I voucher come metodo di finanziamento e accesso ai servizi: elementi per una discussione

I voucher come metodo di finanziamento e accesso ai servizi:

                           elementi per una discussione

Premessa

   Obiettivo di questo breve documento è fornire una contributo in vista dell’incontro
dell’8 luglio; a tale scopo verranno qui proposte alcune definizioni e suggeriti alcuni
temi di discussione. Non si tratta quindi della sintesi dell’ampio dibattito che anche in
Italia si è sviluppato sul tema dei voucher, né dell’analisi delle esperienze avviate in
alcune realtà, che verranno esposte nel documento finale, ma solo di uno strumento
finalizzato a facilitare il confronto fra i partecipanti all’incontro.

Qualche definizione

   Il modo in cui il termine voucher viene usato risente ancora di una certa
confusione fra i diversi strumenti utilizzati per erogare prestazioni monetarie nel
campo degli interventi socio-assistenziali. Fra le tante, semplice e chiara risulta la
definizione di Parker (1991): “I voucher sono certificati o buoni, rilasciati da
un’agenzia pubblica a persone in possesso dei requisiti richiesti, che possono essere
impiegati come denaro per acquistare specifici beni o servizi. I buoni hanno un valore
in denaro e possono essere spesi presso ogni fornitore autorizzato –pubblico o
privato– scelto dal detentore del buono. In seguito il fornitore del bene o servizio
incassa il controvalore presso l’agenzia pubblica che lo ha rilasciato” (p. 39).

   Un’altra definizione è quella di Battistella (2002), che parla di “buono servizio”,
termine con cui “si intende una provvidenza economica a favore dell’utente
utilizzabile solo per l’acquisto di specifiche prestazioni professionali erogate da
caregiver professionali” (p. 1).

   Prima ancora di entrare nel merito di alcune caratteristiche dei voucher, vale la
pena di distinguerli subito dagli “assegni di cura”, per la cui definizione si può
ricorrere di nuovo a Battistella (2002), che li definisce come “una provvidenza
economica a favore di un utente per i casi in cui l’assistenza possa essere prestata
da un caregiver familiare o appartenente a reti di solidarietà, quali i vicini o il

volontariato, oppure da personale direttamente assunto dalla famiglia o dall’utente”
(p. 1).

   Secondo molti autori gli “assegni di cura” sono sostanzialmente delle integrazioni
del reddito della persona che necessita di assistenza o della sua famiglia, il cui
impiego non è particolarmente vincolato all’acquisizione di specifiche prestazioni e\o
al ricorso a predeterminati fornitori della prestazione.

   Nel caso del voucher, a differenza di quanto avviene per gli assegni di cura, le
modalità di acquisizione della prestazione sono predefinite, sia per quanto riguarda il
tipo di prestazione che le caratteristiche di chi la può erogare. In questo modo si
pongono dei chiari limiti all’impiego del voucher, giustificati soprattutto dalla necessità
di evitare un uso improprio dell’aiuto economico (per acquistare altri servizi o beni,
diversi da quelli ritenuti necessari per la persona assistita) e finalizzati a garantire la
qualità della prestazione erogata alla persona assistita (attraverso procedure di
accreditamento dei professionisti o delle strutture presso cui può essere speso il
voucher).

   Non c’è bisogno di dire come i due strumenti, pur condividendo alcuni assunti di
base, richiedano sistemi diversi e condizioni specifiche perché il loro impiego sia
possibile

Alcuni presupposti alla base dell’istituzione del sistema dei voucher

   La legge quadro del 2000 per la realizzazione di un sistema integrato di interventi
e servizi sociali afferma all’art.17 che “i comuni possono prevedere la concessione,
su richiesta dell’interessato, di titoli validi per l’acquisto di servizi sociali dai soggetti
accreditati dal sistema integrato di interventi e servizi sociali”. Pur nella sua
indeterminatezza, questo riferimento legislativo costituisce un’ulteriore legittimazione
al processo di privatizzazione che da tempo ha investito il sistema nazionale dei
servizi sanitari e che sta portando alla costituzione di un “quasi mercato” dei servizi
socio-assistenziali. In questa prospettiva culturale e politica, il meccanismo dei
voucher viene visto come un ulteriore impulso all’ampliamento della libertà di scelta
dei cittadini, che richiedono prestazioni socio-assistenziali, e come un forte stimolo
alla competizione virtuosa fra i diversi fornitori delle prestazioni. La costituzione di
diversi, specifici “quasi mercati” nei diversi ambiti assistenziali, in quest’ottica
dovrebbe portare ad una progressiva selezione dei fornitori in base alla loro capacità
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di rispondere in modo efficiente ed efficace ad una domanda di prestazioni che,
finalmente libera dalle costrizioni di tipo formale e amministrativo, può finalmente
essere orientata alla piena soddisfazione delle esigenze del cittadino-utente.

  Sono notoriamente numerose e radicali le obiezioni a queste tesi e molte le analisi
che mettono in evidenza limiti e fallimenti di molte esperienze ispirate ai principi della
privatizzazione. Le tesi a favore e contro questo tipo di politiche socio-assistenziali e
gli elementi positivi e negativi delle esperienze realizzate su questa base verranno
analizzati nel documento finale. In questa prima discussione pare però opportuno
prendere in esame alcune precondizioni e talune prevedibili conseguenze
dell’introduzione del meccanismo dei voucher nel sistema dei servizi.

  Una prima precondizione dell’introduzione dei voucher è la definizione dei requisiti
che le persone dovranno possedere per richiederne l’erogazione; si tratta cioè di
definire le caratteristiche del “bisogno” a cui si vuol rispondere e della persona (o
nucleo) in cui questo bisogno è presente.

  Nel caso specifico di cui ci si sta qui occupando, potrebbe essere opportuno
specificare a quale ente o agenzia spetta l’erogazione dei voucher (e quindi il
finanziamento del programma) ed a chi quindi dovrebbero essere rivolte le richieste
da parte delle persone che hanno titolo per ottenere il voucher, fermo restando che
questo ente o agenzia avrebbe rapporto solo con i beneficiari del voucher e non con
gli erogatori delle prestazioni, se non nel momento del pagamento del controvalore in
denaro dei voucher portati all’incasso dai fornitori delle prestazioni.

  Si tratta poi di definire le caratteristiche della prestazione che si vuol erogare; in
questo caso, trattandosi di un “buono di servizio”, in primo luogo ne va stabilita
l’entità, qual è cioè il valore monetario del voucher, ma anche il numero di voucher o
la somma complessiva che ciascuna persona (o nucleo) può ottenere in un arco di
tempo dato. Sembra inevitabile che si entri nel merito delle caratteristiche delle
prestazioni che possono essere acquistati con i voucher, per evitare che ne venga
fatto un uso diverso da quello per cui sono stati concessi; ciò sarebbe
particolarmente necessario nel caso in cui i fornitori accreditati fossero in grado di
fornire prestazioni di natura diversa.

  I meccanismi di accreditamento dei fornitori delle prestazioni possono essere più o
meno complessi, ma in ogni caso dovranno essere chiari e trasparenti al fine di
evitare che si determinino degli ostacoli all’ingresso ed alla libera concorrenza dei

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fornitori delle prestazioni nel quasi mercato entro cui dovranno trovare risposta le
richieste dei detentori dei voucher.

Alcuni elementi di criticità

  Perché si instauri un circolo virtuoso fra bisogno, domanda di una prestazione,
concessione del voucher, scelta del fornitore, spesa del voucher, erogazione della
prestazione e soddisfazione del bisogno, occorre che le scelte del beneficiario del
voucher siano di tipo ‘razionale’ e che si basino quindi su un adeguato livello
(quantitativo e qualitativo) di informazioni. In realtà è ben noto che sono molti i fattori
che limitano la razionalità dei processi decisionali anche (forse soprattutto) nel
campo dei servizi socio-assistenziali. Il rischio rilevato in numerose esperienze è che
i fornitori di prestazioni adottino meccanismi opportunistici per attrarre i detentori dei
voucher e aumentare così la loro clientela ed il loro profitto. D’altro canto è ben noto
che in molti settori del sistema socio-assistenziale permane una sostanziale
asimmetria informativa fra cliente e fornitore della prestazione, per cui quello della
scelta razionale rimane più un assunto che un effettivo elemento su cui fondare
quella concorrenza che dovrebbe far emergere i fornitori più efficienti e che dovrebbe
portare al livello più alto la soddisfazione dei bisogni dei detentori dei voucher.
Occorre quindi trovare meccanismi di sostegno e orientamento alla scelta, che, a
partire da una corretta informazione, riducano il grado di aleatorietà e non razionalità
delle scelte; questo però rischia di interferire con i meccanismi di incontro fra
domanda e offerta. In ogni caso occorre affrontare il problema della tutela del diritto
ad una corretta informazione dei cittadini sui loro diritti e sulle caratteristiche del
sistema in cui possono cercare risposta ai loro bisogni.

  Un altro elemento di fragilità del sistema dei voucher è costituito dalla specifica
natura dei fornitori delle prestazioni nel tipo di servizi e di assistenza di cui ci si sta
qui occupando. Il sistema dei voucher si regge ovviamente solo a condizione che
risulti sufficientemente remunerativo per i vari fornitori (oltre che, altrettanto
ovviamente, rispondente alle aspettative di chi utilizza le prestazioni); il livello di ricavi
e di profitto necessario per la permanenza sul mercato varia ovviamente in base alle
caratteristiche della struttura che eroga le prestazioni. Pur mettendo in conto un
‘naturale’ turn over nel mercato, bisogna stimare l’impatto dell’eventuale interruzione
dell’attività e della fuoriuscita dal sistema da parte dei fornitori che non dovessero

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raggiungere un volume sufficiente di attività. Si tratta cioè di prevedere le
conseguenze, anche sull’utenza, dei meccanismi di mercato e di capire fino a che
punto si possono mettere in campo misure di sostegno e ammortizzatori che non
snaturino il sistema di relazioni fra finanziatori, fornitori e utenti, considerando che col
meccanismo dei voucher il trasferimento monetario è ‘solo’ fra finanziatori e utenti.

  Un ulteriore elemento critico è dato dalla prospettiva di adottare il meccanismo dei
voucher solo per una ben delimitata categoria di utenti dei servizi; si configurano
quindi sistemi paralleli di servizi, meccanismi distinti di accesso e di finanziamento
delle prestazioni. Va chiarito se e quali potranno o dovranno essere le relazioni fra i
vari sistemi; ad esempio, se alcuni fornitori di prestazioni opereranno sia nel sistema
tradizionale che in quello disegnato attorno ai voucher, oppure se alcuni beneficiari
potranno ricorrere sia ad un sistema che all’altro. Non sembra cioè possibile ignorare
l’impatto che l’introduzione sia pur parziale del meccanismo dei voucher finirà
coll’avere sugli altri pezzi del sistema dei servizi socio-assistenziali nell’ambito di cui
ci stiamo occupando. Le implicazioni di natura politica e culturale che più in generale
si potranno manifestare sono forse di lettura ancora meno facile, ma non per questo
meno rilevanti per il successo finale di un’ innovazione che è molto più radicale sul
piano delle politiche che su quello meramente organizzativo.

In sintesi: alcune domande per la discussione

  Ovviamente quelli che sono stati qui sinteticamente affrontati sono solo alcuni
degli elementi di analisi e discussione che dovranno essere sviluppati nelle fasi
successive di questo progetto. Ci potranno e ci dovranno quindi essere da parte di
chi parteciperà all’incontro dell’8 luglio ulteriori contributi di altra natura, su altri temi
qui tralasciati per ragioni di spazio. A titolo meramente esemplificativo e per
riassumere ulteriormente quanto fin qui scritto, queste potrebbero essere alcune
domande su cui avviare il confronto:

       quali sono i requisiti necessari per ottenere i voucher

       quale agenzia è titolare della direzione e\o della gestione del progetto dei
       voucher

       qual è l’ammontare del ‘singolo’ voucher

       quale prestazione si vuole finanziare con il sistema dei voucher

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quali sono le procedure, i meccanismi di accreditamento dei fornitori delle
       prestazioni

       come viene gestita l’informazione relativa all’introduzione e all’uso dei voucher

       qual è la soglia di remuneratività dell’attività per i fornitori delle prestazioni

       quale impatto può avere l’introduzione dei voucher rispetto alle altri parti del
       sistema dei servizi

Riferimenti bibliografici

Battistella A. (2002), Buoni servizio e assegni di cura: utilità e rischi, Prospettive
sociali e sanitarie, 9: 1-6.

Parker M. D. (1991), Social Service Voucher: Issues for Social Work Practice,
Journal of Sociology and Social Welfare, 18(3): 39-55.

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