Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza Stato di Attuazione - 2/2023 Note e Studi
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2/2023
Note e Studi
Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza
Stato di Attuazione
ASSONIME - Riproduzione riservataPiano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
Gli impegni per il secondo semestre 2022
Il 30 dicembre, a seguito del raggiungimento dei 55 traguardi e obiettivi previsti per il secondo
semestre 2022, il Governo ha presentato alla Commissione europea la richiesta relativa
all’erogazione della terza rata dei fondi del PNRR (€19 miliardi, al netto del prefinanziamento
già riscosso ad agosto 2021). L’erogazione del contributo finanziario all'Italia avverrà una volta
acquisiti il parere della Commissione sull’idoneità del rispetto degli impegni assunti (previsto nei
prossimi mesi) e il successivo parere degli stati membri all’interno del Comitato economico e
finanziario. Ricordiamo che a seguito dell’erogazione a novembre della seconda rata dei fondi
del PNRR (€21 miliardi) da parte della Commissione europea, le risorse trasferite all’Italia
dall’avvio del piano superano i €66 miliardi (Tabella 1).
Tabella 1. Scadenze e obiettivi delle rate del PNRR
N° Rata semestre anno N° Obiettivi Importo Al netto del prefinanziamento
(mld€) del 13% (mld€)
Prima rata II 2021 51 24,1 21,0
Seconda rata I 2022 45 24,1 21,0
Terza rata II 2022 55 21,8 19,0
Quarta rata I 2023 27 18,4 16,0
Quinta rata II 2023 69 20,7 18,0
Sesta rata I 2024 31 12,6 11,0
Settima rata II 2024 58 21,3 18,5
Ottava rata I 2025 20 12,6 11,0
Nona rata II 2025 51 14,9 13,0
Decima rata I 2026 120 20,8 18,1
Totale 527 191,5
Fonte: Audizione Ministro dell’Economia, 22 febbraio 2022.
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Sintetizziamo di seguito i principali obiettivi raggiunti lo scorso semestre.
In tema di infrastrutture, sono state semplificate le procedure per il processo di pianificazione
strategica in ambito portuale e di autorizzazione per gli impianti di “Cold Ironing”, ovvero il
sistema di alimentazione elettrica delle navi ormeggiate; sono stati inoltre aggiudicati gli appalti
per la progettazione e realizzazione del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario
(ERTMS). È stato adottato il nuovo regolamento per la riforma delle concessioni portuali e sono
stati aggiudicati gli appalti per la costruzione delle linee di alta velocità Napoli-Bari e Palermo-
Catania.
Per la transizione ecologica, è stato adottato il piano per riqualificare le aree industriali
abbandonate (“siti orfani”); è stata approvata la graduatoria dei progetti per consentire la
transizione energetica delle 19 isole minori non interconnesse; sono entrati in vigore il decreto
che stabilisce criteri ambientali minimi per eventi culturali e la riforma per garantire la piena
capacità gestionale per i servizi idrici integrati. Tra gli appalti aggiudicati lo scorso semestre,
ricordiamo quello per l'aumento della capacità di rete per la distribuzione di energia rinnovabile
e l'elettrificazione dei consumi energetici – smart grid. Secondo la relazione del Ministero
dell’ambiente e della sicurezza energetica, nel 2022 sono stati aggiudicati progetti per oltre €6
miliardi.
Per la trasformazione digitale, gli obiettivi del secondo semestre 2022 si sono concentrati
1Piano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
prevalentemente sulle misure per migliorare i sistemi di cybersecurity, con la piena operatività
dell’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale e sulla implementazione della Piattaforma digitale
per la gestione interoperabile dei dati della PA (Piattaforma digitale nazionale dati), la
costituzione della nuova società 3i S.p.A. che radunerà le competenze digitali del mondo del
welfare (INPS, INAlL e ISTAT), il completamento delle assunzioni del Digital Transformation
Office per il supporto alle PA locali. È stata infine completata la realizzazione dell’infrastruttura
del cloud nazionale (Polo strategico nazionale) destinata ad ospitare i dati strategici della PA
non appena verranno predisposti e validati i piani di migrazione. A fine 2022 sono stati
aggiudicati appalti e progetti per circa €7 miliardi.
Quanto alle politiche attive del lavoro, nell’ambito del programma Garanzia di occupabilità dei
lavoratori (GOL) sono stati adottati tutti i piani regionali per l'attuazione del programma e sono
stati presi in carico oltre 300 mila disoccupati su cui si potranno finalmente attivare le attività di
profilatura e gestione nei Centri per l’impiego. Sono state adottate le misure previste per il
potenziamento dei Centri per l’impiego ed è stato adottato il Piano nazionale contro il lavoro
sommerso. In tema di istruzione ricordiamo, in particolare, la riforma degli istituti tecnici e
professionali (ITS) che mira a rendere strutturale la connessione tra istruzione secondaria e
terziaria e a ridurre il mismatch tra domanda e offerta di lavoro, soprattutto nei settori
dell’innovazione e della sostenibilità ambientale.
Nell’ambito della riforma della giustizia, è entrata già in vigore la riforma della giustizia tributaria,
che mira alla professionalizzazione dei componenti delle Commissioni tributarie e a ridurre il
contenzioso e gli arretrati. Sono entrati, inoltre, in vigore i decreti legislativi per l’attuazione delle
leggi di delega per la riforma del processo civile e per l’attuazione dell’Ufficio per il processo con
la conclusione delle relative assunzioni. Dopo il rinvio dal 1° novembre 2022 al 30 dicembre
2022, è entrato in vigore anche il decreto di attuazione della legge delega per la riforma del
processo penale. Tale rinvio era stato disposto al fine di approntare misure attuative adeguate
a garantire un ottimale impatto della riforma sull'organizzazione degli uffici, nonché per
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consentire un'analisi delle nuove disposizioni normative, agevolando l'individuazione di prassi
applicative uniformi.
Ad agosto, in ottemperanza degli impegni previsti nel PNRR di assicurare la cadenza annuale
della legge per il mercato e la concorrenza, è entrata in vigore la legge annuale per il mercato
e la concorrenza 2021 (legge n. 118/2022). Rispetto agli obiettivi PNRR da raggiungere entro
il 31 dicembre 2022, la questione più importante ha riguardato l’attuazione della delega sul
riordino della normativa sui servizi pubblici locali. Il decreto legislativo è stato approvato in
via definitiva dal Consiglio dei ministri lo scorso 16 dicembre. L’altra delega, contenuta nella
legge concorrenza, che costituiva un traguardo PNRR da raggiungere entro il 31 dicembre 2022,
riguarda il riordino del sistema di vigilanza del mercato e di controllo sulla conformità delle merci
il cui decreto attuativo è stato adottato con il d. lgs. n. 157/2022. Tra le altre deleghe previste
dalla legge concorrenza 2021, che non rientrano tra gli impegni PNRR, vi è quella sul riordino
della disciplina delle concessioni balneari il cui dossier è stato recentemente assegnato al
Ministro per la protezione civile e le politiche del mare.
2Piano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
Per una illustrazione completa delle misure completate lo scorso semestre, suddivise tra
investimenti e riforme e con l’indicazione dell’amministrazione preposta al raggiungimento del
target, si rimanda all’Allegato 1.
Gli obiettivi PNRR per il 2023
Per il 2023, il PNRR prevede il raggiungimento di 96 tra traguardi e obiettivi, di cui 27 nel primo
semestre e 69 nel secondo, al cui conseguimento sarà legata l’erogazione della quarta e quinta
rata di finanziamento rispettivamente di €16 e €18 miliardi, al netto del prefinanziamento (cfr.
Tabella 1 e l’Allegato 2 e l’Allegato 3).
Tra gli interventi più rilevanti da completare nel primo semestre 2023 si segnala la riforma del
processo civile e penale e quella del pubblico impiego per cui dovranno essere adottati i
regolamenti e i decreti necessari per la piena attuazione delle nuove regole e l’attuazione, entro
marzo 2023, della legge delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici (per un
approfondimento si veda il Box 1); il nuovo Codice sarà operativo a partire dal 1° luglio 2023.
Box 1. La riforma del Codice dei contratti pubblici
L’azione di riforma del Codice dei contratti pubblici è volta a semplificare la normativa in materia
di appalti pubblici e concessioni al fine di assicurarne un’efficiente realizzazione.
Il 16 dicembre 2022 il Consiglio dei ministri ha approvato in via preliminare uno schema di
Codice, predisposto dal Consiglio di Stato in attuazione della delega legislativa (articolo 1, legge
n. 78/2020). Il testo è stato trasmesso alle commissioni parlamentari per il parere di propria
competenza che dovrà essere reso entro l’8 febbraio. Previa acquisizione del parere della
Conferenza unificata, lo schema di decreto legislativo dovrà essere definitivamente approvato
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dal Consiglio dei ministri entro il 31 marzo 2023. Il nuovo Codice diventerà operativo a partire
dal 1° luglio 2023. Per favorire l’applicazione delle nuove norme da parte delle pubbliche
amministrazioni, per il primo anno di operatività del Codice, è istituito uno sportello unico di
supporto. È prevista una fase transitoria durante la quale le disposizioni del vecchio codice
continuano ad applicarsi ai procedimenti in corso, salvaguardando così i contratti in esecuzione.
Una previsione ad hoc è stata introdotta pe le procedure di affidamento e i contratti relativi a
investimenti pubblici finanziati con le risorse PNRR e PNC. Questi casi restano disciplinati dalle
disposizioni del d.l n. 77/2021 (decreto semplificazioni) anche dopo il 1° luglio 2023.
Il nuovo Codice interviene sull’eccesso delle norme che regolano il settore dei contratti pubblici
sostituendo il rinvio a successivi provvedimenti attuativi con l’adozione di allegati che
costituiscono parte integrante del Codice e che rendono la disciplina immediatamente auto
esecutiva. Inoltre, al fine di assicurare norme chiare e ridurre contenziosi viene individuata una
serie di principi generali alla luce dei quali deve essere interpretata la disciplina. Ad esempio,
alcuni passi in avanti sono stati fatti al fine di favorire e valorizzare l’autonomia decisionale dei
funzionari pubblici, definendo le ipotesi di responsabilità amministrativa e punendo solo la
palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza.
Lo schema di Codice stabilizza molte disposizioni introdotte in via d’urgenza dai decreti-legge
n. 76/2020 (decreto semplificazioni Covid-19) e n. 77/2021 (decreto semplificazioni per le opere
PNRR), ad esempio: le norme sull’appalto integrato sulle clausole di revisione dei prezzi e sui
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tempi massimi delle procedure di appalto. Un aspetto innovativo è rappresentato dalla
valorizzazione della digitalizzazione, intesa non più come strumento di accelerazione delle
procedure di aggiudicazione, ma come fulcro intorno al quale ripensare l’intero ciclo di vita del
contratto (dalla programmazione all’esecuzione), creando un ecosistema nazionale di
approvvigionamento digitale. Altre novità riguardano: il project financing, la cui iniziativa è estesa
anche agli investitori istituzionali, e sul cui utilizzo da parte di molti enti locali non sembrano
essere stati approntati adeguati meccanismi di controllo per garantirne la corretta imputazione
fuori bilancio; il subappalto con l’introduzione del subappalto a cascata; gli affidamenti in house.
A riguardo lo schema di riforma del Codice ne rende più semplice il ricorso, in quanto per i
servizi strumentali considera sufficientemente motivato anche il provvedimento che dà conto dei
vantaggi in termini di celerità rispetto alla gara. In tal modo si rischia di ampliare gli spazi dell’in
house con la conseguenza di ridurre il confronto competitivo tra gli operatori del mercato che
invece è funzionale a garantire un’elevata qualità dei servizi erogati. Viene inoltre eliminato
l’elenco delle stazioni appaltanti che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie
società in house.
Un tema ancora critico rimane la qualificazione delle stazioni appaltanti sul quale la bozza non
interviene direttamente (salvo individuare le soglie entro cui le stazioni appaltanti possono
operare solo se qualificate). Ad esempio, per ovviare alla mancanza di competenza viene
prevista la possibilità che il RUP (che da responsabile unico del procedimento diventa
responsabile unico del progetto) sia affiancato da una struttura di supporto.
Va infine considerato che le modifiche normative hanno spesso causato un blocco nell’avvio
delle procedure: questo immobilismo del mercato è un costo che vale la pena sopportare, solo
se porta miglioramenti e benefici per il settore.
In tema di infrastrutture, nel 2023 dovranno essere aggiudicati un numero significativo di
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appalti e avviate diverse opere su tutto il territorio nazionale. Si tratta, in particolare, degli appalti
relativi agli interventi per la gestione del rischio alluvione e la riduzione del rischio idrogeologico,
per la realizzazione di piste ciclabili, metropolitane, filovie e funivie in aree metropolitane e quelli
per il potenziamento, l’elettrificazione e l’aumento della resilienza delle ferrovie per il
Mezzogiorno; l’aggiudicazione di appalti per la costruzione di 2.500 colonnine di ricarica elettrica
sulle autostrade e altre 4.000 nei centri urbani, nonché l’aggiudicazione dei contratti di lavori per
la costruzione, la riqualificazione e la messa in sicurezza di asili nido e scuole per l’infanzia e
quelli per gli interventi di investimento sulle reti idriche.
Desta qualche preoccupazione la realizzazione dei progetti legati alla sperimentazione
dell’idrogeno verde nei trasporti: per il 2023 il PNRR prevede di assegnare risorse per
realizzare 9 linee ferroviarie sperimentali e 40 stazioni di rifornimento sulla rete stradale, obiettivi
che al momento appaiono difficili da conseguire.
Tra le altre scadenze previste, per il 2023, ricordiamo anche l’entrata in vigore delle nuove
norme per ridurre i tempi dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni agli operatori
economici, la digitalizzazione dei parchi nazionali, l’ordinamento delle professioni delle guide
turistiche, la digitalizzazione del sistema giudiziario, la definizione e validazione dei piani di
migrazione al cloud di tutte le PA centrali e locali, l’aggiudicazione di tutti gli appalti pubblici
per le reti fognarie e la depurazione e l’assegnazione, entro fine marzo, di tutti i bandi dell’ESA
e dell’ASI sulle infrastrutture satellitari e le tecnologie spaziali.
4Piano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
Possibilità di modificare il PNRR
Se, da una parte, i traguardi e gli obiettivi del PNRR previsti per lo scorso anno sono stati
raggiunti nei tempi previsti, dall’altra emergono alcune incertezze legate al rispetto delle
tempistiche e alla fattibilità economica di diversi investimenti programmati per il 2023. Per
questo motivo, fin dal suo insediamento, il nuovo Governo ha più volte dichiarato l’intenzione di
modificare il PNRR, aggiornando gli obiettivi considerati non più attuali alla luce delle mutate
condizioni rispetto a quelle in cui il piano era stato definito.
Sono attesi per fine gennaio i risultati di un monitoraggio dettagliato del Governo sullo stato di
attuazione delle singole opere previste dal PNRR che mira a individuare quelle ritenute più
difficili da realizzare, al fine di concordare con la Commissione europea eventuali modifiche.
Anche nel resto dell’UE è diffusa la consapevolezza che le condizioni attuali, diverse da quelle
che hanno dato vita alla Recovery and Resilience Facility (RRF), stiano producendo risultati
inferiori alle attese (soprattutto in termini di progresso della spesa per investimenti) e tempi più
lunghi; pertanto, è probabile che in questi mesi diversi stati membri presentino delle richieste di
modifica ai rispettivi piani nazionali (quelle di Germania e Lussemburgo sono già arrivate). In
proposito, i commissari europei Dombrovskis e Gentiloni hanno sottolineato in diverse occasioni
che possibili modifiche dovranno essere limitate e non comportare una revisione complessiva
dei piani. Ciò sembra dunque aprire a possibili adeguamenti, se necessari, sui costi di specifici
progetti purché non si riduca il livello di ambizione del piano e il sentiero delle riforme, che
rimangono un elemento cruciale dell’intero programma nonché un impegno politico.
Quanto alla concreta possibilità di modificare in modo significativo il PNRR, il regolamento sulla
RRF prevede esplicitamente una procedura formale di revisione dei suoi contenuti, attivabile
previa condivisione con la Commissione europea e soggetta all’approvazione da parte del
Consiglio dell’Unione europea a maggioranza qualificata e solo in presenza di “circostanze
oggettive” – tra cui l’inflazione e la crisi energetica – che incidono in maniera significativa sulla
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reale capacità di conseguimento degli obiettivi.
Revisioni e limitate modifiche sono dunque possibili se circoscritte e ben motivate e, molto
spesso, possono essere affrontate e risolte attraverso un dialogo a livello tecnico gestito
sottotraccia fra il Governo e le strutture della Commissione (DG Recover). Modifiche e revisioni
più profonde e strutturali richiedono passaggi di approvazione sicuramente più formalizzati e
necessitano soprattutto di un ampio consenso e di un clima politico favorevole in seno al
Consiglio UE.
Nel caso dell’Italia, la revisione non potrà comportare aumenti di risorse sulla RRF poiché sono
state impegnate tutte quelle disponibili, tuttavia si è già presa in considerazione la possibilità di
destinare i cospicui risparmi di spesa verificatisi nell'assegnazione di molti bandi di opere PNRR
per far fronte agli incrementi dovuti all'inflazione. Occorre inoltre considerare che finché non
sarà approvata una richiesta di modifica del Piano – e dunque anche durante il processo di
revisione – lo Stato dovrà conseguire gli impegni previsti dal Piano originario per poter richiedere
le rate semestrali di finanziamento.
Altre proposte circolate nelle ultime settimane prevedono un allungamento dei tempi entro i quali
realizzare i progetti. Rispetto ai tempi di realizzazione, il regolamento RRF prevede la possibilità
di richiedere un posticipo delle scadenze, ma limitato nel tempo e a patto che la richiesta sia
concordata con la Commissione. L’estensione delle scadenze del PNRR oltre il 2026 è stata,
invece, esclusa esplicitamente dalla Commissione europea.
5Piano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
Una opportunità di modifica dei PNRR può venire da RepowerEU, il piano proposto dalla
Commissione europea per ridurre la dipendenza energetica dalla Russia e accelerare la
transizione verde, su cui il 14 dicembre è stato raggiunto un accordo provvisorio del Consiglio
e del Parlamento europeo. Il Piano prevede la possibilità di inserire nei piani nazionali un nuovo
capitolo di riforme e investimenti specifici a sostegno degli obiettivi di RepowerEu. Tali interventi
verrebbero finanziati con le risorse disponibili per i prestiti finora non richiesti dagli stati membri
nell’ambito dell’RRF e che potranno essere messi a disposizione degli altri paesi. Ciò vale anche
per gli stati che, come l’Italia, hanno già richiesto il massimo possibile di prestiti (6,8% del reddito
nazionale lordo). Al momento non è possibile quantificare le risorse che potrebbero derivare
dalla redistribuzione di questi fondi poiché gli stati membri avranno 30 giorni di tempo
dall’entrata in vigore del nuovo regolamento per dichiarare l’intenzione di utilizzare la loro quota
di prestiti ancora non utilizzati. La stima iniziale di circa €225 miliardi di prestiti da reindirizzare
a sostegno degli obiettivi di indipendenza energetica dell’UE potrebbe dunque essere ridotta
qualora gli stati membri procedano a richiedere la propria quota di prestiti nell’ambito dell’RRF,
come nel caso della Spagna che, a dicembre, ha presentato la richiesta di poter usufruire di
circa €84 miliardi di prestiti ancora non utilizzati. Tuttavia, è ragionevole ipotizzare che molti
degli stati membri che ad oggi non hanno utilizzato la loro quota di prestiti perché usufruiscono
di condizioni di finanziamento più vantaggiose, possano decidere di continuare a non
avvalersene. Pertanto, sebbene le risorse effettivamente a disposizione e le modalità per la loro
ripartizione verranno definite dalla Commissione europea solo dopo aver raccolto tutte le
richieste, per i paesi con condizioni di finanziamento più onerose, come l’Italia, potrebbero
rendersi disponibili importi significativi.
Fondi addizionali (circa €20 miliardi), da erogare in forma di sovvenzioni deriverebbero dal
Fondo per l'innovazione per il 60% (finanziato dal sistema per lo scambio di quote di emissioni
– ETS) e dai proventi legati all’anticipazione di una parte delle vendite delle quote ETS per il
40%. Tali fondi verrebbero distribuiti agli stati membri tenendo conto del loro tasso di
dipendenza energetica dall'estero, della quota di combustibili fossili nel consumo energetico e
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dal peso degli aumenti di prezzo sugli investimenti. Di questi €20 miliardi (di cui €2,7 miliardi per
l’Italia), il 20% sarà reso rapidamente disponibile come prefinanziamento.
Infine, è prevista maggiore flessibilità in termini di trasferimento di risorse da altri fondi all'RRF:
gli stati membri potranno utilizzare, su base volontaria, fino al 10% delle risorse loro assegnate
ma non spese nell’ambito delle politiche di coesione del periodo 2014-2020 (per l'Italia tali
risorse dovrebbero ammontare a circa €3 miliardi), fino al 7,5% di quelle del periodo 2021-2027
(circa €5 miliardi la quota per l’Italia) e le risorse ancora disponibili nel Fondo di riserva di
adeguamento alla Brexit. In quest’ottica appare condivisibile, per l’Italia, la scelta di concentrare
in un unico ministero con funzioni di coordinamento presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri, la gestione di tutte le risorse europee (PNRR, Piano nazionale complementare e Fondi
di coesione) rendendo in tal modo anche più funzionale e coordinato il rapporto fra la segreteria
tecnica del PNRR presso Palazzo Chigi e la struttura responsabile della rendicontazione dei
progetti del PNRR italiano e dei rapporti con la Commissione istituita al Ministero dell’economia
presso la Ragioneria generale dello Stato. In questo modo si potranno riallocare le risorse tra i
vari fondi in maniera più veloce e flessibile, così da far procedere riforme ed investimenti,
superando eventuali difficoltà politiche, amministrative e procedurali. Destano invece qualche
preoccupazione le notizie in merito ad una più ampia rivisitazione della governance del PNRR
6Piano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
e, in particolare, di riorganizzazione delle strutture di missione PNRR presso i Ministeri con un
loro assoggettamento allo spoil system. I rischi di creare momenti di inutile discontinuità
amministrativa, con i connessi ritardi nella spesa e nella rendicontazione, vanno tenuti in debita
considerazione.
Le criticità nell’attuazione e le possibili linee di azione
Il rincaro di prezzi delle materie prime e dell’energia, oltre ai tempi di adattamento della PA,
soprattutto ma non solo a livello locale, alle procedure innovative del PNRR, sta provocando
ritardi nella realizzazione delle opere, ritardi che si stanno manifestando nella ridotta capacità
di spesa delle Amministrazioni coinvolte nell’attuazione del Piano. Secondo la Nota di
aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, nel periodo 2020-22 l’ammontare di
risorse che verrà effettivamente speso sarà decisamente inferiore a quanto inizialmente previsto
(secondo la Nota di aggiornamento al DEF si tratta di €20,5 miliardi rispetto ai €43 miliardi
programmati ad aprile 2021 ma stime più recenti, aggiornate a dicembre, riducono tale importo
a circa €13-15 miliardi). La spesa per le mancate attuazioni nel triennio 2020-2022 viene di
conseguenza rinviata agli anni successivi, con un aumento consistente nel biennio 2025-2026,
andandosi a sommare alle risorse già previste per quegli anni. Dei €191,5 miliardi assegnati
all’Italia, restano dunque €170 miliardi da spendere entro il 2026.
Le difficoltà nella capacità di spesa del nostro paese iniziano a essere incorporate anche nelle
stime dell’impatto del Piano sulla crescita italiana. Secondo analisi recenti di Intesa Sanpaolo
e PNRRLab della SDABocconi, quest’ultimo potrebbe ridursi nel 2026 al +2,5% rispetto allo
scenario iniziale del +3,6% calcolato dal Governo e successivamente rivisto al 3,2% nel 2022;
nel breve termine è rivisto al ribasso anche l’impatto sulla crescita per il 2023, che passa da
0,6% ipotizzato ad aprile 2022 a +0,5%.
Un elemento di prudenza nella valutazione di queste stime deriva dal fatto che alcune spese
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potrebbero essere state già realizzate, ma non ancora caricate sul nuovo sistema di
monitoraggio e rendicontazione REGIS, specialmente per i progetti già in essere prima
dell’approvazione del Piano e poi confluiti nel PNRR (come alcuni interventi in materia di mobilità
sostenibile, Transizione 4.0 e le misure di efficientamento energetico), per i quali appare
improbabile che le risorse non siano ancora state spese.
I ritardi accumulati nelle opere legati alla carenza di alcuni materiali e all’aumento dei prezzi
potrebbero pregiudicare il conseguimento degli obiettivi per il 2023, quando, come già
evidenziato, dovranno essere aggiudicate numerose gare e avviate molte opere. Secondo
l’ANCE, dei 23 mila cantieri di opere pubbliche attualmente avviati molti presentano un rischio
crescente di forti rallentamenti, con incrementi di costi di circa il 35% rispetto ai prezzi già
aggiornati a inizio 2022. I problemi non riguardano solo le imprese appaltatrici coinvolte nelle
opere, ma anche le stazioni appaltanti che devono fronteggiare le richieste di adeguamento dei
prezzi da parte delle imprese aggiudicatrici di contratti già avviati o ritardare l’avvio delle
procedure per l’impossibilità di prevedere i necessari aumenti del prezzo a base d’asta.
Per compensare, almeno in parte, i maggiori costi dei materiali da costruzione e dell’energia il
primo decreto Aiuti ha istituito, a favore delle imprese esecutrici, il Fondo per l’avvio di opere
indifferibili, con una dotazione complessiva di €8 miliardi fino al 2026, poi esteso, con il decreto
Aiuti ter, anche agli interventi degli enti locali finanziati con le risorse del “Piano Complementare”
al PNRR. Il 18 novembre scorso è stato definito l’elenco delle opere ammesse al Fondo (la
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dotazione complessiva è risultata sufficiente a soddisfare il fabbisogno finanziario delle
preassegnazioni agli enti locali attuatori e delle istanze presentate dalle Amministrazioni
centrali) e si attende ora l’avvio delle gare e delle procedure di affidamento degli interventi. Sono
tempi estremamente stretti che dovrebbero riguardare, secondo le stime del CRISME, oltre
1.400 opere per circa €20 miliardi.
Con la legge di bilancio per il 2023, il Fondo viene incrementato nel periodo 2023-2027, per un
ammontare di €10 miliardi. Tale ammontare verrà distribuito in maniera crescente nel periodo
di riferimento, con una maggiore concentrazione negli ultimi anni, ma per il 2023 le risorse
potrebbero risultare limitate rispetto ai fabbisogni. Oltre a ciò, va sottolineato che le imprese
interessate hanno lamentato tempi molto stretti per le domande e modalità complesse per
l’accesso alle risorse, che in molto casi coprirebbero solo in parte gli effettivi aumenti dei costi.
Per evitare di mettere a rischio la realizzazione delle opere occorre dunque favorire l’accesso
ad ulteriori risorse per le imprese interessate.
Nel caso di imprese grandi e con una maggiore capacità finanziaria, i maggiori costi possono
essere anticipati dall’impresa stessa. È questo il caso di RFI, titolare di numerosi progetti PNRR,
che ha deciso di avviare comunque le procedure per l’affidamento delle opere ricorrendo a
proprie anticipazioni finanziarie, in attesa dei finanziamenti previsti dalle misure adottate dal
Governo. Ciò ha consentito di avviare nel 2022 283 nuove gare, per circa €21 miliardi, di cui
oltre €10 miliardi di opere PNRR e di aggiudicare appalti per €10 miliardi, di cui la metà PNRR,
con una forte accelerazione nel mese di dicembre.
Vi è poi il caso di TIM e Open Fiber, incaricate della realizzazione del piano di cablatura “Italia
a 1 Giga”, che risultano in ritardo rispetto al target di copertura previsto per la fine dell’anno
scorso, ritardo imputabile non solo all’aumento dei costi, ma anche alle difficoltà nell’ottenere i
permessi per le opere di cablatura e di reperire le necessarie maestranze. Tali criticità, se non
adeguatamente affrontate anche sotto il profilo regolatorio, rischiano di compromettere la
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realizzazione delle opere di scavo e di posa della fibra per le aree grigie nei tempi previsti.
Sempre nell’ottica di compensare i maggiori costi, è condivisibile l’intenzione del Governo di
impiegare le risorse non assegnate a valle dell’aggiudicazione dei bandi per gli appalti per i
progetti relativi alle connessioni internet veloci del piano "Italia a 1 Giga" e del piano "Italia 5G”
(circa €1,2 miliardi) per coprire in parte gli extra costi.
Per le imprese che incontrano difficoltà nel reperimento di nuova finanza, in particolare le piccole
e medie imprese, vanno valutate soluzioni alternative quali le garanzie pubbliche che
favoriscano l’accesso ai finanziamenti. Una estensione, ad esempio, della operatività del Fondo
centrale di Garanzia per le PMI o di SACE alle operazioni di factoring, reverse factoring e
confirming, attualmente non coperte dai loro interventi, sarebbe auspicabile almeno per dare
copertura alle imprese capo-filiera coinvolte nei progetti PNRR. Questa estensione potrebbe
attivare importanti strumenti di supply chain finance e sostenere fornitori strategici e imprese
sub appaltatrici che diversamente in molti ambiti fanno fatica a fare fronte al capitale circolante
necessario per soddisfare commesse e lavori straordinari derivanti proprio dagli investimenti del
PNRR.
Per rafforzare la capacità tecnica delle amministrazioni pubbliche, che devono occuparsi
della concreta realizzazione degli interventi previsti dal PNRR e della gestione di ingenti risorse,
si è intervenuti su vari fronti: con l’inserimento di tecnici nella PA, la creazione di strutture
decisionali dedicate al PNRR e l’istituzione di task force specifiche, come il Digital
Transformation Office istituito presso il Dipartimento per la trasformazione digitale, composto
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da quasi 300 esperti con il compito di fornire assistenza informativa e tecnica alle
amministrazioni locali e fornitori IT della PA, per velocizzare le scelte e l’implementazione dei
programmi di digital transformation. A giugno 2022 è stata inoltre istituita, presso Cassa Depositi
e Prestiti, Capacity Italy, la struttura per il supporto e l’assistenza tecnica agli enti impegnati
nell’attuazione del PNRR. Ciò sembra non essere del tutto sufficiente. Da un lato, come
ipotizzato dal PNRR Lab della SDABocconi, la piattaforma Capacity Italy potrebbe essere
ulteriormente potenziata e coordinata con il nuovo programma operativo Capacità per la
Coesione, la linea di finanziamento istituita nell’ambito del nuovo Accordo di partenariato 2021-
2027 per rafforzare la capacità amministrativa per l’attuazione delle politiche di sviluppo e
coesione. Dall’altro lato, occorre potenziare il personale qualificato necessario per l’attuazione
del PNRR per poter incidere realmente sulla capacità del paese di progettare e spendere in
maniera efficiente le risorse a disposizione, soprattutto a livello locale. Pesa su questo aspetto
anche la scarsa appetibilità delle posizioni offerte per i tecnici ed esperti, spesso a tempo
determinato.
Inoltre, man mano che ci si muove verso la concreta attuazione dei progetti si riscontra un
allungamento dei tempi per il completamento dei procedimenti, non compatibile con le
tempistiche previste dal PNRR, nonostante le misure per accelerare le procedure e assicurare
il rispetto dei tempi. Ostacoli burocratici di varia natura e regolamentazioni eccessivamente
restrittive in alcuni ambiti continuano infatti a impedire o ritardare la realizzazione degli
interventi sul territorio. Gli esempi sono numerosi; dal complesso rilascio delle autorizzazioni
paesaggistiche che vengono negate nell’88% dei casi secondo stime del Ministero dell'ambiente
e della sicurezza energetica, alle prescrizioni ambientali contrastanti. Oltre il 50% di progetti
valutati positivamente dalla Commissione di Valutazione Impatto Ambientale (VIA) per i progetti
PNRR-PNIEC1, non ottiene il parere favorevole del direttore generale del Ministero della cultura
necessario per l’adozione del provvedimento di VIA. Inoltre, anche nei casi in cui il parere
favorevole viene accordato, sono numerosissimi gli interventi delle Sovrintendenze ai beni
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culturali che bloccano i procedimenti autorizzatori. O ancora, un esempio di regolamentazione
restrittiva riguarda il mantenimento di limiti eccessivamente prudenziali sull’inquinamento
elettromagnetico che rende assai più costoso l’investimento nelle reti di telecomunicazione
mobile. È dunque necessario agire in maniera decisa per una ulteriore semplificazione delle
procedure, come suggerito anche dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio, con uno sforzo di
liberalizzazione e di riduzione dei poteri di interdizione.
Infine, sulla capacità di realizzare gli obiettivi del PNRR incide anche la carenza di alcune
figure professionali. Molte imprese che operano nei comparti maggiormente coinvolti nella
realizzazione del PNRR hanno difficoltà a reperire il personale qualificato necessario per
l’attuazione del piano (in particolare, edilizia, elettronica, ottica e telecomunicazioni, settore
quest’ultimo in cui a novembre mancavano, secondo le indicazioni di Open Fiber, oltre 15.000
profili professionali specializzati). Secondo le stime dell’Osservatorio Unioncamere ANPAL
Excelsior si registreranno, a gennaio 2023, difficoltà di reperimento per il 46% delle posizioni
disponibili (rispetto al 39% dello scorso anno e al 20% nel 2017), con punte del 62% per gli
operai specializzati, del 52% per le professioni tecniche, del 49% per conduttori di impianti. Tra
1 Piano nazionale integrato per l’energia e il clima. Sul punto cfr. Paparo S. e F. Bassanini (2023), “Per accelerare
la transizione energetica: proposte urgenti di ulteriore semplificazione e delle procedure amministrative”, Paper
Astrid n. 89.
9Piano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
le motivazioni indicate dalle imprese della difficoltà di reperire lavoratori, quella prevalente è la
mancanza di candidati (28%), seguita dalla preparazione inadeguata (13,5%) e il tempo
necessario per ricoprire le posizioni di difficile reperimento supera i 4 mesi. Per risolvere il
problema del mancato incontro tra domanda ed offerta di lavoro si potrebbe intervenire su più
fronti con un ventaglio di interventi. Per una illustrazione di alcuni possibili interventi a sostegno
dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro si rimanda al Box 2.
Box 2. Interventi a sostegno dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro
Qui di seguito si riporta una selezione di proposte:
maggiore integrazione tra sistema educativo e (grandi) imprese, possibilmente
attraverso un tavolo tra università e imprese, coordinato dal Governo, che definisca le
categorie di saperi e competenze di cui le aziende avranno bisogno nel futuro e sulle
quali costruire percorsi accademici ad hoc. L’obiettivo è formare giovani con
caratteristiche utili all’immediato inserimento nel mondo del lavoro e di impegnare le
imprese a mettere a disposizione sull’intero territorio nazionale opportunità
occupazionali certe e quantificabili. Da segnalare in questo contesto, la tendenza
sempre più rilevante da parte di molte imprese di creare delle vere e proprie scuole di
formazione tecnica (Academy), per formare in autonomia quelle figure difficilmente
reperibili nel mercato del lavoro.
rafforzamento degli strumenti di sostegno al re-training dei lavoratori al fine di sostenere
la loro funzione sul luogo di lavoro, anche a fronte di innovazioni tecnologiche che
modificano sostanzialmente le modalità di produzione. Vanno in questa direzione il
recente sblocco della seconda tranche del Fondo Nuove Competenze che consente alle
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imprese di rimodulare – tramite accordi collettivi – l’orario lavorativo dei dipendenti in
un’ottica di aggiornamento professionale, finanziando il costo delle ore trascorse in
formazione, lasciando a carico delle imprese i costi della formazione effettiva (docenti e
aule);
limitati interventi di stimolo della flessibilità in entrata dal mercato del lavoro rivedendo
gli ostacoli al contratto a tempo determinato e la somministrazione, separando il plafond
unico comprensivo dei rapporti diretti a tempo determinato e dei rapporti di
somministrazione a tempo determinato a cui, in base all’attuale normativa e
contrattazione collettiva, le aziende devono riferirsi per l’inserimento dei lavoratori. In
questo modo, il contratto a tempo determinato si porrebbe come primo step della vita
lavorativa; la somministrazione come strumento principe per gestire la fisiologica
flessibilità organizzativa e produttiva delle imprese;
consentire ad imprese private accreditate l’accesso ai dati disponibili nei Centri per
l’impiego, sfruttando, in un’ottica di complementarità rispetto alla riforma per le politiche
attive del mercato del lavoro, l’attività di potenziamento dei Centri per l'impiego prevista
dal PNRR tra il 2021 e il 2023;
facilitare ulteriormente l’ingresso in Italia di forza lavoro di difficile reperibilità da paesi
extra-UE. Sono da valutare positivamente le norme contenute nel c.d. “decreto
semplificazioni fiscali” per velocizzare le procedure di assunzione dei lavoratori extra-
10Piano nazionale di ripresa e resilienza stato di attuazione 2/2023
comunitari, ma l’efficacia di tali norme potrà essere realmente apprezzata dalle imprese
solo se verrà efficientato il meccanismo di cui al c.d. “decreto flussi” recentemente
adottato. L’intento del Governo di aumentare le quote e i settori nel nuovo decreto flussi
potrebbe non essere di per sé sufficiente se le imprese non avranno facoltà di pianificare
le assunzioni con la garanzia che al momento della effettiva necessità potranno fare
entrare forza lavoro dall’estero. Pianificazione che potrebbe essere ulteriormente
ostacolata dalla previsione contenuta nel decreto, secondo cui il datore di lavoro che
voglia assumere dall’estero uno straniero dovrà prima verificare presso il Centro per
l’impiego competente “l’indisponibilità di un lavoratore presente sul territorio nazionale a
ricoprire il posto di lavoro per il profilo”. Si propone quindi di valutare un meccanismo già
sperimentato con successo da altri paesi (es. Block Visa) che consente alle imprese di
assumere dall’estero professionalità carenti nel proprio mercato del lavoro interno;
avviare semplificazioni regolamentari e razionalizzare gli incentivi esistenti che finiscono
per sovrapporsi e, in ogni caso, impongono alle imprese molte condizioni per
l’ottenimento del beneficio, spesso scoraggiando il ricorso allo strumento agevolativo o
aumentando il rischio di dover restituire l’agevolazione. Il sistema merita oggi più che
mai una profonda riflessione in modo da sfoltire gli strumenti agevolativi al fine di
razionalizzare, rendere più efficaci le risorse pubbliche e dare certezza alle imprese
sull’effettiva applicabilità del beneficio.
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