AUTONOMIA FINANZIARIA E SOLIDARIETÀ AI TEMPI DELLA CRISI ECONOMICA. IL CASO ITALIANO E QUELLO SPAGNOLO - Greta Massa Gallerano 23 MAGGIO 2018

AUTONOMIA FINANZIARIA E SOLIDARIETÀ AI
       TEMPI DELLA CRISI ECONOMICA.
   IL CASO ITALIANO E QUELLO SPAGNOLO
                      23 MAGGIO 2018

               Greta Massa Gallerano
Docente a contratto di Diritto regionale e degli enti locali
               Università della Calabria

Di cosa parleremo

1.   Autonomia finanziaria, eguaglianza e solidarietà.
2.   Autonomia finanziaria in Spagna e Italia
3.   Crisi economica e autonomia finanziaria: una nuova
     interpretazione della solidarietà costituzionale?
4.   Questioni attuali e prospettive future

1. Autonomia finanziaria, eguaglianza e solidarietà

  L’autonomia finanziaria ed i principi costituzionali
  (legame)

• Eguaglianza (interterritoriale e interpersonale)

• Solidarietà (economica e sociale … e dovere contributivo)

• Autonomia      dei        territori     –    BINOMIO
  RISORSE/ATTRIBUZIONI          (decentramento     delle
  competenze ed effettività della autonomia)

2. Il sistema di solidarietà interterritoriale

Rapporto tra decentramento territoriale, l’eguaglianza
interterritoriale e la garanzia dei diritti.

Domanda: Più decentramento territoriale            =    meno
eguaglianza nella prestazione sei servizi?

Autonomia, eguaglianza e solidarietà

Se la risposta a tale cruciale questione dovesse essere affermativa, suddetta
contraddizione sarebbe ‘ipoteticamente’ causata dalle differenze che le
strutture federali produrrebbero fra i cittadini a seconda del loro luogo di
residenza e, precisamente, a seconda del potere (maggiore o minore) dei
territori di determinare le entrate e le spese. In realtà, a livello comparato, si
rileva che l’organizzazione federale dei poteri può ben trasformarsi (e di fatto si è
trasformata) dal federalismo duale, tipico dello Stato liberale, al federalismo
cooperativo, propriamente tipico dello Stato sociale contemporaneo
(BOGNETTI). Di conseguenza, il campo dell’indagine si restringe
necessariamente e l’interrogativo principale viene messo a fuoco divenendo,
puntualmente, il seguente: in presenza di situazioni sociali particolari che
caratterizzano i territori (basti citare, a mo’ di esempio, la polarizzazione socio-
economica tra gli stessi) optare a favore di un sistema accentuato di federalismo
fiscale può determinare una “sofferenza” (LUCIANI) del principio di uguaglianza
o, al contrario, può dar luogo ad un migliore equilibrio del sistema pubblico e ad
una maggiore garanzia dei diritti ?

La perequazione fiscale (verticale e orizzontale)

La perequazione fiscale è un trasferimento di risorse dal centro
alla periferia, o tra giurisdizioni, previsto allo scopo di attenuare
le differenze di capacità fiscale o di costi dei servizi pubblici,
esistenti tra diverse aree territoriali.

L’obiettivo generale della perequazione fiscale consiste nel
garantire, a parità di sforzo fiscale (ed efficienza dei governi
locali), la stessa fornitura potenziale (in termine di qualità e
qualità/qualità) dei servizi pubblici di carattere regionale o
locale.

La progettazione di un buon sistema di perequazione è uno degli
aspetti più delicati del processo di decentramento … (F. Porcelli)

Le risorse della perequazione

Le risorse derivanti dalla perequazione servono a “ridurre le
distanza tra le differenze economiche” che, nei sistemi
decentrati, si determinano tra gli enti territoriali. L’obiettivo
non è il livellamento delle risorse. Altrimenti verrebbe
meno il presupposto stesso dello Stato regionale ovvero
l’autonomia e la responsabilità delle politiche di bilancio
degli enti territoriali. (A. Morrone)

2. Autonomia finanziaria in Spagna

                  Principi costituzionali

Solidarietà art. 2 CE

Autonomia finanziaria artt. 156 e 157 CE (finanziamento
‘ordinario’)

Solidarietà e Fondo Perequativo art. 158 CE

               Indefinición Constitucional

La LOFCA

    Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas
    (n.8/1980) – LOFCA

    Limiti alla autonomia finanziaria delle CCAA:
-   Eguaglianza (artt. 138.2 e 139.1 CE);
-   Solidarietà (artt. 2, 138.1; 156.1 e 158.2 CE) come fattore di
    equilibrio tra l’autonomia delle CCAA e l’unità della nazione
    spagnola;
-   Unità;
-   Coordinamento della finanzia statale;
-   Divieto doppia imposizione ecc.

Problemi alla base del sistema di finanziamento

Dicotomia tra principio di autonomia delle CCAA e
salvaguardia dell’eguaglianza tra i cittadini?

 Necessità di preservare la garanzia delle posizioni
giuridiche fondamentali dei cittadini – ricezione servizi /
contributo spese pubbliche / trattamento non
differenziato a seconda del luogo di residenza (art. 31.1. e
139 CE)

Gli Accordi (politici) del CPFF

Dal 1986 Contrattazione all’interno del Consejo de
Política Fiscal y Financiera

Sistema di finanziamento sulla base di accordi
quinquennali (non previsto dalla LOFCA) fino al 2009

Valore politico della contrattazione bilaterale tra CA e
Stato autonomico ed inizio della “questione” catalana dal
profilo finanziario - Perché? Finanziamento ‘speciale’
País Vasco e Navarra (Concierto Economico)

Il modello di finanziamento del 2009

Maggior numero risorse per i servizi pubblici (aumento
della popolazione soprattutto per via del fenomeno
dell’immigrazione)

Actualización del marco normativo in seguito alla riforma
degli Statuti di Autonomia (2006) necessaria per evitare
una alterazione del bloque de constitucionalidad
(Questione della % IRPEF)

Malestar della Comunità autonoma catalana

Il meccanismo della sobre-nivelación

Dopo la redistribuzione delle risorse attraverso il Fondo
de Suficiencia, la Comunità autonoma catalana otteneva
un rapporto negativo tra il reddito familiare disponibile e
il Prodotto interno lordo ⇒ Più do meno ricevo …

ESEMPIO:      periodo 2002-2008 Indice risorse della
Comunità catalana prima della nivelación era pari a 121.
Dopo la nivelación era di 94 (www.gencat.cat)

Obiettivi della riforma del 2009

Miglioramento servizi pubblici che le CCAA prestano ai
cittadini (molto più decentrati rispetto al modello
italiano)
Aumento della autonomia fiscale
Riduzione della differenza nel finanziamento pro-capite
fra le CCAA e incremento della solidarietà (tramite risorse
statali – circa 11 milioni di euro)
Adeguamento e valorizzazione delle modifiche statutarie
Aumento delle percentuali di partecipazione ai tributi
ceduti (50% IRPEF e IVA) ecc.

I (diversi) Fondi perequativi e la solidarietà

Fondo de Suficiencia Global

Fondo de Garantía de los Servicios Públicos
Fundamentals (sanità, istruzione e servizi sociali):
finanziato per il 75% tramite tributi ceduti alle CCAA, le
cui risorse sono ripartire in base ad alcuni criteri molto
specifici (età della popolazione, dispersione, popolazione
residente ecc.)

   modello del 2009 in parte non attuato a causa dello
            scoppio della crisi economica …

3. Autonomia finanziaria in italia (dopo la riforma del
                        2001…)

Art. 119 Cost. e art. 117 comma II, lettera m)

Questi due articoli sono strettamente collegati ai principi
fondamentali di eguaglianza sostanziale e solidarietà (artt. 2
e 3.2 Cost)

Come per la Spagna: quadro costituzionale ‘aperto’ con
riferimento al finanziamento.

L’art. 119 della Costituzione

                       3 SEGMENTI:

1. Primi 4 commi: modalità di sviluppo del sistema di
  finanziamento degli enti territoriali (tributi propri,
  compartecipazioni ai tributi erariali, Fondo perequativo)
2. Intervento dello Stato al fine di mantenete la coesione
  sociale
3. Demanio e limite all’indebitamento degli enti territoriali
  (poi modificato di nuovo nel 2012…)

La territorializzazione dell’imposta … e la solidarietà

TEORIA: Compartecipazione ‘bilanciata’ al soddisfacimento
dei fabbisogni che lo Stato definisce al fine di garantire i
livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e dei servizi ⇒
Strumento atto ad assicurare la sufficienza delle risorse a
tutti i territori per permettere agli stessi di garantire i
servizi.

RISCHIO: Diritto di ciascun territorio a fruire del gettito dei
tributi prodotti senza dovere di perequazione? ⇒
impossibilità per i territori economicamente svantaggiati di
coprire fabbisogno reale?

Il ruolo del Fondo perequativo

Le risorse del FP, previsto dal III comma dell’art. 119 Cost.,
devono in questo caso consentire a questi territori la
sufficienza delle risorse per la copertura integrale delle
funzioni trasferite.

ma cosa prevede a legge sulla copertura integrale delle
funzioni trasferite agli enti territoriali?

NB: perequazione competenza esclusiva dello Stato

La legge n.42 del 2009 di attuazione del federalismo
                          fiscale

La legge n.42/2009 prevede il principio della
“territorializzazione dell’imposta” (IVA in via prioritaria) –
Tributi propri – Fondo perequativo

OBIETTIVO: Superare il sistema dei trasferimenti statali (e la
cd meccanismo della spesa storica, sostituita dal costo
standard)

NB: quota di compartecipazione regionale all’IVA è del
58,57% (d.p.c.m. 23 settembre 2016)

Il Fondo perequativo nella legge n. 42/2009

Il FP interviene per garantire l’integrale copertura delle
spese, corrispondente ai fabbisogni standard, per i livelli
essenziali delle prestazioni e si alimenta attraverso il gettito
prodotto nelle regioni e la compartecipazione all’IVA.

                    MA COSA SONO I LEP?
 Sanità, assistenza sociale, istruzione scolastica, spesa in c/
                        capitale del TPL
E le altre servizi? I LEP sono compatibili con il principio di
eguaglianza? Art. 3 Cost.?

3. Crisi economica e autonomia finanziaria: una nuova
     interpretazione della solidarietà costituzionale?

Riforme dei sistemi di finanziamento (italiano e spagnolo) e
necessità di gestire la crisi economica e finanziaria degli ultimi
10 anni

Crisi economica e conseguenze sulla distribuzione territoriale
delle competenze. Impatto soprattutto sulle competenze
finanziarie – Nel momento in cui venivano approvate le riforme
esaminate

CONSEGUENZE: riduzione dei trasferimenti statali, aumento
della polarizzazione economica e acuirsi di storiche tensioni
territoriali

Il paradosso della crisi economica nel contesto
                       territoriale

Scarsezza delle risorse finanziarie per poter esercitare le
competenze e, quindi, garantire i diritti VS. una mole
enorme di competenze già trasferite

Volontà degli Stati, su indicazione della UE, di ri-
accentramento delle competenze in materia di bilancio,
indebitamento, coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario.

Il ‘Fiscal compact’ e alla governance economica
                         europea

L’obbligo di introdurre negli ordinamenti nazionali regole,
costituzionali o legislative, volte ad assicurare il rispetto
dei valori di riferimento relativi al disavanzo e
al debito fissati a livello europeo non discende dalle
disposizioni dei Trattati in materia di Unione economica e
monetaria, ma da impegni previsti da strumenti di
diversa natura giuridica introdotti nel quadro della nuova
governance economica europea (es. “Patto Europlus –
per recepire nelle legislazioni nazionali il Patto di stabilità
e crescita).

Il Fiscal Compact

Concordato al di fuori della cornice giuridica dei Trattati
ha impegnato le Parti contraenti ad applicare e ad
introdurre con norme vincolanti e a carattere permanente,
preferibilmente di tipo costituzionale, o di altro tipo purché
ne garantiscano l’osservanza nella procedura di bilancio
nazionale, le seguenti regole, in aggiunta a e senza
pregiudizio per gli obblighi derivanti dal diritto dell’UE:
  1. Pareggio attivo del bilancio dello Stato;
  2. Deficit non oltre lo 0,5% del Pil;
  3. Rapporto debito pubblico/Pil sotto il 60%.

La riduzione delle risorse e la garanzia dei diritti

Un esempio: in Italia la riduzione delle risorse degli enti
territoriali dal 2010 al 2017 è oscillata tra il 17 ed il 20 per
cento del risparmio totale della spesa pubblica

Conseguenze sui diritti sociali e sulla loro giustiziabilità ⇒
Giudici costituzionali dei Paesi europei sono posti di fronte
al vincolo oggettivo delle risorse

Impraticabilità della attuazione delle riforme concernenti
l’autonomia finanziaria …

L’impraticabilità della attuazione delle riforme sulla
                   autonomia finanziaria …

                          ESEMPI ITALIA
-   Espressa volontà politica di non dare seguito alla legge
    n.42/2009
-   d. l. cd “Salva Italia” (n.201/2011): Revisione delle
    aliquote locali IRPEF e anticipazione e anticipazione IMU
-   IMU ⇒ Quota statale e quota comunale. Per il 2017 di
    338 milioni di euro versati dai comuni incapienti, 149
    milioni sono stati acquisiti alle entrate del bilancio statale
-   Riforma costituzionale del 2012 che introduce il pareggio
    di bilancio anche per gli enti territoriali …

…. segue

                        ESEMPI SPAGNA
-   Riforma costituzionale del 2012 e obbligo dell’equilibrio
    di bilancio anche per gli enti territoriali
-   Compito del Governo di vigilare sul rispetto di tale
    equilibrio
-    Obiettivi delle CA vengono proposti dal Ministero
    dell’Economia e delle Finanze previa relazione del CCFF
-   Riduzione delle competenze normative sui tributi ceduti
    alle CCAA
-   Inattuazione dei Fondi perequativi previsti nel 2009, ecc.

Il caso catalano e la reinterpretazione giurisprudenziale
               del principio della solidarietà

Crisi economica, malestar e interpretazione del giudice
costituzionale

Sentenza n.31/2010 del Tribunale Costituzionale spagnolo:
Il principio contenuto nell’art. 201.4 EAC – e cioè la
necessità che il finanziamento della Generalitat catalana
non produca degli effetti discriminatori per la Cataluña –
non risulta illegittimo in quanto lo stesso risponde
direttamente, “a contrario”, a quanto stabilito nell’art.
138.2 della Costituzione spagnola (CE) che impedisce il
sorgere di privilegi economici e sociali tra le CCAA

e la Germania?

L'innalzamento dell'indebitamento, passato dal 39,1% del 1991 al 63,3% del
2008, ha contribuito ad un cambiamento nell'orientamento nelle pronunce del
Giudice costituzionale in materia di dichiarazione dello stato di emergenza
finanziaria da parte dei Länder, finalizzate all'ottenimento di aiuti federali ad hoc
per come previsto dall'art.107 della Legge Fondamentale.
Già a partire dal 2006 può notarsi un'inversione di tendenza in relazione alla
proposta del Land Berlin, al Tribunale costituzionale, della dichiarazione dello
stato di emergenza finanziera. In questo caso, il Giudice delle leggi, con la
sentenza del 19.10.2006, contestò il carattere eccezionale delle difficoltà
finanziarie in cui versava il Land in questione, sostenendo che esso poteva
fronteggiare tali difficoltà autonomamente e senza il ricorso ai contributi
federali. Contestualmente lo stesso Giudice invitò il legislatore tedesco ad
adottare regole più stringenti per evitare eventuali futuri stati di emergenza di
altri Länder (BVerfG, 2, BvF 3/03. Art. 28, legge 23 dicembre 1998, n. 448.)

In definitiva

“Il processo di territorializzazione delle risorse fiscali
finisce per evidenziare un nuovo ed inaspettato
profilo della crisi della solidarietà: a complicare la
tradizionale problematica fiscale della redistribuzione
di tipo individuale o familiare, essa assume una
dimensione anche territoriale e collettiva dalle
incerte prospettive di evoluzione” (P. Carrozza)

5. Questioni attuali e prospettive future

ITALIA: Attuazione in 3 regioni ad ‘economia avanzata’ del
cd regionalismo differenziato (art. 116, comma III, Cost.) e
collegamento con il principio solidaristico e la perequazione
territoriale (relazione tra art. 116 e art. 119 Cost.)

Ruolo della territorializzazione delle risorse e del residuo
fiscale

Le regioni che accedono a maggiori forme di autonomia
devono e in che misura continuare a contribuire al sistema
della solidarietà nazionale?

questioni attuali e prospettive future

Nel rispetto degli artt. 2 e 3 Cost. , “le competenze
rafforzate non possono costituire un escamotage per
consentire alle regioni ‘ricche’ di sfuggire dai doveri di
solidarietà verso le aree economicamente più deboli del
Paese” (A. Zanardi)

Necessario bilanciamento tra la legittima richiesta di dotarsi
di maggiori competenza e i doveri di solidarietà
costituzionali (sistema perequativo)

NB: Differenza tra i “Documenti di indirizzo” delle 3 regioni

questioni aperte e prospettive future

SPAGNA: aumento della richiesta di territorializzazione
dell’imposta e della relativa diminuzione dell’apporto
solidaristico perequativo.

Necessità di una riscrittura costituzionale in senso federale
al fine di tenere insieme l’intero sistema costituzionale

Referendum catalano 2017: processo di lacerazione politica
e costituzionale tra Stato e CA

Questioni aperte e prospettive future

I tratti della riforma costituzionale federale spagnola. Ipotesi:

- Senato
- Riparto delle competenze
- Sistema di finanziamento (maggiore protezione dei diritti
  sociali)
- Potere giudiziario

Documento per la revisione del modello di finanziamento
autonomico del luglio 2017: opportunità o ennesimo fallimento
politico?

Grazie per l’attenzione

Contatti: greta.galleano@unical.it