Piano Sperimentale di Rotazione del Personale nelle Aree a Rischio Corruzione - Allegato n. 9
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Allegato n. 9 Piano Sperimentale di
Rotazione del Personale
nelle Aree a Rischio
Corruzione
(allegato al PTPC 2019-2021)Indice
Il contesto........................................................................................................................................................... 2
Estar .................................................................................................................................................................... 2
Politiche e Criteri generali nel quadro della valorizzazione delle competenze. ............................................. 2
Criteri generali di rotazione tra strutture: ...................................................................................................... 2
ESTAR: Identità, Rotazione e misure organizzative ........................................................................................ 5
Cosa è stato fatto: focus su Dipartimento ABS .............................................................................................. 7
1Il contesto
Nell’ambito del PNA 2016 la rotazione del personale è considerata quale misura organizzativa
preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche
improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati
dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. L'alternanza riduce il rischio che un dipendente
pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e
instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o
possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate.
Estar
Politiche e Criteri generali nel quadro della valorizzazione delle competenze
In generale la rotazione rappresenta anche un criterio organizzativo che può contribuire alla
formazione del personale, accrescendo le conoscenze e la preparazione professionale del
lavoratore. Questo rientra anche nell’ambito del percorso di gestione e valorizzazione delle risorse
umane che Estar ha iniziato con la riorganizzazione e sta portando avanti con l’analisi dei processi,
la definizione delle job description e la predisposizione di altri strumenti di implementazione delle
competenze del personale. Questa tipologia di rotazione deve essere programmata sulla base delle
competenze da sviluppare e con la pianificazione dei ruoli che dovranno essere ricoperti sia per le
aree a rischio corruzione sia per una programmazione del turnover.
A questa tipologia di rotazione ordinaria si affianca una tipologia di rotazione straordinaria dettata
da esigenze come misura di sicurezza verso i dipendenti in caso di gravi procedimenti disciplinari o
condanne e che quindi viene effettuata tenendo conto sia delle competenze acquisite dal
professionista che deve ruotare sia delle eventuali posizioni disponibili.
I percorsi di rotazione vengono utilizzati come strumento di valorizzazione e formazione e quindi
devono essere programmati perché prevedono, prima dell’assunzione del nuovo ruolo, percorsi di
formazione e qualificazione professionale.
Criteri generali di rotazione tra strutture
Fermo restando quanto indicato in seguito sulla rotazione già effettuata a seguito della
riorganizzazione Estar, si espongono qui di seguito i criteri generali di rotazione degli incarichi.
Occorre premettere che prima di dare attuazione a tali criteri, è necessaria la definizione delle
competenze associate ad ogni job description e al relativo profilo di rischio. Quando si parla di
competenze non ci si riferisce solo ad uno strumento, ma ad un vero e proprio modello di lettura
2dell’organizzazione; infatti la definizione troppo specifica dei ruoli può portare alla paralisi
dell’organizzazione e/o all’eccessiva personalizzazione, anziché essere utile alla gestione dei
processi aziendali. Ciò accade a maggior ragione nel SSR vista l’alta discrezionalità dovuta alla
tipologia del servizio erogato. Proprio per questo diventa fondamentale l’approccio per competenze
che cerca e consente l’integrazione tra persona/professionista e ruolo. La persona/professionista
ha delle caratteristiche intrinseche, aspettative, credenze e valori che porta con sé sul luogo di
lavoro e che devono essere bilanciate con il ruolo che ricopre. Ogni modello è frutto
dell’integrazione di più approcci così come di varie definizioni delle competenze.
Indipendentemente dalle varie definizioni in letteratura, quello che ci interessa sono le
caratteristiche essenziali della competenza. La competenza è un costrutto complesso composta da
conoscenza, abilità/skill, comportamento/qualità; può essere appresa; è finalizzata ad un
obiettivo/risultato; se non esercitata diventa obsoleta. Tutte queste caratteristiche servono per
definire un metodo di indagine e di sviluppo delle competenze. Nel percorso di mappatura dei
processi intrapreso nel 2016, ad ogni processo sono state collegate le risorse umane con le job che
definiscono le responsabilità e le competenze. In base al profilo e alla posizione ricoperta, come
sopra esaminata e classificata, vengono programmati percorsi di rotazione.
I profili coinvolti sono nell’ordine:
- Dirigenti apicali
- Dirigenti di struttura
- PPOO
Il ciclo di rotazione avviene su base quinquennale (o comunque in relazione alla durata ed alla
scadenza dell’incarico). Ciò deve avvenire nel rispetto dei vincoli soggettivi (diritti individuali come
ad esempio la legge n.104/92 o il d.lgs. 151/01) e oggettivi (se è necessaria una qualifica
professionale specifica o ci sono delle limitazioni alla tipologia di attività che il professionista può
svolgere).
Per i dirigenti apicali il percorso di rotazione può prevedere un passaggio, di tipo verticale, verso
strutture interne alla macrostruttura di riferimento. In presenza di procedure di selezione ad
evidenza pubblica, per il conferimento degli incarichi (in particolare per i dipartimenti PTA) la
rotazione non deve costituire ostacolo al diritto di chiunque di partecipare alle selezioni. In caso di
conferimento al soggetto uscente l’incarico potrà essere conferito previa dimostrazione delle
misure organizzative adottate idonee a ridurre i potenziali rischi legati al sistema di relazioni,
possibili conflitti di interessi e concentrazioni di potere che con la rotazione si intendono evitare.
3Per i Dirigenti di UO il percorso di rotazione prevede un passaggio di tipo orizzontale, all’interno o
all’esterno dell’area a rischio, senza pregiudizio per la professionalità del dipendente né per i servizi
che ESTAR deve garantire. Per i passaggi all’interno dell’Area a rischio ESTAR deve dimostrare, nel
conferimento degli incarichi, di aver adottato misure di sicurezza volte a garantire almeno:
- segregazione ed alternanza di funzioni e competenze;
- controlli compensativi
- adozione di controlli esterni sugli atti
Per conferire il medesimo incarico ESTAR, dopo aver adottato idonee procedure selettive secondo
criteri di trasparenza e parità di trattamento, deve motivare il conferimento dell’incarico al
professionista uscente previa dimostrazione di aver adottato le misure di contenimento del rischio
di cui sopra.
Per le PPOO le regole da applicare sono le medesime previste per i Dirigenti delle UUOO. Il ciclo di
rotazione delle PPOO e dei Dirigenti deve comunque avvenire in maniera coordinata in modo da
non generare alternanze simultanee all’interno delle medesime strutture.
Qui di seguito una esemplificazione grafica dei criteri generali sopra indicati:
4ESTAR
dipartimento/area dipartimento/area
Rotazione per livelli organizzativi omogenei
Direttore Direttore Direttore Direttore Direttore Direttore
UO UO UO UO UO UO
Posizione Posizione Posizione Posizione
Organizzativa Organizzativa Organizzativa Organizzativa
Direttore UO/Posizione
Direttore UO/Posizione
Organizzativa
Organizzativa
In considerazione della riorganizzazione approvata da ESTAR nel 2015 (delibera n.166 del
25.05.2015) e nel 2016 (delibera n.346 del 06.09.2016), e che il primo ciclo di rotazione dovrebbe
avvenire almeno a partire dal 2020, l’Area qualità servizi AA.SS., organizzazione, valutazione e
sviluppo percorsi professionali elaborerà nel corso del 2017 e del 2018 un Piano di Rotazione da
applicare all’attuale organizzazione ESTAR collegandolo a:
- job description definite nell’analisi dei processi;
- profili di rischio del PTPC;
- requisiti di competenza mappati con gli strumenti di cui sopra.
ESTAR: Identità, Rotazione e misure organizzative
ESTAR riprende, accentra e potenzia, le funzioni degli ex 3 Estav: l’approvvigionamento di beni e
servizi dei magazzini e, in generale, la logistica distributiva a tutte le Aziende sanitarie e Ospedaliere
della Regione Toscana; la gestione delle reti tecnologie e informatiche e delle tecnologie sanitarie
5oltre alla gestione del personale per gli aspetti delle procedure concorsuali, selettive e di
liquidazione delle retribuzioni. La mission di ESTAR è l’ottimizzazione della spesa pubblica regionale
mediante una programmazione annuale dell’attività contrattuale che razionalizzi gli acquisti ed
ottimizzi i costi tramite livelli regionali di aggregazione del fabbisogno e relativi strumenti. Tutto ciò
implica un know how specifico acquisito nel tempo dai professionisti che sono passati dalle aziende
ad estav e ad ESTAR che presuppone una manutenzione delle competenze e un continuo
aggiornamento visto le expertise tecniche necessarie per le funzioni delegate al nostro ente (ICT, TS,
Acquisiti…), ciò che in un’azienda di medie dimensioni è attività di supporto e back office, in ESTAR
è core e di line; inoltre ciò risulta ancora più evidente se pensiamo che l’ambito nel quale ci
muoviamo è quello sanitario e quindi ad elevata complessità per definizione con soggetti quali la
Regione Toscana e le Aziende Sanitarie e Ospedaliere come clienti di riferimento.
Dobbiamo anche considerare, per le misure che abbiamo presentato sopra, che non sempre,
tuttavia, è possibile attuare la rotazione tra aree di rischio, soprattutto in strutture di piccole
dimensioni, o come nel caso ESTAR, dove le funzioni delle Aziende Sanitarie sono passate
totalmente al nostro ente.
Il nostro personale è prevalentemente di ruolo tecnico e amministrativo e per questi profili non
esiste una specificità di requisiti normativi per ricoprire un incarico apicale, come nel caso dei clinici;
tuttavia è fondamentale non perdere una specificità di competenza che deriva dalla formazione e
dall'esperienza. Per questo motivo saranno definiti percorsi specifici di rotazione in base al profilo e
alle competenze acquisite.
Nei casi di processi decisionali brevi, come, ad esempio, quelli relativi ad attività ispettive, incarichi
legali, incarichi all'interno di commissioni di selezione ecc., si ritengono applicabili misure di
rotazione da attuarsi anche all'interno dell’ufficio competente.
La necessità di definire un piano per la rotazione degli incarichi mira ad evitare che questa sia
impiegata al di fuori di un programma predeterminato e possa essere intesa o effettivamente
utilizzata in maniera non funzionale alle esigenze di prevenzione di fenomeni di cattiva
amministrazione e corruzione; essa è programmata su base pluriennale ed è calibrata in relazione
alle caratteristiche peculiari di ogni struttura. Ha altresì carattere di gradualità al fine di mitigare
l’eventuale rallentamento dell’attività ordinaria, motivo per cui si intende dare priorità innanzitutto
agli uffici più esposti al rischio corruzione avendo cura di programmare in tempi diversi e non
simultanei la rotazione dei dirigenti e del personale del comparto con incarico di Posizione
6Organizzativa all’interno di un medesimo ufficio. Quanto descritto si applica a tutto il personale in
servizio a tempo indeterminato presso le aree a "rischio di corruzione" individuate nel PTPC.
In coerenza con quanto affermato nel PNA 2016, la rotazione deve essere utilizzata allo scopo di
limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione
amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o
funzione. A differenza del precedente PNA 2013, la rotazione viene presentata come misura complementare
da impiegarsi in un quadro di elevazione delle capacità professionali complessive dell’amministrazione senza
determinare inefficienze e malfunzionamenti. Emerge quindi con chiarezza la coerenza tra le politiche di
questo Ente, sopra illustrate, e il nuovo orientamento ANAC sul punto.
Partendo da tale presupposto ESTAR ha deciso di adottare misure per evitare che i soggetti non sottoposti a
rotazione abbiano il controllo esclusivo dei processi, specie di quelli più esposti al rischio di corruzione e in
particolare quelli relativi a:
- Dipartimento ABS
- Logistica
- TIS
- Concorsi.
Cosa è stato fatto: focus su Dipartimento ABS
Riorganizzazione generale – attuazione della rotazione tra Strutture: La recente organizzazione
dell’ente, consolidatasi in due riprese (anno 2015 ed anno 2016) ha permesso di fare un “punto
zero” per quanto riguarda l’avvio della misura di contenimento dei rischi legata alla rotazione degli
incarichi in particolar modo nel Dipartimento Acquisizione Beni e Servizi (ABS). Essendo ESTAR un
ente distribuito sul territorio regionale con tre sezioni territoriali (Firenze, Pisa e Siena) i settori di
acquisto sono stati interamente ruotati sul territorio seguendo un criterio funzionale (quindi se, per
esempio la sede di Pisa si occupava degli acquisti di dispositivi medici con la nuova organizzazione
sono stati assegnati i servizi, con lo scambio sulla sede di Firenze che se ne occupava in precedenza).
Si ritiene che la rotazione così realizzata (che ha coinvolto circa il 80% del personale del Dipartimento
ABS) possa assolvere alle medesime funzioni della rotazione tra aree di rischio poiché il sistema di
relazioni, possibili conflitti di interessi e, di conseguenza, le relazioni di potere che ciascuno può
instaurare, sono state scardinate a monte.
Considerando quanto affermato nel PNA 2015 (Determina n. 12), tale misura pone rimedio a
ciascuno dei principali driver di rischio propri del settore sanitario (ed in particolare in quello degli
acquisti), vale a dire:
7• Variabilità (varietà e complessità dei beni e servizi acquistati in ambito sanitario in relazione
anche alla dinamica introduzione di nuove tecnologie. Questa evenienza, ad esempio,
durante la fase di esecuzione di un contratto, costituisce una variante “indotta” dal sistema);
• Complessità (varietà e complessità dei beni e servizi acquistati in ambito sanitario in
relazione anche alla dinamica introduzione di nuove tecnologie. Questa evenienza, ad
esempio, durante la fase di esecuzione di un contratto, costituisce una variante “indotta” dal
sistema);
• Prossimità (condizione di potenziale intrinseca “prossimità” di interessi generata dal fatto
che i soggetti proponenti l’acquisto sono spesso anche coloro che utilizzano i materiali
acquistati, con conseguenti benefici diretti e/o indiretti nei confronti dello stesso
utilizzatore: ad esempio, i clinici proponenti l’acquisto di materiale di consumo (come ad
esempio protesi, farmaci), sono anche i soggetti che impiegano tali beni nella pratica clinica
e possono quindi orientare la quantità e tipologia di materiale richiesto (motivazioni scelte
tecniche – soprattutto infungibilità)
Riorganizzazione dei processi. Misure aggiuntive/alternative alla rotazione.
Considerando che non sempre e non per tutto il personale coinvolto nei processi a rischio è stato
possibile effettuare una rotazione tra strutture, come indicato dal PNA 2016-19 (Delibera ANAC
831/2016), vengono adottate misure a livello organizzativo di segregazione delle funzioni così
articolato:
- sistema di controllo di primo livello dei momenti decisionali distribuito su tre sotto-livelli di
competenza, che nel Dipartimento ABS va dal RUP (Responsabile Unico Procedimento) al
dirigente di UO/Area al direttore di dipartimento (distinguendo le funzioni di proposta,
attestazione e controllo). Tale sistema è stato regolamentato in una Procedura Aziendale
(PA2/2015/rev 03);
- creazione di un controllo esterno sul livello di esposizione a rischio operativa su tutti gli atti
di indizione del Dipartimento ABS effettuato dalla UOC Audit e Compliance, disciplinato in
una Istruzione Operativa interna (IO1/2015/Rev03).
Si consideri inoltre, che con riferimento ai processi di acquisto, nelle recenti linee guida ANAC n.
3/2016, vengono forniti requisiti professionali e di esperienza necessari per assumere la qualifica di
RUP. In ESTAR tale ruolo è concentrato all’interno del dipartimento ABS e distribuito tra i livelli di
8responsabili di AREA, UUOO e PPOO. Nell’ambito di tali misure si evidenzia la necessità che il
personale sia in possesso di idonei titoli di studio (diplomi o lauree) è di una esperienza nell’area
acquisti che va dai 5 ai 10 anni. Questo suggerisce, in un Ente come ESTAR che svolge funzioni idi
centrale di committenza e di centrale acquisti (avendo sottratto tale potere alle amministrazioni di
riferimento AASS e AAOO), l’opportunità di coltivare le professionalità e di far maturare esperienza
ai medesimi soggetti all’interno dell’area a rischio pena l’impossibilità di reperire, nel giro anche di
un solo ciclo di rotazione, il personale con i requisiti minimi per lo svolgimento delle attività.
A tali misure di segregazione e controllo che agiscono in modo funzionale (verticale) si aggiunge una
ulteriore azione di definizione di compiti e competenze che agisce sullo svolgimento delle attività di
processo. Lo scopo è quello di attribuire a varie professionalità e quindi a diversi professionisti i
diversi compiti e la responsabilità delle fasi di processo, in modo che sia chiaro e trasparente ciò che
ognuno può ed è in grado di fare.
All’interno di Estar è iniziato un percorso di mappatura di secondo livello, che approfondisce il lavoro
svolto nel 2015, con la definizione delle job description e delle competenze per ogni profilo che è
responsabile delle varie fasi. Gli strumenti utilizzati per condurre questa mappatura sono quelli
indicati nel PTPC 2016/2018 ESTAR (in particolare la tecnica SIPOC), come riportato nella seguente
figura.
9Questo secondo ordine di azioni è volto a:
- creare un cruscotto delle competenze presenti nell’ente sia per definire e gestire i percorsi
di formazione che quelli di rotazione sopra descritti;
- introdurre strumenti di controllo compensativo all’interno delle fasi a rischio dei processi
sensibili quale misura anticorruzione.
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