"Sugli incentivi previsti per gli impianti fotovoltaici integrati architettonicamente"- TAR Lazio - Roma - sez. III ter - sentenza del 20 gennaio ...

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“Sugli incentivi previsti per gli impianti
fotovoltaici integrati architettonicamente”-
TAR Lazio – Roma – sez. III ter – sentenza del
20 gennaio 2021 – n. 835

    Al ﬁne di godere dei più favorevoli incentivi previsti per gli impianti
fotovoltaici integrati architettonicamente non è suﬃciente la formale
destinazione d’uso dell’ediﬁcio a serra, ma occorre anche che, all’interno della
stessa, si svolga l’attività di coltivazione o di ﬂoricoltura e che detta attività
permanga per tutto il periodo di incentivazione.

    Pubblicato il 20/01/2021
    N. 00835/2021 REG.PROV.COLL.
    N. 01827/2019 REG.RIC.

    SENTENZA

     sul ricorso numero di registro generale 1827 del 2019, proposto da
omissis , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avvocati Alessandra Mari, Svenja Bartels, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio
Alessandra Mari in Roma, via degli Scialoja, 18;
     contro
     Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio
Fienga, Giovanni Battista De Luca, Alessandro Zuccaro, Antonio Pugliese, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso
lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 8;
     per l’annullamento:
     a) del provvedimento del GSE prot. n.GSE/P20180107673 del 4.12.2018 di
conclusione del procedimento di veriﬁca, ai sensi dell’art.42 D.Lgs.n.28/2011 e
del D.M. 31.01.2014, relativo all’impianto fotovoltaico, su serra agricola, codice
identiﬁcativo n.143224,02, con il quale è stato deciso che all’impianto
medesimo non è riconosciuta la tariﬀa spettante agli impianti integrati
architettonicamente, ubicati su serra, e la tariﬀa incentivante in precedenza

riconosciuta all’impianto è stata ridotta a quella di Euro 0,346 /kWh spettante
agli impianti a terra, con conseguente necessità di eﬀettuare i relativi
conguagli;
     b) di tutti gli atti connessi precedenti e conseguenti, ivi compreso per
quanto possa occorrere, il provvedimento di richiesta di integrazioni
documentali e osservazioni prot. n.GSE/P20170074860 del 10.10.2017, per il
riconoscimento del diritto della ricorrente di continuare a percepire le tariﬀe
incentivanti già riconosciute dal GSE all’Impianto FV di cui si tratta in base al
D.M. 19.02.2007;
     per la condanna del GSE S.p.A. a porre in essere tutte le misure idonee a
tutelare la situazione giuridica della Ricorrente.

    Visti il ricorso e i relativi allegati;
    Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici –
G.S.E. S.p.A.;
    Visti tutti gli atti della causa;
    Relatore nell’udienza da remoto del giorno 11 gennaio 2021 la cons. Paola
Anna Gemma Di Cesare e uditi per le parti i difensori come speciﬁcato nel
verbale;
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

    FATTO e DIRITTO

      1.- Con ricorso ritualmente notiﬁcato la ricorrente aﬀerma che: è soggetto
responsabile dell’impianto fotovoltaico, della potenza di 329,88 KW, realizzato
sulla serra agricola sita in Comune di Donorì (Regione Sardegna, Provincia di
Cagliari); l’impianto, costituito da due sezioni, ha ottenuto il riconoscimento
delle tariﬀe incentivanti previste dal D.M. 19.02.2007 (di seguito anche “CE2”)
nella misura di 0,422 €/kWh, corrispondente alla tariﬀa prevista dal CE2 per gli
impianti fotovoltaici totalmente integrati (b3/2, pensiline, pergole, tettoie); con
nota del 9.12.2016 il GSE ha comunicato l’avvio di un procedimento di veriﬁca
sull’Impianto ai sensi dell’art.42 D.Lgs. n.28/2011 e del D.M. 31.01.2014; nel
corso del procedimento il GSE, a mezzo di società delegata, eﬀettuava un
sopralluogo e commissionava relazione agronomica, che attestava la non
conformità della serra, in quanto coltivata solo per il 30% (con piante di
Tormentosa, funghi, cardoncello, lime, limone) e perché la società non forniva
documentazione ﬁscale (fatture di acquisto e di vendita) e documentazione
attestante l’impiego di personale per l’eﬀettuazione delle attività agronomiche;
nel procedimento amministrativo la ricorrente aveva dedotto e comprovato sia
che l’attività di coltivazione era esercitata dal coltivatore diretto Enrico Boi

(iscritto alla gestione previdenziale INPS dei coltivatori diretti al n.00729925 dal
2002 ad oggi senza soluzione di continuità) sia che era anche esercitata
un’attività di agriturismo; era anche precisato che: il signor Boi non aveva
istituito i registri di campagna in quanto la sua azienda, classiﬁcata “fattoria
didattica”, non fa uso di parassitari di alcun genere, non impiega manodopera
retribuita, ma si avvale esclusivamente del lavoro proprio e dei suoi familiari; il
prodotto della serra è destinato principalmente al fabbisogno dell’agriturismo e,
per la parte eccedente, viene venduto direttamente ai consumatori ﬁnali sul
campo o occasionalmente nei mercati di “Campagna Amica” della Coltivatori
Diretti e, quindi, senza obbligo di fatturazione; non esiste quindi (e non è
obbligatorio) un piano formale di coltivazione, ma si sceglie volta per volta la
coltura di cui necessita l’attività di agriturismo, alternando, nell’anno, varie
tipologie di verdure; le attrezzature erano state acquistate in data antecedente
la costruzione della serra; il GSE concludeva il procedimento ritenendo non
applicabile la tariﬀa per gli impianti totalmente integrati, ma la tariﬀa prevista
dal CE2 per gli impianti a terra, sulla base della seguente motivazione: la
struttura ove è stata installata la sezione d’impianto in questione, “al momento
del sopralluogo, è risultata non coltivata per circa il 70% della sua estensione; la
ricorrente “non ha presentato al GSE alcun documento utile a comprovare che
la serra sia stata permanentemente dedicata, sin dalla data di entrata in
esercizio (28.07.2010), alle coltivazioni agricole o alla ﬂoricoltura”.
      In punto di diritto, la ricorrente chiede l’annullamento del provvedimento
conclusivo del procedimento meglio indicato in epigrafe, deducendone
l’illegittimità per:
      1) violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa e dei
procedimenti sanzionatori desumibili dall’art.97 costituzione, dall’art.1 l.
n.241/1990 e dagli artt.6 e 7 convenzione europea dei diritti dell’uomo;
violazione del fondamentale diritto di proprietà tutelato dall’art.1 i^Protocollo
addizionale alla convenzione europea dei diritti dell’uomo; violazione del diritto
di proprietà, degli artt. 6 e 7 protocollo CEDU; sostiene la ricorrente che l’art.
20, comma 5, DM 6 agosto 2010 è norma innovativa applicabile agli impianti
entrati in vigore dopo il 25 agosto 2010 e comunque non contiene norme che
dettano i requisiti pretesi dal Gse né è norma interpretativa del Dm 19/02/2007,
il quale non reca norme sulle serre fotovoltaiche; peraltro la guida agli
interventi validi ai ﬁni dell’integrazione architettonica ed. 2009 non ha valenza
normativa; il Gse avrebbe quindi disposto la decadenza dagli incentivi per
impianti integrati architettonicamente in assenza di regole chiare e trasparenti
previamente pubblicate e conoscibili;
      2) violazione del DM 19.2.07 e dell’art. 20, comma 5, del DM 6.8. 2010,
nonché della guida, ove è data la deﬁnizione di serre; eccesso di potere;

aﬀerma il ricorrente che l’unico requisito richiesto dalla normativa è che la serra
sia adibita, per tutta la durata delle tariﬀe, a coltivazioni agricole o alla
ﬁoricoltura, mentre le norme non prevedono né che debba essere coltivata per
l’intera superﬁcie né che l’attività di coltivazione debba essere “signiﬁcativa”
(tanto meno in termini economici); del resto, le colture in serra sono stagionali e
rotative per cui è plausibile che non tutta la serra debba essere coperta da
colture; peraltro la norma non vieta che vi siano spazi aperti o coperti da
macchinari, sicché, in base alle norme citate il GSE non poteva mutare la tariﬀa,
atteso che l’impianto possedeva i requisiti previsti per la serra;
      3) violazione dell’art.42 d.lgs. n.28/2011 e dell’art.7 d.m. 31.01.2014 e
delle norme e dei principi applicabili ai coltivatori diretti – eccesso di potere per
travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – carenza di istruttoria –
mancanza di motivazione; il GSE ha preteso dalla ricorrente la produzione di
documentazione contabile e ﬁscale, che non trova applicazione per un
coltivatore diretto come il sig. Enrico Boi;
      4) violazione del principio generale di proporzionalità e dell’art.11 del d.m.
31.01.2014, che contempla la possibilità per il GSE di disporre le “prescrizioni
più opportune”, qualora riscontri violazioni o inadempimenti che rilevano, ai ﬁni
dell’esatta quantiﬁcazione degli incentivi ovvero dei premi;
      5) violazione dell’art. 10 della legge 241/1990 e dell’art. 7 del DM 31
gennaio 2014, non avendo il GSE preso in considerazione le osservazioni
presentate dal ricorrente.
      2.- Per resistere in giudizio si è costituito il GSE, il quale deduce
l’infondatezza del ricorso nel merito e ne chiede pertanto il rigetto.
      3.- Con ordinanza 23/04/2020 ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., è stata
ﬁssata l’ udienza di merito.
      All’udienza da remoto dell’11 gennaio 2021 la causa è stata riservata per la
decisione.
      4.- Oggetto di impugnativa è il provvedimento del GSE con il quale la tariﬀa
incentivante già riconosciuta alla sezione dell’impianto fotovoltaico è stata
ridotta da quella (superiore) concessa ﬁn dal 2010, e prevista dal D.M.
19/02/2007 (“CE 2”) per gli impianti fotovoltaici su serra, a quella (inferiore)
prevista dallo stesso CE 2 per gli impianti a terra.
      Con lo stesso provvedimento il GSE ha disposto di eﬀettuare i relativi
conguagli e quindi il recupero, mediante compensazione, della diﬀerenza tra
quanto percepito dalla Ricorrente dall’entrata in esercizio in base alla tariﬀa per
impianto totalmente integrato – 0,4220 €/kWh e quanto spettante, dalla stessa
data, in base alla tariﬀa per impianto a terra (0,346 €/kWh).
      Il GSE pone a fondamento della riduzione della tariﬀa i seguenti motivi:
l’impianto non sarebbe conforme in quanto le serre non sarebbero coltivate

nell’intera superﬁcie ed in quanto la ricorrente non avrebbe fornito la
documentazione ﬁscale (fatture di acquisto e di vendita) e quella attestante
l’impiego di personale per l’eﬀettuazione delle attività agronomiche che era
stata richiesta dal GSE.
      5.- Il ricorso è fondato in relazione al secondo assorbente motivo.
      Al ﬁne di meglio chiarire le ragioni del decisum giova preliminarmente
illustrare il quadro normativo di riferimento.
      In attuazione dell’art. 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387,
che demanda ad un regolamento ministeriale la ﬁssazione dei criteri per
l’incentivazione della produzione di energia elettrica dalla fonte solare, è stato
adottato il DM 19/02/2007.
      Il regolamento, in attuazione della fonte legislativa, come risulta dalle
premesse, si propone di condurre il sistema fotovoltaico verso applicazioni più
promettenti, in termini di potenziale di diﬀusione e connesso sviluppo
tecnologico, realizzando al contempo il minor utilizzo del territorio, attraverso
un sistema di incentivazione che premi maggiormente gli impianti fotovoltaici i
cui moduli sono posizionati o integrati nelle superﬁci esterne degli involucri
degli ediﬁci e negli elementi di arredo urbano e viario, tenendo tuttavia conto
anche dei maggiori costi degli impianti di piccola potenza, nonché di alcune
applicazioni speciﬁche.
      L’ impianto fotovoltaico con integrazione architettonica è deﬁnito dall’art.
2, lettera b3 del DM 19 febbraio 2007, “come l’impianto fotovoltaico i cui moduli
sono integrati, secondo le tipologie elencate in allegato 3, in elementi di arredo
urbano e viario, superﬁci esterne degli involucri di ediﬁci, fabbricati, strutture
edilizie di qualsiasi funzione e destinazione”.
      L’art. 20 del suddetto D.M. 06/08/2010 (articolo rubricato “Interpretazioni e
modiﬁcazioni del decreto ministeriale 19 febbraio 2007”), recependo quanto già
chiarito dalla Guida 2009 del GSE, precisa che “rientrano nelle tipologie di cui
all’allegato 3 del decreto ministeriale 19 febbraio 2007” (ovvero nella tipologia
di interventi validi ai ﬁni del riconoscimento dell’ integrazione architettonica ex
art. 2, comma 1, lettera b3 del D.M. 19.2.2007), tra l’altro, “le serre
fotovoltaiche nelle quali i moduli fotovoltaici costituiscono gli elementi
costruttivi della copertura o delle pareti di manufatti adibiti, per tutta la durata
dell’erogazione della tariﬀa incentivante, a serre dedicate alle coltivazioni
agricole o alla ﬂoricoltura. La struttura della serra, in metallo, legno o muratura,
deve essere ﬁssa, ancorata al terreno e con chiusura eventualmente
stagionalmente rimovibile.”.
      Alla luce del quadro normativo di riferimento è possibile ritenere che il
manufatto adibito a serra possa beneﬁciare dei più favorevoli incentivi previsti
per gli impianti integrati architettonicamente se sussistono

contemporaneamente i tre requisiti di seguito indicati.
     Il primo di carattere strutturale: i moduli fotovoltaici devono costituire gli
elementi costruttivi della copertura dell’ediﬁcio o delle pareti.
     Il secondo di carattere funzionale: il manufatto deve essere destinato a
serre dedicate alle coltivazioni agricole o alla ﬂoricoltura.
     Ed inﬁne, il terzo requisito è di carattere temporale: la destinazione agricola
(o alla ﬂoricoltura) deve permanere per tutta la durata dell’erogazione
dell’incentivo.
     Al ﬁne di godere dei più favorevoli incentivi previsti per gli impianti
fotovoltaici integrati architettonicamente non è pertanto suﬃciente la formale
destinazione d’uso dell’ediﬁcio a serra, ma occorre anche che, all’interno della
stessa, si svolga l’attività di coltivazione o di ﬂoricoltura e che detta attività
permanga per tutto il periodo di incentivazione.
     Nella fattispecie, tuttavia, il GSE, con il provvedimento gravato, pur
riconoscendo che il manufatto possedeva i requisiti strutturali e funzionali, ha
disconosciuto l’incentivo per gli impianti integrati architettonicamente sulla
base dei seguenti rilievi:
     – “la serra non è interamente adibita alle coltivazioni” (nota del 10 ottobre
2017), poiché al momento del sopralluogo di veriﬁca, “è risultata non coltivata
per circa il 70% della sua estensione, con presenza, tra l’altro di n. 3 locali
adibiti all’alloggiamento degli inverter”, senza che il ricorrente avesse fornito la
prova che la serra fosse coltivata dalla data di entrata in esercizio del 28 luglio
2010;
     -la società non ha fornito la documentazione integrativa richiesta con nota
10 ottobre 2017, limitandosi a chiarire che la serra sarebbe stata coltivata da un
“agricoltore diretto”, con “volumi d’aﬀari molto ridotti” e “regime ﬁscale e
previdenziale agevolato”.
     I suddetti rilievi, tuttavia, alla luce dei requisiti normativi sopra descritti,
non sono suﬃcienti a comprovare l’assenza dei requisiti per l’applicazione del
regime di incentivazione di favore previsto per le serre né l’intento elusivo della
società. E ciò in quanto le norme regolamentari non includono, quale requisito
per l’ammissione e il mantenimento dell’incentivo, che l’intera superﬁce delle
serre sia adibita a coltivazione, ma solo che l’attività di coltivazione permanga
per tutto il periodo degli incentivi.
     Orbene, in mancanza di elementi di prova ulteriori e diversi dalla relazione
agronomica, che comunque confermava l’eﬀettivo svolgimento di attività
agricola nella serra (seppur in una parte della stessa), il GSE non poteva
ragionevolmente desumere- senza incorrere nel denunziato vizio di eccesso di
potere e violazione delle norme regolamentari- che l’utilizzazione parziale della
serra dissimulasse, in realtà, una destinazione ﬁttizia del manufatto.

Dall’esame della motivazione del provvedimento gravato, emerge, peraltro,
che il GSE non ha valutato, così come osservato da parte ricorrente, se la
presenza di coltivazioni solo in una parte della serra avrebbe potuto essere
compatibile con la rotazione delle coltivazioni.
      Ed ancora, il Gestore non ha assolto allo speciﬁco onere motivazionale in
ordine alla natura ﬁttizia della coltivazione all’interno della serra, nonostante
dall’istruttoria (relazione agronomica del dott. Antonio Arcidiacono, al quale il
GSE aveva conferito l’incarico di veriﬁcare la conformità degli aspetti
agronomici della serra) fosse emerso che le attività agronomiche risultavano
svolte dall’impresa individuale del sig. Boi Enrico Azienda Agricola L’Agrumeto
(cfr. nota GSE 10 ottobre 2017, pag. 5, all. 3 al fascicolo di parte ricorrente).
      Ne consegue che non ha alcuna attinenza al caso di specie la
giurisprudenza della sezione, richiamata dal GSE, che riguarda fattispecie in cui
era stato inequivocabilmente accertato lo stato di abbandono delle serre e
quindi la mancanza del necessario requisiti dell’eﬀettivo svolgimento
dell’attività agricola.
      Inﬁne, quanto alla mancata produzione della documentazione richiesta con
nota 10 ottobre 2017(documentazione ﬁscale inerente l’acquisto di beni
strumentali, documentazione relativa alla vendita dei prodotti agricoli e
documenti relativi all’impiego di personale), a mezzo della quale il Gestore
riteneva necessaria “per accertare la signiﬁcatività dell’attività economica
derivante dalle coltivazioni sotto serra nel periodo 2010-2016”, è appena il caso
di evidenziare che, tra i requisiti normativi previsti per beneﬁciare della tariﬀa
per gli impianti fotovoltaici su serra, non è richiesto quello della rilevanza
economica dell’attività agricola né vi è alcuna preclusione all’esercizio
dell’attività agricola da parte di un coltivatore diretto, che si avvale
esclusivamente del lavoro proprio e dei suoi familiari, destinando i prodotti della
serra principalmente al fabbisogno dell’agriturismo. Dunque, tale carenza
documentale non risulta idonea e suﬃciente, in assenza di ulteriori elementi, a
fondare il provvedimento di disconoscimento degli incentivi per l’impianto su
serra.
      Alla luce di tutte le considerazioni, assorbita ogni altra doglianza, il ricorso
deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento
impugnato.
      6.-Le spese di lite, attesa la novità e la peculiarità della questione, sono
integralmente compensate, eccetto quelle per il contributo uniﬁcato, che il GSE
dovrà rifondere alla parte ricorrente.

    P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter),
deﬁnitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie
e, per l’eﬀetto, annulla il provvedimento impugnato.
     Compensa le spese di lite, eccetto quelle per il contributo uniﬁcato, che il
GSE dovrà rifondere alla parte ricorrente.
     Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
     Così deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 11
gennaio 2021 con l’intervento dei magistrati:
     Giampiero Lo Presti, Presidente
     Luca De Gennaro, Consigliere
     Paola Anna Gemma Di Cesare, Consigliere, Estensore

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