Il potere di ordinanza e il "sistema" delle deroghe alle leggi ordinarie
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Confederazione Generale Italiana Lavoratori – Funzione pubblica
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Il potere di ordinanza e il “sistema” delle deroghe alle
leggi ordinarie
• Esempi di utilizzo del potere di deroga per l’esecuzione di lavori connessi a quattro tipologie di evento:
a. grande evento;
b. sismico;
c. situazione internazionale;
d. omnibus.
• Un esempio di “sistema ordinanze”: il Modello Abruzzo.
Roma 17 febbraio 2010 - No alla Protezione Civile SpA 1
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Roma 17 febbraio 2010 - No alla Protezione Civile SpA 2
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Esempi di singole ordinanze
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A) Grande Evento: Trapani Pre-regata della trentaduesima Coppa America - 2005
Tipo di evento: Grande Evento dichiarato con il DPCM del 03/09/2004 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.212 del 09/09/2004).
Tempo: tra la dichiarazione e lo svolgimento: 13 mesi.
Ordinanza: 3377 del 22-09-2004
Deroga: l’ordinanza deroga da 25 leggi
Leggi da cui si deroga Tipo di deroga Aspetti non derogabili per l’UE
(in neretto quelli invece derogati)
Si deroga da 25 leggi e precisamente da: Le deroghe si riferiscono: Nel caso di appalti anche in
gare: situazione di emergenza, gli
Leggi e regolamenti sull'amministrazione del patrimonio e all’obbligo dello Stato di espletare gare per la stipula dei contratti e alle aspetti inderogabili della
sulla contabilità generale dello Stato; disposizioni relative alle modalità di partecipazione alle gare, ai disciplina comunitaria sono i
il Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità; soggetti ammessi alle gare, ai vincoli dettati per la licitazione privata, seguenti:
l’attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti per l’appalto concorso e per la trattativa privata, all’attività di la individuazione dei soggetti
pubblici di servizi; progettazione e direzione dei lavori, alle procedure di scelta del ammessi a gara;
La Direttiva del consiglio CEE 18 giugno 1992, n. 50 che contraente, ai criteri di aggiudicazione, alle commissioni giudicatrici, la fissazione e la
coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici alle forme di pubblicità, al subappalto, ai prospetti statistici, alla dimostrazione di possesso dei
di servizi; qualificazione dei soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici, requisiti di partecipazione;
Il Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici alle varianti in corso d'opera (vincolo di 1/5 sull’aumento/diminuzione, le prescrizioni tecniche;
di forniture; all’autorizzazione dell'autorità competente per variazioni/aggiunte le modalità di pubblicazione
La Legge finanziaria 2003; rispetto ai contratti e al fatto che la persona che le avesse illegalmente ed il rispetto dei termini per la
La nuova legge quadro in materia di lavori pubblici; ordinate è ritenuta responsabile), alla registrazione preventiva dei partecipazione alle gare e per
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio; contratti alla Corte dei Conti e al vincolo che le forniture, i trasporti e i la formulazione delle offerte;
Il Regolamento relativo alla conservazione degli habitat lavori siano dati in appalto separatamente secondo la natura del la individuazione delle
naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna servizio procedure ordinarie;
selvatiche; lavori, espropri ed altro: le procedure eccezionali;
Le Disposizioni in materia di valutazione di impatto Alle modalità per l'approvazione di progetti di pubblica utilità e dei i criteri di aggiudicazione;
ambientale; relativi espropri, all’obbligo dell’autorizzazione del capo del la verifica dell’anomalia delle
Le Norme in materia di danno ambientale; compartimento per l’esecuzione di nuove opere entro una zona di offerte;
il Codice della navigazione; trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul il sistema di procedure di
Le Norme concernenti la liberalizzazione dell'uso delle aree di mare, agli obblighi connessi ai contratti di locazione e di comodato, ricorso avverso le decisioni
atterraggio; all’autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, ai procedimenti di illegittime
Le norme in materia di procedimento amministrativo e di autorizzazione per interventi di edilizia, alla compatibilità dell’opera
diritto di accesso ai documenti amministrativi; con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali essa è
il Codice Civile (per i Contratti di Locazione e di comodato); destinata ad incidere (Valutazione di impatto ambientale),
il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale all’autorizzazione paesaggistica, alle regole per la valutazione di
del comparto della PCM. incidenza, e alle modalità per la gestione ed uso delle aviosuperfici.
Lavoro
Deroga da tutto il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al
personale del comparto della PCM
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B) Sismico evento sismico del 6.04.2009 nella provincia dell'Aquila ed altri comuni della regione Abruzzo
Tipo di evento : Sismico il D.P.C.M. 6 aprile 2009 dichiara lo stato emergenza (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.81 del 7 aprile 2009)
Tempo: durata dell’incarico di Commissario Delegato al Capo Dipartimento PC: 10 mesi
Ordinanza: 3753 del 06-04-2009
Deroga: l’ordinanza deroga da 17 leggi
Leggi da cui deroga Tipo di deroga Aspetti non derogabili per l’UE
(in neretto quelli invece
derogati)
Si deroga da 17 leggi e precisamente da: Le deroghe si riferiscono: Nel caso di appalti anche in
gare: situazione di emergenza, gli
Leggi e regolamenti sull'amministrazione del patrimonio e sulla alle disposizioni relative alle modalità di partecipazione alle gare, aspetti inderogabili della
contabilità generale dello Stato; ai soggetti ammessi alle gare, ai vincoli dettati per la licitazione disciplina comunitaria sono i
Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture privata, per l’appalto concorso e per la trattativa privata, seguenti:
(direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) all’attività di progettazione e direzione dei lavori, alle procedure la individuazione dei soggetti
il Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità; di scelta del contraente, ai criteri di aggiudicazione, alle ammessi a gara;
Le norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di commissioni giudicatrici, alle forme di pubblicità, al subappalto, la fissazione e la
accesso ai documenti amministrativi; alla qualificazione dei soggetti esecutori a qualsiasi titolo di dimostrazione di possesso dei
La nuova legge quadro in materia di lavori pubblici lavori pubblici, alle varianti in corso d'opera (vincolo di 1/5 requisiti di partecipazione;
Norme sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle sull’aumento/diminuzione, all’autorizzazione dell'autorità le prescrizioni tecniche;
amministrazioni pubbliche competente per variazioni/aggiunte rispetto ai contratti e al fatto le modalità di pubblicazione
Testo unico delle leggi sanitarie. che la persona che le avesse illegalmente ordinate è ritenuta ed il rispetto dei termini per
Leggi regionali che disciplinano le strutture turistiche responsabile), alla registrazione preventiva dei contratti alla Corte la partecipazione alle gare e
extralberghiere, le Strutture ricettive, gli stabilimenti balneari e le dei Conti e al vincolo che le forniture, i trasporti e i lavori siano per la formulazione delle
strutture ricettive all'aria aperta. dati in appalto separatamente secondo la natura del servizio offerte;
lavori, espropri ed altro: la individuazione delle
Alle modalità per l'approvazione di progetti di pubblica utilità e procedure ordinarie;
dei relativi espropri, all’autorità per la vigilanza sui lavori le procedure eccezionali;
pubblici. i criteri di aggiudicazione;
Ai vincoli di ubicazione e costruttivi delle manifatture o la verifica dell’anomalia delle
fabbriche che producono vapori, gas o altre esalazioni insalubri offerte;
All’avvio e comunicazione del procedimento amministrativo, il sistema di procedure di
all’indizione e ricorso della conferenza di servizi, ricorso avverso le decisioni
Alle modalità di Reclutamento del personale, alle forme illegittime
contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale,
all’incompatibilità' e cumulo di impieghi e incarichi
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C) situazione internazionale emergenza derivante dalla attuale situazione internazionale
Tipo di evento:Azioni terroristiche Il D.P.C.M. 28 marzo 2003 dichiara lo stato di emergenza in relazione al grave rischio per la pubblica
e privata incolumità, derivante d possibili azioni di natura terroristica conseguenti all'attuale situazione
di diffusa crisi internazionale
Ordinanza di riferimento: 3275 del 28 marzo 2003
Deroga: da leggi
Leggi da cui deroga Tipo di deroga Aspetti non derogabili per l’UE
(in neretto quelli invece
derogati)
Si deroga da 15 leggi e precisamente da: Le deroghe si riferiscono: Nel caso di appalti anche in
Leggi e regolamenti sull'amministrazione del patrimonio e sulla gare: situazione di emergenza, gli
contabilità generale dello Stato; alle disposizioni relative alle modalità di partecipazione alle gare, aspetti inderogabili della
Le Disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale; ai soggetti ammessi alle gare, ai vincoli dettati per la licitazione disciplina comunitaria sono i
Norme sulla semplificazione dell’attività amministrativa privata, per l’appalto concorso e per la trattativa privata, seguenti:
Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle all’attività di progettazione e direzione dei lavori, alle procedure la individuazione dei soggetti
amministrazioni pubbliche di scelta del contraente, ai criteri di aggiudicazione, alle ammessi a gara;
contratto collettivo nazionale di lavoro del personale dirigente commissioni giudicatrici, alle forme di pubblicità, al subappalto, la fissazione e la
DPCM con l’Organizzazione del Dipartimento della protezione alla qualificazione dei soggetti esecutori a qualsiasi titolo di dimostrazione di possesso dei
civile e DPCM con l’ordinamento delle strutture generali della lavori pubblici, alle varianti in corso d'opera (vincolo di 1/5 requisiti di partecipazione;
Presidenza del Consiglio dei Ministri sull’aumento/diminuzione, all’autorizzazione dell'autorità le prescrizioni tecniche;
competente per variazioni/aggiunte rispetto ai contratti e al fatto le modalità di pubblicazione
che la persona che le avesse illegalmente ordinate è ritenuta ed il rispetto dei termini per
responsabile), alla registrazione preventiva dei contratti alla Corte la partecipazione alle gare e
dei Conti e al vincolo che le forniture, i trasporti e i lavori siano per la formulazione delle
dati in appalto separatamente secondo la natura del servizio offerte;
la individuazione delle
lavori, espropri ed altro: procedure ordinarie;
alla semplificazione dell’attività amministrativa e dei controlli le procedure eccezionali;
alle regole per la valutazione di impatto ambientale, i criteri di aggiudicazione;
la verifica dell’anomalia delle
Lavoro offerte;
alle norme sulla dirigenza dello Stato, al Dpcm che norma il sistema di procedure di
l’organizzazione del Dipartimento della PC, e al DPCM che ricorso avverso le decisioni
norma l’organizzazione della Presidenza del consiglio dei illegittime
Ministri
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D) Omnibus Disposizioni urgenti di protezione civile
Tipo di evento: 10 tipologie di emergenza e altre curiosità
Ordinanza di riferimento: 3397 del 28.01.2005 (G.U. n.31 del 08/02/2005)
Eventi trattati:
1. Emergenza rifiuti regione Campania
2. Eventi alluvionali e ai dissesti idrogeologici verificatisi nel territorio della regione Campania (Sarno - novembre, dicembre 1996 e gennaio 1997)
3. Eventi sismici verificatisi nel territorio della provincia di Campobasso verificatisi il 31 ottobre 2002
4. eventi calamitosi verificatisi nell’area del sud –est asiatico
5. Emergenza in materia di gestione di rifiuti urbani, speciali, speciali pericolosi, in materia di bonifiche e di risanamento ambientale dei suoli, delle falde e
dei sedimenti inquinati, nonché in materia di tutela delle acque superficiali e sotterranee e dei cicli di depurazione nella regione Siciliana
6. Emergenza in relazione alla grave situazione di crisi socio – economico ambientale determinatasi nel settore della rottamazione e demolizione dei veicoli
nella città di Palermo
7. Emergenza rispettivamente nel territorio del comune di Lipari e nelle aree marine interessate, nonché nel territorio delle Isole Eolie, nelle aree marine e
nelle fasce costiere interessate dagli effetti indotti dai fenomeni vulcanici in atto nell’isola di Stromboli
8. Emergenza nel comune di Lipari (... che l'ingente flusso di turisti nel comune di Lipari durante i mesi estivi, rende assolutamente necessaria
l'adozione di provvedimenti urgenti finalizzati a fronteggiare, tra l'altro, l'emergenza idrica; … che le infrastrutture e i servizi presenti nel
comune in esame non consentono di fronteggiare flussi turistici cosi' intensi quali quelli che si verificano nel suddetto comune);
9. Emergenza derivante dall’attuale situazione internazionale (determinata dal conflitto bellico in atto sul territorio iracheno)
10. Interventi di manutenzione straordinaria ed adeguamento funzionale delle strutture e delle attrezzature dell’Istituto nazionale per le malattie infettive
“Lazzaro Spallanzani” di Roma e dell’azienda ospedaliera “Luigi Sacco“ di Milano
Commenti:
A parte alcune tipologie di evento che si commentano da sole vedi i punti 5,6, 8, 9 e 10, all’interno di questa ordinanza, all’art. 4, il Dipartimento si “auto-
autorizza” a … conferire fino a cinque incarichi dirigenziali ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del Dlgs 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni,
attribuiti dal Capo del Dipartimento della protezione civile (NB ad personam), sulla base di appositi contratti da quest’ultimo sottoscritti, derogando dall’art. 1,
comma 95, primo capoverso, della legge 30 dicembre 2004, n. 311) e a procedere al rinnovo ed al potenziamento del parco automezzi in sua dotazione (aggirando
quindi le ordinarie procedure per l’assunzione di personale e per l’acquisto di mezzi nella Pubblica Amministrazione).
Tra i visti: …omissis ..gli esiti della riunione tenutasi presso il Dipartimento della protezione civile della PCM in data 26 gennaio 2005, nel corso della quale il
dott. Ing. Angelo Balducci – soggetto attuatore ai sensi della citata ordinanza n. 3275/2003 ha consegnato il Piano per l’emergenza SARS e bioterrorismo;
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Il “sistema delle ordinanze”
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Esempio di “sistema delle ordinanze”: il modello Abruzzo
Principali ordinanze emesse criticità
per il sisma in Abruzzo
Ordinanza n. 3753 del 6 Il sistema delle ordinanze non consente una visione chiara e trasparente delle procedure di gestione delle varie fasi
aprile 2009 -Primi interventi post-evento. Infatti vi è deroga piena da tutte le principali norme in tema di appalti pubblici e di pubblico impiego. E’
e agevolazioni per la
popolazione.
inoltre presente, in nuce, l’enucleazione originaria della istituenda “Protezione civile servizi spa”, potendo il
Commissario delegato avvalersi di società ed imprese sulla base di criteri di scelta di carattere fiduciario. La
Ordinanza n. 3754 del 9 conferenza dei servizi è svilita soprattutto in riferimento alle scelte in tema di tutela ambientale, paesaggistico-
aprile 2009 - Indivuazione territoriale e del patrimonio storico –artistico essendo comunque la decisione rimessa al Presidente del Consiglio dei
dei Comuni colpiti - Ministri.
agevolazioni per lavoratori e
famiglie - donazioni e
Comitato dei Garanti. Per quanto riguarda il sistema dei controlli sulle attività della Protezione Civile, vengono nominati soggetti preposti al
controllo sulle leggi con remunerazione ed oneri a carico del fondo di Protezione Civile. E’ chiara la dipendenza di chi
Ordinanza 3757 del 21 è chiamato a controllare, dal sistema che deve essere controllato.
aprile 2009 - Agevolazioni e Infatti il Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici “omississ…è autorizzato a costituire una Commissione
sospensioni nei territori
colpiti - Campagna di
di esperti…omississ” (opcm 3772 art.7) pagati con il fondo di protezione civile, ricorrendo al Servizio tecnico centrale
informazione - Prime del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, il cui direttore è nominato direttamente dal Presidente del Consiglio
disposizioni per la Superiore dei Lavori Pubblici, “omississ…in deroga al decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 2008
costruzione di moduli n.211” .
abitativi. In aggiunta, un ulteriore controllo è delegato ad un team di esperti legali da scegliere tra magistrati ordinari,
Ordinanza n.3760 del 30
amministrativi o avvocati dello stato al servizio del consigliere giuridico del dipartimento e remunerati con
aprile 2009 - Conferenze dei un’indennità forfettaria pari al 50% del trattamento in godimento con oneri a carico del fondo di protezione civile.
servizi e Autorità di vigilanza
sui contratti pubblici.
Ordinanza n. 3772 del 19
maggio 2009 -
Microzonazione sismica,
ricostruzione e altri interventi
urgenti.
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Gestione dell’Emergenza: Modelli di intervento a confronto
Modello intervento Umbria Marche
Il modello Umbria Marche è un modello integrato con il territorio. Gestisce l’emergenza secondo il modello di decentramento delle decisioni in
cui i COM (Centri Operativi Misti) hanno grande valenza decisionale ed operativa. Nella successiva fase di post evento e ricostruzione valorizza,
con il principio della sussidiarietà il territorio coinvolgendo a pieno titolo Sindaci, presidenti di provincia e regione.
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Modello intervento Abruzzo
Il modello Abruzzo è un modello centralistico. Gestisce l’emergenza secondo un modello verticale che accentra tutti i poteri decisionali e
gestionali in capo alla cosiddetta DICOMAC (direzione di Comando e Controllo) svilendo i compiti dei COM . Nella successiva fase di post
evento e ricostruzione, si è adottato il principio della sostituzione, non coinvolgendo il territorio nel progetto di ricostruzione, decretando le
procedure e militarizzando il territorio. Modello podromico alla istituendo Protezione Civile SpA.
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Organigramma del Dipartimento della Protezione Civile
Per
Ufficio son
e
Ufficio I
Previsione, Valutazione,
73
Prevenzione e Mitigazione dei
Rischi Naturali
Ufficio II
Previsione Valutazione,
43
Prevenzione e Mitigazione dei
Rischi Antropici
Ufficio III
Valutazione, Prevenzione e
Mitigazione del Rischio Sismico 63
e Attività ed Opere Post
Emergenza
Ufficio IV
101
Gestione delle Emergenze
Ufficio V
Grandi Eventi, Risorse 43
Tecnologiche e Innovazione
Ufficio VI
Volontariato, Relazioni 68
Istituzionali ed Internazionali
Ufficio VII
107
Amministrazione e Bilancio
Ufficio VIII
39
Attività Aeronautica
Ufficio del Capo Dipartimento 85
Nucleo Operativo di cui all’art.
1, c. 8 D.L. 30.11.2005 n. 245
11
conv. con mod. L. 27.1.2006 n.
21
Personale impiegato: 728 di cui Personale di ruolo: 476 Strutture di missione, comitati e
95
nuclei operativi
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Aspetti della disciplina comunitaria inderogabili anche per le procedure
d’emergenza
Nel caso di appalti anche in situazione di emergenza, gli aspetti inderogabili della disciplina comunitaria sono i seguenti:
• la individuazione dei soggetti pubblici obbligati a dare attuazione alle procedure comunitarie;
• la individuazione dei soggetti ammessi a gara;
• la fissazione e la dimostrazione di possesso dei requisiti di partecipazione;
• le prescrizioni tecniche;
• le modalità di pubblicazione ed il rispetto dei termini per la partecipazione alle gare e per la formulazione delle offerte;
• la individuazione delle procedure ordinarie (procedure aperte e ristrette);
• le procedure eccezionali (procedura negoziata);
• i criteri di aggiudicazione (riconducibili sostanzialmente a due: il prezzo più basso e l’offerta economicamente più vantaggiosa);
• la verifica dell’anomalia delle offerte;
• il sistema di procedure di ricorso avverso le decisioni illegittime.
In particolare la Direttiva 31/3/2004 n.18 04/18/CE (relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di
servizi) trova applicazione inderogabile nelle procedure connesse alle situazioni di emergenza, anche quando sono previste deroghe alla normativa interna, con
riguardo ai seguenti articoli:
- articolo 1, concernente le definizioni;
- articolo 2 riguardante i principi di aggiudicazione degli appalti per cui le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano
di parità, in modo non discriminatorio e agiscono con trasparenza;
- articolo 3 in tema di concessione di diritti speciali o esclusivi: clausola di non discriminazione, per cui se un'amministrazione aggiudicatrice concede
ad un soggetto che non è un'amministrazione aggiudicatrice diritti speciali o esclusivi di esercitare un'attività di servizio pubblico, l'atto di
concessione prevede che, per gli appalti di forniture conclusi con terzi nell'ambito di tale attività, detto soggetto rispetti il principio di non
discriminazione in base alla nazionalità;
- l’articolo 7 che riguarda le soglie di rilevanza comunitaria degli appalti;
- l’articolo 9 che riguarda i metodi di calcolo del valore degli appalti;
- l’art. 17 in tema di concessione di servizi;
- l’articolo 23 in tema di specifiche tecniche;
- l’articolo 24 in tema di varianti;
- l’articolo 26 in tema di condizione di esecuzione dell’appalto;
- l’articolo 28 in tema di ricorso a procedure aperte, ristrette e negoziate e al dialogo competitivo;
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- l’articolo 30 nel quale disciplina in via eccezionale la procedura negoziata, previa pubblicazione di un bando di gara, nelle fattispecie
espressamente menzionate;
- l’articolo 31 che disciplina la procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara;
- l’articolo 35 che disciplina il contenuto delle modalità di pubblicazione dei bandi e degli avvisi;
- l’articolo 36 che disciplina la redazione e modalità di pubblicazione dei bandi e degli avvisi;
- l’articolo 38 che disciplina i termini di ricezione delle domande di partecipazione e di ricezione delle offerte;
- l’articolo 39 che disciplina per le procedure aperte i capitolati d'oneri, documenti e informazioni complementari;
- l’articolo 40 che disciplina gli inviti a presentare offerte, a partecipare al dialogo o a negoziare;
- l’articolo 41 che disciplina l’informazione dei candidati e degli offerenti (norma particolarmente importante perché connessa alle procedure di
ricorso);
- l’articolo 42 che disciplina le regole applicabili alle comunicazioni;
- l’articolo 43 che disciplina il contenuto del verbale di gara;
- l’articolo 44 che disciplina l’accertamento dei requisiti di idoneità professionale, economica e tecnica dei concorrenti;
- l’articolo 45 che disciplina il possesso dei requisiti di capacità generale e morale dei concorrenti;
- l’articolo 47 che disciplina la capacità economica e finanziaria;
- l’articolo 48 che disciplina la capacità tecnica e professionale;
- l’articolo 51 che disciplina i documenti e le informazioni complementari;
- l’articolo 53 che disciplina i criteri di aggiudicazione dell’appalto.
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