CAMERA DEI DEPUTATI - Progetto di legge della 18 legislatura
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Atti Parlamentari — 1 — Camera dei Deputati
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI
CAMERA DEI DEPUTATI N. 2731
—
PROPOSTA DI LEGGE
D’INIZIATIVA DEI DEPUTATI
DORI, CECCANTI, ARESTA, PAOLO RUSSO, BUTTI, BALDINO,
CORNELI
Modifica all’articolo 10 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092, in materia
di pubblicazione di una nota illustrativa per agevolare la com-
prensione del contenuto delle leggi e degli altri atti aventi forza di
legge
Presentata il 22 ottobre 2020
ONOREVOLI COLLEGHI ! – L’articolo 54, primo legge penale ». La norma riprende il prin-
comma, della Costituzione prescrive a tutti cipio romanistico secondo cui « ignorantia
i cittadini il dovere di « essere fedeli alla legis non excusat », dal quale deriva per
Repubblica e di osservarne la Costituzione tutti un generale dovere di conoscenza e,
e le leggi ». L’adempimento di questo do- quindi, di osservanza della legge stessa.
vere presuppone che il cittadino sia messo La questione, ampiamente dibattuta an-
nelle condizioni di poter rispettare la legge. che in giurisprudenza e in dottrina, è stata
A tale fine, la Costituzione ha individuato affrontata in una storica sentenza della
all’articolo 73, terzo comma, due strumenti Corte costituzionale. Si tratta della sen-
per l’adempimento di questo dovere: la tenza n. 364 del 24 marzo 1988, con la
pubblicazione della legge nella Gazzetta Uf- quale la Corte ha dichiarato costituzional-
ficiale e la « vacatio legis », cioè il tempo mente illegittimo l’articolo 5 del codice
intercorrente tra la pubblicazione e l’en- penale « nella parte in cui non esclude
trata in vigore. dall’inescusabilità dell’ignoranza della legge
L’articolo 5 del codice penale stabilisce penale l’ignoranza inevitabile ». Ciò signi-
il principio secondo il quale « Nessuno può fica che il soggetto può considerarsi colpe-
invocare a propria scusa l’ignoranza della vole solo ove la conoscenza della norma siaAtti Parlamentari — 2 — Camera dei Deputati
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possibile. Da un lato, quindi, ogni conso- Più la scienza giuridica, nel corso dei
ciato ha il dovere di informarsi e di cono- secoli, si è sviluppata, più il linguaggio
scere e, da un altro lato, lo Stato deve legislativo ha acquisito autonomia e si è
impedire un’oggettiva e insuperabile « oscu- progressivamente allontanato dal linguag-
rità » della norma, che rende l’ignoranza gio « popolare », cioè da quello utilizzato
inevitabile, cioè insuperabile da chiunque comunemente. Questo processo di affran-
altro si fosse trovato nella medesima situa- camento porta, però, con sé anche il rischio
zione. di un divario tra la norma e il destinatario
Nella motivazione di questa sentenza la di essa, cioè il cittadino. Il cittadino che
Corte afferma che « se il cittadino, nei non possiede specifiche conoscenze giuri-
limiti possibili, si è dimostrato ligio al do- diche comincia a percepire la legge come
vere (ex art. 54, primo comma, Cost.) e, ciò qualcosa di lontano da sé. Escludendo al-
malgrado, continua ad ignorare la legge, cune materie altamente tecniche e specifici
deve concludersi che la sua ignoranza è settori per i quali il cittadino ha la neces-
“inevitabile” e, pertanto, scusabile ». sità di rivolgersi a uno specialista, come un
La Corte costituzionale ha così confer- avvocato, in tutti gli altri casi il cittadino
mato che un soggetto può ritenersi inadem- dovrebbe essere messo nelle condizioni di
piente rispetto a questo dovere solo ove la conoscere in modo immediato, cioè senza
conoscenza della norma penale sia possi- mediazioni, il contenuto della norma.
bile. Fatta salva la necessaria tecnicità del
La questione è di assoluto rilievo anche linguaggio giuridico, resta comunque l’esi-
genza di individuare soluzioni affinché il
in considerazione della sentenza della me-
cittadino, anche privo di conoscenze giuri-
desima Corte n. 209 dell’11 giugno 2010,
diche specifiche, possa comprendere pie-
che ha inserito tra « i valori fondamentali
namente il contenuto delle norme entrate
di civiltà giuridica » da tutelare la « coe-
in vigore. Non si tratta, quindi, di svalutare
renza e la certezza dell’ordinamento giuri-
la tecnicità della scrittura delle norme.
dico »: il combinato disposto delle due ci-
La questione non risponde solo a un’e-
tate sentenze potrebbe, quindi, in ipotesi
sigenza formale di certezza del diritto, ma
spingere in futuro la Corte a sancire l’in-
a un’esigenza sostanziale di certezza dei
costituzionalità di una norma per assenza
diritti e dei doveri del cittadino. La « com-
di coerenza e di chiarezza. prensibilità » è un valore che lo Stato deve
Nell’approccio del cittadino alla norma perseguire: spetta al legislatore garantire i
giuridica si possono individuare due fasi mezzi per rendere comprensibile la legge al
distinte: una conoscibilità « formale » – in- fine di ottenere l’osservanza spontanea delle
tesa come possibilità di conoscere l’esi- regole da parte dei cittadini.
stenza – della disposizione e una cono- Occorre, pertanto, rafforzare il rac-
scenza « sostanziale » – intesa come possi- cordo tra la funzione legislativa e i cittadini
bilità di comprenderne il contenuto. affinché le norme siano affiancate da un
La conoscibilità « formale » è garantita supplemento comunicativo e divulgativo che
dagli strumenti previsti dall’articolo 73, terzo le renda fruibili e in grado di rispondere
comma, della Costituzione, ovverosia la pub- all’uso sociale del diritto. L’attività divulga-
blicazione nella Gazzetta Ufficiale e la « va- tiva si colloca a metà strada tra la pubbli-
catio legis »; la conoscenza « sostanziale », cazione e l’interpretazione. In questo senso
invece, almeno a livello teorico, dovrebbe la divulgazione è funzionale all’applica-
essere assicurata dalle competenze acqui- zione della norma. Se le norme devono
site attraverso il sistema scolastico con l’i- « vivere » con i cittadini e devono essere
struzione obbligatoria ex articolo 34 della conosciute presuntivamente, nel senso che
Costituzione. si presume che tutti debbano conoscerle,
Considerato, però, che la norma è scritta allora occorrono strumenti efficaci per fare
in un linguaggio tecnico, la comprensione sì che esse siano rese accessibili e fruibili ai
del suo contenuto non può ritenersi certa. cittadini, che sono i destinatari finali.Atti Parlamentari — 3 — Camera dei Deputati
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Si potrebbe quindi configurare un vero illustrativa del contenuto e potrebbe avere
e proprio « diritto » di rispettare la legge, massima divulgazione anche nella rete in-
da intendersi come il diritto di compren- ternet e nelle reti di comunicazione e in-
derne il contenuto per conformare ad essa formazione, soprattutto se accompagnato
il proprio agire, che discende dal corrispon- da una rappresentazione grafica.
dente « dovere » contenuto nell’articolo 54 La presente proposta di legge è il frutto
della Costituzione. di un’ampia riflessione che ha trovato il
La presente proposta di legge consiste in suo impulso nelle considerazioni svolte dal
una modifica del testo unico delle disposi- professor Antonio Palma nel dicembre 2018
zioni sulla promulgazione delle leggi, sulla nel contesto del ciclo di audizioni sulle
emanazione dei decreti del Presidente della « attuali tendenze della produzione norma-
Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali tiva » avviate dal Comitato per la legisla-
della Repubblica italiana, di cui al decreto zione della Camera dei deputati nella prima
del Presidente della Repubblica 28 dicem- parte della XVIII legislatura, i cui risultati
bre 1985, n. 1092. Essa prevede la pubbli- sono stati illustrati in occasione del semi-
cazione di una nota illustrativa del conte- nario organizzato dal Comitato il 1° otto-
nuto dell’atto legislativo redatta secondo bre 2020.
criteri di chiarezza espositiva. Per la pre- Rispetto al pregevole lavoro già svolto
disposizione della nota è istituito, nell’am- dal Comitato per la legislazione nel 2011,
bito delle iniziative finalizzate alla gestione confluito nella pubblicazione « La buona
e allo sviluppo del portale « Normattiva », scrittura delle leggi », l’oggetto di indagine
un Comitato di esperti di materie giuridi- non è la qualità della norma, ma l’esigenza
che, di linguistica e di comunicazione. La di renderla fruibile al cittadino, che ne è il
nota illustrativa predisposta dal Comitato è destinatario.
pubblicata sia nella Gazzetta Ufficiale sia Dato per assodato che il legislatore debba
nel portale « Normattiva », di norma entro sempre sforzarsi di seguire buone regole
quindici giorni dalla pubblicazione del- redazionali nella fase di elaborazione della
l’atto nella Gazzetta Ufficiale. legge, il fatto che una norma sia scritta in
La composizione, le forme organizzative modo eccellente dal punto di vista tecnico
e le modalità di funzionamento del Comi- non risolve infatti in sé il problema della
tato sono disciplinati con decreto del Pre- comprensione del suo contenuto.
sidente del Consiglio dei ministri. Seneca, nelle « Lettere a Lucilio », esorta
Solo a titolo esemplificativo, si osserva l’amico a ricercare la semplicità nel lin-
che il Comitato potrebbe valutare oppor- guaggio affinché possa essere più vicino
tuno predisporre in via preliminare « ru- alla « verità », efficacemente esprimibile con
briche di conversione », una sorta di dizio- la massima: « il linguaggio della verità è
nario che, per un numero più o meno semplice ». Le leggi sono strumenti di re-
ampio di concetti giuridici, individui un golazione della convivenza e degli interessi
corrispondente termine di uso comune, per in società pluralistiche e non devono am-
poi procedere a una « traduzione » del testo bire alla « verità », ma alla massima « tra-
di legge; oppure potrebbe realizzare per sparenza », che può essere intesa come la
ogni norma una « massima », secondo un « verità » del legislatore.
procedimento simile a quello già in uso per Con riferimento al linguaggio giuridico è
le sentenze, ottenendo una sintesi efficace possibile affermare che meno è trasparente
del contenuto; infine, potrebbe elaborare la norma, meno si ottiene il risultato vo-
elenchi di domande ricorrenti con le rela- luto, cioè un comportamento aderente al
tive risposte. suo contenuto prescrittivo.
A prescindere dalla soluzione adottata, La presente proposta di legge, quindi, si
il prodotto del lavoro del Comitato non può pone l’obiettivo di arrestare o almeno di
ovviamente avere un’efficacia normativa, rallentare l’irrefrenabile corsa verso l’oscu-
né finalità interpretativa, ma meramente rità della norma.Atti Parlamentari — 4 — Camera dei Deputati
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PROPOSTA DI LEGGE
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Art. 1.
1. Dopo il comma 3-bis dell’articolo 10
del testo unico delle disposizioni sulla pro-
mulgazione delle leggi, sulla emanazione
dei decreti del Presidente della Repubblica
e sulle pubblicazioni ufficiali della Repub-
blica italiana, di cui al decreto del Presi-
dente della Repubblica 28 dicembre 1985,
n. 1092, è inserito il seguente:
« 3-bis.1. Al fine di agevolare la com-
prensione del contenuto delle leggi e degli
altri atti aventi forza di legge, la Presidenza
del Consiglio dei ministri predispone al-
tresì, per la pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale, una nota illustrativa del conte-
nuto dell’atto legislativo redatta secondo
criteri di chiarezza espositiva. La nota è
pubblicata anche nel portale “Normattiva”,
di cui all’articolo 1, comma 310, della legge
27 dicembre 2013, n. 147, di norma entro
quindici giorni dalla pubblicazione del-
l’atto legislativo nella Gazzetta Ufficiale. Essa
non ha efficacia normativa né interpreta-
tiva, ma soltanto illustrativa e divulgativa,
restando fermi il valore e l’efficacia della
disposizione legislativa e l’applicazione dei
criteri interpretativi previsti dall’ordina-
mento vigente e, in particolare, dall’articolo
12 delle disposizioni sulla legge in generale
premesse al codice civile ».
Art. 2.
1. Per la predisposizione della nota il-
lustrativa prevista dalle disposizioni di cui
all’articolo 1 è istituito presso la Presidenza
del Consiglio dei ministri, nell’ambito delle
iniziative finalizzate alla gestione e allo
sviluppo del portale « Normattiva », di cui
all’articolo 1, comma 310, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, un Comitato di
esperti di materie giuridiche, di linguistica
e di comunicazione.Atti Parlamentari — 5 — Camera dei Deputati
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2. La composizione, le forme organiz-
zative e le modalità di funzionamento del
Comitato di cui al comma 1 sono discipli-
nati con decreto del Presidente del Consi-
glio dei ministri.
3. Il Dipartimento per gli affari giuridici
e legislativi della Presidenza del Consiglio
dei ministri presta al Comitato di cui al
comma 1 l’assistenza logistica, tecnica e
operativa necessaria, compreso lo svolgi-
mento delle funzioni di segreteria del me-
desimo, nell’ambito delle risorse umane,
strumentali e finanziarie disponibili a legi-
slazione vigente. Le attività relative alla
pubblicazione delle note illustrative sono
svolte dal soggetto incaricato della gestione
e dell’alimentazione della banca dati e dello
sviluppo del portale « Normattiva » nell’am-
bito della convenzione regolatrice.
Art. 3.
1. Per le finalità previste dall’articolo 2,
il fondo di cui all’articolo 107 della legge 23
dicembre 2000, n. 388, è incrementato di
500.000 euro annui a decorrere dall’anno
2021.
2. All’onere di cui al comma 1, pari a
500.000 euro annui a decorrere dall’anno
2021, si provvede mediante corrispondente
riduzione delle proiezioni dello stanzia-
mento del fondo speciale di parte corrente
iscritto, ai fini del bilancio triennale 2020-
2022, nell’ambito del programma « Fondi
di riserva e speciali » della missione « Fondi
da ripartire » dello stato di previsione del
Ministero dell’economia e delle finanze per
l’anno 2020, allo scopo parzialmente uti-
lizzando l’accantonamento relativo al me-
desimo Ministero.
3. Il Ministro dell’economia e delle fi-
nanze è autorizzato ad apportare, con pro-
pri decreti, le occorrenti variazioni di bi-
lancio.PAGINA BIANCA
PAGINA BIANCA
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