emilia-Romagna
87
58
55
45
42
35 36
31
25 24
19
14
Carta e cartone Legno Plastica Vetro
Fonte: Laboratorio REF Ricerche su dati Ispra
Pagina 21rifiuti N°113 FEBBRAIO 2019
L'assimilazione: ostacolo alla concorrenza o
opportunità per la gestione integrata?
3. I DRIVER DELL’ASSIMILAZIONE E DELLA DEASSIMILAZIOne
A definire il perimetro dell’assimilazione sono intervenute diverse pronunce giurisprudenziali, le più
importanti delle quali sono a firma della Corte di Cassazione25, che ha attribuito valore inderogabile
alle valutazioni quali-quantitative al fine di rendere legittima l’assimilazione, nella consapevolezza che
l’allargamento della privativa ai rifiuti speciali non pericolosi, assimilati senza un limite quantitativo,
non consente di valutare a priori l’impatto igienico-ambientale, oltre a tradursi in un onere eccessivo
a carico dei contribuenti.
La scelta sulle policy di assimilazione da implementare, e le rispettive valutazioni quali-quantitative,
restano in capo ai Comuni, che sulla base di motivazioni di stampo economico-gestionale-ambientale
optano per politiche di assimilazione più o meno spinte.
3.1 Assimilazione: perché?
Dietro l’assimilazione spinta vi possono essere almeno cinque esigenze, non necessariamente alterna-
tive, potendo convivere, potenzialmente, tutt’e cinque:
L’assimilazione 1) il desiderio di allargare la platea dei contribuenti per sostenere le entrate della Tari/Tarip26.
spinta garantisce In generale, minore è il costo unitario per tonnellata di assimilato gestita più alto è il delta assicurato
un introito
maggiore della delle entrate della Tari e tanto maggiore è in linea teorica la convenienza ad allargare l’assimilazione.
Tari/Tarip Storicamente, tale atteggiamento ha riguardato territori con caratteristiche opposte: da un lato, le Re-
gioni con le gestioni più onerose (che spesso ha voluto significare gestioni più attente ai temi ambien-
tali e sanitari) e industrializzate, al fine di realizzare economie di scala e di densità, facendo lavorare a
pieno regime gli impianti di trattamento e recupero locali (es. Emilia Romagna e Toscana). All’opposto,
territori meno industrializzati e con gestioni meno strutturate, che si sono trovate ad implementare
politiche di assimilazione spinta per ragioni di bilancio.
Politiche di 2) L’incasso dei maggiori proventi derivanti dal riciclo, che nel caso degli imballaggi provenienti dal
assimilazione ciclo degli urbani è determinato dagli Accordi ANCI-CONAI: maggiori incassi per minori percentu-
spinte consentono
maggiori proventi ali di impurità. È evidente che un Comune che gestisce in proprio il servizio, ad esempio attraverso
dal riciclo un’azienda in house, operando in un contesto di consolidata esperienza sul fronte della raccolta dif-
ferenziata, quindi con una capacità di intercettare frazioni separate e altamente pure (quindi ben re-
munerate), potrà essere spinto a privilegiare un approccio qualitativo che tende verso l’assimilazione
ampia, soprattutto se ci sono impianti a disposizione per la chiusura del ciclo.
Il tessuto 3) Nei Comuni di piccole dimensioni ma con una forte presenza di attività produttive – come è il caso
imprenditoriale
dei distretti produttivi, come quello ceramico in Emilia Romagna, tecnico-industriale nelle Marche o
può influire
sulle policy di delle conce in Toscana – la presenza di partite di rifiuti omogenei, facili da raccogliere (separatamente)
assimilazione e riciclare (soprattutto imballaggi primari e secondari), può spingere le amministrazioni ad allargare le
maglie dell’assimilazione per raggiungere incidenza di raccolta differenziata più elevata.
L’assimilazione 4) Agevolare il tessuto produttivo e commerciale di piccole e medie dimensioni del territorio, solle-
consente alle vando gli operatori economici (artigiani, commercianti, etc.) dall’onere di gestire una parte importante
imprese di gestire dei propri scarti di lavorazione (Emilia Romagna, Toscana, Lombardia), sollevandoli dalle pratiche am-
facilmente i rifiuti
ministrative cui sono chiamati i produttori di rifiuti speciali.
25 Sentenza n.30719 del 30 dicembre 2011 e sentenza n. 9631 del 13 giugno 2012.
26 Peraltro in un contesto di tariffa corrispettiva puntuale, il grado di assimilazione viene nei fatti deciso dalle scelte degli utenti, chiamati a definire il quantitativo
di rifiuti riciclabili conferiti al servizio pubblico o ceduti al mercato, contribuendo a risolvere il conflitto tra pagamento del tributo e servizio usufruito.
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