DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE - Senato

 
Senato della Repubblica                               XVI   LEGISLATURA

                                                                    N. 2871

 DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE
 d’iniziativa dei senatori Nicola ROSSI, BAIO, BALDASSARRI, BRUNO, CANTONI,
 CECCANTI, CONTINI, D’ALIA, DIGILIO, FISTAROL, Massimo GARAVAGLIA,
 GERMONTANI, ICHINO, LEDDI, MILANA, MORANDO, NEGRI, PISANU,
 RUTELLI, MUSSO, DINI e BONINO

 COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 2 AGOSTO 2011

 Modifiche agli articoli 23, 81, 117 e 119 della Costituzione
 in materia di regole di responsabilità fiscale

TIPOGRAFIA DEL SENATO (225)
Atti parlamentari                                  – 2 –           Senato della Repubblica – N. 2871
                     XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

   Onorevoli Senatori. – Nel 2011, si at-               sto che l’incidenza del debito sul prodotto in-
tende che l’incidenza sul prodotto interno              terno lordo si riduca, nella media del triennio
lordo del debito delle Amministrazioni pub-             precedente l’anno di valutazione, di circa un
bliche che aumenti per il quarto anno conse-            ventesimo del divario tra il valore attuale del
cutivo, raggiungendo il 120,3 per cento ri-             debito e l’obbiettivo del 60 per cento del
spetto al 103,6 per cento del 2007. Nello               prodotto interno lordo. Una riduzione infe-
stesso intervallo temporale, il rapporto fra            riore non attiverebbe automaticamente l’av-
debito delle Amministrazioni pubbliche e                vio della procedura per disavanzi eccessivi
prodotto interno lordo è atteso passare, nel-          in quanto, nella valutazione, si terrebbe
l’area dell’euro, dal 66,0 per cento del                conto di elementi quali la struttura per sca-
2007 all’87,7 per cento del 2011.                       denze del debito pubblico, il livello di inde-
   Queste tendenze, sommate alle prospettive            bitamento del settore privato e la evoluzione
demografiche particolarmente preoccupanti               della spesa pensionistica.
nel caso italiano, limitano in misura conside-             Per quanto riguarda, invece, la preven-
revole i margini di libertà delle future politi-       zione degli squilibri di bilancio, si prevede
che fiscali. Se si vuole assicurare la sosteni-         l’introduzione di un vincolo alla spesa che
bilità delle finanze pubbliche – e, con essa, il       si tradurrebbe – per i paesi che non abbiano
benessere delle generazioni future – è bene            raggiunto il loro obbiettivo di medio termine
essere consapevoli del fatto che l’obiettivo            e cioè il pareggio di bilancio – in un tasso di
del pareggio di bilancio fissato per il 2014            crescita della spesa tale da garantire una ri-
dalla recente manovra finanziaria è nient’al-          duzione annua del saldo strutturale (e quindi
tro che l’inizio di un lungo percorso caratte-          corretto per il ciclo e al netto delle una tan-
rizzato dal rigore e dalla disciplina fiscale.          tum) pari ad almeno 0,5 punti percentuali di
Un percorso che può essere compiuto più               prodotto.
agevolmente con l’aiuto di «regole di re-                  L’applicazione stringente delle regole sulla
sponsabilità fiscale».                                 riduzione del debito e sulla dinamica della
   Al livello dell’Unione europea, tanto il             spesa si accompagnerebbe ad un rafforza-
trattato di Maastricht ed il Patto di stabilità        mento significativo della sorveglianza multi-
e crescita quanto il più recente Patto Euro            laterale e della disciplina di bilancio.
Plus (di cui all’allegato I delle conclusioni              In sé, l’adozione delle regole europee di
del Consiglio europeo del 24 e 25 marzo                 responsabilità fiscale non presuppone né ne-
2011) costituiscono esempi di regole di re-             cessita di corrispondenti regole nazionali di
sponsabilità fiscale a livello sovranazionale          responsabilità fiscale. Ciò nonostante, la
e già si traducono in vincoli quantitativi             stessa Commissione europea ha ritenuto re-
per le politiche di bilancio dei singoli paesi          centemente di dover sottolineare la opportu-
membri.                                                 nità di una coerenza fra le regole fiscali a li-
   In particolare, per quanto riguarda la cor-          vello nazionale e il quadro fiscale di riferi-
rezione degli squilibri di bilancio, si è previ-       mento a livello europeo(1).
————————
    (1)
         Valga per tutti il riferimento a European Commission, Enhancing economic policy coordination for sta-
bility, growth and jobs. Tools for stronger EU economic governance (2010).
Atti parlamentari                                   – 3 –            Senato della Repubblica – N. 2871
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   Come è stato osservato(2), l’adozione di              nances publiques per assicurare, in un oriz-
regole nazionali di responsabilità fiscale –             zonte pluriennale, l’equilibrio dei conti delle
oltre ad esplicitare le preferenze nazionali              Amministrazioni pubbliche. Il testo sarà nuo-
in tema di dimensione dell’intervento pub-                vamente sottoposto all’attenzione dell’As-
blico – può rendere più semplice il consegui-           semblea nazionale e, nel caso in cui venga
mento degli obbiettivi a carattere sovranazio-            approvato senza ulteriori emendamenti, ri-
nale (soprattutto nei paesi meno accentrati) e            chiederà una successiva approvazione con
può consentire di misurare lo sforzo fiscale             la maggioranza dei tre quinti da parte del
anche in funzione di specificità nazionali               Parlamento in seduta comune.
(prima fra tutte l’evoluzione demografica).
Non a caso, nel corso del primo decennio                                         * * *
del secolo l’adozione di regole nazionali di
responsabilità fiscale si è moltiplicata fino              Una regola di responsabilità fiscale è data,
a coprire quasi tutti gli Stati membri dell’U-            tipicamente, da un vincolo permanente sulla
nione europea. Solo in un numero limitato di              politica fiscale definito in termini di uno o
casi si tratta però di regole di rango costitu-          più indicatori sintetici di finanza pubblica(4).
zionale.                                                  Più concretamente, si danno regole di re-
   In questo quadro riveste particolare inte-             sponsabilità fiscali diverse a seconda: (a)
resse la regola di responsabilità fiscale intro-         dell’attore cui si applicano (le Amministra-
dotta nella legge fondamentale tedesca nel                zioni pubbliche, lo Stato, gli enti locali, e
maggio 2009 (3). Essa fa riferimento al com-              cosı̀ via), (b) dell’orizzonte temporale su
plesso delle Amministrazioni pubbliche e si               cui si applicano (un anno, due anni, il ciclo
traduce in un vincolo di bilancio in (quasi)              economico), (c) dell’indicatore sintetico di
pareggio e sufficientemente flessibile, tale              cui fanno uso e, più in particolare, del saldo
da: (a) accomodare gli andamenti ciclici del-             di bilancio (complessivo o riferito, per esem-
l’economia, (b) correggere eventuali errori di            pio, alle sole poste di conto corrente; preven-
previsione, (c) fronteggiare eventi a carattere           tivo o consuntivo), del debito o di specifiche
eccezionale. L’applicazione del vincolo è                componenti del bilancio (in particolare, la
sottoposta al controllo della Corte costituzio-           spesa), (d) della esplicita previsione di dero-
nale.                                                     ghe in caso di eventi eccezionali, (e) delle
   Più recentemente, l’11 luglio 2011, il Se-            procedure di controllo del rispetto del vin-
nato francese ha approvato in seconda let-                colo.
tura, con alcune modifiche, il disegno di                    L’analisi teorica e l’esperienza pratica(5)
legge di iniziativa governativa volto ad inse-            consentono di suggerire che il successo delle
rire nella Costituzione la cosiddetta Golden              regole di responsabilità fiscali dipende, in
Rule (il criterio del pareggio di bilancio di             particolare: (a) dal fatto che le regole siano
parte corrente) nella prospettiva del pareggio            applicate ex post e non solo ex ante, (b)
di bilancio. A questo scopo si prevede l’in-              dal fatto che non sia possibile superarle
troduzione di lois-cadres d’équilibre des fi-            con un semplice voto di maggioranza del
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    (2)
          Daniele Franco e Stefania Zotteri, «Fiscal Rules: What Lesson From Germany?», in Christian Kastrop,
Gisella Meister-scheufelen e Margaretha Sudholf (a cura di), Die nuue Schuldenregel im Grundgesetz. Zur For-
tentwicklung der bundesstaalichen Finazbeziehungen (Berlino, Berlin Wissenschaftsverlag, 2010).
      (3)
          Servizio Studi del Senato, La riforma costituzionale tedesca del 2009 (Foderalismusrefom II) e il freno
all’indebitamento, (Dossier n. 287, Aprile 2011).
      (4)
          Banca d’Italia (a cura di), Fiscal Rules, (Roma, Banca d’Italia, 2001).
      (5)
          Si veda, per tutti, R. P. Jnnan, «Do Balanced Budget Rules Work? U.S. Experience and Possible Lessens
for the EMU», NBER Working Paper Series no. 5838.
Atti parlamentari                               – 4 –         Senato della Repubblica – N. 2871
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Parlamento, (c) dal fatto che abbiano status         stiche della regola di responsabilità fiscale e
costituzionale, (d) dal fatto che la loro appli-     adattando alla stessa alcune prescrizioni della
cazione sia monitorata e garantita da un or-         Costituzione vigente.
gano politicamente indipendente e piena-                 Le modifiche all’articolo 81 consistono
mente trasparente sotto il profilo del compor-       della introduzione di cinque nuovi commi
tamento.                                             (dal quinto al nono) e costituiscono il cuore
   Il presente disegno di legge costituzionale       della proposta.
si pone l’obiettivo di emendare la Costitu-              Il quinto e il sesto comma dell’articolo 81
zione vigente al fine di introdurre una regola       definiscono ambito di applicazione, oggetto e
di responsabilità fiscale in grado di contri-       qualificazioni della regola di responsabilità
buire significativamente a garantire la soste-       fiscale.
nibilità di lungo periodo delle nostre finanze          Il vincolo è espresso come pareggio del
pubbliche e, anche per questa via, il benes-         bilancio (senza, quindi, ricorso all’indebita-
sere delle generazioni future.                       mento) delle Amministrazioni pubbliche,
   Esso mira a dare concreta attuazione a            dello Stato e delle regioni, associato ad un
quanto previsto dal Patto Euro Plus, laddove         vincolo circa il livello massimo del rapporto
questo impegna gli Stati membri a recepire           fra spesa totale delle Amministrazioni pub-
nella legislazione nazionale le regole di bi-        bliche e prodotto interno lordo. La tradu-
lancio dell’Unione europea fissate nel Patto         zione del vincolo in termini operativi e con
di stabilità e crescita, lasciando agli Stati       riferimento alle diverse realtà contabili è af-
membri la facoltà di (a) scegliere lo stru-         fidata alla legge ordinaria (e, più precisa-
mento giuridico nazionale purché esso abbia         mente, ad un adeguamento della legge 31 di-
una natura vincolante e sostenibile sufficien-       cembre 2009, n. 196). Alla stessa legge è af-
temente forte, (b) definire l’esatta forma           fidata la definizione puntuale del vincolo alla
della regola fiscale, ma garantendo la disci-        luce dell’ordinamento comunitario vigente e
plina di bilancio sia a livello nazionale che        degli obblighi internazionali assunti dall’Ita-
subnazionale.                                        lia. Non è inutile sottolineare che, in questo
   Esse si compone di cinque articoli, di cui        senso, la presente proposta integra e com-
il primo provvede ad introdurre esplicita-           pleta ipotesi di revisione della vigente legge
mente nella nostra Costituzione il principio         di contabilità già avanzate nel corso del re-
della equità intergenerazionale integrando in       cente dibattito parlamentare.
questo senso l’articolo 23, che rappresenta              Nella versione proposta, l’articolo 81, nel
l’architrave del rapporto tra i contribuenti e       settimo comma, affronta il tema della corre-
la Repubblica. Tale articolo, configurando           zione degli errori emersi fra momento previ-
il rapporto tributario come rapporto obbliga-        sivo e momento consuntivo mentre, nell’ot-
torio che trova la propria giustificazione nel-      tavo e nono comma, disciplina le procedure
l’ottica solidaristica a cui si ispira la Costitu-   che consentono che la regola di responsabi-
zione, si presta ad essere completato da un          lità fiscale possa essere derogata.
comma aggiuntivo che, da un lato, imponga                L’articolo 117, secondo e terzo comma, ri-
un’ulteriore condizione dell’intervento pub-         porta l’armonizzazione dei bilanci pubblici
blico, rispetto al limite formale della riserva      ed il coordinamento della finanza pubblica
di legge, e, dall’altro, introduca e renda           e del sistema tributario fra le materie di
esplicito un concetto di solidarietà intertem-      esclusiva competenza dello Stato, sottraen-
porale.                                              dola alla concorrente competenza legislativa
   I successivi tre articoli modificano, rispet-     delle regioni.
tivamente, gli articoli 81, 117 e 119 della              L’articolo 119, sesto comma, garantisce la
Costituzione vigente, delineando le caratteri-       coerenza fra l’operare del vincolo a livello
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aggregato ed il comportamento dei singoli           copertura (oggi presente, in forma diversa,
enti di cui allo stesso articolo 119, primo         nell’articolo 81, quarto comma) osservò che
comma.                                              lo stesso era stato proposto dalla Commis-
   Infine, l’articolo 5 riporta alcune norme        sione economica del Ministero della Costi-
transitorie fissando, in particolare, nel 2015      tuente «come garanzia della tendenza al pa-
l’anno di entrata in vigore del principio del       reggio di bilancio» e suggerı̀ – in maniera
pareggio del bilancio (e delle norme conse-         ancor più esplicita di Luigi Einaudi e di Co-
guenti) e nel 2020 l’anno di entrata in vigore      stantino Mortati – che, anche dal punto di vi-
del limite di spesa (e delle norme conse-           sta giuridico, il principio fosse «presente
guenti).                                            sempre alla mente di coloro che propongono
                                                    delle spese nuove: il Governo deve avere la
                     * * *                          preoccupazione che il bilancio sia in pareg-
                                                    gio e la stessa esigenza non può essere tra-
   Le scelte accennate meritano alcune parole       scurata da una qualsiasi forza che si agita
di commento.                                        nel paese e che avanza proposte che compor-
   In primo luogo, per quanto riguarda l’og-        tino maggiori oneri finanziari».
getto della regola di responsabilità fiscale e         Nella versione dell’articolo 81, quinto
del suo ambito di applicazione. Il decreto-         comma – come introdotto dall’articolo 2
legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con         del disegno di legge costituzionale – si fa
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011,          esplicito riferimento al pareggio fra entrate
n. 111, recante disposizioni urgenti per la         totali e uscite totali, senza ricorso all’indebi-
stabilizzazione finanziaria, ha dato concreta       tamento, e non si distingue quindi fra uscite
attuazione alla previsione contenuta nel do-        in conto corrente e uscite in conto capitale. È
cumento di economia e finanza 2011 ed in            stato sottolineato come, focalizzando il vin-
particolare all’impegno assunto dall’Italia         colo sul solo pareggio del conto corrente
nel Programma di stabilità a raggiungere en-       (la cosiddetta Golden Rule), si otterrebbe di
tro il 2014 un livello prossimo al pareggio di      attribuire alle generazioni future il costo rela-
bilancio in maniera da conformare la dina-          tivo a beni capitali in grado di produrre uti-
mica del nostro bilancio pubblico agli ob-          lità nel tempo. È stato, inoltre, sottolineato
biettivi europei di medio termine e successi-       come, facendo riferimento al solo conto cor-
vamente a proseguire lungo il sentiero della        rente, si eviterebbe la contrazione degli inve-
riduzione del debito pubblico. In altre parole,     stimenti pubblici come modalità semplificata
il criterio del pareggio di bilancioè già stato   per il raggiungimento degli obbiettivi di bi-
fatto proprio dall’Italia nel medio periodo. È     lancio.
essenziale che assuma carattere di perma-               Peraltro, non mancano – e sono oggi con
nenza se si vuole garantire che gli ambiziosi       ogni probabilità preponderanti – gli argo-
obbiettivi di finanza pubblica concordati a li-     menti per ritenere più appropriata la fissa-
vello europeo possano essere conseguiti e           zione del vincolo in termini complessivi. In
con essi la sostenibilità delle nostre finanze     primo luogo, la vera spesa di investimenti
pubbliche.                                          dei nostri giorni – quella capace di contri-
   Peraltro, il criterio del bilancio in pareggio   buire significativamente alla crescita – è rap-
non è una novità sotto il profilo costituzio-     presentata soprattutto dall’istruzione e dalla
nale. Gli Atti della Assemblea Costituente          ricerca e, con alcune qualificazioni, dalla sa-
(e, precisamente, della seconda sottocommis-        nità. Voci che compaiono a tutti gli effetti
sione della Commissione per la Costituzione)        all’interno del conto corrente e non del conto
riportano, fra gli altri, l’intervento di Ezio      capitale e che sarebbero, probabilmente, le
Vanoni che, con riferimento all’obbligo di          prime a soffrire di una limitazione del crite-
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rio del pareggio di bilancio al solo conto cor-      muni trovino compensazione in corrispon-
rente. In secondo luogo, i margini di mano-          denti avanzi di Stato e regioni.
vra insiti nella classificazione fra spese cor-         Infine, nel testo introdotto dal presente di-
renti e spese in conto capitale sono tali da         segno di legge costituzionale, l’articolo 81,
rendere molto più debole un vincolo definito        sesto comma, rafforza il vincolo definito in
solo in termini delle prime (e le problemati-        termini di pareggio di bilancio, associando
che contabili non si esauriscono solo in que-        a quest’ultimo, al livello delle Amministra-
sto punto). Infine, è lecito presumere che il       zioni pubbliche, un tetto alla spesa pubblica
ricorso all’indebitamento per la sola spesa          totale fissato, a partire dal 2020, nel 45 per
in conto capitale possa contribuire ad ina-          cento del prodotto interno lordo. L’analisi
sprire un problema già oggi presente nel            delle esperienze internazionali in tema di re-
caso italiano: l’attenzione ridotta al rapporto      gole di responsabilità fiscale ha segnalato da
fra costi e benefici in campo infrastrutturale.      tempo che limiti alla spesa tendono a rendere
                                                     più efficaci i vincoli espressi in termini di
   L’applicazione del principio del pareggio
                                                     saldo cui vengono affiancati (6). Limiti alla
di bilancio al complesso delle entrate e delle
                                                     spesa sono presenti in diversi paesi europei
uscite, senza quindi distinguere fra uscite in
                                                     e in alcuni casi accompagnano vincoli
conto corrente ed uscite in conto capitale,          espressi in termini di saldo. Essi si prestano,
implica che il finanziamento delle spese di          più facilmente dei limiti corrispondenti defi-
investimento debba avvenire per il tramite           niti in termini di entrate, al monitoraggio e al
delle entrate correnti. Ciò può determinare        controllo.
problemi non facilmente risolvibili nei livelli
                                                        In secondo luogo, per quanto riguarda la
di governo inferiori e, in particolare, negli
                                                     flessibilità della regola di responsabilità fi-
enti locali di piccole dimensioni. Anche
                                                     scale. Come si è detto, nella versione emen-
alla luce di questa considerazione si è rite-       data, l’articolo 81, quinto comma, affida alla
nuto opportuno limitare la previsione di un          legge la individuazione delle modalità tecni-
vincolo di bilancio ai livelli superiori di go-      che di attuazione del principio costituzionale,
verno (Amministrazioni pubbliche, Stato e            a condizione che la stessa legge garantisca il
regioni) con l’eccezione, quindi, di province,       rispetto dell’ordinamento comunitario e degli
città metropolitane e comuni per i quali ri-        obblighi internazionali. Ciò implica, fra l’al-
mane valida la vigente prescrizione costitu-         tro, l’esplicito rinvio ai regolamenti (CE)
zionale di un indebitamento limitato alle            1466/97 e n. 1467/97 del Consiglio del 7 lu-
sole spese di investimento. Ciò, per un verso,      glio 1997, e al regolamento (CE) n. 1500/
non esclude, comunque, che si segua – come           2000 della Commissione, del 10 luglio
si dovrebbe – la strada maestra degli accor-         2000, per quanto riguarda l’esatta definizione
pamenti di enti locali di dimensioni eccessi-        di spese ed entrate totali e l’aggiustamento
vamente limitate e la razionalizzazione dei          degli indicatori per tenere conto dell’anda-
livelli di governo. Per altro verso, il diverso      mento del ciclo economico.
trattamento di Stato e regioni rispetto a pro-          Questo aggiustamento consente agli stabi-
vince e comuni, associato al vincolo del pa-         lizzatori automatici di operare liberamente
reggio di bilancio previsto al livello di Am-        (e, nei limiti in cui gli equilibri di bilancio
ministrazioni pubbliche, implica che le spese        lo permettano, non esclude nemmeno inter-
per investimenti effettuate da province e co-        venti discrezionali). L’esplicito riferimento
————————
    (6)
       Si veda S. Guichard, M. Kennedy, E. Wurzel e C. Andrè, «What Promotes Fiscal Consolidation: OECD
Country Experience», OECD Economics Department WP 533.
Atti parlamentari                                – 7 –         Senato della Repubblica – N. 2871
                    XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

alle metodologie adottate dalla Commissione           bilmente rari, eventi come quello citato, non
garantisce la necessaria trasparenza e compa-         sono impossibili nelle moderne economie di
rabilità dell’azione pubblica (pur se non è il      mercato e regole di responsabilità fiscale
caso di sottovalutare le tante problematiche          che non ne tenessero conto si esporrebbero
ancora presenti negli aggiustamenti ciclici).         inevitabilmente al rischio di essere travolte.
    Una fonte aggiuntiva di flessibilità è of-      Nella versione emendata, l’articolo 81, ot-
ferta dall’articolo 81, settimo comma, che af-        tavo e nono comma, individua nel criterio
fronta il tema delle violazioni della regola fi-      della maggioranza qualificata (dei due terzi)
scale emerse in sede di consuntivo. In questo         la condizione per l’assunzione di decisioni
caso si propone che la discrepanza venga              in grado di violare la regola di responsabilità
compensata nelle leggi di bilancio del suc-           fiscale in presenza di condizioni eccezionali.
cessivo triennio. Si noti che questa flessibi-        Si preferisce, peraltro, non procedere ad una
lità, oltre a coprire errori casuali di previ-       elencazione puntuale (ma che, per defini-
sione, può offrire importanti margini di ma-         zione, non sarebbe mai esaustiva) delle con-
novra per limitate politiche di bilancio a ca-        dizioni eccezionali e si assume come criterio
rattere anticiclico dando luogo a disavanzi           di eccezionalità la valutazione comune – al
nelle fasi discendenti (più del previsto) del        di là quindi degli schieramenti politici –
ciclo da compensarsi nel successivo triennio.         della situazione stessa cosı̀ come espressa
Si noti che, nella seconda metà del secolo           dal formarsi di una maggioranza qualificata.
XX, la durata media dei cicli economici in            Si condiziona, però, la decisione che deroga
Italia si è attestata fra gli 8 ed i 14 trimestri.   alla regola alla previsione di un ripristino, in
    Il meccanismo è paragonabile al cosid-           tempi dati, della regola stessa.
detto «conto di controllo» previsto dalla ri-            Si noti che, nel caso di deroga alla regola
forma costituzionale tedesca del 2009 (e mu-          espressa in termini di limiti alla spesa, il fi-
tuato dall’esperienza svizzera) che prevede           nanziamento della spesa in eccesso può in-
l’accantonamento di deviazioni dall’obbiet-           tervenire attraverso il ricorso all’indebita-
tivo in un conto nozionale e la assunzione            mento o attraverso maggiori entrate. Nel
di decisioni correttive quando il conto nozio-        primo caso si richiede che la legge di bilan-
nale eccede il valore dell’1,5 per cento del          cio preveda che la spesa in eccesso venga ri-
prodotto interno lordo.                               condotta all’interno del vincolo costituzio-
    Rispetto al «conto di controllo», la solu-        nale nel periodo di ammortamento del nuovo
zione proposta in questa sede, pur se margi-          debito. Nel secondo caso, si prevede invece
nalmente più rigida, è forse preferibile per la     che le maggiori entrate vengano sostituite
semplicità, la trasparenza e la chiarezza. Con       dal ricorso all’indebitamento nel corso di
la soluzione del «conto di controllo» condi-          un triennio e che, per evitare un uso politico
vide, attenuandolo peraltro, il problema ti-          della norma, si faccia luogo a questo punto
pico di tutti gli orizzonti pluriannuali e cioè      alla procedura prevista per il caso prece-
l’uso politico dei margini di libertà nelle po-      dente.
litiche di bilancio.                                     In quarto luogo, per quanto riguarda il mo-
    Un ulteriore commento merita, in terzo            nitoraggio ed il controllo della regola di re-
luogo, il terma relativo alle deroghe alla re-        sponsabilità fiscale, la presente proposta im-
gola di responsabilità fiscale. La recessione        plicitamente assume che il controllo del ri-
del biennio 2008-2009, innescata dalla grave          spetto della regola di responsabilità fiscale
crisi finanziaria, ha presentato evidenti carat-      spetti, in via preventiva, alle presidenze della
teristiche di straordinarietà conducendo a ri-       Camera dei deputati e del Senato della Re-
levanti interventi a sostegno del sistema fi-         pubblica cosı̀ come oggi spetta loro, per
nanziario e dell’economia. Per quanto spera-          esempio, la verifica della copertura della
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                    XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

legge di stabilità, previo parere della Com-        possibilità e lascia alla revisione della legge
missione bilancio. Com’è noto, i presidenti         di contabilità la risposta.
delle Assemblee possono, in caso di non                 Ulteriori considerazioni devono essere
conformità, invitare il Governo a provvedere        svolte, in quinto luogo, per quanto riguarda
alla copertura finanziaria del provvedimento.        le implicazioni quantitative della regola di
Simile procedura potrebbe essere seguita an-         responsabilità fiscale. Esse possono essere
che per la legge di bilancio, in presenza di         cosı̀ sintetizzate:
una regola di responsabilità fiscale come
quella esaminata nel presente disegno di                    1) ipotizzando il conseguimento, già nel
legge. Peraltro, la rilevanza e la complessità      2014, di un indebitamento netto prossimo
del tema richiederebbero – in misura ancora          allo zero e, dal 2015, l’adozione della regola
più pressante che in passato – la costituzione      di responsabilità fiscale per quanto riguarda
di un unico Servizio del bilancio per i due          il pareggio di bilancio, si perverrebbe (nell’i-
rami del Parlamento e la definizione di pro-         potesi di una crescita moderata) negli anni
cedure in grado di garantirne la massima ef-         2025-2030 ad un rapporto fra debito pub-
ficienza, autorevolezza ed indipendenza. An-         blico e prodotto interno lordo inferiore al
che in questo caso la presente proposta fa           100 per cento e negli anni 2050-2060 all’ob-
implicito riferimento a temi ripetutamente           biettivo europeo del 60 per cento. Non sa-
emersi nel recente dibattito parlamentare.           rebbe quindi, da un lato, superata la necessità
   La definizione di questa procedura po-            di accelerare il percorso di rientro del debito
trebbe essere oggetto della revisione della          attraverso il collocamento sul mercato di at-
legge di contabilità di cui all’articolo 81         tività oggi detenute dal settore pubblico. Ri-
emendato, quinto comma. Quella stessa                sulterebbe, d’altro canto, rafforzata la neces-
sede potrebbe essere peraltro il luogo più op-      sità di liberare i mercati e di ripristinare le
portuno per affrontare un tema non esplicita-        condizioni di contesto – ivi incluso il sistema
mente trattato in questa proposta e cioè            delle relazioni industriali – in grado di garan-
quello della cosiddetta Autorità fiscale indi-      tire una crescita più sostenuta di quella spe-
pendente. Com’è noto, da più parti è stata re-    rimentata nell’ultimo ventennio;
centemente avanzata l’ipotesi che l’indivi-                 2) l’entrata in vigore nel 2020 della se-
duazione degli obiettivi cosı̀ come il monito-       conda regola di responsabilità fiscale e cioè
raggio ed il controllo delle regole di respon-       del limite alla spesa richiederebbe, fra il
sabilità fiscale debbano essere affidate ad or-     2015 ed il 2020, una riduzione del rapporto
ganismi fiscali indipendenti, paragonabili,          fra spesa pubblica e prodotto interno lordo
nella loro versione più estrema e per certi         di intensità pari o solo marginalmente supe-
versi, alle banche centrali. La stessa riforma       riore a quella già programmata per il qua-
costituzionale tedesca del 2009, avvertendo il       driennio 2011-2014 (e corrispondente ai vin-
problema, prevede la creazione di un Consi-          coli europei sulla dinamica della spesa). È
glio di stabilità cui è affidato il monitoraggio   appena il caso di ricordare che il rapporto
degli andamenti della finanza pubblica e la          fra spesa totale delle Amministrazioni pub-
segnalazione di situazioni di squilibrio finan-      bliche e prodotto interno lordo era pari nel
ziario ma, individuando nei Ministri federali        2010 al 44,5 per cento nell’area OCSE ed
delle finanze e dell’economia e nei Ministri         al 50,5 per cento nell’area dell’euro ed è pre-
delle finanze dei Länder i componenti del           visto scendere al 42,7 per cento nell’area
Consiglio, si ferma prima di affrontare com-         OCSE ed al 48 per cento nell’area dell’euro
piutamente il tema della indipendenza del            entro il 2012. Negli Stati Uniti, lo stesso rap-
Consiglio stesso. Come si è detto, la presente      porto è atteso passare dal 42,3 per cento del
proposta non discute esplicitamente questa           2010 al 40,4 per cento del 2012. Generaliz-
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                    XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

zata la tendenza alla riduzione anche nell’a-          Onorevoli Senatori. Nelle passate setti-
rea dell’euro con la Germania, oggi al 46,7         mane una crisi di fiducia ha investito l’intera
per cento, che dovrebbe attestarsi al 44,4          area dell’euro, ed in particolare l’Italia.
per cento nel 2012;                                 Quello che appariva fino a qualche tempo
      3) nell’esperienza dell’ultimo decennio,      fa un fenomeno legato alla periferia dell’area
gli errori di previsione relativi al saldo strut-   monetaria è oggi, con tutta evidenza, un fe-
turale sono stati mediamente negativi (e            nomeno che mette in discussione l’esistenza
quindi le previsioni hanno mediamente sotto-        stessa di quell’area e, con essa, gran parte
stimato l’indebitamento netto) e non lontani        della costruzione europea.
dall’1 per cento del prodotto interno lordo.          L’Italia ha reagito approvando in tempi
Al netto del biennio 2009-2010, si sono atte-       senza precedenti nella storia recente la ma-
stati al di sopra dello 0,5 per cento del pro-      novra finanziaria per il triennio 2012-2014
dotto interno lordo. Ciò segnala, da un lato,      e vincolando cosı̀ se stessa all’obbiettivo
l’importanza di un meccanismo di correzione         del pareggio di bilancio. L’Europa, dopo
dell’errore quale quello implicito nell’arti-
                                                    molte incertezze ed esitazioni, ha compiuto
colo 81, settimo comma, nell’indurre atteg-
                                                    negli stessi giorni un passo importante per ri-
giamenti più cauti in sede di previsione da
                                                    costruire la credibilità del governo dell’euro-
parte del Governo e, dall’altro, evidenzia la
                                                    zona, intraprendendo una strada che ora deve
opportunità di disporre di un orizzonte plu-
                                                    proseguire senza ripensamenti.
riannuale per la correzione di genuini errori
di previsione.                                         È a tutti evidente, peraltro, che le deci-
   È appena il caso di sottolineare come le        sioni appena assunte non sono la fine bensı̀
proposte avanzate in questa sede ci conse-          l’inizio di un processo: lo testimonia la per-
gnerebbero un debito pubblico non trascura-         sistenza delle turbolenze sui mercati ed il
bile (e compreso fra il 20 e il 50 per cento        collocarsi dei divari di rendimento fra Buoni
del prodotto interno lordo a seconda delle          del tesoro poliennali e Bund tedeschi su li-
ipotesi di crescita) a distanza di un secolo        velli ormai doppi rispetto al maggio scorso
da oggi. Un debito pubblico di dimensioni           e tali da comportare già oggi oneri aggiuntivi
tutt’altro che irrilevanti nell’auspicabile ipo-    significativi per la finanza pubblica. Un pro-
tesi che l’Unione europea possa, in tempi           cesso che – come è riconosciuto da più parti
brevi, conseguire un reale accentramento            – dovrà in tempi brevi trovare espressione
delle decisioni in materia di politica fiscale,     anche in una integrazione del dettato costitu-
far rispettare nei fatti la disciplina fiscale ai   zionale che accolga esplicitamente il princi-
paesi membri, e dotarsi di propri ed auto-          pio della equità fra le generazioni e lo tra-
nomi strumenti di debito garantiti dal pro-         duca in regole di comportamento per la fi-
dotto dell’intera area.                             nanza pubblica. Il presente disegno di legge
                                                    costituzionale è un primo contributo in que-
                     * * *                          sta direzione.
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                    XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE

                     Art. 1.
         (Equità fra le generazioni)

  1. All’articolo 23 della Costituzione è ag-
giunto, in fine, il seguente comma:
   «La Repubblica garantisce il rispetto del
principio di equità fra le generazioni nelle
materie economico-finanziarie».

                     Art. 2.
     (Pareggio di bilancio e controllo
          della spesa pubblica)

  1. All’articolo 81 della Costituzione sono
aggiunti, in fine, i seguenti commi:
   «Nel bilancio delle Pubbliche Amministra-
zioni, dello Stato e delle Regioni, le spese
totali non possono superare le entrate totali.
Il ricorso all’indebitamento non è consentito.
La legge regola le modalità di applicazione
del principio del pareggio di bilancio ai sin-
goli livelli di governo tenendo conto del ci-
clo economico, e garantendo comunque il ri-
spetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali.
   Le spese totali delle Pubbliche Ammini-
strazioni non possono in ogni caso superare
il 45 per cento del prodotto interno lordo.
   Eventuali violazioni del disposto dei
commi quinto e sesto, emerse in sede di ren-
diconto, devono essere compensate nelle
leggi di bilancio nel successivo triennio.
   La legge di bilancio che comporti il ri-
corso all’indebitamento deve essere appro-
vata a maggioranza dei due terzi dei compo-
nenti di ciascuna Camera e contenere il rela-
tivo piano di ammortamento.
Atti parlamentari                            – 11 –        Senato della Repubblica – N. 2871
                    XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

   La legge di bilancio che comporti spese
totali delle Pubbliche Amministrazioni supe-
riori al 45 per cento del prodotto interno
lordo e non preveda, contestualmente, un in-
cremento delle entrate totali ma faccia ri-
corso all’indebitamento, deve essere appro-
vata a maggioranza dei due terzi dei compo-
nenti di ciascuna Camera e contenere il rela-
tivo piano di ammortamento; essa deve, inol-
tre, prevedere il rispetto del vincolo sulle
spese totali entro e non oltre la scadenza
del piano di ammortamento del debito stesso.
La legge di bilancio che comporti spese to-
tali delle Pubbliche Amministrazioni supe-
riori al 45 per cento del prodotto interno
lordo e preveda, contestualmente, un incre-
mento delle entrate totali, deve essere appro-
vata a maggioranza dei due terzi dei compo-
nenti di ciascuna Camera e prevedere la so-
stituzione delle maggiori entrate con il ri-
corso all’indebitamento entro e non oltre un
quinquennio dalla data di entrata in vigore
della legge di bilancio stessa, il piano di am-
mortamento del debito stesso e la previsione
del rispetto del vincolo sulle spese totali en-
tro e non oltre la scadenza del piano di am-
mortamento del debito stesso. In quest’ul-
timo caso, alla legge di bilancio relativa al-
l’esercizio in cui si fa ricorso all’indebita-
mento si applica quanto previsto dall’ottavo
comma».

                     Art. 3.
  (Coordinamento della finanza pubblica)

  1. All’articolo 117 della Costituzione,
sono apportate le seguenti modificazioni:
     a) al secondo comma è aggiunta, in
fine, la seguente lettera:
       «s-bis) armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pub-
blica e del sistema tributario»;
     b) al terzo comma, le parole: «armoniz-
zazione dei bilanci pubblici e coordinamento
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                    XVI LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

della finanza pubblica e del sistema tributa-
rio;» sono soppresse.

                     Art. 4.
         (Ricorso all’indebitamento
             per gli enti locali)

   1. All’articolo 119, sesto comma, della
Costituzione, le parole: «Possono ricorrere
all’indebitamento solo per finanziare spese
di investimento» sono sostituite dalle
seguenti: «Possono ricorrere all’indebita-
mento solo per finanziare spese di investi-
mento e nel rispetto dei princı̀pi di cui
all’articolo 81».

                     Art. 5.
             (Norme transitorie)

   1. Le disposizioni dei commi quinto,
settimo e ottavo dell’articolo 81 della Costi-
tuzione, introdotti dall’articolo 2 della pre-
sente legge costituzionale, entrano in vigore
a decorrere dall’esercizio finanziario 2015.
   2. Le disposizioni dei commi sesto e nono
dell’articolo 81 della Costituzione, introdotti
dall’articolo 2 della presente legge costitu-
zionale, entrano in vigore a decorrere
dall’esercizio finanziario 2020.

                                                                                    E 1,00
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