GLI STRUMENTI TEMATICI ALL'INTERNO DELLE POLITICHE EUROPEE DI COOPERAZIONE CON I PAESI TERZI

GLI STRUMENTI TEMATICI
ALL’INTERNO DELLE POLITICHE
  EUROPEE DI COOPERAZIONE
            CON I PAESI TERZI
                       Trento, 29 aprile e 31 maggio 2005

                             Dott. ssa Cinzia Brentari

                                   Commissione europea
  Responsabile di finanziamenti ai paesi in via di sviluppo
                                                EuropeAid

              GIUNTA DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO – 2005

                  -  -

Copyright      Giunta della Provincia Autonoma di Trento, 2005
               Centro Documentazione Europea

               Coordinamento redazionale: Dott. Marco Zenatti

               Stampato in proprio
               Centro duplicazioni della Provincia Autonoma di Trento

               Editore: PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

BRENTARI, Cinzia
  Gli strumenti tematici all’interno delle politiche europee di cooperazionen con i paesi terzi :
Trento, 29 aprile e 31 maggio 2005 / Cinzia Brentari. – [Trento] : Provincia autonoma di Trento.
Giunta, 2005. – 36 p. ; 21 cm. – (Quaderni del CDE ; 21)
  Relazione presentata al Seminario
  1. Comunità europea - Assistenza ai Paesi in via di sviluppo
  338. 914 017 24

Introduzione

Il Servizio Rapporti comunitari, in collaborazione con il Servizio Emigrazione
e Solidarietà internazionale della Provincia autonoma di Trento, a seguito
dell’interesse dimostrato dalle associazioni che lavorano nel campo della
solidarietà internazionale, ha organizzato un momento formativo sul tema
delle politiche e degli strumenti di finanziamento dell’Unione europea per la
cooperazione allo sviluppo.

Tale iniziativa, nata dall’esigenza di dare ampia diffusione alle opportunità
offerte in tale settore dalla Commissione europea ed accrescere, di
conseguenza, l’interesse ai bandi europei nonché le competenze professionali
necessarie per parteciparvi con successo.

Articolata in due seminari, si è proposta di esaminare l’organizzazione
comunitaria, i mandati delle Direzioni Generali, le diverse linee di
finanziamento ed i processi di riforma in corso: deconcentrazione operativa
e riforma degli strumenti di finanziamento.

In particolare, nel corso del primo incontro i partecipanti hanno ricevuto
un’introduzione generale sulle politiche e i finanziamenti comunitari per la
cooperazione allo sviluppo e sulle modalità di accesso a tali finanziamenti.

Sulla base delle richieste dei partecipanti, il secondo incontro ha approfondito
alcune specifiche linee di finanziamento, di particolare interesse per le
associazioni trentine impegnate nel settore della solidarietà internazionale.

                                    -  -

Il seguito dell’iniziativa ha confermato il Trentino quale territorio fertile per
lo sviluppo di sinergie tra associazioni del volontariato ed enti locali nello
sviluppo di iniziative per la solidarietà internazionale.

          - Iva Berasi -                             - Gianluca Salvatori -
Assessore all’Emigrazione ed alla              Assessore alla Programmazione,
 Solidarietà internazionale della                Ricerca e Innovazione della
 Provincia Autonoma di Trento                   Provincia Autonoma di Trento

                                    -  -

Dott. ssa Cinzia Brentari

Le origini delle politiche europee di cooperazione allo sviluppo

Al principio degli anni 70 l’Unione europea ha cominciato a fornire aiuti
umanitari alle popolazioni bisognose del mondo. L’assistenza destinata
alla cooperazione allo sviluppo, in origine concentrata sull’Africa, è stata
estesa alla metà degli anni 70 all’Asia, America Latina e ai paesi del Medi-
terraneo meridionale e orientale.

L’Unione europea è oggi il principale partner dei paesi in via di svilup-
po. Fornisce il 55 % dell’intera assistenza internazionale ufficiale ed è di
gran lunga il loro maggior partner commerciale e investitore estero. A
livello bilaterale, riconosce ai paesi meno sviluppati determinate prefe-
renze commerciali. Ha concluso accordi di cooperazione economica e
commerciale che, col tempo, porteranno alla costituzione di aree di libe-
ro scambio con numerosi paesi o associazioni regionali del Mediterraneo,
dell’America latina, dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico.

L’Unione europea e i suoi Stati membri spendono in aiuti pubblici ai paesi
in via di sviluppo più di 30 miliardi di euro l’anno di cui circa 6 miliardi
erogati tramite le istituzioni comunitarie (principalmente la Commissione
europea). La Commissione europea fornisce assistenza esterna ad oltre
150 paesi, territori e organizzazioni nel mondo, per realizzare i suoi pro-
grammi di cooperazione allo sviluppo.

La Commissione si impegna inoltre a potenziare l’efficacia di tale assisten-
za, aumentando la coerenza tra l’azione esterna dell’Unione europea e le
sue altre politiche e coordinare meglio i suoi interventi con quelli degli
Stati membri.

                                  -  -

I principi

L’obiettivo generale della cooperazione allo sviluppo dell’Unione euro-
pea è quello di favorire uno sviluppo sostenibile che porti ad una riduzio-
ne della povertà nei paesi in via di sviluppo.

Questo obiettivo richiede un intervento in ambito economico, sociale
ed ambientale sostenibile, assieme alla promozione di una progressiva e
graduale integrazione dei paesi in via di sviluppo nell’economia mondiale
e alla lotta contro tutte le ineguaglianze.

La promozione dei diritti umani, della democrazia, del principio di legalità
e del buon governo formano parte integrante di questa politica.

Nella sua Comunicazione (212/2000) al Parlamento e al Consiglio sullo
sviluppo, la Commissione riconosce la necessità di prestare maggiore
attenzione alla povertà e ai complessi fattori che la originano. È fonda-
mentale – si afferma in questa comunicazione - assicurarsi che le politiche
comunitarie di cooperazione allo sviluppo contribuiscano agli obiettivi di
riduzione della povertà a breve, medio e lungo termine e che non abbiano
effetti negativi su alcuni particolari gruppi all’interno della popolazione.

Tutte le attività di sviluppo comunitarie devono, pertanto, concentrarsi
maggiormente sulla riduzione della povertà. Ciò va ad incidere sulla di-
stribuzione dell’aiuto comunitario sia tra i paesi che all’interno di essi.

All’interno di questa comunicazione si delineano gli elementi chiave della
cooperazione con i paesi terzi per la lotta contro la povertà, che sono: il
sostegno istituzionale e la responsabilizzazione politica dei governi dei
paesi beneficiari: il sostegno alle riforme macroeconomiche, (ivi) inclu-
se specifiche tutele nel settore sociale e ambientale; l’attenzione per le
questioni di genere e la povertà femminile; l’attenzione per i programmi
sociali, in particolare in materia di sanità, sicurezza alimentare, istruzione

                                   -  -

e formazione, oltre all’accesso e alla gestione sostenibile delle risorse idri-
che e naturali; l’accesso ai servizi energetici sostenibili; la prevenzione e
gestione dei conflitti; l’adozione di misure di prevenzione e preparazione
alle catastrofi naturali.

Gli attori all’interno della Commissione europea

Il meccanismo delle relazioni esterne e della cooperazione allo sviluppo
della Commissione europea è gestito da diverse Direzioni generali all’in-
terno della Commissione, attori differenziati, ciascuno con un ruolo da
svolgere per garantire la corretta programmazione ed implementazione
dei diversi programmi comunitari di cooperazione con i paesi terzi.

La Direzione Generale (DG) per lo Sviluppo ha come compito principale
quello di promuovere le politiche di riduzione della povertà nei paesi in
via di sviluppo favorendone una crescita sostenibile e il consolidamento
di democrazia, pace e stabilità.

La DG Sviluppo fornisce gli indirizzi politici della cooperazione ed è re-
sponsabile per la programmazione e il monitoraggio degli aiuti ai paesi
dell’area identificata con la sigla di ACP (Africa, Sub-Sahariana, Caraibi e
Pacifico) e nei territori di oltremare (OCT).

L’Accordo di Cotonou fornisce il quadro legale per la cooperazione con
77 paesi ACP. Gli aiuti erogati a questa area geografica si concretizzano
principalmente attraverso l’utilizzo del Fondo Europeo di Sviluppo (FES),
strumento di finanziamento esterno al budget comunitario caratterizzato
da differenti regole di gestione.

La DG responsabile per le Relazioni Esterne contribuisce alla formulazione
delle politiche di relazioni esterne dell’Unione europea, al fine di permet-
tere all’Unione di affermare la sua identità sulla scena internazionale.

                                   -  -

La DG Relazioni esterne è responsabile per le relazioni bilaterali della Co-
munità con:
− I paesi europei che non sono membri dell’Unione europea o che fanno
   parte del processo di allargamento (ad esempio l’Islanda, la Svizzera
   ecc.)
− I paesi dell’Europa dell’Est e dell’ Asia Centrale;
− I paesi del Medio oriente e del Mediterraneo;
− L’America del nord, l’Australia, il Giappone e la Corea;
− L’America latina;
− L’Asia

La DG Relazioni Esterne è responsabile inoltre per le relazioni della Com-
missione con le organizzazioni internazionali, tra cui quelle delle Nazioni
Unite, l’OSCE, il Consiglio d’Europa ed assicura il contributo della Com-
missione nella Politica Estera e di Sicurezza Comune.

Queste due DG hanno il compito di definire le strategie, le politiche e i
programmi pluriennali di aiuto esterno. In particolare, la DG Sviluppo si
occupa della programmazione degli interventi di assistenza allo sviluppo
dei Paesi ACP e delle risorse finanziarie disponibili sul Fondo Europeo allo
Sviluppo.

La DG Relazioni Esterne è incaricata invece di programmare gli interventi
di sviluppo in tutte le altre aree del mondo, dall’Asia all’America Latina,
passando per i Balcani e i paesi dell’ex Unione Sovietica, sulla base di ac-
cordi firmati dall’Unione Europea sia a livello regionale sia nazionale.

Per tutti i paesi con i quali la Commissione europea ha firmato un accordo
di cooperazione, le priorità di questa cooperazione vengono identificate
attraverso l’elaborazione di un documento di strategia pluriennale a li-
vello di ogni singolo paese (Country Strategy Paper) o regione (Regional
Indicative Program), stabiliti dalla DG Relazioni Esterne e Sviluppo.

                                  -  -

L’Ufficio della Commissione Europea incaricato di gestire la cooperazione
allo sviluppo, conosciuto come EuropeAid, è stato istituito nel gennaio
del 2001 e rappresenta il primo pilastro della riforma del sistema di assi-
stenza esterna della Commissione Europea che è stato avviato nel 2000.

L’Ufficio è responsabile dell’implementazione degli strumenti di aiuto
esterno, finanziati dal budget generale della Commissione Europea e dal
Fondo Europeo per lo Sviluppo. Dalle sue competenze sono esclusi i pro-
grammi di Pre-adesione che sono sotto la responsabilità della DG Allar-
gamento e gli aiuti umanitari, anch’essi separati dagli aspetti di relazioni
esterne e cooperazione internazionale e gestiti da ECHO, l’Ufficio della
Commissione europea per la gestione degli aiuti umanitari.

Fanno inoltre parte della cooperazione allo sviluppo anche i temi dell’as-
sistenza macro-finanziaria, gestita dalla DG Affari Economici e Finanziari/
EcoFin e gli aspetti legati ai commerci internazionali e agli accordi com-
merciali con i Paesi terzi, gestiti dalla DG Commercio.

Il mandato dell'Ufficio di cooperazione EuropeAid è quello di attuare gli
strumenti di assistenza esterna della Commissione europea finanziati dal
bilancio della Comunità europea e dal Fondo europeo di sviluppo. Sulla
base dei documenti di programmazione elaborati dalle due DG “politi-
che” (DG Relazioni Esterne e DG Sviluppo), per ciascuno ei paesi o delle
regioni di loro competenza, EuropeAid gestisce la fase di identificazione
delle singole azioni da implementare in ciascun paese, la successiva scel-
ta dei partner con cui lavorare e l’erogazione dei fondi.

Il “ciclo del progetto”, che inizia con la programmazione e passa per
l’identificazione e il finanziamento dei programmi, nonché per la loro im-
plementazione, si conclude con una valutazione delle azioni realizzate.
Questa valutazione dovrebbe fare parte del pacchetto di informazioni
fornite alle DG politiche per programmare al meglio la prossima fase de-
gli interventi.

                                  -  -

L'Ufficio è, dunque, al momento della sua creazione, responsabile di tutte
le fasi del ciclo del progetto (individuazione e prima valutazione di pro-
getti e programmi, preparazione delle decisioni finanziarie, attuazione,
controllo e valutazioni intermedie e finali di progetti e programmi) che
garantiscono la realizzazione degli obiettivi dei programmi preparati
dalle direzioni generali "Relazioni esterne" e "Sviluppo" e approvati dalla
Commissione.

Con la riforma della relazioni esterne introdotta con la Comunicazio-
ne della Commissione del16 Maggio 2000, la creazione di EuropeAid
avrebbe dovuto essere solo il primo passo verso una ben più ambiziosa
revisione della struttura della cooperazione con i paesi terzi all’Unione
europea. Al termine del processo di riforma, che e stato pressoché con-
cluso alla fine del 2004, la maggior parte delle competenze sulla gestione
diretta dei progetti e programmi nei paesi terzi è passata da EuropeAid
alle Delegazioni della Commissione europea che si trovano nel paesi be-
neficiari.

Le Delegazioni del servizio esterno sono parte integrante della struttura
della Commissione europea. Si tratta di uffici distaccati, oggi presenti in
123 paesi del mondo e in cinque sedi delle organizzazioni internazionali
(Nazioni Unite, OECD, OCSE, e OMC).

Tradizionalmente queste Delegazioni assumevano il ruolo di rappresen-
tanza dell’Unione europea nel paese e svolgevano funzioni di relazioni
pubbliche, di analisi della situazione del paese e di negoziazione degli
accordi di cooperazione e delle relazioni politiche con il paese stesso.

Al fine di migliorare l’efficienza degli aiuti erogati e di sfruttare la presenza
sul territorio delle Delegazioni e la loro conoscenza diretta della realtà del
paese e nella convinzione che tutto quello che può essere deciso e gesti-
to sul terreno, a contatto con la realtà locale, non dovrebbe essere gestito
nei palazzi della burocrazia di Bruxelles, tra il 2003 e il 2004 sono state

                                    - 10 -

spostate alle Delegazioni molte delle competenze che erano proprie di
EuropeAid, tra cui:

− L’identificazione e il finanziamento dei programmi/progetti;
− La firma dei contratti, la realizzazione dei pagamenti;
− Il monitoraggio e la valutazione dei programmi/progetti.

Oltre a questi compiti aggiuntivi, le Delegazioni hanno tradizionalmente
svolto e svolgono tuttora, un ruolo fondamentale nelle fasi iniziali della
programmazione delle politiche e lavorano dunque in stretto contatto
con le DG politiche, alle quali forniscono le informazioni necessarie per
elaborare i documenti di strategia per il paese di loro competenza.

EuropeAid svolge oggi un ruolo di supporto tematico e amministrati-
vo alle Delegazioni per quanto riguarda la cooperazione bilaterale, ma
svolge ancora un ruolo fondamentale per quanto riguarda l’implemen-
tazione della cooperazione di tipo tematico, di cui si parlerà nei prossimi
paragrafi.

Gli strumenti di finanziamento

I finanziamenti bilaterali

La cooperazione allo sviluppo dell’Unione europea viene effettuata sulla
base di accordi internazionali firmati con i governi dei paesi in via di svi-
luppo, a livello nazionale e regionale.

La sua programmazione, come già menzionato, viene definita in base ai
documenti di programmazione strategia, nazionali o regionali. Questi ul-
timi tendono a fornire un’assistenza di tipo orizzontale in alcuni settori
che necessitano di una cooperazione transnazionale e hanno l’ulteriore
scopo di promuove la cooperazione e il collegamento tra paesi confi-

                                  - 11 -

nanti (è il caso, ad esempio dei paesi della Regione Andina, in America
latina, con cui la Commissione ha specifici rapporti di cooperazione oltre
a quelli diretti con ciascun paese della regione. Lo stesso vale per vari
paesi dell’Asia che sono organizzati in diverse forme associative a livello
regionale).

All’interno di una strategia nazionale esiste una prima parte che definisce
le caratteristiche principali dal paese in termini politici, economici, sociali
e che sottolinea le principali difficoltà del paese stesso, una seconda parte
che identifica le priorità dell’agenda politica del paese e una terza parte
che identifica le priorità di cooperazione della Commissione europea con
quel paese.

L’aiuto bilaterale della Commissione europea costituisce la maggior parte
del budget comunitario dedicato alla cooperazione allo sviluppo e alle
relazioni esterne ed è organizzato dunque per aree geografiche, per sin-
golo paese o per regione.

La maggior parte dell’aiuto bilaterale, programmato dalle DG “politiche”
viene implementato da EuropeAid e dalle Delegazioni attraverso con-
venzioni di finanziamento con i paesi beneficiari. Questo fa sì che questi
finanziamenti vengano gestiti direttamente da un’amministrazione del
paese beneficiario, sulla base di un progetto elaborato in cooperazione
con EuropeAid e la Delegazione. A questo viene normalmente ad ag-
giungersi un’assistenza tecnica specifica per il settore d’intervento, che
normalmente viene fornita attraverso esperti europei o internazionali o
contratti di servizio implementati da organismi pubblici o privati dello
specifico settore.

Un’altra parte dell’aiuto viene implementata attraverso convenzioni
con organismi di diritto pubblico, spesso organizzazioni internazionali
(in particolare organismi facenti parte delle Nazioni Unite) con le quali

                                   - 12 -

la Commissione europea entra in parternariato per investire nella ricerca
di soluzioni a una determinata problematica in un paese o una regione
beneficiaria.

In questo ambito la Commissione europea finanzia ad esempio attività
della FAO per l’erogazione di aiuti alimentari, di UNDP per svariati pro-
getti di cooperazione allo sviluppo nei paesi africani o latinoamericani ,
piuttosto che progetti di rafforzamento istituzionale e nel settore della
giustizia nei paesi dell’Asia centrale ecc. In questo modo la Commissione
lavora in parternariato con molte altre agenzie specialistiche delle Nazio-
ni Unite.

Esistono, all’interno della cooperazione bilaterale, limitate possibilità di
finanziamento per la società civile, che - nel caso questo sia previsto nei
documenti di programmazione - può essere chiamata ad implementare
parte degli aiuti. In questa procedura, gli attori della società civile vengo-
no selezionati attraverso inviti a presentare progetti, organizzati e gestiti
da EuropeAid, di cui parleremo più avanti.

I principali strumenti utilizzati dalla Commissione europea per la coope-
razione bilaterale sono al momento attuale:

−   MEDA per il Mediterraneo del Sud e il Medio Oriente;
−   CARDS per l’Europa Sud Orientale;
−   ALA per l’Asia e l’America Latina;
−   TACIS per l’Europa, il Caucaso e l’Asia Centrale.

A questi si aggiunge il Fondo Europeo per lo Sviluppo, già menzionato,
che è uno strumento extra-budgetario per il finanziamento degli aiuti per
i Paesi dell’Africa, i Carabi e il Pacifico.

                                  - 13 -

Le linee tematiche

Al di là della cooperazione bilaterale con i paesi terzi, la Commissione
europea si è impegnata più recentemente a sostenere alcune tematiche
globali legate alle relazioni con i paesi terzi, per le quali ha voluto creare
degli specifici strumenti di finanziamento che, se pure attingono i loro
fondi dal budget comunitario, non lo fanno attraverso gli strumenti di
cooperazione bilaterale, bensì attraverso quelle che vengono definite le
linee di finanziamento di tipo tematico.

L’aiuto stanziato sulle linee budgetarie settoriali o tematiche, è esteso a
tutte le aree geografiche e rappresenta uno strumento complementare
rispetto all’aiuto che si realizza nella cooperazione bilaterale.

Le linee tematiche di cooperazione allo sviluppo possono essere consi-
derate come strumenti diretti per la promozione di determinate politiche
comunitarie o internazionali di cui l’Unione europea si fa portatrice.

I finanziamenti disponibili su queste linee vengono erogati attraverso
sovvenzioni destinate principalmente agli attori della società civile, ge-
neralmente organizzazioni non governative (ONG), o ad organizzazioni
internazionali che giocano un ruolo fondamentale nello specifico settore
di cooperazione e che condividono i principi dell’Unione europea.

La difesa dei principi fondamentali di cui la linea tematica si fa portatrice
viene realizzata indipendentemente dalla volontà dei paesi beneficiari.
Le priorità d’intervento delle linee tematiche vengono infatti definite da
specifici documenti di programmazione anch’essi preparati dalla DG Re-
lazioni Esterne o Sviluppo, ma che, a differenza dei Country Strategy Pa-
pers, non vengono elaborati in cooperazione con i paesi beneficiari, ma
rispondono piuttosto alla necessità di difendere un determinato valore o
perseguire la tutela di un bene comune, a livello globale.

                                  - 14 -

Alcune linee tematiche

I temi principali attorno ai quali ruotano i finanziamenti comunitari pos-
sono essere raggruppati attorno ad alcune assi specifiche.

Co-finanziamento degli interventi di sviluppo delle ONG europee
e cooperazione decentrata

La linea di budget per il co-finanziamento dei progetti di cooperazione
allo sviluppo avviati dalla società civile europea nei paesi terzi nasce alla
metà degli anni ’70, quando si manifesta l’esigenza di lavorare in sinergia
con la società civile europea sui temi della cooperazione allo sviluppo.

Si tratta di un chiaro riconoscimento da parte delle istituzioni comuni-
tarie del ruolo giocato dalla società civile nell’intervenire in paesi in via
di sviluppo per portare aiuti in situazioni complesse, nelle quali sarebbe
difficile intervenire con aiuti governativi o con la cooperazione bilaterale
della Commissione europea.

Si riconosce anche a queste linee di budget un ruolo fondamentale nella
diffusione della sensibilità pubblica sui temi della solidarietà internazio-
nale in Europa. Nell’ambito della stessa linea tematica, infatti, un pacchet-
to annuale di finanziamenti viene dedicato ad azioni di sensibilizzazione
sui temi dello sviluppo, all’interno dell’Unione europea.

L’idea di fondo è quella di favorire la creazione di legami di solidarietà
tra la società civile dell’Unione europea, rappresentata soprattutto dalle
organizzazioni non governative, e la società civile dei paesi in via di svi-
luppo e di rafforzare i legami tra le ONG europee. Al giorno d’oggi uno
svariato numero di progetti, in diverse aree tematiche e in numerosi paesi
viene finanziato attraverso questa linea di budget.

                                  - 15 -

Si tratta, infatti, di uno strumento di ampia portata e programmazione
generica in termini di priorità tematiche: supporto allo sviluppo locale
sostenibile, in ambito sociale, umano ed economico. Questa linea può
finanziare, dunque, una molteplicità di azioni diverse, purché proposte
dalla società civile europea, in partnership con la società civile dei paesi
in via di sviluppo.

L’Iniziativa europea per la Democrazia e i Diritti Umani

Lanciata nel 1994 su iniziativa del Parlamento europeo, l’Iniziativa euro-
pea per la democrazia e i diritti dell’uomo comprende le linee di bilancio
relative alla promozione dei diritti umani, alla democratizzazione e alla
prevenzione dei conflitti, politiche che devono essere realizzate essenzial-
mente in collaborazione con le ONG e le organizzazioni internazionali.

All’ articolo 6, il trattato sull’Unione europea ribadisce infatti che l’Unio-
ne europea “si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto, principi che
sono comuni agli Stati membri”.

Nel maggio 2001 la Commissione ha adottato una comunicazione sul
ruolo dell’Unione europea nella promozione dei diritti dell’uomo e della
democratizzazione nei paesi terzi nella quale propone lo sviluppo di una
strategia coerente e imperniata su un certo numero di temi prioritari e di
“paesi destinatari” ben individuati per le azioni relative ai diritti dell’uo-
mo.

Per il periodo 2002-2004 i temi prioritari sono stati i seguenti:

Sostegno ai processi di democratizzazione, alla buona gestione pubblica
e allo Stato di diritto, in particolare attraverso la promozione dell’indipen-

                                  - 16 -

denza del potere giudiziario, della separazione dei poteri, del pluralismo
e di una migliore gestione degli affari pubblici.

Azioni a sostegno dell’abolizione della pena di morte, della lotta contro la
tortura e l’impunità e a supporto dei tribunali penali internazionali, della
lotta contro il razzismo, la xenofobia e la discriminazione nei confronti
delle minoranze e delle popolazioni autoctone.

Si aggiungono ai temi prioritari, influenzandoli, due questioni trasversali
fondamentali per l’Unione: la promozione della parità tra i sessi e dei di-
ritti dell’infanzia.

L’Iniziativa europea per la Democrazia e i Diritti Umani è una linea di fi-
nanziamento fondamentale, per ribadire l’impegno dell’Unione europea
nel campo della tutela dei diritti umani e della democrazia come bene
pubblico globale, che va al di la delle relazioni politiche con i singoli paesi.
Soprattutto in un settore delicato come quello dei diritti umani, infatti,
la cooperazione con la società civile, libera da influenze governative, è
spesso l’unico modo per raggiungere popolazioni particolarmente vul-
nerabili o per intervenire in casi di violazione dei diritti umani da parte
dei governi.

Settore sociale

Le linee di finanziamento del settore sociale perseguono obiettivi che
figurano prevalentemente nell’ambito degli Obiettivi di Sviluppo del
Millennio e spesso sono politicamente sensibili, come la lotta all’AIDS,
la difesa dei diritti delle donne in ambito sessuale e riproduttivo, la lot-
ta contro le mutilazioni genitali femminili e contro il lavoro infantile, la
tutela dei diritti dei bambini (soprattutto grazie ad interventi mirati sui
bambini di strada), etc.

                                   - 17 -

Si tratta spesso di temi che suscitano un’attenzione particolare da parte
del Parlamento europeo, storicamente impegnato nella tutela dei diritti
fondamentali e di quelle parti della società civile attive nella solidarietà
internazionale.

In realtà alla cooperazione nel settore sociale - elemento fondamenta-
le per la lotta alla povertà - dovrebbe essere riconosciuto un ruolo di
preminenza all’interno dei documenti di programmazione nazionale.
Purtroppo questo non sempre accade, soprattutto perché il numero di
priorità identificabili all’interno di un documento di programmazione na-
zionale è limitato.

Le linee tematiche sopperiscono a questa mancanza e, ad esempio nel
settore della sanità o dell’educazione, permettono di finanziare interventi
di base. Gli interventi in questi settori sopperiscono ai bisogni degli strati
più poveri della popolazione, che spesso non figurano tra le priorità dei
governi dei paesi in via di sviluppo, soprattutto nel caso di mancanza di
democrazia e di spirito partecipativo.

Le linee di finanziamento del settore sociale permettono di indirizzare i
fondi direttamente su iniziative a livello locale che vengono a completa-
re l’intervento dall’alto in basso tipico della cooperazione bilaterale con i
governi. I governi dei paesi beneficiari, da parte loro, spesso accettano di
buon grado questo tipo di finanziamento, in quanto viene ad aggiungersi
agli interventi di tipo bilaterale, che i governi gestiscono direttamente e
che sono di tutt’altra portata in termini economici.

All’interno di queste linee, la più “ricca” e quella della lotta contro le ma-
lattie legate alla povertà, in particolare AIDS, tubercolosi e malaria, attra-
verso la quale la Commissione europea contribuisce ad iniziative globali
quali il Fondo mondiale per la lotta contro l’AIDS.

La restante parte dei finanziamenti viene erogata principalmente attra-

                                  - 18 -

verso inviti a presentare proposte, aperti alla società civile, ma anche alle
amministrazioni pubbliche europee e dei paesi beneficiari e alle organiz-
zazioni internazionali.

Esiste poi una linea di budget che si occupa dei temi della sanità della
riproduzione, attraverso la quale si finanziano iniziative volte a migliorare
la salute riproduttiva e sessuale delle donne nei paesi in via di sviluppo e
a garantire il rispetto dei relativi diritti, attraverso un migliore accesso ai
servizi di salute sessuale, l’educazione dei giovani, la lotta contro le prati-
che dannose per la salute sessuale e riproduttiva delle donne, la promo-
zione di programmi sanitari globali per le madre etc.

Esistono, infine, interventi sulle questioni di genere e sui diritti delle don-
ne.

L’Unione europea ha sviluppato nel corso degli anni una propria politica
di promozione della parità fra i sessi e ha giocato un ruolo attivo nel dibat-
tito internazionale su questi temi.

Il Trattato dell’Unione europea ribadisce l’impegno a fare del “gender
mainstreaming” una strategia riconosciuta ed applicata a livello europeo.
Il Trattato menziona infatti esplicitamente l’eliminazione di tutte le forme
di discriminazione e la promozione della parità uomo-donna tra gli obiet-
tivi e i compiti specifici della Comunità europea (articoli 2 e 3).

Gli obiettivi della linea di finanziamento sull’integrazione della parità di
genere nella cooperazione allo sviluppo - come definiti dal nuovo rego-
lamento di base, adottato nel 2004 - sono:

il sostegno all’integrazione delle questioni di genere in tutti i settori della
cooperazione allo sviluppo, adottando misure specifiche a favore delle
donne di tutte le età, al fine di promuovere la parità fra i sessi contribuen-
do in misura considerevole alla riduzione della povertà;

                                   - 19 -

la creazione nei paesi in via di sviluppo di capacità endogene pubbliche
e private atte ad assumere la responsabilità e l’iniziativa di promuovere la
parità tra i sessi.

Tutela dell’ambiente

In ambito ambientale l’impegno della Commissione europea attraverso
le linee tematiche di finanziamento si concentra su due temi fondamen-
tali: da un lato l’integrazione della tutela ambientale in tutti i progetti di
cooperazione allo sviluppo, dall’altro la conservazione e la gestione so-
stenibile delle risorse naturali (in particolare delle foreste) nei paesi in via
di sviluppo.

Le caratteristiche proprie della tutela ambientale rendono difficile il dialo-
go con i governi beneficiari su questi temi: i costi economici legati al de-
grado ambientale vengono solitamente alla luce in tempi lunghi, mentre
la spesa necessaria al fine di prevenire questo degrado normalmente si
trova a competere con altri bisogni di spesa legati a necessità di sviluppo
più immediate.

Altri temi globali quali la biodiversità e i cambiamenti climatici sono dif-
ficili da far rientrare nelle agende nazionali di sviluppo. E’ così che il tema
dell’ambiente non appare nella lista di settori prioritari di cooperazione,
identificati dai governi dei paesi in via di sviluppo all’interno dei docu-
menti di programmazione nazionale. Il ruolo di advocacy della società ci-
vile e delle ONG internazionali è dunque, spesso, l’unico punto d’ingresso
per sostenere i temi della tutela dell’ambiente e delle risorse naturali.

Molti paesi in via di sviluppo sono comunque firmatari delle principali
convenzioni e accordi internazionali sulla tutela dell’ambiente, ma non li
implementano per la mancanza di risorse. L’intervento dei finanziamenti
internazionali, dedicati specificamente a questo tema, e utilizzati per so-

                                   - 20 -

stenere le attività delle ONG attive in questo settore, è l’unico modo per
aiutare i governi a dare seguito alle loro dichiarazioni di intento, cosa
questa che apporta benefici non solo al singolo paese, ma anche al mon-
do intero e, di conseguenza, anche all’Unione europea.

Riabilitazione

Esistono linee budgetarie che supportano interventi nel settore della ria-
bilitazione nel caso di situazioni di crisi o post crisi. Queste linee interven-
gono soprattutto per garantire l’afflusso di cibo a una zona disastrata e
la sicurezza alimentare, per garantire aiuti ai rifugiati o alle popolazioni
sradicate.

La problematica di queste linee di finanziamento è che spesso non è faci-
le distinguerle dagli interventi nel quadro degli aiuti umanitari gestiti da
ECHO, ufficio della Commissione europea, con una differente base legale
e differenti modalità di implementazione, il cui mandato è esattamente
quello di gestire gli aiuti umanitari della Commissione europea, come
menzionato in precedenza.

Come ottenere un finanziamento su una linea tematica

In termini pratici, senza avere la presunzione di coprire la generalità delle
procedure, le possibilità di finanziamento attraverso le linee tematiche di
cooperazione si manifestano concretamente attraverso inviti a presenta-
re progetti. Si tratta di meccanismi procedurali complessi di selezione dei
progetti da finanziare al fine di raggiungere gli obiettivi specifici di una
linea tematica e in modo da allocare in modo trasparente i finanziamenti
disponibili su quella linea di budget per un determinato anno.

                                   - 21 -

L’ammissibilità dei candidati può variare da linea a linea, ma normalmen-
te si tratta di attori facenti parte della società civile europea e dei paesi
in via di sviluppo, nonché organizzazioni e enti pubblici locali e, in alcuni
casi, le organizzazioni internazionali o le organizzazioni governative locali
o regionali degli stessi paesi in via di sviluppo.

Il bando viene pubblicato sul sito internet di EuropeAid, dove si trovano
tutte le informazioni e i formulari necessari per presentare una proposta
volta ad ottenere il finanziamento. Normalmente il bando resta aperto
per alcuni mesi e viene richiesto al candidato di fornire una serie di do-
cumenti amministrativi e finanziari relativi alle attività e alla situazione
finanziaria propria e degli eventuali partner che svolgeranno un ruolo at-
tivo nell’implementazione del progetto, più una descrizione del progetto
e un budget dell’azione.

Normalmente per ciascuna grande linea tematica si pubblica un bando
ogni anno, o anche di più, nel caso una stessa linea si occupi di temi di-
versi oppure che si siano identificati differenti temi prioritari per diversi
paesi. In questo caso si pubblicherà un bando per ogni tema/paese iden-
tificato.

Una volta ricevute le proposte e scaduto il termine di presentazione, ini-
ziano le procedure di selezione. EuropeAid verifica prima la regolarità dei
documenti amministrativi forniti e, per i progetti ammessi, effettua una
verifica sulla qualità del progetto.

Normalmente il processo viene gestito, soprattutto per i grossi bandi, uti-
lizzando esperti esterni che, sotto l’obbligo di segretezza e imparzialità,
effettuano una valutazione dei progetti presentati.

Dopo un periodo complessivo di selezione che può andare da alcuni mesi
a quasi un anno per i bandi più complessi e con un valore finanziario più
rilevante, la lista dei progetti selezionati viene resa pubblica e i vincitori

                                  - 22 -

vengono contattati per completare i documenti contrattuali necessari ad
attribuire al richiedente la responsabilità sulla gestione del progetto e per
trasferire le relative quote di finanziamento.

Vantaggi e svantaggi delle linee tematiche

Le linee tematiche di finanziamento sono uno strumento importante per
garantire la visibilità dell’Unione europea nei suoi interventi di coopera-
zione allo sviluppo. Sono di particolare interesse per poter intervenire in
paesi con cui la Commissione europea non ha accordi di cooperazione,
ma dove esistono problematiche, quali la violazione dei diritti umani, che
meritano un intervento, che è reso possibile proprio grazie ai finanzia-
menti erogati nell’ambito delle linee tematiche.

Le linee tematiche, integrando gli interventi realizzati nel quadro della
cooperazione bilaterale, possono anche sopperire ad alcuni dei limiti del-
la cooperazione geografica. Nonostante i documenti di programmazio-
ne nazionale debbano restare il documento chiave per la gestione dei
rapporti con il paese beneficiario, è chiaro, infatti, che questi documenti
presentano dei limiti.

Le priorità di cooperazione fissate all’interno del documento di program-
mazione nazionale sono spesso identificate dal governo centrale del pae-
se beneficiario, dall’alto verso il basso, senza necessariamente aver aperto
il dialogo con la società civile. Inoltre, queste priorità, se pur importanti
per il paese, non necessariamente corrispondono con gli interessi e le
priorità politiche dell’UE.

L’elaborazione dei documenti di programmazione nazionale richiede un
processo di selezione rigida delle priorità, che non possono superare un
certo numero, normalmente piuttosto limitato. Nell’effettuare questa se-
lezione, è impossibile riuscire a coprire tutti i settori nei quali un inter-

                                  - 23 -

vento sarebbe auspicabile. Le linee tematiche possono venire in aiuto
sopperendo a questo problema, e intervenendo in settori che, pur non
identificati come prioritari nei documenti di programmazione nazionale,
meritano comunque di essere presi in considerazione.

Le linee tematiche si sono rivelate particolarmente utili per finanziare
iniziative comunitarie in casi in cui il paese beneficiario le aveva rifiutate
nell’ambito del dialogo per l’elaborazione della strategia paese. Questo si
è verificato per quanto riguarda, ad esempio, la tutela dei diritti umani, lo
sviluppo della democrazia e il supporto alla società civile. Ciò è più vero
nel caso di interventi in paesi con una democrazia particolarmente insta-
bile o in cui il dialogo politico con la Commissione europea si è rivelato
più difficoltoso.

La cooperazione con la società civile risulta normalmente di più flessibile
implementazione rispetto al meccanismo della cooperazione bilaterale
con i governi, nel quale la fase di negoziazione del progetto è più com-
plessa. In questi ultimi casi, la rapidità e flessibilità di esecuzione dipende
in gran parte dall’amministrazione interna del paese e dalla sua abilità
nella gestione dei finanziamenti.

Attraverso le linee tematiche si finanziano, invece, di norma, progetti di
portata finanziaria più limitata rispetto alle convenzioni di finanziamento
con i governi beneficiari. Queste somme vengono gestite direttamente
dalle ONG, con regole abbastanza flessibili e sulla base di un progetto
elaborato e presentato dalla stessa ONG proponente.

Le linee tematiche sono le uniche fonti di finanziamento adatte a sup-
portare iniziative globali quali la contribuzione ai lavori del Fondo Glo-
bale per la lotta all’AIDS o le iniziative della Banca Mondiale per la tutela
dell’ambiente, quelle finalizzate alla diffusione dei vaccini nei paesi più
colpiti dalla mortalità infantile a causa di malattie infettive, il sostegno
alle attività dei tribunali internazionali ecc.

                                   - 24 -

Si sono inoltre rivelate particolarmente adatte per sostenere azioni pre-
paratorie o progetti pilota, azioni innovative o approcci alternativi che
spesso nascono da iniziative della società civile piuttosto che dai governi
a livello centrale.

La flessibilità di implementazione delle linee tematiche e il fatto che esse
diano grande visibilità agli interventi dell’Unione europea è compensata
da una serie di limiti intrinseci, che recentemente hanno spinto la Com-
missione a riflettere sulle possibilità di riforma delle linee tematiche, so-
prattutto in vista di una loro razionalizzazione.

Gli interventi finanziati sulle linee tematiche, proprio perché orientati
sulle priorità specifiche della linea tematica, piuttosto che sulle priorità
fissate per un singolo paese, mancano a volte di coordinamento con gli
intereventi finanziati nell’ambito della cooperazione bilaterale con quel
paese. Questo può provocare una situazione di mancanza di ownership
dei paesi beneficiari sullo specifico intervento.

La molteplicità delle linee tematiche e il fatto che alcune di esse si occu-
pino di argomenti simili tra di loro, può determinare alcune situazioni di
incoerenza tra gli interventi finanziati su linee diverse.

Inoltre, la molteplicità degli strumenti ha implicazioni importanti in termi-
ni di risorse umane e amministrative necessarie per la gestione di queste
linee a EuropeAid e nelle Delegazioni. Una delle principali problematiche
da risolvere nel momento della deconcentrazione, che ha visto le Dele-
gazioni assumere responsabilità piena sulla gestione dei progetti, è stata
la ricerca di personale con competenze specifiche nella gestione dei pro-
getti finanziati sulle diverse linee tematiche.

Il fatto che gli obiettivi delle linee tematiche siano definiti da un proces-
so legislativo complesso, quello dell’adozione di una singola base legale
(regolamento) per ciascuna linea tematica, implica una bassa flessibilità

                                  - 25 -

degli stessi ad adattarsi a nuove esigenze e al mutare delle condizioni nei
diversi paesi e sui diversi temi.

I finanziamenti disponibili nell’ambito delle linee tematiche sono sogget-
ti a oscillazioni, in base alle variazioni di budget che possono intervenire
– e che possono essere di notevole portata - nell’ambito del complesso
dialogo tra le diverse istituzioni che precede ogni anno l’approvazione
del budget comunitario.

L’impatto dei progetti finanziati sulle linee tematiche può essere scarso,
in quanto si tratta normalmente di budget limitati e di interventi che co-
prono zone geografiche ridotte.

Le prospettive finanziarie 2007-2013: la riforma della coopera-
zione allo sviluppo e la riorganizzazione delle linee tematiche

A settembre 2004 la Commissione europea, nel contesto dell’elabora-
zione delle nuove prospettive finanziarie, a partire dal 2007, ha deciso
di riformare gli strumenti finanziari impiegati nell’ambito delle relazioni
esterne e della cooperazione internazionale.

Le prospettive finanziarie sono un piano di spesa pluriennale e che la
Commissione adotta ogni 5 o 7 anni, per tradurre in termini economici le
priorità politiche dell’Unione europea per il periodo preso in considera-
zione. Le prospettive finanziarie coprono tutte le politiche dell’Unione e
per ciascuna di esse identificano una linea di spesa e il massimo ammon-
tare disponibile nel periodo considerato. Il budget annuale deve essere
di conseguenza strutturato in modo da non superare questo tetto mas-
simo.

Nella proposta della Commissione sulle prospettive finanziarie per il pe-
riodo 2007-2013, presentata nel settembre 2004, 95 milioni di Euro, cor-

                                 - 26 -

rispondenti a circa il 9.3 % del budget comunitario saranno destinati alle
politiche nel settore delle relazioni esterne e a rafforzare il ruolo dell’Unio-
ne europea come attore globale.

La proposta della Commissione nell’ambito delle relazioni esterne mira a
sostituire gli attuali strumenti finanziari bilaterali e tematici per l’assisten-
za esterna con un quadro considerato più semplice ed efficiente.

A partire dal 2007 il nuovo quadro dei finanziamenti europei comprende-
rà solo sei strumenti, quattro dei quali completamente nuovi (lo strumen-
to di pre-adesione, lo strumento di vicinato e parternariato, lo strumento
di cooperazione allo sviluppo e cooperazione economica, lo strumento
di stabilità).

Tre strumenti tematici sono stati concepiti per rispondere a situazioni di
crisi politiche, umanitarie o finanziarie. Essi avranno carattere orizzontale
e mireranno a rispondere a particolari bisogni in ambito di aiuto uma-
nitario, stabilità/sicurezza e assistenza macro-finanziaria, coprendo tutti
i paesi terzi.

Gli altri tre strumenti avranno una copertura geografica ben determinata
per implementare alcune specifiche politiche relative ai paesi in accessio-
ne o pre-accessione, ai paesi divenuti nuovi confinanti dell’UE in seguito
all’ultimo allargamento del 2004 e, infine, agli altri paesi partner nell’am-
bito delle iniziative di cooperazione economica e cooperazione allo svi-
luppo.

Lo strumento di pre-adesione (IPA) riguarderà i paesi candidati (Turchia,
Croazia) e pre-candidati (i restanti paesi dei Balcani occidentali). IPA so-
stituirà pertanto gli strumenti che attualmente coprono i paesi candidati
(PHARE, ISPA, SAPARD e il regolamento di pre-adesione relativo alla Tur-
chia), e i paesi dei Balcani (CARDS), che, dalla responsabilità di EuropeAid
passeranno sotto quella della DG Allargamento.

                                    - 27 -

Lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI) risponde alla ne-
cessità di introdurre un modello di cooperazione più ampio, pienamente
rispondente alla specificità dei rapporti che l’Unione europea ha intenzio-
ne di instaurare con i suoi nuovi vicini, in particolare a est e a sud, e che dia
maggiore visibilità alle relazioni con questi paesi.

L’ENPI dovrebbe contribuire a prevenire l’emergere di nuove divisioni tra
l’UE e i suoi vicini grazie ad una più intensa cooperazione politica, eco-
nomica, culturale e in materia di sicurezza e offrire ai paesi beneficiari la
possibilità di partecipare a varie attività dell’UE.

La portata di questo strumento va oltre la promozione dello sviluppo so-
stenibile, della crescita economica e della riduzione della povertà. Esso
comprende infatti anche un sostegno sostanziale alle misure intese ad
una progressiva integrazione economica e ad una più profonda coope-
razione politica, ivi inclusi il ravvicinamento delle legislazioni, lo sviluppo
delle istituzioni, la partecipazione ai programmi e alle agenzie comunitari,
le interconnessioni e lo sviluppo di infrastrutture comuni.

Sia IPA che ENPI disporranno di una componente specifica per promuo-
vere la cooperazione transfrontaliera tra il paese terzo e lo Stato membro
interessati.

Lo strumento “Cooperazione allo sviluppo e cooperazione economica”
rappresenterà il mezzo principale per sostenere i paesi in via di sviluppo
nei loro sforzi per progredire verso gli Obiettivi di sviluppo del Millennio.
Lo strumento interesserà tutti i paesi, i territori e le regioni che non rice-
vono assistenza a titolo di IPA o ENPI.

Tale strumento riguarderà la cooperazione allo sviluppo e la cooperazio-
ne economica con i paesi e le regioni partner nelle loro differenti forme e
modalità, come pure iniziative globali e orizzontali. Lo strumento include-
rà il successore del nono Fondo Sociale Europeo, che giungerà a scadenza

                                    - 28 -

nel 2007. La Commissione ha infatti proposto di integrare il Fondo Sociale
Europeo nel budget comunitario per garantire un’assistenza completa ai
paesi ACP nel quadro degli ordinari strumenti di cooperazione.

I temi che potranno essere sostenuti da questo strumento comprendo-
no: il rafforzamento dei vari servizi sociali (sanità, istruzione) e delle infra-
strutture fondamentali necessarie a sostenere lo sviluppo economico e
sociale (trasporti, forniture pubbliche, telecomunicazioni etc.); il supporto
allo sviluppo rurale sostenibile e la sicurezza alimentare; il sostegno alla
creazione di un settore privato efficiente, capace di operare secondo le
regole del commercio globale e i principi dell’economia di mercato; la
promozione della buona governance, dello stato di diritto, il rispetto dei
diritti umani e la democratizzazione; il sostegno al potenziamento istitu-
zionale; i temi dell’immigrazione; etc.

I tre strumenti orizzontali di risposta alle crisi saranno:

Lo strumento per la stabilità, che consentirà alla Comunità di:
− reagire in modo efficace, immediato e integrato alle situazioni di crisi
   e di instabilità attraverso un unico meccanismo finanziario, in attesa
   della programmazione nel quadro di uno degli strumenti generali di
   cooperazione e assistenza;

− affrontare i problemi transfrontalieri mondiali e regionali che minac-
  ciano la sicurezza dei civili, come i traffici illegali, la criminalità organiz-
  zata e il terrorismo, quando le relative azioni devono essere intraprese
  in risposta a situazioni di crisi;

− affrontare le questioni della sicurezza nucleare, quando le relative
  azioni devono essere intraprese in risposta a situazioni di crisi;

                                     - 29 -

− sviluppare una capacità internazionale di mantenimento della pace in
  parternariato con organizzazioni regionali,

− intraprendere missioni di assistenza elettorale nei paesi nei quali è
  troppo pericoloso inviare missioni di osservazione.

Lo strumento per l’aiuto umanitario rimarrà nella forma attuale, consi-
derata sufficientemente definita in termini di campo di applicazione e
obiettivi, e che ha dato buoni risultati sotto il profilo dei servizi e dell’ef-
ficienza.

Tuttavia, nell’ambito del processo di semplificazione e razionalizzazione,
la Commissione europea si propone di integrare altre attività di carattere
umanitario nello strumento per l’aiuto umanitario. Sono interessate, tra
l’altro, le attività di aiuto alimentare e gli aiuti alle popolazioni sradicate.

Lo strumento di assistenza macrofinanziaria (MFA) verrà anch’esso man-
tenuto nella forma attuale. Fin dalla sua istituzione nel 1990, l’assistenza
macrofinanziaria ha dimostrato di essere un efficiente strumento di stabi-
lizzazione economica e un motore di riforme strutturali nei paesi benefi-
ciari L’ MFA va mantenuta e rafforzata in vista di un potenziale incremen-
to dei bisogni, in particolare nei paesi vicini all’Unione allargata: i Nuovi
stati indipendenti occidentali (Moldavia, Ucraina, Bielorussia), i paesi del
Caucaso e i paesi terzi mediterranei.

La cooperazione tematica all’interno delle nuove prospettive fi-
nanziarie

Il futuro dei programmi tematici, nell’ambito di questa ristrutturazione
della cooperazione internazionale dell’UE, è attualmente oggetto di dia-
logo tra le istituzioni europee coinvolte nel processo di riforma. Anche i

                                   - 30 -

rappresentati della società civile impegnata nella cooperazione allo svi-
luppo sono stati invitati a partecipare attivamente al dialogo, essendo le
linee tematiche la loro fonte principale di finanziamento.

Le proposte di riforma hanno un impatto sostanziale sul modo in cui i
programmi tematici verranno messi in opera. Il gran numero di basi legali
esistenti al giorno d’oggi sotto forma di diversi regolamenti per ciascuna
linea tematica, verranno sostituite dalle sei basi legali previste per i sei
nuovi strumenti nell’ambito della riforma.

All’interno di tutti tre i nuovi strumenti a copertura geografica, si prevede
che la Commissione definisca specifici programmi tematici e adotti i do-
cumenti strategici che contengano gli stanziamenti finanziari indicativi
per un periodo di alcuni anni, da definirsi.

Inoltre, lo strumento di Cooperazione allo Sviluppo e Cooperazione eco-
nomica prevede esplicitamente la possibilità di finanziare azioni globali e
tutelare i global public goods.

E’ all’interno di questo strumento che la maggior parte delle attuali linee
tematiche verranno fatte rientrare, sebbene dopo aver subito una certa
razionalizzazione e riorganizzazione.

I tre strumenti orizzontali prevedono, a loro volta, meccanismi determina-
ti per rispondere a problematiche specifiche, di tipo tematico. Anche que-
sti meccanismi richiedono l’elaborazione di specifiche strategie e dunque
di documenti di programmazione pluriennali.

I sostenitori della riforma all’interno della Commissione argomentano che
la nuova architettura degli strumenti per le azioni esterne offre un’oppor-
tunità per rivedere lo scopo e il contenuto delle linee tematiche, compre-
sa l’allocazione finanziaria necessaria per realizzare gli interventi. Questo
processo passerà attraverso una selezione e razionalizzazione delle linee

                                  - 31 -

esistenti, in modo da migliorare l’efficacia ed efficienza delle azioni ester-
ne della Commissione europea.

Nella scelta di quali linee tematiche avrebbero dovuto essere mantenute
nell’ambito delle nuove prospettive finanziarie la Commissione ha adot-
tato i seguenti criteri:

− il programma dovrebbe essere mantenuto nel caso in cui la specifi-
  ca politica comunitaria oggetto della linea tematica non può essere
  realizzata nell’ambito dei programmi bilaterali di cooperazione, nazio-
  nali o regionali. Questo è vero per azioni globali ad esempio nell’area
  dello sviluppo sostenibile o nel supporto dei beni pubblici globali, da
  implementarsi attraverso un meccanismo multilaterale, cioè in coope-
  razione con un’organizzazione internazionale; per contributi a orga-
  nizzazioni internazionali per il loro funzionamento; per contributi per
  il finanziamento di programmi proposti da ONG o dalla società civile;
  e per azioni da implementare all’interno dei paesi europei;

− il programma dovrebbe essere mantenuto se punta su azioni da finan-
  ziare in un paese partner, complementari rispetto a quelle finanziate
  sotto i programmi bilaterali, se esistenti. In questi casi il mantenimen-
  to di un programma tematico si giustifica in termini di efficienza (i ri-
  sultati ottenuti attraverso progetti tematici sono superiori rispetto a
  quelli ottenuti attraverso i finanziamenti geografici) ed efficacia (il co-
  sto di gestione del progetto attraverso l’approccio tematico è inferiore
  di quanto lo sarebbe attraverso un progetto nazionale o regionale, fi-
  nanziato dalla cooperazione bilaterale) purché si tratti di un’azione che
  copra regioni o paesi diversi o che si faccia promotrice di un approccio
  innovativo; se non si riesca ad ottenere un accordo con il governo be-
  neficiario sull’azione specifica; quando l’azione si faccia promotrice di
  una priorità politica unilaterale dell’UE; quando la cooperazione con il
  paese sia sospesa o non ci siano documenti di strategia paese.

                                  - 32 -

Si propone, inoltre, di mantenere gli strumenti tematici per tutte quelle
aree di cooperazione per le quali l’UE si è fatta promotrice sul piano inter-
nazionale e per le quali gli strumenti tematici risultano essere la migliore
tipologia di intervento.

Nell’ambito delle nuove prospettive finanziarie, inoltre, le linee tematiche
dovrebbero non solo occuparsi delle relazioni esterne, ma anche degli
aspetti di relazioni esteriori delle politiche interne dell’Unione.

Dovrebbero dunque essere fatte rientrare nei nuovi strumenti, in parti-
colare in quello per la cooperazione economica e allo sviluppo, le linee
tematiche dei settori della tutela dei diritti umani, dello sviluppo umano
e sociale, dell’ambiente e della gestione sostenibile delle risorse umane,
della cooperazione con la società civile e della sicurezza alimentare, del-
l’immigrazione e asilo. Questo ultimo è un nuovo strumento tematico
per cui la base legale è stata adottata nel 2004 e che si occupa di alcu-
ni aspetti specifici nel settore dell’immigrazione: lo sviluppo di politiche
specifiche in questo settore nei paesi beneficiari, la promozione di canali
di immigrazione legale, la lotta contro l’immigrazione illegale e il traffico
di esseri umani, la riammissione e integrazione sostenibile degli espulsi
nei loro paesi d’origine.

Per quanto riguarda le modalità di implementazione dei nuovi strumenti
e il ruolo delle linee tematiche all’interno di esse, la Commissione propone
di lavorare in stretta cooperazione con il Consiglio e il Parlamento euro-
peo nella definizione degli obiettivi, della portata, delle priorità politiche
e delle allocazioni finanziarie per ciascuna delle linee tematiche sulla base
di una comunicazione della Commissione alle altre istituzioni. Nel prepa-
rare le strategie tematiche, la Commissione terrà inoltre in considerazione
la volontà politica del Consiglio e del Parlamento europeo, come espresse
nelle loro conclusioni e raccomandazioni. La Commissione elaborerà an-
che dei meccanismi di consultazione con la società civile e, ove possibile,
con gli altri attori della scena internazionale.

                                  - 33 -