Germania La repubblica del Cancelliere - Università degli studi di Milano

Germania
La repubblica del Cancelliere

Il contesto della democratizzazione
Statualità tardiva rispetto a Francia o Regno Unito,
come anche democrazia e industrializzazione
1871-1918         Monarchia costituzionale autoritaria
1919-1933         Repubblica di Weimar
1933-1945         Regime nazista / Führerstaat
1945              Occupazione alleata
1945-1955         Sorveglianza internazionale

Democrazia «protetta»: «paese sconfitto, occupato e diviso,
a sovranità limitata, situato lungo la linea di demarcazione»
della Guerra fredda:

Repubblica Federale Tedesca («Germania Ovest», DBR)
vs. Repubblica Democratica Tedesca («Germania Est», o DDR)

La Germania post-bellica come «storia di successo»

• de-nazificazione e Piano Marshall (US’s European Recovery Program, 1948)
• ripresa e straordinario successo economico
• stabilità politica e di governo
• consolidamento della democrazia e adesione dell’opinione pubblica ai valori
  democratici (anni ’60)
• ruolo guida nell’integrazione europea
• crollo del Muro di Berlino (1989) e riunificazione (3 ottobre 1990): non
  fusione, ma estensione delle strutture politiche e legali della Rft alla Rdt

L’assetto istituzionale: le scelte costituenti
1949 Legge Fondamentale (Grundgesetz, GG):
     da un Consiglio Parlamentare (rappresentanti degli 11 Länder occidentali) investito del potere costituente
      dagli alleati
     una «non» costituzione, in attesa della riunificazione
     «clausola di eternità» (art. 79 GG): diritti fondamentali su dignità umana e diritti umani, e principi della
      struttura dello stato (repubblica, democrazia, stato federale, stato di diritto, stato sociale) non revisionabili
      fino a sostituzione in toto della GG
     la «lezione di Weimar» (proporzionalismo puro, poteri capo dello stato, esecutivo debole, legame esecutivo-
      parlamento, ecc.)

• tra maggioritario (predominio esecutivo su legislativo) e consensuale (cultura politica,
  coalizioni, federalismo, banca centrale indipendente, ecc.)
• federalismo cooperativo
• parlamentarismo razionalizzato
• regolamentazione dei partiti
• costituzione rigida e Corte costituzionale attiva

Una Corte Costituzionale Federale attiva
Garante e custode della Costituzione, inclusi i rapporti tra Bund e Länder
1952-56      dichiara fuori legge i partiti anti-sistema: «Partito socialista del Reich» (Srp,
             neonazista) e «Partito comunista tedesco» (Kpd)
1961         impedisce al Cancelliere Konrad Adenauer la creazione di una Tv pubblica federale
             perché in contrasto con la competenza esclusiva dei Länder sulla cultura
1993         dichiara il Trattato di Maastricht (UE) non in contrasto con la Legge Fondamentale

Revisione costituzionale:
• ca. 60 revisioni per relativa semplicità della procedura (bastano 2/3 Bundestag + 2/3 Bundesrat)
• ma all’unificazione modificata solo lista dei Länder e abrogato art. 23 sulla futura adesione altre
  parti della Germania

Ruolo riconosciuto e regolato dei partiti: Parteienstaat

Legge Fondamentale (Art. 21)
• I partiti concorrono alla formazione della volontà politica del popolo. La loro fondazione è libera. Il
  loro ordinamento interno deve essere conforme ai princìpi fondamentali della democrazia. […]

• I partiti che, per le loro finalità o per il comportamento dei loro aderenti, si prefiggono di attentare
  all'ordinamento costituzionale democratico e liberale, o di sovvertirlo, o di mettere in pericolo
  l’esistenza della Repubblica federale di Germania sono incostituzionali. Sulla questione di
  incostituzionalità decide il Tribunale costituzionale federale.

Legge sui partiti (Art. 1)
• I partiti sono una componente costituzionalmente necessaria dell'ordinamento liberal-democratico.
  Con la loro libera e continua collaborazione alla formazione della volontà politica del popolo essi
  adempiono ad un compito pubblico assegnato loro dalla Legge Fondamentale e da essa garantito.

Un sistema partitico di pluralismo moderato
• sistema partitico: 1949-57 frammentato, 1957-1983 «a tre partiti rilevanti», 1983-2013 bipolarismo
  (due blocchi ciascuno con partner maggiore e partner minore), 2017- nuova frammentazione
• evoluzione cleavages: 1980s post-materialismo e *2010s società aperta/chiusa e movimenti di protesta
• volatilità elettorale in crescita (2013 picco 15,8% voti a partiti che restano senza seggi, 2017 entrano nel
  Bundestag e si riduce % voti non rappresentati)
• de-allineamento, ma per ora crisi limitata dei partiti tradizionali

Cdu/Csu – Unione Cristiano-Democratica & Unione Cristiano-Sociale
Spd – Partito Social Democratico
FdP – Partito Liberale

Grüne (o Die Grünen) – Verdi, dal 1980
Pds, poi Die Linke – Sinistra, rispettivamente dal 1990 e dal 2007

Piratenpartei – libertari/anti-establishment, dal 2005
AfD (Alternativa per la Germania) – Populisti anti-europeisti, dal 2013

% voti complessivi CDU/CSU + SPD

…
1969        88,8 %
1972        90,7 %
1976        91,2 %
1980        87,4 %
        media = 89.5 %

…
2005        69,4 %
2009        56,8 %
2013        67,2 %
2017        53,4 %
        media = 61.7 %

                                   Fonte: Vassallo (2016:171)

Sistema elettorale «proporzionale personalizzato»
Bundestag (Dieta Federale): 598+ (dal 2002), eletti ogni 4 anni
• 299 seggi in collegi uninominali con formula plurality
• 299 seggi da proporzionale (PR) con liste chiuse in circoscrizioni plurinominali che coincidono con i 16 Länder
     • soglia legale di sbarramento al 5% (oppure tre seggi uninominali)
     • nel 2013 fuori dal Bundestag anche la FDP (che ha vinto un solo collegio uninominale dal 1949), rientrati 2017

• due voti distinti (Erststimme e Zweitstimme), ma «dipendenti» / «a correzione totale» (≠ Giappone)
• il totale dei seggi viene ripartito tra le liste secondo la formula del quoziente naturale
• i seggi del PR di lista compensano i risultati dei collegi uninominali
     a) seggi eccedenti: se un partito prende nei collegi uninominali più seggi di quanti gliene spettano su base
        proporzionale, li mantiene, e aumenta di conseguenza il numero complessivo dei componenti del Bundestag
     b) seggi di riequilibrio (dal 2013) per garantire nuovamente la proporzionalità tenendo conto dei seggi eccedenti

La logica del sistema tedesco (I)

La logica del sistema tedesco (III)

                                      (o eccedenti)

Due voti

                            %
                            seats

                            34,7
                            -
                            -
                            21,6
                            13,3
                            11,3
                            9,7
                            9,4
                            0

           Fonte: electionresources.org

Disaffezione verso i partiti tradizionali
e delusione dell’elettorato dei Länder orientali

 Elezioni 2017 – mappa dei risultati per collegio (Federal Returning Officer)

Elezioni 2017

                Nota:
                % CDU e CSU separate

Possibili coalizioni: tra «Jamaica» e «Kenya»

                                                Fonte: Handelsblatt, 27 sett. 2017

Solo 8 Bundeskanzler:
tra alternanze e Große Koalitionen
Logica bipolare, ma cultura politica consensuale
1949-62 | Adenauer    [Cdu/Csu ; Fdp ; Altri]
1962-66 | Erhard      [Cdu/Csu ; Fdp]
1966-69 | Kiesinger   [Cdu/Csu ; Spd] 1a «grande coalizione»
1969-72 | Brandt      [Spd ; Fdp]
1974-82 | Schmidt     [Spd ; Fdp]
1982-98 | Kohl        [Cdu/Csu ; Fdp]
1998-05 | Schröder    [Spd ; Verdi]
2005-09 | Merkel      [Cdu/Csu ; Spd]
2009-13 | Merkel      [Cdu/Csu ; Fdp]
2013-17 | Merkel      [Cdu/Csu ; Spd]
2018- | Merkel        [Cdu/Csu ; Spd]
                                                               Fonte: Washington Post, 2017

2018 Merkel IV
Eletta con 364 voti su 692 votanti

Composizione:            Cdu/Csu + Spd
Entrata in carica:       14 marzo 2018
Formazione:              171 gg.
Durata:                  ?
Base parlamentare:       56,3%

                           Fonte: Vassallo (2016:176)

«Democrazia del cancelliere» e governi di coalizione

Il Cancelliere è il leader del partito maggiore
    •   designato dal PdR, è eletto dal Bundestag a maggioranza assoluta, senza dibattito e a scrutinio segreto
    •   se non eletto, nuovo voto interno al Bundestag (no PdR) a maggioranza assoluta oppure, dopo 14 gg., a
        maggioranza relativa
•   il primo partito esprime anche il Presidente del Bundestag

Governi di coalizione
    •   dal 1949 tutti governi di coalizione (cf. FDP vs. UK’s LibDem): mai un partito ha avuto maggioranza legislativa
    •   «democrazia negoziale»: negoziati per dettagliati accordi post-elettorali (e.g. Koalitionsvertrag 2018)
    •   verifiche collegiali sull’attuazione degli indirizzi di governo
    •   ripartizione proporzionale degli incarichi di governo, spesso premiante per partner minore (e.g. nel 2018 alla
        SPD 6 ministeri: Finanze, Esteri, Lavoro/Affari Sociali, Giustizia, Famiglia, Ambiente)

Cancelliere e governo hanno predominio sull’iniziativa legislativa, con disciplina di voto dei gruppi
parlamentari (Fraktionen)

La stabilità di governo: condizioni e i meccanismi
• scarsa frammentazione del sistema partitico (per sistema elettorale e esclusione estremisti)
• investitura elettorale di fatto e poi elezione personale del Cancelliere
    • passati inutilmente 14 giorni dal primo tentativo, il PdR può consentire l’entrata in carica di un
      Cancelliere a maggioranza relativa oppure sciogliere il Bundestag
    • elettorato favorevole al Cancelliere: Kanzlerbonus come «plusvalore politico-elettorale che deriva dal
      fatto di essere già al potere»

• sfiducia costruttiva (e suo uso strategico)
    • richiede simultanea elezione a maggioranza assoluta di un nuovo Cancelliere
    • solo due volte: 1972 (Willy Brandt sopravvive) e 1982 (Helmut Schmidt sostituito)

• scioglimento anticipato semi-discrezionale da parte del Cancelliere (formalmente al PdR):
    • precondizione: questione di fiducia respinta oppure fallimento sfiducia costruttiva
    • uso strategico (questione di fiducia persa deliberatamente): 1972 Brandt, 1983 Kohl, 2005 Schröder

Bicameralismo federale
e parlamentarismo razionalizzato

• «il parlamento tedesco figura tra le assemblee più produttive ed efficienti d’Europa»

Bundestag
• iniziativa legislativa dominata da Cancelliere e governo
• potere d’agenda ad un influente Ufficio di Presidenza
• disciplina di voto dei gruppi parlamentari (Fraktionen)
• 23 forti Commissioni permanenti per divisione del lavoro:
          •   disegni di legge poi spesso approvati in plenaria senza modifiche
          •   controllo dell’attività di governo
• compromessi nelle Commissioni e larghe maggioranze in Aula
• selezione della classe parlamentare sulla base di competenza ed esperienza

Bundesrat (Consiglio Federale):
formazione e poteri

• 69 seggi: da 3 a 6 per ciascuno dei 16 governi dei Länder (‘stati’), guidati dallo stesso «presidente-ministro»
• mandato imperativo e voto unitario: votano tutti ma «in blocco» (astensione se coalizione in disaccordo)
• tra le seconde camere più potenti, con maggioranza spesso politicamente diversa da Bundestag
• sede della concertazione alla base del «federalismo cooperativo»

• non esprime la fiducia al Cancelliere
• processo legislativo:
    a) veto sospensivo su una legge approvata dal Bundestag: superabile dal Bundestag con un nuovo voto a
       maggioranza assoluta (o maggioranza dei 2/3, se il Bundesrat contrario con 2/3)
    b) co-decisione (i.e. veto non superabile dal Bundestag) su leggi che hanno implicazioni sostanziali per i Länder
    •   controversie risolte da Commissione di Mediazione bicamerale; oppure ove necessario da Corte Costituzionale

Bundesrat: composizione attuale
• per decenni dominato da due blocchi: CDU/CSU vs. SPD
• attualmente 13 diverse coalizioni nei 16 Länder: record di combinazioni di voto possibili nel Bundesrat

                                                                              69 seggi totali
                                                                            (maggioranza: 35)

Fonte: Bundesrat, 22 mag. 2018

Il federalismo cooperativo
1949 una «costituzione dei Länder»: da tradizione/storia tedesca + alleati per
evitare concentrazione poteri
• 16 Länder (incluse 3 città-stato Amburgo, Berlino e Brema) con proprie
  Costituzioni, seppur vincolate a principi stato di diritto, democrazia e
  repubblicani
• governi parlamentari, con variazioni rilevanti nei poteri «ministro-presidente»,
  nomina/revoca ministri, modalità sfiducia, scioglimento anticipato, ecc.
• competenze residue ai Länder (i.e. se non esplicitamente al Bund)
   • federale esclusiva: esteri, difesa, cittadinanza federale, moneta
   • concorrente (diritto civile e penale, assistenza sociale, ambiente, ecc.): intervento
     federale in base a principio di sussidiarietà (i.e. quando Land inefficace o
     pregiudizievole)
   • finanziarie: i Länder decidono solo su alcune limitate imposte locali, ma sono
     responsabili per 2/3 spesa pubblica
• implementazione delle leggi federali ai Länder: di fatto amministrano sulla base
  di leggi federali, che contribuiscono ad approvare attraverso il Bundesrat – è il
  cuore del federalismo cooperativo
• meno del 20% dei dipendenti pubblici lavora per il governo federale

La riforma costituzionale del 2006
Riordina la ripartizione delle competenze tra Bund e Länder
   i.   abolita la legislazione-quadro federale, con cui in passato il governo federale aveva esteso
        il suo intervento
   ii. ridotta la legislazione che richiede approvazione del Bundesrat (da ca. 60% a 40-50% del
       totale)
   iii. diritto di deroga: Länder possono legiferare in deroga alla legislazione federale in alcune
        materie concorrenti → verso un federalismo più competitivo?
Materie suddivise per competenze da Legge Fondamentale:
• federale esclusiva (elenco art. 73) difesa, esteri, cittadinanza/immigrazione, commercio estero,
  telecomunicazioni/trasporti nazionali
• concorrente: giustizia, welfare, istruzione, sanità, industria, relazioni industriali, agricoltura
• i Länder possono legiferare su tutte le materie (residue) non espressamente elencate
• in caso di divergenza, prevale la legislazione federale (art. 31, Legge Fondamentale)

Governance decentrata e
modello dell’economia sociale di mercato
Il «modello Germania»
   • ampia accettazione/fiducia di sistema che combina libero mercato e welfare robusto
     (con ampia partecipazione/cogestione/diritti lavoratori)
   • conflittualità regolata e concertazione per il compromesso (neocorporativismo):
     sindacati e associazioni datoriali e industriali (distinte) + istituzioni locali para-pubbliche
     di autogoverno (es. Camere di commercio, Università)
   • integrazione tra imprese e banche, protezione dei campioni nazionali, export/surplus
     commerciale
   • indipendenza dalla Bundesbank, con severa politica monetaria anti-inflazionistica
1990s: riforme per problemi di sostenibilità economica dopo la riunificazione
    1998-2003 Schröder: riforme strutturali pro-mercato e Agenda 2010 (Legge Hartz IV con
      misure di flexicurity) come base del rilancio
    2005-(2010) Merkel: modernizzazione politiche sociali

Una potenza semi-egemonica
1950s integrazione europea come meccanismo di contenimento e tutela di interessi nazionali
1989-1990 scambio geopolitico tra riunificazione e «europeizzazione del marco» (parziale
      cessione di sovranità monetaria)
↓
quasi-egemonia tedesca sull’Europa:
disciplina di bilancio, indipendenza BCE, orientamento anti-inflazionistico
↓
2009- crisi dell’eurozona: da «potenza civile» a paese-guida con nuova assertività
        Potenza civile
        • tre precetti post-1945: «mai più», «mai da soli», «la politica prima della forza»
        • multilateralismo, cooperazione, diritto internazionale

Fino a quando? con quali conseguenze?