L'inchiesta Lava-Jato e l'instabilità governativa in America Latina. Verso una nuova frontiera del controllo parlamentare sui Presidenti?
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L’inchiesta Lava-Jato e l’instabilità governativa in America Latina. Verso una nuova frontiera del controllo parlamentare sui Presidenti? di Jacopo Paffarini Abstract: The Lava-Jato investigation and the governmental instability in Latin America. Toward a new pattern of the parliamentary control over the Presidents? – Anti-corruption investigations have always been one of the main causes of political crises in Latin America. However, the last episodes of presidential removal have shown a new activism of the parliaments, which have re-interpreted the constitutional provisions on impeachment proceedings in order to legitimize a change in the governmental agenda. This practice affects the balance between the two representative powers, as it fails to observe the limits of the presidential accountability and paves the way to new instabilities. 2935 Keywords: Coalitional Presidentialism; Presidential Accountability; Anti-corruption investigations; Lava-Jato; Impeachment. 1. Premessa. La fine del “ciclo progressista” in America Latina? L’instabilità governativa che ha colpito diversi paesi dell’America Latina negli ultimi tre anni merita particolare attenzione per la similarità delle cause da cui ha avuto origine e per le forti tensioni che ha innescato tra i poteri costituzionali. L’incipit di questa congiuntura è corrisposto con la fine del “ciclo progressista” (che aveva portato i partiti della izquierda al governo di quasi tutti i paesi della regione) e con la riduzione dei margini di crescita delle economie. La svolta neoliberista ha avuto inizio nel dicembre 2015 con l’inaugurazione della Presidenza di Maurício Macri in Argentina1, è poi seguita con la diffusione di esecutivi che hanno imposto una linea radicalmente contraria rispetto alle manovre di bilancio espansive promosse dal “desarrollismo” di inizio secolo2. Il principale elemento di convergenza dei promotori dell’austerity è rappresentato dai costi delle infrastrutture e delle 1 Il 22 novembre 2015 la candidatura di Maurício Macri si è imposta al ballottaggio su quella del peronista Daniel Scioli, mentre nel paese cresceva il clima di ostilità nei confronti della precedente classe politica dopo la pubblicazione dei contenuti dall’indagine conosciuta con il nome “Cuadernos de las coimas” (“Quaderni delle tangenti”). Macri è stato il primo Presidente democraticamente eletto in Argentina non appartenente né al partito centrista (Unión Cívica Radical) né al Partido Justicialista fondato da Juan Domingo Peron. 2 Per un’analisi critica delle recenti esperienze di governo in America Latina, v. A. Somma, Il diritto latinoamericano tra svolta a sinistra e persistenza dei modelli neoliberali, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 1, 2018, 58-80.
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imprese a partecipazione pubblica, ritenute troppo colluse con la classe politica per
poter svolgere un’attività economica senza creare perdite a discapito dei cittadini.
È stato da più parti segnalato che il consenso intorno a tale posizione è
cresciuto di pari passo agli sviluppi delle inchieste anticorruzione avviate dalla
magistratura ordinaria. Le procure infatti hanno usato ampiamente i media per
offrire all’opinione pubblica una dettagliata ricostruzione delle presunte trame di
connivenza illecita che negli ultimi quindici anni avrebbero unito i partiti di
governo sudamericani e i dirigenti delle più importanti imprese concessionarie di
appalti nei settori strategici dell’energia e delle infrastrutture3.
L’indagine Lava-Jato costituisce il caso sicuramente più interessante ed
emblematico di questa tendenza. Il procedimento ha avuto origine in Brasile dalla
Procura di Curitiba in un momento in cui il paese iniziava ad entrare in una
2936 congiuntura economica sfavorevole, che ha messo fine ad un decennio di crescita
del prodotto interno lordo. I primi risvolti processuali sono arrivati per mezzo
degli accordi di collaborazione siglati tra il Ministério Público e i principali imputati
originari – i dirigenti delle multinazionali O.A.S., Odebrecht e Petrobras –
nonostante la regolarità dei patti sia stata contestata alla luce dei chiari segnali di
supporto e di indirizzo alle attività inquirenti da parte del giudice dell’istruzione
della causa4. Le deposizioni sono servite ad ipotizzare l’esistenza, in Brasile e in
altri paesi, di una rete di contatti finalizzata al finanziamento illegale di campagne
elettorali, che sarebbe stato poi ripagato con la concessione di appalti.
A partire da queste ultime vicende una parte consistente della letteratura ha
rilevato un cambiamento dei termini del confronto tra la magistratura e la classe
politica5. In alcuni casi è stata avanzata una lettura che sostiene l’esistenza di una
dinamica riflessiva tra il ricorso al “diritto penale del nemico”6 e i profili di
eccezionalità emersi a livello del diritto costituzionale7. Il caso Lava-Jato ha
3 F. Kerche; J. Feres Júnior, Operação Lava-Jato e a democracia brasileira, San Paolo, 2018; V.
Texeira Zanin Martins; C. Zanin Martins; R. Valim, Lawfare. Uma introdução, São Paulo, 2019,
51-67.
4 Si fa riferimento alle conversazioni intervenute tra il Pubblico Ministero Dallagnol e il
giudice della causa Sergio Moro – in seguito, Ministro della Giustizia per il governo Bolsonaro
– che sono state pubblicate nel sito Intercept Brasil. I dialoghi dimostrerebbero che
quest’ultimo ha costantemente esortato e indirizzato l’accusa nella ricerca di prove,
esprimendo una chiara avversità nei confronti di alcuni imputati. Si veda l’archivio al sito:
https://theintercept.com/series/mensagens-lava-jato/
5 Per la dottrina brasiliana si vedano i seguenti contribuiti: J. Tavares; G. Prado, O direito penal
e o processo penal no Estado de Direito: Analise de casos, Florianopolis, 2016; V. Texeira Zanin
Martins; C. Zanin Martins; R. Valim (Eds), O caso Lula. A luta pela afirmação dos direitos
fundamentais no Brasil, San Paolo, 2017. Tra gli Autori italiani si vedano i contribuiti di M.
Tarpani, La corruzione e l’etica pubblica alla prova delle istituzioni: corsi e ricorsi di un istituto
dimezzato nella questione brasiliana, in DPCE online, 1, 2017; S. Giannello, L’(ir)responsabilità
giuridica del Presidente brasiliano: il consolidamento di un paradigma costituzionale latinoamericano,
in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 2, 2018, 423-452; i commenti di A. Ciammariconi,
Luiz Guilherme Arcaro Conci e Márcio Cammarosano in merito al “caso Lula” apparsi in
DPCE online, 2, 2018.
6 Si fa chiaramente riferimento alla teoria di Gunther Jakobs, la quale ha riscosso un forte
successo nei paesi latinoamericani, v. G. Jakobs e M. Cancio Meliá, Derecho penal del enemigo,
Madrid, 2006.
7 In questo senso, si veda l’allusione al “diritto costituzionale del nemico” di M. Carducci,
Costituzionalismo emancipatorio e “ciclo progressista” in America Latina, in Diritto PubblicoDPCE online, 2019/4 – Saggi Titolo (possibilmente su una sola riga)
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dunque segnato un momento cruciale della vita di alcune importanti democrazie
sudamericane, mettendo a dura prova la capacità dei Parlamenti di dare una
risposta alla crisi di credibilità abbattutasi sulla classe politica. Dopo più di un
decennio di stabilità governativa l’America Latina sembra tornata allo scenario
dell’inizio degli anni novanta, in cui gli scandali legati alla gestione di fondi
pubblici portarono alla caduta di diversi Presidenti, anche grazie all’azione dei
media e alle mobilitazioni della società civile8. Da tali esperienze del passato hanno
avuto origine le riforme volte a dare maggiore autonomia alla magistratura,
nonché la razionalizzazione del rapporto tra legislativo e gabinetto ministeriale
con l’introduzione del legame di fiducia in dodici paesi. Nell’ultimo periodo,
tuttavia, sono stati proprio questi due aspetti dell’assetto dei poteri ad aver dato
luogo alle maggiori problematicità, riportando all’attenzione la necessità di
garantire delle effettive valvole di sfogo alle tensioni politiche.
Le ultime crisi presidenziali mostrano un rinnovato protagonismo dei
Parlamenti che offre l’opportunità di un’osservazione critica sul rendimento dei
sistemi di governo della regione. A tal scopo verranno prese in considerazione
alcune circostanze singolari che hanno caratterizzato l’interruzione dei mandati di 2937
Dilma Rousseff in Brasile, Pedro Kuczynsky in Perù e Jorge Glas in Ecuador:
rispetto a tali casi i dubbi della dottrina si sono concentrati sulle vistose deroghe
alla disciplina costituzionale delle immunità penali e della responsabilità
presidenziale. Più precisamente, un confronto tra le vicende mette in luce una forte
analogia nelle cause – il coinvolgimento a vario titolo degli esponenti
dell’esecutivo nelle dichiarazioni dei collaboratori dalla Lava-Jato – e delle
dinamiche parlamentari che hanno determinato l’instabilità governativa. Le
somiglianze su cui si intende richiamare l’attenzione sono: in primo luogo, una
coordinazione tra le accuse sostenute dai Congressi e gli atti di indagine della
magistratura inquirente; in secondo luogo, la rottura delle alleanze o – come nel
caso peruviano – della tregua tra forze politiche che aveva inaugurato il mandato
presidenziale, seguita dalla nascita di nuove coalizioni; in ultimo, un’evoluzione
interpretativa in merito ai dispositivi costituzionali riguardanti la responsabilità
del Capo di Stato e del suo Vice.
Gli episodi selezionati segnalano un avanzamento, in via di fatto, delle
frontiere costituzionali che delimitano l’area del controllo parlamentare, mettendo
Comparato ed Europeo, 1, 2018, 110-125. Sullo stesso profilo, per la dottrina brasiliana, v. R.
Valim, Estado de Exceção: a forma jurídica do neoliberalismo, São Paulo, 2017. Sul versante
peruviano, avanza la tesi dell’eccezionalità della contingenza costituzionale F. J. Eguiguren
Praeli, La tendencia hacia el uso frecuente y distorsionado del juicio político y la declaración de vacancia
en contra del presidente: ¿otro paso hacia la “parlamentarización” de los regimenes presidenciales en
Latinoamérica o algo más?, in Pensamiento Constitucional, 22, 2017, 80-81.
8 Si ricordano, in tal senso, l’impeachment del Presidente brasiliano Collor nel 1992, la condanna
di Carlos Andrés Pérez da parte della Corte Suprema del Venezuela nel 1993 e il juicio politico
contro il Presidente colombiano Samper nel 1998. Rispetto al ruolo della magistratura e
dell’opinione pubblica in tali vicende, v. A. Pérez- Liñán, Presidential Impeachment and the New
Political Instability, New York, 2007, 63: “the press can investigate accusation of corruption or abuse
of power, ultimately providing the reason to initiate an impeachment procedure, while social movements
may activate popular mobilization, destabilize government, and ultimately force legislative action
against the executive”.Jacopo Paffarini Saggi – DPCE online, 2019/4
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in evidenza i limiti delle ultime riforme dei rapporti tra potere esecutivo e
legislativo che erano già stati segnalati dalla letteratura9. Nel presente contributo,
pertanto, si intende indagare se, ed in qual misura, si può parlare di un
avvicinamento dei presidenzialismi della regione alle esperienze parlamentari
dell’Europa occidentale, a partire da un certo “pragmatismo politico” riscontrato
nel funzionamento dei contrappesi posti a custodia della separazione dei poteri.
2. Il presidenzialismo di coalizione e le peculiarità del sistema
latinoamericano dei checks and balances
Le transizioni democratiche della fine del secolo scorso in America Latina hanno
dato vita a presidenzialismi dagli equilibri istituzionali inediti il cui rendimento è
2938
stato significativamente condizionato dall’ampio ricorso alle funzioni legislative
dei Capi di Stato, come la decretazione d’urgenza e l’iniziativa in materia di
revisione costituzionale10. La separazione rigida dei poteri, ispirata dall’archetipo
statunitense, si è tradotta in un predominio della funzione esecutiva fin dagli inizi
delle esperienze repubblicane. Si è trattato di un processo che ha contato con il
concorso favorevole di due fattori di instabilità tipici della regione iberoamericana:
una debole coesione delle formazioni politiche11 e la disomogeneità del modello
federalista12.
Il quadro economico caratterizzato da forti asimmetrie territoriali e la
tradizionale propensione alla lottizzazione delle cariche hanno favorito la
diffusione del modello di “presidenzialismo di coalizione”, il cui prototipo è
maturato in seno all’esperienza brasiliana avviata con la Constituição Cidadã del
198813. Da ultimo, ad esempio, si osservi la “svolta messicana” compiuta con la
9 Si veda la classificazione dei presidenzialismi latinoamericani elaborata da J. Carpizo, Concepto
de democracia y sistema de gobierno en América Latina, Mexico, 2007. Dello stesso A. si veda J.
Carpizo, México: ¿sistema presidencial o parlamentario?, in D. Valadés; J. María Serna (Eds), El
gobierno en América Latina. ¿Presidencialismo o parlamentarismo?, México, 2000, 11- 46. Per
ulteriori approfondimenti sul tema si segnalano: C. Santiago Nino, Ideas and Attempts at
Reforming the Presidentialist System of Government in Latin America, in A. Lijphart (ed.),
Parliamentary versus Presidential Government, Oxford, 1994, 128-132; D. Valadés, La
parlamentarización de los sistemas presidenciales, México, 2008; G. Enríquez Fuentes,
Parlamentarizacíon, in L. Pegoraro (Ed), Glosario de Derecho público comparado, México, 2012,
301.
10 Per un quadro comparativo, v. J.A. Cheibub; Z. Elkinks; T. Ginsburg, Latin American
Presidentialism in Comparative and Historical Perspective, in 89, Tex. L. Rev., 1707-1737 (2011);
D. Nohlen, Principio mayoritario y regímenes presidenciales en América Latina, in 171, Revista de
Estudios Políticos, 41-70 (2016). Sull’esperienza brasiliana, v. R. Orrù, Il “presidenzialismo di
coalizione brasiliano”: dall' “abuso” all’ “uso” dei decreti d'urgenza (medidas provisórias)?, in
Diritto pubblico comparato ed Europeo, 3, 2008, 1411.
11 M. Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona, 1980, 615-626.
12 A. B. Benito Sánchez, La representación no programática: política particularista en democracias
contemporáneas, in L. M. Ruiz Rodriguez (a cura di), Percepciones y atores de la representación
política en America Latina, Barcelona, 2017, 107-130. Si veda anche la sezione monografica
coordinata da G. Pavani y V. Sulet Cock, Las tendencias del Estado Federal en Latinoamérica, in
Revista General de Derecho Público Comparado, 23, 2018.
13 G. Passarelli, Brasile. Il presidenzialismo di coalizione, in S. Vassallo (a cura di), Sistemi politici
comparati, Bologna, 2016, 346. Il concetto di “presidenzialismo di coalizione” fu descritto per
la prima volta dal politologo brasiliano S. Abranches, Presidencialismo de coalizão: o dilemaDPCE online, 2019/4 – Saggi Titolo (possibilmente su una sola riga)
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riforma costituzionale del 2014, che riconosce e disciplina gli accordi di coalizione
superando l’informalità con la quale gli ultimi Presidenti eletti avevano posto fine
alla tradizione degli “esecutivi monocolore”14.
La coalizione è dunque divenuta il baricentro del potere governativo nella
regione iberoamericana nella misura in cui la transizione alla democrazia ha
ridotto progressivamente l’incidenza dei governi monopartitici o a egemonia di un
solo partito. Tuttavia, questa tendenza è stata considerata anomala per un
pregiudizio che vede le coalizioni come un fattore di instabilità nei contesti
dominati dall’elezione diretta del Capo di Stato15. Dall’altra parte, tuttavia, vi sono
state delle letture del fenomeno in senso completamente opposto e che hanno
riconosciuto una maggiore longevità delle coalizioni nell’ambito dei
presidenzialismi piuttosto che nei contesti parlamentari16. In tutti i casi la
crescente condivisione delle funzioni di indirizzo politico tra Presidenti e 2939
assemblee legislative si è tradotta in un ampliamento delle funzioni di controllo
dei Parlamenti: un dato che fa dell’America Latina un vero e proprio “laboratorio
istituzionale”17.
La razionalizzazione dei frenos y contrapesos ha in realtà perseguito l’obiettivo
di ridurre l’instabilità governativa: in quattordici costituzioni è stata introdotta
l’interrogazione parlamentare dei ministri, in dodici è stata disciplinata la mozione
di sfiducia contro i membri del gabinetto, mentre in Perù, Venezuela e Uruguay è
previsto lo scioglimento presidenziale dei Parlamenti in caso di conflitto con la
linea del Governo18.
La dottrina comparatistica ha avanzato diverse letture a proposito delle
innovazioni avvenute negli ultimi due decenni, in alcuni casi interpretandole come
institucional brasileiro, in Dados, 1, 1988, 5-34. Tra le più recenti riflessioni, si veda, P. Chaisty;
N. Cheeseman; T.J. Power, Coalitional Presidentialism in Comparative Perspective. Minority
Presidents in Multiparty Systems, Oxford, 2018.
14 Si fa riferimento al nuovo art. 89, XVII, della Costituzione messicana, che parla
esplicitamente di “gobierno de coalición”. La riforma costituzionale del 2014, di fatto, formalizza
una pratica politica perfezionata, più recentemente, dall’ex Presidente Enrique Peña Nieto, che
nel 2012 firmò un patto con i leader di tre partiti rappresentati nel Congresso, il cui contenuto
descriveva un programma di governo articolato in 95 punti divisi in 5 articoli. La dottrina
costituzionale messicana ha tuttavia indentificato il principale difetto di questi accordi
informali nel fatto che avrebbero potuto vincolare solamente i leader firmatari e non i
parlamentari affiliati al partito. Per questo motivo si è parlato di “coalición imperfecta” e si è
deciso di introdurre una disciplina costituzionale specifica. Sul punto, v. D. Valadés, El gobierno
de gabinete y los gobiernos de coalición, Messico, 2018, 185 e ss. Per la dottrina italiana, v. R.
Tarchi, La forma di governo del Messico: dal presidenzialismo imperiale alla “parlamentarizzazione”
del presidenzialismo?, in DPCE online, 4, 2017, 887-924.
15 Tra i molteplici contribuiti, si veda S. Mainwaring; M. Shugart, Presidentialism and
Democracy in Latin America, New York, 1997; J. Linz; Stepan, Problems of Democratic Transition
and Consolidation, Baltimore, 1996 e, da ultimo, A. Pérez-Liñán, Presidential Impeachment and
the New Political Instability in Latin America, cit.
16 J.A. Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism and Democracy, Cambridge, 2007, 79 e ss.
17 J. Garcia Roca, Control parlamentario y convergencia entre presidencialismo y parlamentarismo, in
Teoría e Realidad Constitucional, 38, 2016, 61-99.
18 Sul punto, v. J.J. Orozco Henriquez, D. Zovatto, Alcance de los poderes Presidenciales en los
paises latinoamericanos, in A. Ellis, J.J. Orozco Henriquez, D. Zovatto (ed.), Cómo hacer que
funcione el sistema persidencial, Mexico, 2009, 90-91.Jacopo Paffarini Saggi – DPCE online, 2019/4
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una “parlamentarizzazione” dei sistemi presidenziali latinoamericani19, in altri,
piuttosto, come il segnale iniziale di una transizione verso un semipresidenzialismo
vero e proprio20. Tuttavia, il successo di tali riforme è stato solamente parziale,
come dimostrano le crisi che solo negli ultimi sei anni hanno portato tre Presidenti
(Lugo in Paraguay, Rousseff in Brasile e Kuczynski in Perù) e un Vice-Presidente
(Glas in Ecuador) a terminare anticipatamente il proprio mandato. Di questi casi,
gli ultimi tre si inseriscono in un contesto di instabilità determinato dall’inedita
estensione assunta dalle indagini per corruzione contro la classe politica: in
particolare quelle relative agli appalti concessi all’impresa Odebrecht, in cui le
dichiarazioni dei collaboratori di giustizia sono risultate decisive.
3. L’inchiesta Lava-Jato all’origine dell’impeachment di Dilma Rousseff in
Brasile
Il primo caso ascrivibile a tale tendenza è rappresentato dal controverso processo
di impeachment che ha portato alla rimozione di Dilma Rousseff dalla Presidenza
della Repubblica del Brasile. Per descrivere questa vicenda diversi esponenti del
2940 mondo accademico brasiliano hanno usato il termine “golpe legislativo”21
alludendo al fatto che la messa in stato d’accusa, più che l’accertamento dei fatti
oggetto della denuncia, ha avuto come effetto la creazione di una nuova coalizione
di Governo dominata dalle formazioni politiche uscite sconfitte dalle elezioni
presidenziali del 2014.
La presa di posizione del Congresso contro la exPresidente è stata favorita
dall’indebolimento elettorale del Partido dos Trabalhadores (PT), che ha anticipato
lo sganciamento dalla coalizione del più importante alleato per numero di seggi
occupati in Parlamento: il Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB). La
coligação eleitoral che aveva sostenuto i tre precedenti esecutivi a guida PT (due di
Lula e uno della Rousseff) ha sofferto infatti una riduzione dei consensi alle elezioni
del 2014, tanto che si è reso necessario l’allargamento della base parlamentare di
sostegno al Governo, che è arrivata a contare nove partiti.
È stato osservato che in queste circostanze il rendimento del
presidenzialismo brasiliano risulta equiparabile alle esperienze dei
parlamentarismi multipartitici o multipolari, in cui la stabilità del Governo viene
spesso assicurata dalla cessione di ruoli chiave dell’esecutivo agli alleati in
Parlamento22. Oltre che per la suddivisione dei ministeri e delle dirigenze della
19 D. Valadés, La parlamentarización de los sistemas presidenciales, cit.
20 L. Pegoraro, América Latina como categoría y objeto de comparación, in Dir. Pub. Comp. e Eur.,
1, 2018, 92-93.
21 I. Jinkings, K. Doria, Cleto, Murilo (cur.), Por que gritamos ao golpe? Para entender o
impeachment e a crise politica no Brasil, São Paulo, 2016. Tra i vari commenti usciti sulla stampa
internazionale, v. Laura Carvalho, The Ousting of Brazilian President Dilma Rousseff Constitutes
a Coup, in The New York Times, 18 aprile 2016.
22 S. Mainwaring, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil, in S. Mainwaring, M.S.
Shugart (Eds), Presidentialism and Democracy in Latin America, New York, 1997, 69-74 e 106:
“Presidents in Brazil have tottered between the two poles; they dominate decision-making power, yet
when their political base erodes, they cannot implement major reforms”.DPCE online, 2019/4 – Saggi Titolo (possibilmente su una sola riga)
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pubblica amministrazione, la coalizione è determinante nella definizione dei
candidati alle più importanti funzioni elettive: dal 1988 tutti i Presidenti brasiliani
– tranne Jair Bolsonaro – hanno avuto come vicario un esponente di un partito
alleato. Quest’ultimo aspetto è in grado di produrre un ulteriore e singolare effetto
distorsivo sul funzionamento della forma di governo del paese: l’impeachment si
candida a divenire lo strumento con cui un partito minore della coalizione
consegue la “sostituzione” di un Presidente che non gode di buone relazioni o che
non riesce a far passare le sue proposte in Congresso. In tal senso, nel caso in
esame, un primo passo verso la metamorfosi della coalizione è avvenuto con la
presentazione del programma di governo “Un ponte verso il futuro” da parte
dall’allora Vicepresidente Michel Temer (PMDB) in una conferenza stampa
tenutasi a Brasilia quando ancora il procedimento contro la Rousseff non era
iniziato23.
L’esecutivo della Rousseff è caduto sotto la pressione delle inchieste
anticorruzione iniziate con le deposizioni dei dirigenti della Petrobras e della
Odebrecht, che hanno accettato di collaborare con la magistratura in cambio di
importanti sconti di pena. L’impeachment è stato dunque invocato dalla 2941
maggioranza dei parlamentari in nome della legalità nella gestione dei fondi
pubblici nonostante la Rousseff non sia stata mai sottoposta formalmente ad
indagine e, soprattutto, gli illeciti perseguiti dall’inchesta Lava-Jato non
corrispondono ai “crimini di responsabilità” previsti dall’art. 85 della Costituzione
Federale. Nel dibattito parlamentare sulle accuse mosse contro la Rousseff è stato
fatto frequente richiamo alle deposizioni dei collaboratori di giustizia che la
Procura di Curitiba aveva usato per dare fondamento alle accuse contro l’ex
Presidente Lula e i compagni di partito della Rousseff. La sovrapposizione tra il
materiale probatorio – tra l’altro non ancora dibattutto in giudizio – e
l’accertamento dei crimes de responsabilidade ha fatto in modo che l’impeachment
venisse opportunisticamente presentato all’opinione pubblica come una battaglia
decisiva della guerra alla corruzione. Tuttavia, dopo l’esclusione delle accuse di
intralcio alla giustizia avanzate nella denuncia iniziale, la commissione speciale
della Camera dei Deputati ha deciso di procedere contro la Presidente per
un’ipotesi di illecito contro la legge di bilancio (le c.d. pedalate fiscali24). Il
Congresso ha dunque accolto la ricostruzione degli accusatori, ritenendo colpevole
23 Si veda la notizia alla pagina web dell’agenzia nazionale di stampa Agencia Brasil:
agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2015-10/pmdb-critica-excessos-economicos-do-
governo-e-aumento-de-impostos.
24 La locuzione “pedalata fiscale” è stata coniata per indicare un espediente contabile che
consiste nel ritardare l’uscita dalle casse del Tesoro Nazionale dei fondi destinati a coprire le
somme anticipate dalle banche pubbliche in esecuzione dei piani di investimento dello Stato.
Questa operazione avviene contestualmente alla presentazione del bilancio consuntivo dello
Stato, nel quale, dunque, le cifre interessate appaiono ancora a disposizione dell’esecutivo
nonostante siano già state impegnate. Nel caso brasiliano la commissione del Senato incaricata
di analizzare la denuncia di impeachment ha concluso che l’operazione avrebbe permesso al
Governo di mantenere i programmi di spesa sociale ed economica senza ricorrere a prestiti
per i quali sarebbe stata necessaria l’autorizzazione del Congresso. Gli accusatori di Dilma
Rousseff hanno dunque identificato in questa pratica un disegno per eludere le funzioni di
controllo che spettano ai parlamentari.Jacopo Paffarini Saggi – DPCE online, 2019/4
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la Rousseff per aver fittiziamente creato un surplus nei conti pubblici al fine di dare
copertura a due decreti di spesa, eludendo la necessaria autorizzazione
dell’assemblea legislativa.
L'esito del processo di impeachment è stato sottoposto a dure critiche per la
strumentalizzazione delle norme sulla presentazione del bilancio e per la mancanza
di prove che coinvolgessero personalmente la Rousseff nella pedalada fiscal. Sotto
il primo aspetto, è stato rilevato che il ritardo del trasferimento di denaro tra due
enti pubblici – sebbene possa essere qualificato come un’infrazione amministrativa
– non costituisce un’operazione di credito per la quale è richiesta l’approvazione
del Congresso. A sostegno di questa intepretazione deve essere richiamata la
costante giurisprudenza del Tribunal das Contas da União che ha avallato manovre
identiche in occasione dell’esame dei bilanci annuali presentati dai cinque esecutivi
precedenti. Sul secondo profilo, occorre anzittutto ricordare che l’impeachment
nell’ordinamento brasiliano è rivolto all’accertamento di responsabilità derivanti
da condotte dolose, non potendosi affermare la legittimità di una condanna fondata
su imputazioni a titolo di colpa (anche grave)25. In tal senso, come riconosciuto
dalla stessa perizia tecnica disposta dal Senato, il processo non ha prodotto prove
2942
sul fatto che i decreti presidenziali di spesa siano stati emessi con la consapevolezza
di una copertura insufficiente - di cui, piuttosto, poteva essere a conoscenza il
Presidente del Tesoro Nazionale26.
Il “presidenzialismo di coalizione” brasiliano sembra vivere una svolta “in
senso parlamentarista” in ragione della crescente discrezionalità con cui il
Congresso conduce le fasi della procedura e la valutazione dei requisiti minimi per
processare il massimo mandatario della nazione. A sostegno di questa lettura si
prenda in considerazione le circostanze in cui, ad un anno di distanza dalla
condanna della Rousseff, è avvenuto il respingimento di ben due denunce di
impeachment e una richiesta di autorizzazione a procedere per il reato di corruzione
avanzate contro il successore Micheal Temer. L’ampia maggioranza formatasi
attorno al nuovo Presidente ha impedito il consumarsi di una nuova crisi di
Governo nonostante i gravi indizi di colpevolezza abbiano provocato diverse
tensioni tra i gruppi parlamentari. Si noti che nel parere in merito all’ultima
denuncia di impeachment emesso dalla Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania emerge una presa di posizione aprioristica contro la possibilità di
incriminare una carica pubblica secondo la teoria penalistica del dominio del fatto.
25 Sul punto, v. J. Tavares, O Direito Penal e o processo penal no Estado de Direito: analise de casos,
cit., 56. Tra la dottrina costituzionale favorevole ad escludere la rilevanza di “pedalate fiscali
colpose” si veda anche la posizione di M. Figuereido, Il Brasile alla prova del diritto.
L’impeachment del Presidente Dilma Rousseff tra cause e conseguenze, in DPCE online, 1, 2016,
147: “Inoltre ci sarebbero problemi per determinare la responsabilità personale del presidente.
Sarebbe necessario dimostrare, a mio parere, un intento deliberato di falsare il bilancio, la
correttezza nella gestione delle risorse pubbliche, che finora non si è verificata, in questo senso.
Inoltre si sostiene che la responsabilità per le cosiddette ‘pedaladas’ (pedalate) sarebbe del
Segretario del Tesoro e non del Presidente della Repubblica”.
26 A proposito del processo di impeachment contro la Rousseff si permetta il rinvio a J. Paffarini,
Il presidenzialismo brasiliano alla prova delle inchieste e della crisi del bilancio statale: osservazioni
sull’impeachment contro Dilma Rousseff, in DPCE online, 3, 2017, 551-569; J. Paffarini; M.
Oliviero, Impeachment. A origem e a circulação do modelo, Curitiba, Brasile, 2019.DPCE online, 2019/4 – Saggi Titolo (possibilmente su una sola riga)
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Per la maggioranza dei membri della commissione non poteva dunque essere
accolta la ricostruzione del Procuratore Generale della Repubblica, Rodrigo Janot,
il quale richiamandosi alla nota teoria di Roxin aveva identificato nel vertice
dell’esecutivo il centro di comando di una estesa organizzazione criminale con
finalità di corruzione e di intralcio alla giustizia. Il relatore Bonifacio de Andrade,
appartenente allo stesso partito del Presidente (PMDB), aveva infatti negato che
ricoprire la massima carica dello Stato comporti un potere di controllo assoluto
sugli altri membri dell’esecutivo e gli amministratori delle imprese statali27.
La scelta di quest’ultimo argomento risulta, come è evidente, in netta
contraddizione con quanto successo in occasione della destituzione della Rousseff,
quando invece il Congresso ha ricostruito i fatti secondo lo schema della “reità
mediata” ed ha incolpato direttamente il vertice dell’esecutivo per le “pedalate
fiscali” pur non essendo stati rilevati comandi in questo senso indirizzati alla
Segreteria del Tesoro Nazionale.
4. La diffusione della Lava-Jato e le crisi presidenziali di Perù ed Ecuador
Le “delazioni premiate” dei dirigenti della multinazionale Odebrecht hanno
provocato importanti ricadute oltrefrontiera, in particolare in Perù e in Ecuador
dove sono state utilizzate per produrre le denunce che hanno dato avvio alla messa
in stato d’accusa. Occorre anzitutto rilevare una similitudine con il caso brasiliano 2943
sotto il profilo delle dinamiche parlamentari: in entrambi i paesi le crisi di governo
si consumano con la rottura degli accordi tra le forze politiche che avevano
inaugurato il periodo presidenziale. Il coinvolgimento nelle indagini per atti di
corruzione colpisce esecutivi già indeboliti nella loro base di appoggio
parlamentare, dunque, le rimozioni di Kuczynski e di Glas sono seguite da nuovi
accordi e dall’inclusione di esponenti dell’opposizione nella compagine
governativa.
Il prolungarsi dell’instabilità politica del Perù, ad esempio, è il frutto del
deterioramento dei già difficili rapporti tra il partito presidenziale minoritario
(Peruanos Por el Kambio - PPK) e il partito di opposizione titolare della
maggioranza dei seggi in Congresso (Fuerza Popular-FP). Il primo episodio della
crisi risale all’ottobre 2017, quando Kuczynski venne convocato della commissione
parlamentare di inchiesta istituita per far luce sui fatti narrati dai collaboratori
della Lava-Jato. Si tratta di un’iniziativa che suscita notevoli polemiche in quanto
il potere di interpelación è esercitabile soltanto nei confronti dei ministri (art. 139
Cost.), mentre il Presidente della Repubblica può essere sottoposto a
interrogazione solo non nell’ambito del juício politico. La Comisión Lava-Jato viene
inoltre accusata di parzialità per aver presentato una relazione incentrata
principalmente sui presunti vincoli tra la Odebrecht e il Capo di Stato, nonostante
le testimonianze dei dirigenti coinvolgessero tanto i membri del partito di
Governo quanto gli esponenti dell’opposizione.
27 Sul punto, v. S. Gianello, L’(ir)responsabilità giuridica del Presidente brasiliano: il consolidamento
di un paradigma costituzionale latinoamericano, in Dir. Pub. Comp. ed Eur., 2, 2018, 436 e ss.Jacopo Paffarini Saggi – DPCE online, 2019/4
ISSN: 2037-6677
Un secondo elemento che ha portato all’aggravarsi della crisi è
rappresentato dalla ristrettezza della disciplina costituzionale in materia di
responsabilità presidenziale. L’istaurazione del juicio politico contro il Capo di Stato
è ammesso dall’art. 117 soltanto in presenza di crimini contro la patria, lo
svolgimento regolare delle elezioni e per aver dissolto il Congresso fuori dalle
ipotesi previste dalla Carta fondamentale. Le fattispecie della corruzione ricadono
invece nella sfera dei delitti comuni, rispetto ai quali, come si deduce dallo stesso
articolo, si applica la garanzia dell’improcedibilità per tutta la durata del
mandato28. Tuttavia, sulla spinta degli importanti risvolti processuali provenienti
da oltrefrontiera29, l’opposizione ha deciso di aggirare i vincoli costituzionali sulla
responsabilità del Presidente invocando l’incapacidad moral di Kuczynski ai sensi
dell’art. 113 della Costituzione e procedendo alla dichiarazione di vacancia
dell’incarico. La mossa di Fuerza Popular ha generato numerose critiche, anzitutto,
per la decisione di usare un istituto la cui portata effettiva non è mai stata chiarita
– pur essendo parte dell’ordinamento costituzionale del Perù dal 1860 – e
comunque in forma del tutto distorta. Nella recente prassi costituzionale la
dichiarazione di incapacità morale era stata pronunciata solo nel 2000 contro
2944 Alberto Fujimori, in risposta alla rassegna delle dimissioni dopo il rifugio in
Giappone. Nemmeno l’intervento del Tribunal Constitucional30, che in
quell’occasione era stato chiamato ad integrare la disciplina procedimentale, ha
toccato il tema della portata dell’istituto. Si ritiene opportuno dunque fare
affidamento all’orientamento prevalente della dottrina, per la quale la “permanente
incapacidad fisica o moral” di cui all’art 113, 2), farebbe riferimento esclusivamente
alle ipotesi di infermità che impediscono lo svolgimento della funzione
presidenziale. Il Congresso da parte sua, ha deciso di non mettere mano alla
Costituzione, preferendo emendare il suo regolamento interno allineando le
caratteristiche e i requisiti del procedimento a quelli già previsti per la messa in
stato d’accusa ex art. 117 Cost31.
Il 22 dicembre 2017 si è dato dunque avvio al processo previsto dall’art. 89-
A del regolamento del Congreso, il quale contempla il contradditorio delle parti, il
diritto del Presidente ad essere rappresentato da un difensore e, in ultimo, richiede
il voto favorevole di 87 dei 130 congressisti per l’approvazione della mozione di
censura. L’udienza, durata quattordici ore, è stata in realtà un giudizio anticipato
sui documenti e le deposizioni raccolte durante le indagini del Ministerio Publico,
durante la quale la difesa del Presidente ha sostenuto la liceità dei contratti di
28 Sul punto, v. O. Cairo Roldán, La responsabilidad jurídica del presidente de la República en Perú,
in Pensamiento Constitucional, 22, 2017, 10-20.
29 Si vuol far riferimento alla condanna che ha determinato la carcerazione e l’incandidabilità
alle presidenziali brasiliane del 2018 di Ignacio “Lula” da Silva.
30 Tribunal Constitucional, Expediente 0006/2003, AI-TC, Diario Oficial El Peruano,
3/12/2003, disponibile alla pagina https://bit.ly/2AJh8U3. Il Tribunal Constitucional, ha
finalmente elevato la dichiarazione di vacancia alla stregua del juicio politico, ai sensi dell’art.
117 Cost., specificando che l’effetto destituente può aversi solamente con una votazione a
maggioranza dei due terzi.
31 F. Eguiguren Praeli, La responsabilidad del Presidente. Razones para una reforma constitucional,
Lima, 2007, 223 e ss.DPCE online, 2019/4 – Saggi Titolo (possibilmente su una sola riga)
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consulenza con la Odebrecht e rinnovato la disponibilità a collaborare con la
procura mediante la rinuncia al segreto bancario, ove richiesto. Tuttavia, la
votazione finale non ha raggiunto la maggioranza necessaria per la destituzione e,
soprattutto, ha riprodotto fedelmente le divisioni tra i gruppi parlamentari,
mettendo in evidenza la strumentalizzazione della vicenda da parte degli
schieramenti politici. In tal senso, a proposito del dibattito congressuale, è stata
segnalata una «confusione, che sia per ignoranza o in forma deliberata, tra la
natura e la portata del juicio político, la rimozione per incapacidad moral e l’uso di
una sorta di “censura politica parlamentare al presidente”32. Questa confusione è
stata in parte attribuita ad una mancata distinzione tra le condotte rilevanti per la
responsabilità costituzionale del Presidente e il concetto di responsabilità politica
che si riferisce invece ai ministri.
Sul versante ecuadoriano, invece, le vicende che portano alla rimozione di
Jorge Glas dalla Vicepresidenza della Repubblica meritano attenzione perché sono
caratterizzate da importanti criticità, dovute anche ad alcune contraddizioni e
lacune del testo costituzionale di cui gli avversari politici hanno prontamente
approfittato. Poco dopo le deposizioni di José Conceição (ex dirigente della
Odebrecht) alla Procura Generale della Repubblica, il Capo di Stato Lenin Moreno
ha emesso un decreto con il quale ha ritirato le funzioni attribuite al suo Vice33,
rivendicando la validità dell’atto in virtù delle previsioni contenute all’art. 149
della Costituzione. Sebbene le due cariche vegano elette contestualmente, la 2945
disciplina menzionata sostiene infatti che “la Vicepresidenta o Vicepresidente de la
República, cuando no reemplace a la Presidenta o Presidente de la República, ejercerá las
funciones que ésta o este le asigne”. In tal senso, il testo costituzionale configura un
rapporto di dipendenza funzionale tra due cariche che godono della stessa
legittimazione democratica, il quale certamente è stato pensato per ovviare ad
esigenze organizzative interne al potere esecutivo, ma – come nel caso di specie –
può essere usato come “arma politica”. Un secondo profilo critico è legato
all’apertura, il 23 agosto 2017, del procedimento giudiziario contro Jorge Glas per
il delitto di associazione a delinquere a seguito dell’autorizzazione a procedere
votata dell’Asamblea Nacional ad unanimità – in quanto lo stesso Vicepresidente
aveva chiesto alla sua base parlamentare di approvare il proseguimento degli atti
della magistratura. Alcuni mesi dopo, nel corso delle indagini, il Fiscal ha aggiunto
tre nuovi capi di accusa (corruzione, riciclaggio di denaro e concussione) e ha
ordinato la custodia cautelare di Glas, che è stata eseguita nell’arco di due giorni.
Il giudice procedente e il procuratore hanno dunque interpretato l’autorizzazione
a procedere come una “consegna” dell'imputato, idonea a dar legittimazione a
qualsiasi atto ulteriore che la magistratura ritenga opportuno adottare contro il
mandatario. Una simile posizione risulta inspiegabile se posta a confronto con il
regime di doppia tutela previsto per i parlamentari. Si consideri infatti che l’art.
128, par. 2, del testo costituzionale, oltre a condizionare l’apertura del
32 F. J. Eguiguren Praeli, La tendencia hacia el uso frecuente y distorsionado del juicio político y la
declaración de vacancia en contra del presidente, cit., 77 (traduzione dell’A.).
33 Decreto del Presidente della Repubblica di Ecuador n. 100 del 3 agosto 2017, disponibile al
link: https://bit.ly/2C31hRGJacopo Paffarini Saggi – DPCE online, 2019/4
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procedimento all’approvazione dell’Asamblea Nacional, dispone che i congressisti
potranno essere privati della libertà soltanto “en caso de delito flagrante o sentencia
ejecutoriada”. La carcerazione di Glas risulta un fatto decisivo nella soluzione del
conflitto ai vertici dello Stato: l’assenza prolungata dal palazzo della
Vicepresidenza ha dato luogo, dopo novanta giorni, alla dichiarazione di “falta
definitiva” da parte del Presidente Moreno e all’avvio del procedimento di
sostituzione tramite elezione parlamentare34. In altre parole l’iniziativa della
magistratura, avallata dall’inerzia dell’Assemblea Nazionale, ha permesso la
rimozione del principale oppositore politico di Moreno senza passare per la
procedura aggravata imposta dal juicio politico35.
Lo scandalo Odebrecht ha tuttavia provocato delle conseguenze ben più
ampie, che sono state opportunamente utilizzate per ridurre gli spazi del
pluralismo politico e le garanzie di indipendenza degli organi della pubblica
amministrazione e della magistratura. Nel corso delle agitate vicende che hanno
portato all’incarceramento del Vicepresidente Jorge Glass, il partito di
2946 maggioranza si è scisso e trenta parlamentari hanno ritirato l’appoggio al
Presidente Lenin Moreno. Quest’ultimo, dopo aver formato un nuovo esecutivo
con il sostegno di alcuni partiti dell’opposizione, ha annunciato un “referendum
per la lotta alla corruzione” e la riforma costituzionale dei principali istituti della
“Revolución Ciudadana” promossa dal suo predecessore, Rafael Correa36. Tra i
quesiti della consultazione approvati dal voto del 4 febbraio 2018 vi è: l’esclusione
dalla vita politica dei condannati per sottrazione di fondi pubblici e finanziamento
elettorale illecito, la limitazione a due mandati consecutivi delle principali cariche
elettive e, soprattutto, la delega di ampie funzioni di controllo e di censura sulle
alte cariche dello Stato a nuovo Consejo de Participación Ciudadana e Controle Social
Transitorio (CPCCST) designato dallo stesso Presidente della Repubblica37.
Questo organismo, che secondo la Costituzione del 2008 dovrebbe essere
composto da membri incaricati dall’Assemblea Nazionale all’esito di un concorso
pubblico, viene trasformato in uno strumento di valutazione delle condotte delle
autorità di cui contribuisce alla nomina, tra le quali il Procuratore Generale della
34 Secondo l’art. 150 della Costituzione dell’Ecuador, “En caso de falta definitiva de la
Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, la Asamblea Nacional, con el voto conforme de la
mayoría de sus integrantes, elegirá su reemplazo de una terna presentada por la Presidencia de la
República. La persona elegida ejercerá sus funciones por el tiempo que falte para completar el período”.
35 In particolare, la maggioranza qualificata di due terzi dei componenti dell’Assemblea
richiesta dall’art. 130 della Costituzione dell’Ecuador per la rimozione dei due massimi
esponenti dell’esecutivo. Sul tema, v. R. Oyarte Martínes, El juicio Político en la Constitución
Equatoriana, in Foro. Revista de Derecho, 4, 2005, 35-57.
36 La revisione del testo costituzionale per mezzo di referendum popolare convocato dal Capo
dello Stato, è disciplinata agli artt. 441e 442 della Costituzione dell’Ecuador. Per un’analisi
riguardo agli effetti distorsivi del referendum sull’assetto dei poteri costituzionali, v. H.
Salgado Pesantes, La consulta popular y su empacte en la democracia. Un reto al
hyperpresidencialismo, in Revista Ecuatoriana de Derecho Constitucional, 2, 2018, 1-20.
37 Secondo l’art. 207 della Costituzione dell’Ecuador i 7 membri del Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social sono scelti con concorso tra i candidati proposti dalle organizzazioni
sociali e cittadine riconosciute presso il Consejo Nacional Electoral. L’art.120, 11, prevede
l’investitura formale da parte dell’Assemblea Nazionale.DPCE online, 2019/4 – Saggi Titolo (possibilmente su una sola riga) ISSN: 2037-6677 Repubblica, il Consejo de la Judicatura38 e il vertice della Contraloría General del Estado. Al momento 17 parlamentari dell’opposizione rispondono a procedimenti amministrativi e penali per presunte irregolarità nella gestione dei fondi della campagna elettorale o per atti di corruzione. In ultimo, si ritiene opportuno affermare che nel paese sono state compromesse le garanzie del giusto processo, dopo che le principali cariche della magistratura sono state rimpiazzate e i membri della Corte Costituzionale sospesi proprio dal CPCCST con una risoluzione che viola apertamente le garanzie di indipendenza dell’organo39. Un esempio di come questo cambio di competenze abbia inasprito il conflitto politico è rappresentato dal processo che ha portato l’ex Presidente della Repubblica e attuale leader dell’opposizione, Rafael Correa, a rispondere del delitto di associazione per delinquere e sequestro di persona. Il procedimento giudiziario passato alla cronaca come “Caso Balda” è stato aperto su impulso di un Procuratore Generale scelto dal CPCCS-Transitorio dopo la destituzione del suo predecessore con un voto di censura dell’Assemblea Nazionale. La vicenda è apparsa come una “designazione 2947 ad hoc”, nella misura in cui non sono state rispettate le regole di successione previste dal regolamento della Fiscalia che avrebbero portato all’assunzione dell’incarico da parte del sostituto procuratore in servizio al momento40. 5. Considerazioni conclusive Pur non avendo pretese di esaustività, gli episodi presi in esame offrono un importante punto di osservazione in merito all’incongruenza tra le previsioni e le prassi costituzionali in materia di responsabilità dell’esecutivo nell’ambito dei presidenzialismi latinoamericani. Si vuole dunque riportare l’attenzione sulle difficoltà di funzionamento che questo modello di governo incontra nei contesti politici e sociali fortemente polarizzati41. Le crisi presidenziali hanno inoltre rinnovato l’attivismo delle Corti nell’esercizio del controllo di legittimità costituzionale, su cui alcuni contributi della dottrina interna e straniera si sono soffermati di recente a proposito dell’impeachment brasiliano42. Sullo stesso filone, 38 Secondo l’art. 181 della Costituzione dell’Ecuador, il Consejo de la Judicatura è l’organo cui spetta il compito di garantire l’autonomia e l’indipendenza della magistratura. 39 Il Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio non possiede infatti poteri di censura verso i titolari delle cariche su cui esercita la funzione di controllo. Ai sensi dell’art. 431 della Costituzione dell’Ecuador, inoltre, i membri della Corte Costituzionale “no estarán sujetos a juicio político ni podrán ser removidos por quienes los designen”. Dopo la sospensione dei giudici, avvenuta il 23 agosto 2018, si è proceduto alla nomina dei nuovi membri soltanto cinque mesi dopo, il 28 gennaio 2019. Si veda: https://www.elcomercio.com/actualidad/consejo-participacion-ceso-corte- constitucional.html 40 Sul punto, nonché per una ricostruzione delle vicende costituzionali e politiche dell’Ecuador degli ultimi due anni, v. il report del Lawfare Institute, disponibile al link: http://lawfareinstitute.com/?p=597 41 J. J. Linz; A Valenzuela, Il fallimento del presidenzialismo, Bologna, 1995. 42 Sul tema impeachment brasiliano cfr. A. G. Bahia; D. Bacha e Silva; M. A. Cattoni de Oliveira, O impeachment e o Supremo Tribunal Federal: historia e teoria constitucional brasileira, Florianopolis, 2016. Per una panoramica più estesa riguardo agli episodi che hanno visto i
Jacopo Paffarini Saggi – DPCE online, 2019/4
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si ricordano gli interventi della Corte Interamericana dei Diritti Umani nei casi
Camba Campos et al. c. Ecuador e Tribunal Constitucional vs. Perù, in cui è stato fissato
l’obbligo per le assemblee legislative di osservare il principio del giusto processo e
di stretta legalità formale nell’attuazione delle funzioni di giudizio 43. Rimane
comunque una certa esitazione ad ammettere la possibilità di un capovolgimento
della decisione finale, in particolar modo negli ordinamenti in cui l’impugnazione
della votazione del congressuale è esplicitamente proibita dalle carte fondamentali
– come in Messico e in Brasile44.
Lo sguardo del comparatista che si immerge nelle dinamiche costituzionali
iberoamericane non può fare a meno di riconoscere un certo dinamismo dei sistemi
di governo, nella misura in cui i contrappesi a disposizione delle assemblee
parlamentari sono stati non di rado utilizzati per compiere i disegni della classe
politica piuttosto che per mantenere l’equilibrio tra i poteri. In questo senso, le
accuse di immoralità avanzate da una parte all’altra servono per legittimare la
2948 rottura esplicita e selettiva della prassi costituzionale da parte delle assemblee
legislative nell’atto di gestire le fasi di “transizione”. Anche per questo è possibile
rinforzare le descrizioni che hanno sottolineato la caratteristica non egemonica
della “normatività costituzionale” nel quadro complessivo dei formanti45.
L’interruzione della “regolarità” delle relazioni istituzionali si consuma con
l’inosservanza dalle previsioni in materia di responsabilità dell’esecutivo e
immunità penale degli organi politici, giustificata richiamando l’eccezionalità della
crisi di fiducia che si è riversata sugli organi rappresentativi. Tuttavia, se in passato
questa componente minacciava la continuità delle istituzioni elettive della regione,
aprendo la strada all’intervento dei settori militari, oggi le crisi politiche si
risolvono all’interno del binomio Parlamento-Presidenza, non risparmiando un
“uso improprio” dei dispositivi di garanzia delle giovani Costituzioni
sudamericane. Si rinnova, pertanto, l’ipotesi che considera ancora non realizzata
un’effettiva emancipazione del diritto costituzionale dalle esigenze degli attori
politici, e che pertanto la continuità del rapporto esecutivo-legislativo sarà sempre
minacciata dai periodici risvegli del “rule of political law”46.
tribunali trasformarsi in attori delle politiche pubbliche, cfr. AA.VV., Ativismo judicial e
judicialização das politicas publicas, Itajaí (Brasile), 2016.
43 Si fa riferimento ai casi Tribunal Constitucional vs. Perù, sentenza del 31 gennaio 2001, e
Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador, sentenza del 28 agosto 2013. Per un
commento del primo caso, si veda R. Bustamante Alarcón, El caso del tribunal Constitucional a
propósito de la sentencia de la Corte Interamericana de Derecho Humanos, in Pensamiento
Constitucional, 9, 2003, 291-337.
44 Si ricorda che la Corte Interamericana dei Diritti Umani ha declinato la richiesta di opinione
consultiva sul tema del juicio político contro il Presidente della Repubblica inoltrata dalla
Commissione il 13 ottobre 2017, dopo i casi Zelaya (Honduras), Lugo (Paraguay) e Rousseff
(Brasile). Il rifiuto è stato motivato per l’inopportunità di pronunciamenti “in forma astratta”
su argomenti rispetto ai quali la Corte potrà avere in futuro la possibilità di pronunciarsi caso
per caso “in concreto”. Si veda: https://bit.ly/34Ntc2Z
45 M. Carducci, Costituzionalismo emancipatorio e “ciclo progressista” in America Latina, cit., 120
e ss.
46 Si riprende la classificazione di U. Mattei, Three Patterns of Law: Taxonomy and Change in the
World’s Legal System, in American Journal of Comparative Law, 45, 1997, 24 e ss. Tra i più recentiDPCE online, 2019/4 – Saggi Titolo (possibilmente su una sola riga)
ISSN: 2037-6677
D’altra parte, possono osservarsi le analisi sulla casistica delle crisi
presidenziali sudamericane verificatesi a partire dai primi anni novanta fino ad
oggi, le quali rilevano, a fianco al consolidamento della forma democratica degli
Stati della regione, un’elevata frequenza dell’interruzione dei mandati
presidenziali per rinuncia o impeachment47. Con l’abbandono dell’autoritarismo i
Parlamenti si scoprono più sensibili alle pressioni di nuovi attori politici (le
dirigenze dei partiti vengono spesso sorpassate dai movimenti di protesta) e degli
interessi economici diffusi (in primis, gli investitori stranieri e gli organismi
internazionali della finanza), assumendo la responsabilità della transizione e
contenendo possibili rotture costituzionali. Da ultimo, sembra opportuno rilevare
che il caso brasiliano, precursore in questa tendenza, evidenzia il ruolo decisivo
della magistratura, dei media e dei movimenti sociali nel dare supporto
all’attivazione della procedura di rimozione dei Capi di Stato e nell’esercitare una
pressione sul legislativo durante le fasi di avanzamento del giudizio di impeachment.
Il fenomeno presenta “cause strutturali” che possono essere rintracciate nel
sistema di equilibrio dei poteri, il quale, pur nelle innumerevoli peculiarità che
presentano i singoli paesi, ha seguito le medesime evoluzioni in tutto il territorio 2949
della regione48. Le assemblee costituenti latinoamericane hanno infatti incontrato
nel presidenzialismo un modello comune di riferimento, sebbene sin da subito
quest’ultimo è stato contaminato da componenti altrettanto vivide nella tradizione
di governo iberoamericana. Con le transizioni di fine secolo, nel contesto di critica
delle autocrazie militari, è stato notato che l’elezione del Capo dello Stato ha
assunto una portata simbolica: il ritorno alla sovranità popolare insieme alle
garanzie del pluralismo politico49. Tuttavia, le Costituzioni che sorgono nella
regione in questo frangente hanno consegnato l’assetto dei poteri ad una variabile
politica costituita da sistemi elettorali asimmetrici, nella misura in cui associano la
scelta diretta e maggioritaria per l’esecutivo con la ricerca della rappresentatività,
attraverso formule proporzionali, per la formazione delle assemblee legislative. In
seguito, le riforme che dettero continuità alla transizione democratica vengono
considerate come il passo iniziale verso il consolidamento di un “costituzionalismo
a due velocità”: da un lato si mantiene, e in alcuni casi si rafforza, uno schema
verticale e concentrato dei poteri, con l’ampliamento delle prerogative
presidenziali in materia legislativa e di nomina, dall’altro si allarga il catalogo dei
scritti che sono tornati sul tema, v. L. Pegoraro, America Latina como categoria y objeto de
comparación, cit., 87.
47 Per una approfondita ricostruzione delle vicende latinoamericane che hanno portato
all’interruzione anticipata dei mandati presidenziali, v. A. Pérez-Liñán, Presidential
Impeachment and the New Political Instability in Latin America, cit., 62-3. Prendendo in
considerazione soltanto il periodo post-autoritario (dal 1990 ad oggi), si possono contare ben
ventisette crisi presidenziali, tredici delle quali hanno portato alla rimozione del titolare del
potere esecutivo. In sette casi i Parlamenti hanno provveduto tramite impeachment o con una
dichiarazione di incapacità a governare, nei restanti i Presidenti si sono dimessi prima della
votazione.
48 O. Amorim Neto, Presidencialismo e Governabilidade nas Américas, Rio de Janeiro, 2003.
49 R. Gargarella, La sala de máquinas de la Constitución, Buenos Aires, 2014, 272. Sull’esperienza
brasiliana, v. R. Beçak, Democracia, Participação e Recall, in L.A. Conci; M. Figuereido, 30 Anos
de Constituição. Multiplos olhares sobre as suas promessas, Rio de Janeiro, 2018, 3-21.Puoi anche leggere
